Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 646 Regels voor het inzichtelijk maken van buitenlandse donaties ontvangen door maatschappelijke organisaties en tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek, de Handelsregisterwet 2007 en de Wet op de economische delicten in verband met het deponeren van de balans en de staat van baten en lasten door stichtingen (Wet transparantie maatschappelijke organisaties)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
De mogelijke beïnvloeding van maatschappelijke organisaties via buitenlandse geldstromen
is, ook bij het parlement, al lange tijd voorwerp van zorg en discussie.1 Het gaat daarbij vooral om geldstromen uit landen die geen lidstaat zijn van de Europese
Unie (EU) of de Europese Economische Ruimte (EER). Zo signaleerde de parlementaire
ondervragingscommissie ongewenste beïnvloeding uit onvrije landen (Pocob) van de Tweede
Kamer in haar op 25 juni 2020 gepresenteerde eindverslag dat er sprake is van ongewenste
beïnvloeding als gevolg van buitenlandse geldstromen naar instellingen in Nederland.2 Ook de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling advisering)
merkte in haar advies bij dit wetsvoorstel op dat uit het buitenland afkomstige financiering
van maatschappelijke organisaties in Nederland een risico kan vormen voor de democratische
rechtsstaat. Daar waar deze geldstromen gepaard gaan met beïnvloeding die – al dan
niet op termijn – de Nederlandse democratische rechtsstaat kan ondermijnen, is sprake
van een serieus probleem. De samenleving en de instituties van de rechtsstaat behoeven,
aldus de Afdeling advisering, bescherming tegen dit soort gevaren.3
Hoewel er in onze wetgeving her en der bevoegdheden zijn die hiertoe ingezet kunnen
worden, bijvoorbeeld in het kader van de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering
van terrorisme (Wwft), Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) en de Wet Bibob4, ontbreekt een horizontale en intrinsiek samenhangende regeling van de transparantie
van buitenlandse donaties aan in Nederland actieve maatschappelijke organisaties.
Dit wetsvoorstel voorziet daarin, en berust op twee pijlers.
Het eerste deel van het wetsvoorstel betreft maatschappelijke organisaties in den
brede: stichtingen, verenigingen, kerkgenootschappen en buitenlandse rechtspersonen
of andere juridische entiteiten die daarmee vergelijkbaar zijn. Het wetsvoorstel beoogt
tegen te gaan dat onwenselijke buitenlandse beïnvloeding in deze maatschappelijke
organisaties optreedt als gevolg van ontvangen donaties. Daartoe krijgen de burgemeester,
het openbaar ministerie (hierna ook: OM) en andere specifiek aangewezen overheidsinstanties
de bevoegdheid om bij een maatschappelijke organisatie gericht navraag te kunnen doen
naar buitenlandse giften en, als deze substantieel blijken, verdere navraag te doen
naar de persoon van de donateur. Dat zou een burgemeester bijvoorbeeld kunnen doen
wanneer de openbare orde in het gedrang komt door problematisch gedrag van een maatschappelijke
organisatie. Het wetsvoorstel geeft zo een kader voor een individuele, organisatiegerichte
benadering. Een organisatie die niet meewerkt, maakt zich schuldig aan een economisch
delict, terwijl dwarsliggende bestuurders de oplegging van een bestuursverbod riskeren.
Daarmee wordt het aanvankelijke door de regering gekozen uitgangspunt verlaten dat
alle ruim 350.000 actieve organisaties in Nederland een generieke wettelijke plicht
krijgen tot bijvoorbeeld het opstellen van een jaarlijks donatieoverzicht en deponering
daarvan bij het Handelsregister (vgl. hierna, par. 3).
Dit onderdeel van het wetsvoorstel zorgt voor meer inzicht in financiële stromen vanuit
het buitenland naar maatschappelijke organisaties die hier in Nederland hun activiteiten
ontplooien. Het wetsvoorstel is een onderdeel van een brede, integrale aanpak van
problematisch gedrag waarmee uitvoering wordt gegeven aan het Regeerakkoord (zie hierna,
par. 2). Tot die aanpak behoort ook het voornemen van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties tot wijziging van de wetgeving inzake geldstromen naar
politieke organisaties. Zij bereidt op dit moment een wijziging van de Wet financiering
politieke partijen (Wfpp) voor. Giften aan politieke partijen vanuit landen buiten
de EU/EER zullen worden verboden en alle giften uit EU-lidstaten en EER-landen, met
uitzondering van giften van voor de verkiezing van de Tweede Kamer kiesgerechtigde
Nederlanders in het buitenland, worden openbaar. Het onderhavige wetsvoorstel strekt
zich niet uit tot politieke partijen.
Het tweede deel van het wetsvoorstel betreft stichtingen en strekt tot het tegengaan
van misbruik van financieel-economische aard, zoals witwassen en terrorismefinanciering.
Stichtingen zijn nu al verplicht om een balans en staat van baten en lasten op te
stellen. Het wetsvoorstel verplicht stichtingen om deze financiële stukken voortaan
te deponeren bij het handelsregister. Voorgesteld wordt om enkele toezichts- en handhavingsinstanties
van de overheid toegang te geven tot de in het handelsregister te deponeren balans
en staat van baten en lasten van stichtingen. Het wetsvoorstel geeft hiermee mede
uitvoering aan de motie Omtzigt/Lodders waarin de regering is verzocht om een voorstel
te doen voor een verplichting voor bepaalde stichtingen om een jaarrekening te deponeren.5
2. Een integrale aanpak
Maatschappelijke organisaties, waaronder religieuze en levensbeschouwelijke organisaties,
vervullen een belangrijke functie binnen onze samenleving. Zij zorgen onder andere
voor samenwerking tussen burgers, begunstiging van maatschappelijke doelen en zingeving.
Maatschappelijke organisaties ontvangen vaak donaties voor het organiseren van hun
activiteiten. Financiering door derden van maatschappelijke organisaties is gangbaar
in Nederland en als zodanig ook niet bezwaarlijk, ook niet wanneer deze financiering
vanuit het buitenland wordt verstrekt. Het kabinet hecht grote waarde aan de bereidheid
om te geven.6 Tegelijkertijd geldt dat donaties gepaard kunnen gaan met inmenging in de activiteiten
van Nederlandse maatschappelijke organisaties. Dat is ook onderkend door de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in zijn verkennend onderzoek «Filantropie op de
grens van overheid en markt». Daarin is aangegeven dat waakzaamheid geboden is voor
anti-integratieve en antidemocratische aspecten van filantropie bij niet direct strafbare,
maar onwenselijk geachte geldstromen uit «onvrije landen» naar (religieuze) instellingen.7
Het bestuur van een maatschappelijke organisatie kan door het aanvaarden van donaties
kwetsbaar worden, doordat zij niet langer relatief onafhankelijk de eigen koers kan
bepalen. Dat is onwenselijk, met name wanneer die invloed ertoe leidt dat het bestuur
van de maatschappelijke organisatie zich laat verleiden tot (het verlenen van medewerking
aan) gedrag dat indruist tegen de normen van de Nederlandse rechtsstaat, bijvoorbeeld
omdat het een ontwrichtend karakter heeft of in strijd komt met de openbare orde of
de nationale veiligheid. Onwenselijk gedrag is bijvoorbeeld afzondering van de samenleving
(vervreemding en isolatie), het afwijzen van de democratische rechtsorde als samenlevingsvorm
of het verketteren van andersdenkenden, het aanzetten en (indirect) oproepen tot haat
of discriminatie. Een en ander zou bijvoorbeeld het gevolg kunnen zijn van de eis
van de donateur dat leden van het bestuur van een maatschappelijke organisatie worden
vervangen door bestuursleden die de denkbeelden van de donateur delen.
Het kabinet wil voorkomen dat donaties aan maatschappelijke organisaties gepaard gaan
met onwenselijke beïnvloeding en misbruik van de vrijheden die hier in Nederland gelden.
Daartoe is in het Regeerakkoord opgenomen dat moet worden voorkomen dat vanuit het
buitenland via geldstromen naar politieke, maatschappelijke en religieuze organisaties
onwenselijke invloed wordt gekocht en dat deze geldstromen daartoe meer transparant
worden gemaakt.8 Dit wetsvoorstel is een uitwerking van het regeerakkoord. Het ziet onder meer op
het vergroten van inzicht in de aard, omvang en herkomst van buitenlandse geldstromen
naar maatschappelijke organisaties. Daarbij is rekening gehouden met de omstandigheid
dat het Nederlandse recht zich in beginsel niet uitstrekt tot donateurs in het buitenland.
Zo kan normaliter niet via het Nederlandse recht worden afgedwongen dat een buitenlandse
entiteit transparant is over donaties aan een Nederlandse maatschappelijke organisatie.
Om buitenlandse inmenging in binnenlandse activiteiten en daaruit mogelijk voortkomend
antidemocratisch en anti-integratief gedrag toch meer in kaart te kunnen brengen,
is daarom gekozen voor een transparantieplicht voor donaties aan de zijde van de ontvangende
maatschappelijke organisatie, als bijvoorbeeld door de burgemeester om inzicht in
de herkomst van giften wordt verzocht.
Het kabinet streeft een integrale aanpak van problematisch gedrag na. Problematisch
gedrag hoeft niet altijd strafbaar gedrag te zijn, maar is wel steeds maatschappelijk
onacceptabel vanwege het antidemocratische en anti-integratieve karakter ervan. Het
wetsvoorstel draagt bij aan de verschillende inspanningen binnen de rijksoverheid
en gemeenten op het gebied van de informatiegaring en duiding ten behoeve van een
integrale aanpak van problematisch gedrag. Het kabinet heeft – ter uitvoering van
een toezegging aan de Tweede Kamer – in het voorjaar van 2019 een Taskforce Problematisch
Gedrag & Ongewenste Buitenlandse Financiering opgericht.9 Deze Taskforce richt zich op ondersteuning van de aanpak van alle vormen van problematisch
gedrag door beschikbare informatie bijeen te brengen en multidisciplinair te duiden
en gemeenten en gemeenschappen steviger en proactief te adviseren en te ondersteunen.
Voor het ontwikkelen van handelsperspectief is het creëren van meer inzicht in de
aard, omvang en herkomst van buitenlandse geldstromen van cruciaal belang.
Voor de aanpak van problematisch gedrag is de zogenoemde drie-sporen-aanpak ontwikkeld.10 Dit betreft een brede aanpak gericht op problematische (niet altijd strafbare) gedragingen
en de (lokale) sociale stabiliteit, die kan worden ingezet door bijvoorbeeld gemeenten.
Het gaat hierbij om de volgende drie sporen: interactie en dialoog, aanspreken en
confronteren, verstoren en handhaven. Transparantie kan behulpzaam zijn bij de keuze
voor een van de sporen, bijvoorbeeld wanneer een gemeente maatschappelijk onwenselijke
gedragingen waarneemt en daarover het gesprek wil aangaan met een maatschappelijke
organisatie. Doel hiervan kan bijvoorbeeld zijn dat de gemeente kwetsbare mensen,
bijvoorbeeld jongeren, wil beschermen tegen radicale of extremistische invloeden door
het waarborgen van de sociale veiligheid en cohesie en hen te laten participeren in
de lokale samenleving. Hierdoor kan worden voorkomen dat zij afglijden en zich tegen
de samenleving gaan keren. Aanleiding voor een gesprek kunnen signalen vanuit de lokale
bevolking zijn, zoals een veranderende toon in de wijk, berichten over het verspreiden
van antidemocratisch gedachtegoed of een andere koers binnen een maatschappelijke
organisatie door de aanstelling van nieuwe, extremistische bestuursleden.
Los van problematisch gedrag waarbij een concrete verstoring van de openbare orde
dreigt, kan de transparantieverplichting ook een rol vervullen bij onderzoek of sprake
is van strafbare gedragingen. Bijvoorbeeld kunnen vormen van financieel-economische
criminaliteit eerder worden onderkend. Indien er aanwijzingen zijn dat er strafbare
feiten worden gepleegd, kan de informatie over donaties door het OM worden onderzocht
op aanknopingspunten voor strafrechtelijk onderzoek. De onder de noemer van het Financieel
Expertise Centrum (FEC) samenwerkende diensten kunnen met informatie over donaties
beter zicht krijgen op financiële netwerken en eventuele strafbare gedragingen.11
3. Transparantie buitenlandse donaties: organisatiegerichte benadering
Het wetsvoorstel richt zich op maatschappelijke organisaties die hier in Nederland
activiteiten ontplooien. Als algemene norm gaat gelden dat zij desgevraagd inzicht
moeten kunnen geven in de herkomst en omvang van buitenlandse donaties. Uiteindelijk
is gekozen voor een organisatiegerichte benadering. Daarmee is de aanvankelijk voorziene
generieke transparantieplicht voor alle in Nederland actieve maatschappelijke organisaties
voor alle donaties boven € 4.500 verlaten. Daartegen zijn zowel in de consultatie
als door de Afdeling advisering de nodige bezwaren geuit, onder meer vanuit grondrechtelijke
optiek en vanwege het feit dat deze verplichting ruim 350.000 maatschappelijke organisaties
zou raken terwijl het probleem dan wel risico zich slechts bij een beperkt aantal
organisaties voordoet. Als gevolg hiervan zullen de met de invoering van de algemene
wettelijke transparantieverplichting samenhangende regeldrukkosten, aanvankelijk geraamd
op maximaal € 10,7 miljoen, zich niet manifesteren.
Het vervallen van de jaarlijkse verplichting om een overzicht van buitenlandse donaties
op te stellen en te deponeren bij het Handelsregister (generieke transparantieverplichting)
ten faveure van een organisatiegerichte benadering is de belangrijkste wijziging ten
opzichte van eerdere versies van dit wetsvoorstel. De bevoegdheid van de burgemeester
tot het opvragen en delen van donatiegegevens is ongewijzigd gehandhaafd. Daaraan
is, om een decentrale en centrale insteek te combineren, een vergelijkbare bevoegdheid
van het OM toegevoegd. Er is niet getornd aan de voorziene bevoegdheid van andere
overheidsorganisaties om donatie-informatie op te vragen. Ten slotte zijn de mogelijkheden
om persoonsgegevens van donateurs op te vragen beperkt tot substantiële donaties en
is de mogelijkheid tot verwerking van persoonsgegevens inzake ras, etnische afkomst
en seksuele gerichtheid in reactie op het advies van de Afdeling advisering geschrapt.
Het deel van het wetsvoorstel inzake de nieuwe publicatieplicht voor stichtingen is
ongewijzigd gebleven.
Dat leidt tot een bijgestelde systematiek van het herziene, thans voorliggende wetsvoorstel
langs de volgende lijnen. Ingezet wordt op een stelsel van inzicht in buitenlandse
donaties «op verzoek» van – primair – de burgemeester of het OM. Een informatieverzoek
aan een maatschappelijke organisatie heeft in eerste instantie slechts betrekking
op het bestaan, de geografische herkomst, doel en omvang van een of meer buitenlandse
donaties («hoeveel, waarvoor en uit welk(e) land(en)»). Dat zou op zich al een concrete
indicatie moeten geven van risico’s op ongewenste buitenlandse beïnvloeding. Blijkt
van substantiële donaties, met als risico een toenemende buitenlandse beïnvloeding,
dan kan meer gericht informatie worden gevraagd, ook over de persoon van de donateur
(«wie»). Vereist is dan wel dat dit noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare
orde door de burgemeester of een adequate taakuitoefening door het OM (vgl. infra,
toelichting bij artikel 4). Het betreft derhalve een geclausuleerde informatieplicht
van een maatschappelijke organisatie. Gekozen wordt voor een twee-sporen-stelsel:
decentraal door de burgemeester, vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de handhaving
van de openbare orde, en meer centraal door het OM als belichaming van het algemeen
belang. Een organisatie die niet meewerkt, pleegt een economisch delict, terwijl tegen
verzakende bestuurders een bestuursverbod kan worden verzocht. Daarnaast kan de burgemeester
een last onder dwangsom opleggen aan de organisatie of diens bestuurders wanneer de
verplichting niet wordt nagekomen.
Het wetsvoorstel betreft donaties die rechtstreeks of via een tussenpersoon zijn ontvangen
uit landen die geen lid zijn van de EU/EER. Bij de EER horen, naast alle lidstaten
van de EU, Liechtenstein, Noorwegen en IJsland. De landen die partij zijn bij de EER
hebben zich aangesloten bij de Europese interne markt. De afbakening tot landen buiten
de EU of EER sluit aan bij de motie Omtzigt/Lodders.12 In die motie wordt de regering verzocht, na overleg met de goede doelensector, een
modelpublicatie op te stellen en in te voeren, waarin minimumeisen worden gesteld
aan de financiële transparantie, inclusief giften en donaties van niet-EU-lidstaten
en giften die direct of indirect afkomstig zijn uit onvrije landen. Ter uitvoering
van deze motie heeft het Ministerie van Financiën in samenwerking met de Samenwerkende
Brancheorganisaties Filantropie (SBF) standaard formulieren opgesteld voor de naleving
van de publicatieplicht door ANBI’s.13 Als gevolg van het aanvaarde amendement Lodders/Omtzigt worden deze standaardformulieren
verplicht voor grote ANBI’s.14 Ook het onderhavige wetsvoorstel strekt tot uitvoering van die motie.
In het wetsvoorstel is een discretionaire bevoegdheid voor de burgemeester opgenomen
om in het kader van de handhaving van de openbare orde bij maatschappelijke organisaties
navraag te doen naar de herkomst en omvang van buitenlandse donaties en, als blijkt
van substantiële giften, naam en woonplaats van een buitenlandse donateur.15 Aanleiding voor het inzetten van deze discretionaire bevoegdheid kunnen signalen
zijn van problematisch gedrag, waardoor de openbare orde in het gedrang dreigt te
komen.
Aan de burgemeester is in artikel 172 van de Gemeentewet opgedragen de openbare orde
in zijn gemeente te handhaven. Dit houdt in dat de burgemeester bij een daadwerkelijke
verstoring van de openbare orde of een dreiging daarvan de hem in dit verband ter
beschikking staande bevoegdheden kan toepassen. Als de burgemeester op basis van bestuurlijke
politierapportages of meldingen van omwonenden inschat dat verstoring van de openbare
orde of een gevaar voor de veiligheid of gezondheid dreigt, kan hij – uit hoofde van
zijn bestaande openbare orde taak – een pand of erf sluiten, openbare samenkomsten
stoppen, een gebiedsverbod opleggen, cameratoezicht instellen of, in het geval van
een (dreigende) wanordelijkheid of ramp, een noodbevel geven (zie nader de toelichting
bij artikel 3). De bestaande openbare orde taak van de burgemeester omvat ook het
voorkomen van criminaliteit, met dien verstande dat dit zich beperkt tot hetgeen in
de openbare ruimte en in de voor het publiek toegankelijke ruimte plaatsvindt (Kamerstukken
II, 2018/19 29 911, nr. 244). Kortom, de burgemeester kan ook in preventieve zin gebruik maken van zijn bevoegdheden
om donatie-informatie bij een maatschappelijke organisatie op te vragen (vgl. hierna,
artikel 3). Denkbaar is dat de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving van
een aangekondigde demonstratie een inschatting wil maken van de risico’s voor de openbare
orde en veiligheid binnen de gemeente. Daarvoor kan de politie de noodzakelijke gegevens
raadplegen en een analyse maken. Voor een betere inschatting van de veiligheidsrisico’s
kan het behulpzaam zijn te weten welke buitenlandse donateurs financiering aan de
organisator verstrekken en of bekend is – bijvoorbeeld via sociale media – dat deze
oproept tot haatzaaien of het verketteren van andersdenkenden in de openbare ruimte
van een gemeente en dat de organisatie ook in andere gemeenten vestigingen heeft.
De Afdeling advisering heeft in haar advies gewezen op art. 2:297 BW, op grond waarvan
het OM de bevoegdheid heeft om inlichtingen bij stichtingen op te vragen bij ernstige
twijfel of de wet of de statuten te goeder trouw worden nageleefd dan wel of het bestuur
naar behoren wordt gevoerd. Op basis van deze bevoegdheid zou het OM op zich al gegevens
omtrent buitenlandse donaties bij stichtingen kunnen opvragen. Die bevoegdheid is
echter, zoals de Afdeling advisering terecht opmerkt, beperkt tot stichtingen, en
ziet niet op de vele maatschappelijke organisaties met een andere rechtsvorm. Vanuit
de problematiek van de transparantie van buitenlandse giften en ongewenste beïnvloeding
is deze tweedeling ongewenst. Daarom is in artikel 4 een algemene bevoegdheid van
het OM opgenomen om bij alle organisaties donatiegegevens op te kunnen vragen, waarbij
de regeling van art. 2:297 BW tot uitgangspunt heeft gediend. Daarmee bestaat ook
een aangrijpingspunt om donatie- en eventueel persoonsgegevens op te vragen als de
burgemeester dat niet kan omdat de lokale openbare orde niet in het geding is.
Ook voor enkele andere overheidsinstanties wordt vastgelegd dat zij op basis van hun
reeds bestaande toezichthoudende, handhavende of opsporingstaken, navraag mogen doen
naar de naam en woonplaats van de buitenlandse donateur. Het gaat onder meer om de
politie, de AIVD en de Belastingdienst. Zij mogen de persoonsgegevens opvragen wanneer
dit nodig is ter uitvoering van hun wettelijke taken.
Maatschappelijke organisaties die niet aan de transparantieverplichting voldoen en
Nederlandse tussenpersonen die in «buitenlandse» opdracht doneren zonder de maatschappelijke
organisatie de personalia van de donateur te verstrekken, plegen een economisch delict.
De sanctiestelling voor tussenpersonen geldt wanneer deze in Nederland woonachtig
of gevestigd zijn, omdat Nederland alleen dan rechtsmacht toekomt. Indien een maatschappelijke
organisatie niet meewerkt aan het informatieverzoek naar de herkomst van de donatie,
kunnen de burgemeester of het OM en de in artikel 3 lid 7 genoemde instanties bij
de rechter een bestuursverbod vorderen. Dit houdt in dat de bestuurder van de maatschappelijke
organisatie niet langer bestuurder van een rechtspersoon mag zijn. In de artikelsgewijze
toelichting wordt hier nader op ingegaan.
Voor de transparantie van buitenlandse donaties aan maatschappelijke organisaties
is gekozen voor een afzonderlijke wet, vergelijkbaar met de Wfpp. Aan deze keuze ligt
mede ten grondslag dat de materie die dit onderdeel van het wetsvoorstel regelt zich
niet goed leent voor onderbrenging in een al bestaande wet.
4. Verhouding tot Grondwet en internationale rechtsorde; verhouding tussen binnenlands
en buitenlands beleid
Verhouding met Grondwet en EVRM
Het invoeren van een verplichting aan maatschappelijke organisaties om donaties op
verzoek van de burgemeester of het OM inzichtelijk te maken (deel I van het wetsvoorstel)
past binnen de fundamentele rechten en vrijheden, zoals beschermd door de Grondwet
(Gw) en internationale verdragen zoals het EVRM, met name de vrijheid van vereniging
(artikel 8 Gw, artikel 11 EVRM), vrijheid van godsdienst (artikel 6 Gw, artikel 9
EVRM), vrijheid van meningsuiting (artikel 7 Gw, artikel 10 EVRM), het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Gw, artikel 8 EVRM) en het verbod van
discriminatie (artikel 1 Gw, artikel 14 EVRM).
Er wordt nadere invulling gegeven aan reeds bestaande bevoegdheden van de burgemeester
ter handhaving van de openbare orde en het OM in het algemeen belang.16 Slechts wanneer het nodig is ter handhaving van de openbare orde door de burgemeester
of in het algemeen belang voor het OM zal informatie aan de maatschappelijke organisatie
gevraagd kunnen worden. Daarbij geldt bovendien dat pas persoonsgegevens kunnen worden
opgevraagd indien er sprake is van substantiële donaties én deze informatie noodzakelijk
is voor de goede uitoefening van de geldende bevoegdheden (OM) dan wel noodzakelijk
is voor de handhaving van de openbare orde (burgemeester). Hetzelfde geldt voor de
in artikel 3 lid 7 genoemde instanties.17
Voor zover sprake is van beperking van hiervoor genoemde grondrechten, geldt dat deze
beperking kan worden gerechtvaardigd. Het doel is legitiem, namelijk om inzicht te
krijgen in donaties van organisaties wanneer dit nodig is ter handhaving van de openbare
orde of in het algemeen belang door het OM. In dit kader wordt gewezen op een aantal
adviezen uitgebracht door de Europese Commissie voor Democratie door Recht, de zogenaamde
Venetië Commissie, een adviesorgaan van de Raad van Europa.18 De Commissie concludeert in 2019, kort gezegd, dat het gerechtvaardigd is om transparantie
te vragen van maatschappelijke organisaties, mits hiermee een redelijk doel is gemoeid,
zoals voorkoming van fraude, witwassen, verduistering, terrorisme.19 De in te voeren plicht tot inzage past hierin. Meer concreet is het doel om buitenlandse
beïnvloeding bij Nederlandse maatschappelijke activiteiten inzichtelijk te maken en
eventueel daaruit voortkomende onwenselijke gedragingen die een bedreiging vormen
voor de openbare orde en worden beschouwd als antidemocratisch en onverdraagzaam,
te voorkomen. Het betreft een open formulering, omdat het niet gaat om een enkele
gedraging, maar om een samenstel van gedragingen waaruit een bepaald patroon naar
voren komt dat bovendien kan variëren in aard en tijd en daarom naar zijn aard niet
goed van tevoren is te omschrijven.20
Voor zover sprake is van een beperking, is deze ook proportioneel ten opzichte van
het te bereiken doel. De verplichting houdt namelijk in dat alleen op verzoek van
de burgemeester en het openbaar ministerie en de in artikel 3 lid 7 bedoelde organisaties
ter handhaving van de openbare orde of in het algemeen belang inzicht in donaties
moet worden verstrekt. Daarbij geldt dat persoonsgegevens alleen worden verstrekt
op verzoek van de burgemeester of het openbaar ministerie bij substantiële buitenlandse
donaties wanneer dit noodzakelijk is ter vervulling van hun taak.21 Bij de instanties bedoeld in artikel 3 lid 7 geldt een vergelijkbare voorwaarde.22 Het gaat dan om donaties waarmee het risico van het kopen van onwenselijke invloed
en ongewenste buitenlandse inmenging reëel wordt geacht. Inzicht in deze donaties
is noodzakelijk om inzicht te krijgen in welke mate maatschappelijke organisaties
in Nederland afhankelijk zijn van buitenlandse financiering en daarmee kwetsbaar worden
voor onwenselijke beïnvloeding. Door het stellen van deze voorwaarde en beperking
van de inzage tot overheidsinstanties en slechts verwerking van persoonsgegevens bij
gebleken noodzaak, wordt de privacy van donateurs zoveel mogelijk gewaarborgd. Het
onderscheid tussen EU-lidstaten en landen die partij zijn bij de EER enerzijds en
derde landen anderzijds is gerechtvaardigd en sluit aan bij de interne markt. Reden
om maatschappelijke organisaties tot transparantie over donateurs uit derde landen
te verplichten is gelegen in de omstandigheid dat het Nederlandse recht geen verplichtingen
kan opleggen aan deze donateurs (territorialiteitsbeginsel). De verplichting tot inzage
betreft voorts alleen het bedrag van de donatie, het doel van de donatie en het land
waarin de donateur woont of zijn zetel heeft. Bij substantiële donaties kan door de
burgemeester en het openbaar ministerie wanneer dit noodzakelijk is voor de taakuitoefening
de naam en woonplaats van de donateur worden gevraagd.
Religieuze organisaties
De verplichting tot het geven van inzage geldt voor alle maatschappelijke organisaties,
inclusief religieuze en levensbeschouwelijke organisaties, in de vorm van een vereniging,
stichting of kerkgenootschap. Kerkgenootschappen hebben een bijzondere positie binnen
de Nederlandse samenleving en het rechtsbestel. Het beginsel van scheiding van kerk
en staat – in belangrijke mate af te leiden uit artikel 6 Grondwet dat de vrijheid
van de belijdenis van godsdienst en levensovertuiging waarborgt, mede in samenhang
met artikel 1 Grondwet (discriminatieverbod en gelijkheidsbeginsel) – brengt mee dat
de overheid terughoudend optreedt met betrekking tot de interne organisatie van kerkgenootschappen.23 De kerkelijke autonomie wordt weerspiegeld in artikel 2:2 BW. Daarin is bepaald dat
kerkgenootschappen rechtspersoonlijkheid hebben en dat zij worden geregeerd door hun
eigen statuut, voor zover dit niet in strijd is met de wet. De vrijheid van kerkgenootschappen
om hun eigen inrichting vorm te geven, hangt samen met de vrijheid van godsdienst.
Ook verenigingen en stichtingen kennen een zekere mate van inrichtingsvrijheid. Deze
rechtsvormen hebben wettelijk geregelde organen (bestuur, algemene vergadering) met
wettelijk geregelde bevoegdheden in Boek 2 BW. Religieuze gemeenschappen die gebruik
maken van een vereniging of stichting, zijn aan de eisen die Boek 2 BW aan de inrichting
stelt, gebonden.
De voorgestelde verplichting tot het geven van inzage grijpt niet in de interne organisatie
van een kerkgenootschap in en maakt geen onderscheid op grond van de inhoud van een
geloofsovertuiging of levensbeschouwing en is noodzakelijk in het belang van de nationale
veiligheid en de bescherming van de openbare orde en het algemeen belang. Buitenlandse
donaties waarbij het risico op buitenlandse beïnvloeding en afhankelijkheid reëel
wordt geacht, dienen inzichtelijk te worden gemaakt en strekken tot het vergroten
van het handelingsperspectief van gemeenten en betrokkenen bij de desbetreffende religieuze
of levensbeschouwelijke organisatie. Het betreft bovendien een verplichting die doelgericht
van aard is: informatie kan worden opgevraagd door de burgemeester en het openbaar
ministerie wanneer dit in een concreet geval nodig is ter uitoefening van hun wettelijke
taak. Daarbij geldt bovendien dat persoonsgegevens alleen hoeven te worden verstrekt
wanneer er sprake is van substantiële donaties en wanneer dit noodzakelijk is voor
de taakuitoefening.24 Hierdoor gaat gegevensverwerking ook niet verder dan noodzakelijk is voor het beoogde
doel.
Verhouding met VWEU
In de consultatie en door de Afdeling advisering is opgemerkt dat het wetsvoorstel
mogelijk raakt aan de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU) en het vrij verkeer
van kapitaal (artikel 63 VWEU). De kritiek had met name betrekking op de generieke
transparantieverplichting en daarmee samenhangende openbaarmaking die voor alle maatschappelijke
organisaties zou gaan gelden. Met de vervanging hiervan door een individuele, organisatiegerichte
benadering is aan deze bezwaren vergaand tegemoet gekomen.
Het voorgestelde stelsel komt in feite neer op een informatieverplichting in het individuele
geval (desgevraagd) van alhier gevestigde maatschappelijke organisaties aan Nederlandse
overheidsinstanties inzake in Nederland gelegen rechtsfeiten, namelijk de ontvangst
van donaties. Deze wet biedt daartoe een kader, maar legt uit zichzelf aan maatschappelijke
organisaties geen verplichtingen op. Die volgen pas uit een concreet informatieverzoek
van, bijvoorbeeld, de burgemeester of het OM. Daarmee staat dit wetsvoorstel als zodanig
niet in de weg aan het doen van buitenlandse donaties noch aan de vestiging van organisaties
in Nederland.
De uitspraak van het EU-Hof in zaak C-78/18 (Commissie/Hongarije) van 18 juni 2020
maakt dat niet anders. Daarin oordeelde het EU-Hof een Hongaarse wet uit 2017 over
de transparantie van buitenlandse geldstromen in strijd met art. 63 VWEU en verschillende
grondrechten.25 Deze Hongaarse wet berustte echter op uitgangspunten die sterk verschillen van dit
wetsvoorstel. Zo moest men zich laten registreren als organisatie die buitenlandse
steun ontvangt als het totale bedrag aan buitenlandse schenkingen in één jaar boven
een vastgestelde drempel kwam. Bij de registratie moest ook de naam van de donateur
bekend worden gemaakt bij schenkingen vanaf ongeveer € 1.400. Deze informatie werd
bekendgemaakt op een voor het publiek gratis toegankelijk elektronisch platform. Ook
moesten de betrokken organisaties op hun homepage en in al hun andere publicaties
vermelden dat zij een «organisatie [zijn] die buitenlandse steun ontvangt».
Dit wetsvoorstel legt juist geen generieke verplichtingen op aan alle maatschappelijke
organisaties, verplicht niet tot systematische registratie en openbaarmaking van schenkingen
en donateurs, kent geen gedwongen typering van entiteiten als organisaties die buitenlandse
steun ontvangen en merkt buitenlandse donaties niet bij voorbaat als «verdacht» aan.
In essentie voorziet het wetsvoorstel in een doelgerichte en incidentele (desgevraagd)
informatieverplichting, van binnenlandse organisaties aan binnenlandse instanties,
onder welomschreven voorwaarden. In casu blijft het onverkort mogelijk voor donateurs
van buiten de EU/EER om aan maatschappelijke organisaties in Nederland te doneren.
Daar komt bij dat de EU-lidstaten, aldus het Hof, waar het gaat om financiële transparantie,
op zich een onderscheid mogen maken tussen EU-landen en derde landen. Verder benadrukt
het EU-Hof dat een lidstaat de transparantie van de financiering van (in casu) verenigingen
als dwingend algemeen belang kan aanmerken.26 Nu dit wetsvoorstel berust op het onderscheid tussen derde landen en EU/EER-landen
en bovendien transparantie als kerndoelstelling heeft, ligt daarin steun voor de in
dit wetsvoorstel gemaakte beleidskeuzen.
Dat geldt te meer gezien de overwegingen van openbare orde die met dit wetsvoorstel
(mede) worden gediend, daaronder begrepen de naleving van de wet en behoorlijk bestuur
bij een organisatie alsmede – ook door de Afdeling advisering genoemd – het voorkomen
van strafbare feiten, de bescherming van de openbare veiligheid, het tegengaan van
terrorismefinanciering en witwassen alsmede, onder omstandigheden, het tegengaan van
ongewenste buitenlandse beïnvloeding. Doel van het wetsvoorstel is om buitenlandse
beïnvloeding bij Nederlandse maatschappelijke activiteiten inzichtelijk te maken en
eventueel daaruit voortkomende onwenselijke gedragingen die een bedreiging vormen
voor de openbare orde en worden beschouwd als antidemocratisch, onverdraagzaam en
anti-integratief, te voorkomen. Transparantie is noodzakelijk om Nederlandse overheidsinstanties
desgewenst inzage te geven in de mate van buitenlandse financiering van maatschappelijke
organisaties die activiteiten uitoefenen in de Nederlandse samenleving en deze instanties,
zoals de burgemeester, hierin meer handelingsperspectief te geven.
Met betrekking tot de vrijheid van vestiging bevat het wetsvoorstel de verplichting
voor buitenlandse – met een stichting, vereniging of kerkgenootschap vergelijkbare
– rechtspersonen die duurzaam in Nederland activiteiten uitoefenen, om desgevraagd
ook informatie te verstrekken over ontvangen donaties. Reden voor deze verplichting
is te voorkomen dat Nederlandse maatschappelijke organisaties de verplichting tot
het verstrekken van informatie over donaties van buiten de EU/EER ontgaan door het
gebruik maken van een buitenlandse rechtsvorm. De regering acht dit niet in strijd
met de vrijheid van vestiging. Het staat buitenlandse rechtspersonen vrij om zich
hier te (blijven) vestigen. Wanneer zij dat doen, moeten deze rechtspersonen zich
aan de Nederlandse wetgeving houden, bijvoorbeeld de Wet op de ondernemingsraden of
de Arbowetgeving. Ook kunnen buitenlandse rechtspersonen aanspraak maken op een ANBI-status,
als zij aan de voorwaarden voldoen. Het gaat erom dat de Nederlandse overheidsinstanties
inzicht kunnen verwerven in de herkomst van de buitenlandse financiering van maatschappelijke
activiteiten in Nederland, ongeacht de rechtsvorm waarin die activiteiten gegoten
worden. Voor de overwegingen van openbare orde, die hiermee gemoeid zijn, zij verwezen
naar hetgeen hierover al is opgemerkt.
Al deze factoren in onderlinge samenhang bezien, leiden ertoe dat met het gewijzigde
wetsvoorstel in de optiek van de regering een passend evenwicht is gevonden tussen
de belangen van, enerzijds, maatschappelijke organisaties en donateurs en, anderzijds,
algemene maatschappelijke belangen.
Verhouding tussen binnenlands en buitenlands beleid
De doelstellingen van het wetsvoorstel zijn gericht op het vergroten van transparantie
van financiële stromen vanuit landen buiten de EU/EER waarmee beoogd wordt tegen te
gaan dat buitenlandse beïnvloeding in deze maatschappelijke organisaties optreedt
als gevolg van ontvangen donaties. De Nederlandse overheid steunt zelf ook maatschappelijke
organisaties in het buitenland, welke geldstromen zij omwille van de veiligheid van
de organisaties en de mensen die daar werkzaam zijn, niet altijd openbaar maakt of
wil maken. Ook spreekt Nederland zich in het buitenlandbeleid uit tegen onnodige en
disproportionele beperkingen (bijv. via wetgeving) van maatschappelijke organisaties
in derde landen, omdat Nederland de overtuiging heeft dat een dynamisch en sterk maatschappelijk
middenveld van groot belang is. Dit ook mede vanuit de wetenschap dat het maatschappelijk
middenveld in Nederland zeer krachtig en dynamisch is en er in Nederland ruime checks and balances bestaan om evt. zorgen aan te kaarten via de onafhankelijke rechtspraak. Aan dergelijke
checks and balances ontbreekt het in veel landen waarin Nederland via het buitenlandbeleid maatschappelijke
organisaties steunt en waarover Nederland zorgen uit over de ruimte van het maatschappelijk
middenveld. Hierbij kan worden gedacht aan regelgeving in die landen die verplicht
tot voorafgaande toestemming van de overheid, voorafgaande consultatie van de overheid
of openbaarmaking van de donateur. Het wetsvoorstel voorziet niet in de hiervoor geschetste
beperkingen voor maatschappelijke organisaties in het buitenland, maar alleen in beperkte
informatieverstrekking aan de burgemeester, het OM en de in artikel 3 lid 7 genoemde
organisaties wanneer dit noodzakelijk is ter handhaving van de openbare orde en het
algemeen belang.
5. Privacy en gegevensbescherming
De transparantieverplichting voor maatschappelijke organisaties (deel I van het wetsvoorstel)
raakt ook aan de privacy en gegevensbescherming. Het recht op eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer is gewaarborgd in artikel 10 Grondwet en artikel 8 EVRM.
In het kader van de privacy en gegevensbescherming van de donateur is ook de Algemene
Verordening gegevensbescherming (hierna: AVG)27 van belang evenals de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna:
UAVG). De AVG stelt regels voor de verwerking en bescherming van persoonsgegevens
die rechtstreeks van toepassing zijn op de verwerkingsverantwoordelijke van persoonsgegevens.
Onder persoonsgegevens in de zin van de AVG wordt ingevolge artikel 4, eerste lid,
AVG verstaan alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke
persoon. Gegevens worden als identificeerbaar beschouwd als zij direct of indirect
te herleiden zijn tot een natuurlijk persoon. Onder een verwerking van persoonsgegevens
wordt onder meer verstaan het verzamelen, vastleggen, ordenen, gebruiken, verspreiden
en wissen van gegevens. De te verwerken categorieën van persoonsgegevens zijn onder
meer de naam en de woonplaats van de donateur (en in geval de donateur een rechtspersoon
betreft dit onder meer de naam van de natuurlijke persoon die de rechtspersoon vertegenwoordigt).
Gegeven het belang van gegevensbescherming is in de fase van beleidsontwikkeling ten
aanzien van het voorontwerp een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (ook wel Privacy
Impact Assessment) uitgevoerd. Met behulp hiervan is de noodzaak onderzocht van de
voorgenomen verwerking van persoonsgegevens en zijn op gestructureerde wijze de gevolgen
en risico’s van de voorgestelde maatregel in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder
aandacht besteed aan de beginselen van transparantie, gegevensminimalisering, doelbinding
en de rechten van betrokkenen. Gelet op de wijzigingen naar aanleiding van de consultatie
is opnieuw een beoordeling uitgevoerd. De uitkomsten zijn in deze paragraaf van de
toelichting verwerkt. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is
vervolgens de plicht beperkt tot het geven van inzage aan de burgemeester, het openbaar
ministerie en de in artikel 3 lid 7 genoemde instanties. Daarmee is de mate van gegevensverwerking
in aanzienlijke mate teruggedrongen ten opzichte van de geconsulteerde en de aan de
Afdeling advisering voorgelegde versies van het wetsvoorstel.
Op het inzichtelijk maken van donaties worden geen tot de persoon herleidbare gegevens
vermeld, maar gaat het om gegevens als het bedrag, het doel en het land van herkomst
van de donatie. Alleen de burgemeester en het openbaar ministerie kunnen inzicht in
de donaties vragen wanneer dit nodig is ter vervulling van hun wettelijke taak. Uitsluitend
wanneer sprake van substantiële donaties kan op verzoek van de burgemeester, het OM
en de in artikel 3 lid 7 genoemde instanties om persoonsgegevens worden gevraagd.28 Door het stellen van deze voorwaarden wordt rekening gehouden met de privacy van
de buitenlandse donateurs. Deze donateurs kunnen vanwege uiteenlopende redenen niet
willen dat hun identiteit bekend wordt, bijvoorbeeld omdat zij wensen dat niet openbaar
wordt welke bedragen zij hebben te besteden.
Verder geldt dat een Nederlandse tussenpersoon in voorkomende gevallen gegevens moet
verwerken, door verstrekking van gegevens betreffende de donateur aan de maatschappelijke
organisatie. Er is voorzien in een grondslag om de gegevens te verwerken gelegen in
die plicht (artikel 6, eerste lid, onderdeel c, AVG) voor zover dit noodzakelijk is
om te voldoen aan de hiervoor beschreven wettelijke plicht. Daar waar er sprake is
van de bevoegdheid om gegevens te verwerken in het kader van een wettelijke taak van
algemeen belang, is de grondslag gelegen in die taak (artikel 6, eerste lid, onderdeel
e van de AVG) en wederom voor zover de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling
van die taak. Deze wettelijke verplichtingen vloeien voort uit het doel van het wetsvoorstel
om ongewenste buitenlandse beïnvloeding en misbruik van de vrijheden die hier in Nederland
gelden via donaties aan maatschappelijke organisaties door middel van meer transparantie
te voorkomen (zie hierover ook paragraaf 3).
Op grond van artikel 5 van de AVG moeten persoonsgegevens toereikend zijn, ter zake
dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden
verwerkt. De naam en woonplaats van de donateur zijn noodzakelijk om deze te kunnen
identificeren en om te achterhalen wie de buitenlandse donateur van de maatschappelijke
organisatie is. De verwerking van deze persoonsgegevens is tot dat doel beperkt en
verstrekking aan derden vindt alleen plaats als wordt voldaan aan een daartoe strekkend
verzoek van de burgemeester en het OM. Bovendien moet er sprake zijn van substantiële
donaties. Aanleiding voor het inzetten van deze discretionaire bevoegdheid kunnen
signalen zijn van problematisch gedrag waarmee een concrete verstoring van de openbare
orde dreigt (zie hierover ook paragraaf 2 en 3). De verwerking van persoonsgegevens
is rechtmatig op grond van artikel 6, eerste lid, onderdeel e, van de AVG. Dat is
de grondslag om persoonsgegevens te verwerken voor een taak van algemeen belang. Voor
de burgemeester bestaat die taak uit het handhaven van de lokale openbare orde (zie
hierover nader paragraaf 2 en 3 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4).
De gegevensverwerking moet noodzakelijk zijn gelet op de uitoefening van deze wettelijke
openbare-ordebevoegdheden en voor het OM om te handelen in het algemeen belang. Voorts
kan het handelingsperspectief van burgemeesters worden vergroot wanneer binnen de
gemeente onwenselijke gedragingen plaatsvinden en de burgemeester daarover het gesprek
wil aangaan met de binnen de gemeente gevestigde maatschappelijke organisatie waaruit
dit gedrag voortkomt of, blijkend uit signalen binnen de lokale samenleving, wordt
aangejaagd of versterkt door buitenlandse donateurs. Dit kan ook bijdragen aan het
waarborgen van de sociale veiligheid, cohesie en de culturele diversiteit, het bevorderen
van integratie, aan de legitimatie en verantwoording van het lokale beleid en aan
het voorkomen van polariserend en radicaliserend gedrag. Het OM kan dergelijke signalen
ook binnenkrijgen bijvoorbeeld naar aanleiding van meldingen vanuit de maatschappij.
Dit kan aanleiding zijn tot het vragen van inzicht in donaties. Blijkt er sprake van
substantiële donaties, dan kan ook worden gevraagd naar herkomst en identiteit van
de donateur.29 Verdere verstrekking van persoonsgegevens door de burgemeester of het OM aan een
aantal organisaties is toegestaan wanneer dit noodzakelijk is voor de taakuitoefening.
Dat zijn bijvoorbeeld de politie, het OM, de AIVD en MIVD, DNB, de FIU, de dienst
Justis (waaronder het Landelijk Bureau Bibob), de AFM en de Belastingdienst. De gegevensdeling
moet dan wel nodig zijn voor de goede uitvoering van hun wettelijke taken. Denk bij
informatie ten behoeve van de dienst Justis bijvoorbeeld aan informatie die nodig
is voor de taak die hij namens de Minister van Justitie en Veiligheid uitoefent, namelijk
toezicht houden op rechtspersonen. Aan de Belastingdienst kan bijvoorbeeld informatieverstrekking
nodig zijn wanneer er signalen zijn van fraude. Gelet op de zwaarwegende maatschappelijke
belangen die daarmee worden gediend, is deze gegevensdeling noodzakelijk en gerechtvaardigd.
Artikel 9 AVG bepaalt dat de verwerking van bijzondere categorieën van persoonsgegevens
in beginsel verboden is. Verwerking is alleen toegestaan als één van de limitatief
opgesomde uitzonderingen op dit verbod van toepassing is (artikel 9, tweede lid, AVG).
Het gaat bij deze categorieën van persoonsgegevens bijvoorbeeld om persoonsgegevens
waaruit de religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging blijkt. Een persoonsgegeven
is niet alleen bijzonder wanneer het direct het desbetreffende bijzondere onderwerp
onthult, maar ook wanneer de gegevens indirect dergelijke informatie onthullen. In
het laatste geval gaat het om gegevens die weliswaar als zodanig geen betrekking hebben
op een gevoelig kenmerk, maar waaruit wel de aanwezigheid van een gevoelig kenmerk
rechtstreeks kan worden afgeleid. Een voorbeeld is de administratie van een kerkgenootschap
waarin alle namen en adressen van de leden zijn opgenomen. Weliswaar hebben deze namen
en adressen op zichzelf beschouwd geen betrekking op een gevoelig kenmerk, doch uit
de opneming van deze gegevens in de administratie van het kerkgenootschap vloeit voort
dat het waarschijnlijk gaat om gegevens betreffende de godsdienstige overtuiging van
betrokkenen in de zin van artikel 9 AVG. Noodzakelijk is dat er een rechtstreeks verband
is. Gegevens die hooguit een indicatie geven dat het om een gevoelig kenmerk zou kunnen
gaan, vallen buiten de reikwijdte van de regeling voor bijzondere gegevens.30
Wanneer een religieuze of levensbeschouwelijke organisatie een donatie uit het buitenland
(niet zijnde een EU-lidstaat of EER-partij) ontvangt en de burgemeester of het OM
in het kader van diens taak de buitenlandse donatie beter in kaart wil brengen, dient
de organisatie de naam en woonplaats van de donateur bekend te maken, maar niet diens
religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging. Dat is ook beslist niet beoogd.31 Niet geheel kan worden uitgesloten dat er in specifieke gevallen wel informatie naar
voren komt die wijst op een verband tussen de donateur, de gegeven donatie en een
godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging. Daarmee is mogelijk sprake van
gegevensverwerking van gevoelige gegevens. Is hiervan sprake, dan is de verwerking
van deze bijzondere gegevens noodzakelijk – en daarmee gerechtvaardigd – om redenen
van zwaarwegend algemeen belang, waarbij de evenredigheid met het nagestreefde doel
wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van het recht op bescherming van persoonsgegevens
wordt geëerbiedigd en passende en specifieke maatregelen worden getroffen ter bescherming
van de grondrechten en de fundamentele belangen van de betrokkene (artikel 9, tweede
lid, onder g, van de AVG). Dat zwaarwegend belang is gelegen in het tegengaan van
problematisch gedrag met een antidemocratisch en anti-integratief karakter. Zoals
hierboven in paragraaf 3 is weergegeven, dienen maatschappelijke organisaties persoonsgegevens
van donateurs te verstrekken indien dit noodzakelijk is voor de uitoefening van de
wettelijke bevoegdheden van de overheidsinstantie, bijvoorbeeld het handhaven van
de openbare orde, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten en voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De regeling wordt evenredig en
proportioneel geacht omdat de plicht tot verstrekking van gegevens alleen geldt voor
de burgemeester of het openbaar ministerie bij substantiële donaties en wanneer dit
noodzakelijk is ter uitvoering van de hen toebedeelde taken en bevoegdheden. Voorts
sluit de plicht tot verstrekking aan op bestaande wettelijke taken van overheidsinstanties.
6. Transparantie balans en staat van baten en lasten
Het Nederlandse beleid ter bestrijding van terrorismefinanciering en witwassen, zoals
neergelegd in de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft),
is gebaseerd op de veertig standaarden van de FATF32 en op de, daarop gebaseerde, Europese anti-witwasrichtlijn (AMLD). Deze regelgeving
verplicht Nederland onder meer om risico’s op terrorismefinanciering en witwassen
te identificeren en te onderzoeken en om risico gebaseerd beleid te voeren. Het Wetenschappelijk
Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid
heeft op 14 december 2017 de eerste National Risk Assessment (NRA) voor Terrorismefinanciering
op zijn website gepubliceerd.33 De NRA dient ertoe meer inzicht te krijgen in de risico’s met de grootste potentiële
impact op voornoemd terrein en te bezien waar mogelijk nadere invulling nodig is in
het kader van het voeren van risico gebaseerd beleid ter voorkoming en bestrijding
van terrorismefinanciering. Op grond van artikel 7 van de vierde EU anti-witwasrichtlijn
dienen de EU-lidstaten tweejaarlijks een NRA vast te stellen. De eerste NRA heeft
een grotendeels kwalitatief karakter: experts hebben uit een longlist van dreigingen tien terrorismefinancieringsrisico’s geïdentificeerd die naar hun
oordeel de grootste potentiële impact hebben. Daarbij is «financiering met geld van
(buitenlandse) stichtingen/(non-profit)organisaties» als risico met de hoogste potentiële impact geïdentificeerd. De experts
die voor dit onderzoek zijn geraadpleegd (toezichthouders, opsporingsdiensten en handhavers,
evenals koepel- en brancheorganisaties van instellingen die ongebruikelijke transacties
moeten melden bij de Financiële inlichtingen eenheid, en wetenschappers), hebben verder
aangegeven in beginsel goed uit de voeten te kunnen met het beschikbare instrumentarium;
ze missen geen belangrijke elementen. Dat betekent echter niet dat zij vinden dat
het beschikbare beleidsinstrumentarium de risico’s geheel kan wegnemen. Daarom strekt
dit wetsvoorstel mede ertoe invulling te geven aan het risicogerichte beleid ten aanzien
van het tegengaan van terrorismefinanciering dat de hiervoor bedoelde FATF-standaarden
en de EU-richtlijn AMLD voorschrijven. Ook het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland
(DTR), een globale analyse van radicalisering, extremisme en terroristische dreiging
van de NCTV, die ieder kwartaal verschijnt, bevestigt steeds de betrokkenheid van
verschillende stichtingen bij het verzamelen van donaties in salafistische gemeenschappen
in Nederland voor hulpbehoevenden in buitenlandse conflictgebieden waar jihadistische
groeperingen actief zijn.34
Met name stichtingen die geen intern toezicht of extern verantwoordingsmechanisme
hebben, kunnen aantrekkelijk zijn voor financieel-economisch misbruik, zoals belasting-
of faillissementsfraude, terrorismefinanciering of witwassen. Om die reden wordt voorgesteld
om stichtingen die nu niet verplicht zijn om een jaarrekening of een met de jaarrekening
vergelijkbare financiële verantwoording openbaar te maken, te verplichten om jaarlijks
de balans en staat van baten en lasten te deponeren bij het handelsregister. Commerciële
stichtingen, die een onderneming in stand houden, vallen op grond van artikel 2:360,
derde lid, BW onder het jaarrekeningenrecht van titel 9 boek 2 BW en zijn reeds verplicht
een jaarrekening openbaar te maken bij het handelsregister via de Kamer van Koophandel.35 Semipublieke stichtingen dienen veelal op basis van sectorspecifieke regelgeving
een aan titel 9 gelijkwaardige jaarrekening op te maken en openbaar te maken, zoals
zorginstellingen op basis van de Regeling verslaggeving WTZi. Omdat dergelijke stichtingen
al onder een rapportage- en deponeringsregime vallen, vallen zij buiten het bereik
van de voorgestelde maatregel. Het voorstel heeft tot doel het inzicht van de overheid
in de financiële positie van stichtingen waarop het jaarrekeningenrecht of andere
sectorspecifieke (toezichts)regelgeving niet van toepassing is, te vergroten, waarmee
de kans op misbruik wordt verkleind.
Het wetsvoorstel sluit aan bij de verplichting die stichtingen reeds kennen om op
grond van artikel 2:10, tweede lid, BW jaarlijks binnen zes maanden na afloop van
het boekjaar de balans en de staat van baten en lasten van de rechtspersoon te maken
en op papier te stellen. De staat van baten en lasten is vergelijkbaar met de winst-
en verliesrekening van commerciële rechtspersonen. Het wetsvoorstel sluit aan bij
de bestaande situatie en stelt geen nieuwe inhoudelijke eisen aan de balans en de
staat van baten en lasten. De administratieve lasten van het wetsvoorstel zijn daardoor
zeer gering. Stichtingen dienen de stukken die zij reeds gewend zijn op te maken,
aan de overheid ter beschikking te stellen. De verplichting wordt neergelegd in het
Burgerlijk Wetboek. De terbeschikkingstelling geschiedt door deponering van de stukken
bij het handelsregister. Stichtingen zijn reeds bekend met het handelsregister door
de verplichting om zich daar in te schrijven. Anders dan de jaarrekening van commerciële
rechtspersonen, vindt bij de balans en staat van baten en lasten geen openbaarmaking
plaats. Deze worden enkel voor bepaalde overheidsinstanties raadpleegbaar uit hoofde
van hun wettelijke taken ter voorkoming van financieel-economische criminaliteit als
witwassen en terrorismefinanciering.
Het wetvoorstel sluit aan bij het voorontwerp van wetsvoorstel voor een publicatieplicht
voor stichtingen waarover in 2010 is geconsulteerd dat hiermee verder in procedure
wordt gebracht.36 In het voorontwerp uit 2010 werden stichtingen verplicht om de balans en staat van
baten en lasten via het handelsregister openbaar te maken en om ontvangen donaties
op te nemen in de staat van baten en lasten. In het onderhavige wetsvoorstel deponeren
stichtingen de balans en staat van baten bij het handelsregister ten behoeve van bepaalde
overheidsinstanties. Op die wijze is de financiële informatie alleen inzichtelijk
voor de overheid.
Door stichtingen te verplichten om de balans en de staat van baten en lasten bij het
handelsregister te deponeren, wordt de informatiepositie van diensten met controle-,
toezichts- en opsporingstaken vergroot. Financiële informatie biedt mogelijke aanknopingspunten
bij het onderzoek naar overtredingen en misdrijven. Stichtingen kunnen worden ingezet
voor het versluieren van feitelijke activiteiten, de herkomst en bestemming van vermogen
of de identiteit van betrokken personen.37 Omdat financiële informatie ontbreekt, kan eventuele versluiering via een stichting
uit het zicht worden gehouden. De deponering van de balans en staat van baten en lasten
van stichtingen zorgt ervoor dat meer informatie beschikbaar komt om een strafrechtelijk
relevante verdenking op te kunnen baseren of om uit hoofde van toezichts- en controletaken
stichtingen met malafide praktijken te onderscheiden en aan nader onderzoek te onderwerpen.
Omdat stichtingen kunnen worden misbruikt voor witwassen of terrorismefinanciering,
is het nuttig dat de transparantie wordt vergroot door informatie over de financiële
context waarbinnen deze stichtingen deelnemen aan het economisch en maatschappelijk
verkeer, ter beschikking te stellen aan overheidsinstanties met controle-, toezichts-
en opsporingstaken. De informatie kan bijvoorbeeld relevant zijn in het kader van
het toezicht door het Bureau Financieel Toezicht, het onderzoek door de bijzondere
opsporingsdiensten en het doorlopende toezicht op rechtspersonen door Justis (Wet
controle op rechtspersonen). Ook het Openbaar Ministerie kan de informatie gebruiken
bij de uitoefening van diens civiele bevoegdheden (onder andere de artikelen 2:20
en 2:301 BW).
7. Regeldrukkosten
Transparantie over donaties op verzoek burgemeester, openbaar ministerie of andere
instantie
Op incidentele basis zullen maatschappelijke organisaties op verzoek van een overheidsinstantie
nadere informatie over bepaalde donaties moeten verstrekken. Het betreft gegevens
die ook reeds aanwezig zijn in de interne administratie en de kosten kunnen om die
reden beperkt blijven. De gemiddelde tijdsbesteding van kennisneming van de verplichting
(circa 20 minuten), het verzamelen van de gegevens (circa 25 minuten) en het verstrekken
van de gegevens (circa 15 minuten) worden geschat op ongeveer 60 minuten, oftewel
een uur. Bij een uurtarief van € 45 komen de regeldrukkosten op € 45 (1 x € 45) per
verzoek.
Transparantie balans en staat van baten en lasten
Er zijn per 1 januari 2019 circa 226.000 niet-commerciële stichtingen en ruim 8.000
commerciële stichtingen. Deze stichtingen zijn op basis van artikel 2:10 lid 2 BW
reeds verplicht een balans en staat van baten en lasten op te stellen. Omdat het grotendeels
gaat om kleine stichtingen, die vaak door vrijwilligers worden beheerd, is voor het
deponeren van deze financiële stukken rekening gehouden met de standaarden om de regeldruk
voor burgers te berekenen. Dat betekent een uurtarief van € 15. De gemiddelde tijdsbesteding
voor kennisneming van de verplichting (circa 5 minuten), dateren van de balans en
de staat van baten en lasten alsmede het ondertekenen door de leden van het bestuur
en (5 minuten) en het deponeren van de financiële stukken (circa 15 minuten) worden
geschat op ongeveer 25 minuten. Het deponeren van de balans en de staat van baten
en lasten bij de Kamer van Koophandel zal op eenvoudige wijze via het Zelf Deponeren
Portaal van de KvK plaatsvinden. De regeldrukkosten verbonden aan het ter beschikking
stellen van de balans en de staat van baten en lasten komen daarmee naar schatting
op € 6,25 per stichting. De regeldrukkosten van deze maatregel komen dan neer op 226.000
x 6,25 = € 1.362.500 maximaal.
8. Financiële gevolgen voor de overheid
Burgemeesters, het OM en de in artikel 3 lid 7 bedoelde andere instanties krijgen
de bevoegdheid om informatie over donaties en persoonsgegevens van buitenlandse donateurs
op te vragen. Daarnaast kent het wetsvoorstel een inzagerecht toe aan de in het voorgestelde
artikel 28a, eerste lid, Hrw genoemde overheidsinstanties. Naar verwachting zullen
deze instanties in een beperkt aantal gevallen van hun nieuwe bevoegdheden gebruik
gaan maken. Na de eerste twee jaar na inwerkingtreding van de wet zal in overleg met
de desbetreffende overheidsinstanties worden bezien of deze verwachting klopt.
Het wetsvoorstel kent aan het Openbaar Ministerie de bevoegdheid toe om inzage te
krijgen in de balans en staat van baten en lasten van de stichting. Tevens worden
het niet voldoen aan de verplichting tot het opmaken van een staat van baten en lasten
en het niet meewerken aan een informatieverzoek van een burgemeester, het OM of een
andere instantie als economisch delict aangemerkt. Naar verwachting zal de eventuele
werklast die voortvloeit uit de nieuwe bevoegdheden niet of nauwelijks financiële
gevolgen hebben voor het OM. In overleg met het OM zal na de eerste twee jaar na inwerkingtreding
van de wet worden bezien of deze verwachting in de praktijk klopt.
De balans en de staat van baten en lasten worden gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel
in het handelsregister. Daartoe zal de Kamer van Koophandel haar ICT-systemen moeten
aanpassen. De inschatting van de KvK is dat dit incidenteel € 2,8 miljoen euro kost
en jaarlijks € 0,5 miljoen. De financiële gevolgen zullen door de betrokken ministeries
gezamenlijk worden gedragen binnen hun bestaande begrotingen.
9. Advies en consultatie38
Van 22 december 2018 tot 22 februari 2019 is over een voorontwerp van dit wetsvoorstel
via internet geconsulteerd en is een aantal instanties om advies gevraagd. Het voorontwerp
ging uit van openbaarmaking van alle donaties boven de € 15.000 die maatschappelijke
organisaties ontvangen door publicatie op de website van de maatschappelijke organisatie
van het bedrag en de naam en woonplaats van de donateur. Daarnaast bevatte het voorontwerp
voor bepaalde stichtingen een verplichting tot het openbaar maken van de balans en
de staat van baten en lasten.
De consultatie heeft ongeveer 250 kritische reacties opgeleverd. De reacties waren
voornamelijk afkomstig van maatschappelijke organisaties, waaronder charitatieve organisaties,
religieuze en levensbeschouwelijke organisaties, een aantal accountantskantoren, advocatenkantoren,
universiteiten, hogescholen en onderzoeksinstituten. Ook belangen- en beroepsorganisaties
hebben op de consultatie gereageerd, evenals de Kamer van Koophandel (KvK) en de Raad
voor de Jaarverslaggeving (RJ). Daarnaast is een aantal organisaties om advies gevraagd,
waaronder het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR), de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP), het College van Procureurs-Generaal van het Openbaar Ministerie en de Raad voor
de rechtspraak (Rvdr). Voorts is over het voorontwerp informeel overlegd met enkele
vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Hieronder wordt ingegaan op
de consultatiereacties en adviezen en wordt in hoofdlijnen aangegeven tot welke aanpassing
deze hebben geleid. Tot slot zijn de contouren van het naar aanleiding van de consultatiereacties
gewijzigde voorstel besproken met burgemeesters van grote gemeenten en met enkele
vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties.
De consultatiereacties ten aanzien van het inzicht geven in donaties
In een klein aantal reacties wordt benadrukt dat de achterliggende doelen van het
voorontwerp worden gesteund, maar worden vraagtekens gezet bij het toepassingsbereik
van het voorstel. Een groter deel van de ontvangen reacties bevat een aantal bezwaren
tegen het voorontwerp. Deze bezwaren houden in dat het voorontwerp schadelijk zou
zijn voor de privacy, veiligheid en geefbereidheid van donateurs, dat onduidelijk
is welk probleem wordt opgelost en wat de omvang van het probleem is. Voorts bevatten
deze reacties het bezwaar dat het voorstel niet proportioneel is, dat al afdoende
wet- en regelgeving bestaat en dat het voorontwerp indruist tegen het belang dat de
overheid toekent aan goede doelen. De ATR adviseert om het voorstel ter heroverwegen
in het licht van de proportionaliteit van het voorstel. Daarnaast adviseert het college
om de noodzaak van het wetsvoorstel te onderbouwen met cijfers over in welke mate
er sprake is (geweest) van misbruik of ongewenste beïnvloeding.
Naar aanleiding van deze reacties en het advies van de ATR is ervoor gekozen de reikwijdte
van het wetsvoorstel ten opzichte van het voorontwerp in een aantal opzichten in te
perken. In de eerste plaats beperkt het wetsvoorstel zich tot donaties die (rechtstreeks
of via een tussenpersoon) worden ontvangen van donateurs uit landen buiten de EU of
EER. De naam en de woonplaats van de donateur hoeven niet op het donatieoverzicht
te worden vermeld. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is bovendien de voor alle maatschappelijke organisaties voorziene plicht
tot het jaarlijks openbaar maken van donaties geschrapt. In plaats hiervan is gekozen
voor een plicht tot het, desgevraagd, geven van inzage in gedane donaties aan de burgemeester
of het openbaar ministerie. Deze inzage dient alleen gegeven te worden aan de burgemeester
of het openbaar ministerie indien deze inzage noodzakelijk is voor de uitoefening
van hun wettelijke bevoegdheden, waarbij bovendien geldt dat verstrekking van persoonsgegevens
alleen aan de orde is wanneer er sprake is van substantiële donaties (vgl. hierna
de toelichting bij artikel 3). Met deze beperkingen van de reikwijdte van het wetsvoorstel
ten opzichte van het voorontwerp is de proportionaliteit van de maatregel in het licht
van het beoogde doel heroverwogen en wordt tegemoet gekomen aan de bezwaren dat het
voorstel schadelijk zou zijn voor de privacy, veiligheid en geefbereidheid van donateurs.
Ook is de onderbouwing van nut en noodzaak in het algemeen deel van de toelichting
aangevuld. In veel reacties is voorts ingegaan op de relatie van het voorontwerp met
grondrechten en de privacy van donateurs. In enkele reacties wordt ingegaan op de
vrijheid van vestiging en andere Europese vrijheden. Hierop is elders in de toelichting
reeds ingegaan.
De meer technische reacties zijn zoveel mogelijk verwerkt. De voorgestelde wettekst
is naar aanleiding van enkele reacties aangepast (verwezen wordt naar de toelichting
op de desbetreffende onderdelen van het wetsvoorstel).
Aanvullend advies Autoriteit Persoonsgegevens (AP)
Aan de AP is om aanvullend advies gevraagd over een naar aanleiding van de consultatiereacties
aangepast concept. De AP heeft op 7 november 2019 aanvullend advies uitgebracht. De
AP adviseert om de noodzaak van de voorgestelde gegevensverwerkingen nader te onderbouwen.
De toelichting is hierop nader aangevuld (zie paragrafen 3 en 5), waarbij wordt opgemerkt
dat de passage in paragraaf 6 waar de AP op doelt, ziet op de verplichting tot het
deponeren van de staat van baten en lasten door de stichting en niet op de verplichting
om donaties inzichtelijk te maken en is daarom voor de gegevensverwerking buiten beschouwing
wordt gelaten.
Naar aanleiding van het aanvullende advies van de AP om in de toelichting nader in
te gaan op de proportionaliteit van het voorstel in het licht van het beoogde doel
en de reikwijdte van de verplichtingen tot registratie en verstrekking van gegevens
over buitenlandse donaties, alsmede om het grensbedrag nader te onderbouwen of het
concept op dit punt aan te passen, is de toelichting aangevuld en is de absolute drempel
naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering vervallen (zie paragraaf
4). De AP adviseert voorts om in het concept te concretiseren dat de burgemeester
persoonsgegevens over buitenlandse donaties alleen mag verwerken voor zover dat noodzakelijk
is voor zijn taken ter handhaving van de openbare orde. Dit advies is overgenomen.
Hetzelfde geldt voor het advies om de bijzondere persoonsgegevens in het concept te
concretiseren. In paragraaf 5 en de artikelsgewijze toelichting is de uitzonderingsgrond
nader onderbouwd.
De AP adviseert ten slotte om in het concept te concretiseren voor welke specifieke
taken de andere genoemde overheidsinstanties de persoonsgegevens mogen opvragen en
om in de toelichting nader in te gaan op de noodzaak van de bevoegdheid van de AID
Landbouw, de Inspectie SZW en de kansspelautoriteit of het concept aan te passen.
Dit advies is eveneens overgenomen; aan de genoemde instanties wordt geen opvraagbevoegdheid
toegekend.
Brief Bureau Regioburgemeesters, Nederlands Genootschap van Burgemeesters en Vereniging
van Nederlandse Gemeenten
Uit de reactie van Bureau Regioburgemeesters, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters
en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) blijkt herkenning van de onderliggende
problematiek en worden doel en strekking van het wetsvoorstel onderschreven. Zij zien
dit voorstel als een middel dat kan helpen bij de aanpak van onder andere ondermijning,
witwassen en terrorismefinanciering. Zij hebben echter ook een aantal kanttekeningen
en vragen bij het voorstel. Dit betreft het toepassingsbereik, de burgemeestersbevoegdheid,
de waardering en validatie van de informatie, anonieme donaties, de samenloop met
de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en het informeren van maatschappelijke organisaties.
Het kabinet heeft oog voor de rol en positie van de burgemeester. De Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werkt in samenspraak met onder andere de
Minister van Justitie en Veiligheid, het NGB en de VNG een agenda voor de toekomst
van het ambt uit, waarin aandacht is voor een evenwichtige verdeling van taken en
bevoegdheden van de burgemeester.39 Op de concrete vragen over het toepassingsbereik en de burgemeestersbevoegdheid is
in de artikelsgewijze toelichting nader ingegaan. Daarbij is verduidelijkt dat het
enkele feit dat iemand de burgemeester verzoekt om bij maatschappelijke organisaties
navraag te doen, geen aanleiding kan zijn om de betreffende informatie op te vragen.
Het enige relevante criterium is de noodzaak van de informatie voor de handhaving
van de openbare orde. Ten aanzien van de waardering en validatie van de informatie
is in het wetsvoorstel verduidelijkt dat navraag kan worden gedaan naar de precieze
herkomst van substantiële buitenlandse donaties. Tevens is de informatiedeling door
de burgemeester in de lokale driehoek en met andere burgemeesters uitgebreid naar
de andere in artikel 28a Handelsregisterwet genoemde overheidsinstanties, ter waardering
en validatie van de informatie. Het is immers primair aan de opsporings- en toezichthoudende
organisaties op Rijksniveau om informatie te valideren.
Voorts is de samenloop met de Wet openbaarheid van bestuur verduidelijkt. Het kabinet
gaat in gesprek met burgemeesters over de nieuwe wettelijke opvraagbevoegdheid en
maatschappelijke organisaties worden via publieksvoorlichting, voorlichting aan brancheorganisaties
en via de Kamer van Koophandel geïnformeerd over de nieuwe wet.
De consultatiereacties ten aanzien van de balans en staat van baten en lasten
In een aantal reacties, waaronder die van VNO-NCW, de GVC, NBA, RJ en een aantal advocaten-
en accountantskantoren, is ingegaan op de voorgestelde publicatieplicht van de balans
en staat van baten en lasten voor stichtingen. In deze reacties is bezwaar geuit tegen
het openbaar maken van de balans en de staat van baten en lasten. Het wetsvoorstel
is nu beperkt tot het deponeren van de balans en de staat van baten en lasten ten
behoeve van inzage door overheidsinstanties.
Volgens de RJ, VNO-NCW en de GCV heeft de overheid reeds voldoende instrumenten om
stichtingen te controleren en informatie te vergaren in het kader van het tegengaan
van misbruik van de stichtingsvorm, zoals uit hoofde van de Wet controle op rechtspersonen
en de implementatie van de Vierde en Vijfde Antiwitwasrichtlijn.
De in de bestaande wetgeving geboden instrumenten zijn voor het doel van dit wetsvoorstel
onvoldoende. De Wet controle op rechtspersonen biedt geen mogelijkheid om onderzoek
te doen in de financiële informatie van stichtingen, omdat stichtingen geen jaarrekening
publiceren in het handelsregister. Het wetsvoorstel heeft juist tot gevolg dat de
financiële informatie van stichtingen onder die wet zal vallen, zodat die betrokken
kan worden bij toezicht en controle op stichtingen. De Implementatiewet vierde anti-witwasrichtlijn
heeft vooral betrekking op wijziging van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren
van terrorisme en die richt zich op het voorkomen van het gebruik van het financiële
stelsel voor het witwassen van geld en het financieren van terrorisme. Die wet is
specifiek gericht op de financiële sector. Andere wetgeving die in de commentaren
wordt aangehaald, geeft de overheid weliswaar bevoegdheden, maar enkel als er een
gegronde verdenking bestaat of er ernstige twijfel is of de wet of de statuten te
goeder trouw worden nageleefd, dan wel het bestuur naar behoren wordt gevoerd (artikel
2:297 lid 1 BW). Dit wetsvoorstel biedt faciliteiten om de controle op deze stichtingen
uit te breiden. Door het combineren van diverse informatiebronnen kunnen in een vroeger
stadium stichtingen worden opgemerkt die zich schuldig maken aan witwassen en terrorisme.
Vervolgens kan er gericht onderzoek gedaan worden en kan tijdig worden opgetreden
met de bevoegdheden uit de aangehaalde bestaande wetgeving.
Om overheidsinstanties beter in staat te stellen om te handhaven, achten enkelen een
transparantieplicht jegens de overheid wel verdedigbaar. Anderen (de AP, de GCV, EY
en Allen & Overy) zijn van mening dat de balans en staat van baten en lasten onvoldoende
informatiewaarde hebben voor het beoogde doel en niet betrouwbaar zijn omdat controle
op die stukken ontbreekt. De transparantie van de financiële informatie voor de overheid
is een belangrijke uitbreiding van de mogelijkheden die de in artikel 28a Hrw genoemde
overheidsinstanties hebben bij hun toezichthoudende, controlerende en opsporende taken.
Nu is de financiële positie van stichtingen vaak nog onbekend. Wanneer bijvoorbeeld
na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel blijkt dat er door bepaalde stichtingen geen
jaarstukken worden gedeponeerd, of ieder jaar dezelfde stukken, dan kan dat reden
zijn om verder onderzoek te doen naar die stichting. De balans en staat van baten
en lasten kunnen vergeleken worden met andere financiële informatie, zoals uit het
donatieoverzicht of van de Belastingdienst. Dan kan er gerede twijfel ontstaan of
de informatie in de jaarstukken wel klopt. Dat kan leiden tot nader onderzoek naar
de stichting en naar de redenen voor het verstrekken van foutieve informatie. Verder
valt te verwachten dat de verplichting tot het beschikbaar stellen van de balans en
de staat van baten en lasten aan overheidsorganisaties een preventief effect heeft
voor de betrouwbaarheid van de cijfers. Er zal een afschrikwekkende werking uitgaan
van de dreiging dat de aangewezen instanties door het vergelijken van informatie kunnen
achterhalen dat de balans en staat van baten niet juist zijn en dat dat reden kan
zijn om de stichting aan een nader onderzoek te onderwerpen.
De RJ, Loyens Loeff en EY wijzen op de verhouding van de door stichtingen te deponeren
balans en winst- en verliesrekening tegenover de eenvoudiger jaarrekening van micro’s
en kleine rechtspersonen. Het wetsvoorstel beperkt zich tot het deponeren van de stukken
die stichtingen nu ook al moeten opstellen. Ter beperking van de administratieve lasten,
hoeven stichtingen slechts één administratieve handeling extra te doen, door de stukken
die ze nu ook al opstellen ook te deponeren. Micro- en kleine rechtspersonen moeten
ook een uitgebreidere jaarrekening opstellen, maar hoeven slechts een beperkte jaarrekening
te publiceren. De balans en de staat van baten en lasten die stichtingen moeten deponeren,
worden niet gepubliceerd. Het doel van het deponeren verschilt bovendien. Bij het
openbaar maken van de jaarrekening van ondernemingen gaat het om het informeren van
leveranciers, afnemers, potentiële investeerders e.d. over de financiële positie van
de onderneming. Bij stichtingen gaat het om het informeren van overheidsinstanties
ter voorkoming van witwassen en terrorisme.
De AP, de GCV, VNO-NCW en EY vragen waarom het wetsvoorstel enkel betrekking heeft
op stichtingen en niet ook op verenigingen en personenvennootschappen. De signalen
dat rechtspersonen en andere niet-natuurlijke personen worden misbruikt voor witwassen
en terrorismefinanciering wijzen in de richting van stichtingen (zie hierover paragraaf
6). Daarom is met het oog op de proportionaliteit van de maatregel de deponeringsplicht
beperkt tot de stichting. De GCV en Allen & Overy brengen naar voren dat de deponeringsplicht
is te omzeilen door een buitenlandse rechtsvorm op te richten. Dat ontslaat het kabinet
niet van het bestrijden van witwassen en terrorisme met behulp van Nederlandse rechtsvormen.
De EU en de OESO kunnen een rol spelen bij het stimuleren van andere landen binnen
en buiten de EU om hun eigen maatregelen te nemen. Naar aanleiding van opmerkingen
van VNO-NCW is de termijn voor het deponeren van de balans en de staat van baten en
lasten verlengd tot tien maanden, dezelfde termijn die geldt voor commerciële stichtingen
in artikel 2:300 BW.
De verplichting voor stichtingen tot het deponeren van de staat van baten en lasten
is tevens besproken met de Commissie vennootschapsrecht. Naar aanleiding van de opmerkingen
en suggesties van de Commissie zijn onder meer de taken van de overheidsinstanties
in artikel 28a Handelsregisterwet nader verduidelijkt, is de datum van ondertekening
leidend gemaakt voor het begin van de termijn van deponeren en is een samenloopbepaling
voor de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen neergelegd (artikel 10).
Artikelsgewijs
Artikel 1
Eerste lid
a. Maatschappelijke organisaties
Het voorgestelde artikel 1, eerste lid, bepaalt welke maatschappelijke organisaties
vallen onder het stelsel van «transparantie op verzoek». Het gaat om maatschappelijke
organisaties in de rechtsvorm van een stichting, vereniging of kerkgenootschap of
in een daarmee vergelijkbare buitenlandse rechtsvorm, indien zij duurzaam in Nederland
actief zijn.
i. Stichtingen
Een stichting wordt in artikel 2:285 BW beschreven als een door een rechtshandeling
in het leven geroepen rechtspersoon, die geen leden kent en beoogt met behulp van
een daartoe bestemd vermogen een in de statuten vermeld doel te verwezenlijken. Een
stichting moet worden opgericht bij notariële akte. Elke stichting moet op grond van
artikel 6, eerste lid, onder b, van de Handelsregisterwet 2007 in het handelsregister
worden ingeschreven.
ii. Verenigingen
Een vereniging is op grond van artikel 2:26 BW een rechtspersoon met leden die is
gericht op een bepaald doel. Een vereniging kan ontstaan door oprichting bij notariële
akte. Een dergelijke vereniging is volledig rechtsbevoegd. Bij een zogenaamde informele
vereniging zijn de statuten niet opgenomen in een notariële akte. Een informele vereniging
is een rechtspersoon, maar kan geen registergoederen verkrijgen en kan geen erfgenaam
zijn. De bestuurders van een informele vereniging zijn naast de vereniging hoofdelijk
aansprakelijk voor schulden uit rechtshandelingen (artikel 2:30 BW). Op grond van
artikel 6, derde lid, van de Handelsregisterwet 2007 kan een vereniging zonder volledige
rechtsbevoegdheid worden ingeschreven in het handelsregister, maar is zij daartoe
niet verplicht. De bedoelde inschrijving heeft onder andere tot gevolg dat de persoonlijke
aansprakelijkheid van bestuurders voor rechtshandelingen van de informele vereniging
in beginsel eindigt. Een vereniging die is opgericht bij notariële akte moet in het
handelsregister worden ingeschreven.
Voor de toepassing van dit wetsvoorstel is er geen aanleiding om onderscheid te maken
tussen een gewone vereniging en een informele vereniging. Beide varianten hebben rechtspersoonlijkheid
en kunnen aan het rechtsverkeer deelnemen. Degene die voor de informele vereniging
optreedt als vertegenwoordiger, kan worden belast met het op verzoek verstrekken van
inzicht in herkomst, doel en omvang van verkregen buitenlandse donaties.
iii. Kerkgenootschappen
Op grond van artikel 2:2, eerste lid, BW hebben kerkgenootschappen alsmede hun zelfstandige
onderdelen en lichamen waarin zij zijn verenigd, rechtspersoonlijkheid. De verplichting
tot registratie in het handelsregister geldt op basis van de Handelsregisterwet 2007,
die is uitgewerkt in het Handelsregisterbesluit 2008 voor het hoogste rechtspersoonlijkheid
bezittende aggregatieniveau van een kerkgenootschap (Stb. 2008, 240). Een kerkgenootschap kan zelf bepalen welk niveau dat betreft. Zelfstandige onderdelen
en lichamen kunnen zich wel op vrijwillige basis inschrijven. Op deze wijze is rekening
gehouden met de omstandigheid dat kerkgenootschappen zelf bepalen hoe zij hun organisatie
inrichten en daarmee ook zelf bepalen op welke wijze een kerkgenootschap kan worden
vertegenwoordigd. Daarmee wordt recht gedaan aan het beginsel van scheiding van kerk
en staat.
Indien een kerkgenootschap zelfstandig opereert, geldt een inschrijvingsplicht voor
het kerkgenootschap zelf. Er zijn in de praktijk kerkgenootschappen waar het hoogste
aggregatieniveau met rechtspersoonlijkheid wordt gevormd door de lokale geloofsgemeenschap.
Er zijn ook kerkgenootschappen die deel uitmaken van een grotere organisatie. In de
toelichting op het Handelsregisterbesluit 2008 worden een aantal voorbeelden genoemd.
De Rooms-Katholieke kerkprovincie is volgens de gangbare uitleg van de Nederlandse
wet een kerkgenootschap met zelfstandige onderdelen (waaraan door het kerkgenootschap
rechtspersoonlijkheid is toegekend) zoals bisdommen, parochies, kloosters en begraafplaatsen.
Inschrijfplichtig is de kerkprovincie, niet de bisdommen en dergelijke. Zo is ook
de Protestantse Kerk in Nederland verplicht tot inschrijving. De ertoe behorende plaatselijke
gemeenten, diaconieën en dergelijke niet. Hoewel is afgezien van een inschrijfplicht
voor de zelfstandige onderdelen (al dan niet met rechtspersoonlijkheid) van een kerkgenootschap,
kunnen dergelijke zelfstandige onderdelen wel op vrijwillige basis in het register
worden ingeschreven.40
Op grond van het voorgaande kunnen kerkgenootschappen deelnemen aan het rechtsverkeer.
Dit wetsvoorstel sluit aan bij de systematiek van het handelsregister door de verplichting
om op verzoek inzicht te geven in herkomst, doel en omvang van verkregen buitenlandse
donaties te leggen op kerkgenootschappen die zijn ingeschreven in het handelsregister
van de Kamer van Koophandel op grond van artikel 6, derde lid, van de Handelsregisterwet
2007. Het betreft het hoogste rechtspersoonlijkheid bezittende aggregatieniveau van
een kerkgenootschap, zelfstandig opererende kerkgenootschappen en kerkgenootschappen
die zich vrijwillig in het handelsregister hebben ingeschreven (zie de artikelen 8
en 31 Handelsregisterbesluit 2008). Hiermee wordt de bestaande systematiek (de door
het kerkgenootschap gekozen interne inrichting van de organisatie) gerespecteerd.
Het hoogste aggregatieniveau met rechtspersoonlijkheid van het kerkgenootschap moet
als daartoe een verzoek is gedaan ook inzicht geven in herkomst, doel en omvang van
verkregen buitenlandse donaties die zijn ontvangen door kerkgenootschappen of zelfstandige
onderdelen die tot de organisatie behoren en die niet zelfstandig als kerkgenootschap
in het handelsregister zijn ingeschreven (zie artikel 2). Het gaat derhalve om donaties
die door de organisatie in al zijn onderdelen zijn ontvangen.
Wanneer een kerkgenootschap voor bepaalde activiteiten gebruik maakt van een andere
rechtsvorm, zoals een stichting waarmee bijvoorbeeld onderwijs wordt aangeboden, geldt
voor die stichting een separate verplichting om op verzoek inzicht te geven in herkomst,
doel en omvang van verkregen buitenlandse donaties.
iv. Vergelijkbare buitenlandse rechtspersonen of andere juridische entiteiten
Met stichtingen, verenigingen en kerkgenootschappen worden buitenlandse rechtspersonen
of andere juridische entiteiten die vergelijkbaar zijn met een stichting, vereniging
of kerkgenootschap ook onder de definitie van maatschappelijke organisaties geschaard.
Doel hiervan is te voorkomen dat maatschappelijke organisaties die in Nederland actief
zijn maar in een buitenlandse rechtsvorm opereren, niet verplicht zouden zijn om gehoor
te geven aan een verzoek tot het geven van inzicht in herkomst, doel en omvang van
buitenlandse donaties. Op grond van artikel 5, onder d, van de Handelsregisterwet
2007 moeten ondernemingen die toebehoren aan buitenlandse rechtspersonen die een hoofd-
of nevenvestiging hebben in Nederland, zich in het handelsregister inschrijven.
b. Donatie
In de onderdeel b is opgenomen wat in het wetsvoorstel onder donatie wordt verstaan.
Donaties betreffen geldelijke bijdragen van rechtspersonen en van natuurlijke personen.
Het kunnen zowel donaties betreffen die contant worden gedaan als via overschrijvingen
door een financiële instelling. Het gaat om alle giften ontvangen van derden. Onder
een gift wordt ingevolge artikel 7:186, tweede lid, BW iedere handeling aangemerkt
die er toe strekt dat degene die de handeling verricht, een ander ten koste van eigen
vermogen verrijkt. Rente of rendement op eigen vermogen worden daartoe niet gerekend,
evenmin als subsidies. Naar aanleiding van de consultatiereacties is verduidelijkt
dat met betrekking tot het begrip subsidie wordt aangesloten bij het normale taalgebruik
en wordt gedoeld op alle geldelijke steun van overheidswege die wordt verkregen na
een aanvraag daartoe krachtens een wettelijke regeling. De Nederlandse overheid heeft
reeds zicht op de subsidies die door haar worden verstrekt en kan voorwaarden verbinden
aan de toekenning van een subsidie, zoals de aard en omvang van de activiteiten waarvoor
subsidie wordt verleend. Het zijn juist de geldstromen uit andere, buitenlandse, bronnen
die op verzoek transparant moeten worden gemaakt.
Ledencontributies worden niet als donatie beschouwd. Verder is naar aanleiding van
enkele consultatiereacties verduidelijkt dat erfstellingen en legaten onder de begripsomschrijving
van donatie vallen. Hoewel erflaters op het moment van hun gift door middel van een
erfstelling of legaat overleden zijn en daarom financiële beïnvloeding niet direct
voor de hand ligt, worden erfstellingen en legaten bij leven vastgelegd en kan daarmee
de ongewenste inmenging in de Nederlandse rechtsorde, al dan niet via nabestaanden,
worden bewerkstelligd. Verder is in reactie op de consultatie opgemerkt dat er niet
voor is gekozen om voor het begrip donatie aansluiting te zoeken bij de schenking,
zoals geregeld in artikel 7:175 BW. Schenking is een meerzijdige rechtshandeling,
terwijl bedoeld is het wetsvoorstel ook van toepassing te laten zijn op eenzijdige
rechtshandelingen, zoals giften. Via de schakelbepaling van artikel 7:186, eerste
lid, BW is titel 7.3 (inzake schenking) overigens van overeenkomstige toepassing,
voor zover de strekking daarvan in verband met de aard van de handeling zich daartegen
niet verzet. Voor de openbaarmakingsverplichting wordt uitgegaan van feitelijk ontvangen
bijdragen.
c. Bijdrage in natura
Donaties kunnen ook in de vorm van een bijdrage in natura plaatsvinden. Ook hier is
aansluiting gezocht bij de Wfpp (artikel 1 sub i). Gedacht kan worden aan het leveren
van goederen, zoals meubilair of apparatuur, aan de maatschappelijke organisatie.
Het kan ook gaan om het leveren van een dienst, zoals het ter beschikking stellen
van een gastspreker, of het schenken van ruilmiddelen, zoals initial coin offerings/bitcoins.
De dienst dient op geld waardeerbaar te zijn. Er is tevens sprake van een donatie
in natura wanneer de waarde van de ontvangen zaak of dienst meer bedraagt dan de tegenprestatie
van de maatschappelijke organisatie. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel
2 voor de wijze waarop de waarde van een donatie in natura wordt berekend. Persoonlijke
arbeid of activiteiten van leden van de maatschappelijke organisatie worden niet als
donatie beschouwd. Ook bij de Wfpp zijn deze uitgesloten omdat zij behoren tot het
wezen van de organisatie.
d. Lidstaat
In onderdeel d is de definitie «lidstaat» opgenomen, waaronder de lidstaten van Europese
Unie en de landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische
Ruimte worden verstaan. Deze definitie is in de wet neergelegd in verband met de verplichting
tot het inzichtelijk maken van donaties uit landen die geen lidstaat zijn (vgl. artikelen
2 en 3).
Tweede lid
Buitenlandse rechtspersoon als donateur
De verplichting om op verzoek inzicht te geven in herkomst, doel en omvang van verkregen
buitenlandse donaties geldt zowel voor natuurlijke personen als rechtspersonen die
hun woonplaats dan wel zetel hebben buiten de EU/EER. Gelet hierop bevat het tweede
lid een nadere verduidelijking welke entiteiten met een buitenlandse rechtspersoon
gelijk worden gesteld. Het gaat om een juridische entiteit, een trust in de zin van
het Verdrag inzake het recht dat toepasselijk is op trusts en inzake de erkenning
van trusts (Trb. 1985, 141) of een andere juridische constructie. Deze gelijkstelling is bedoeld om te voorkomen
dat de maatschappelijke organisatie navraag zou moeten doen naar de precieze rechtsvorm
van de buitenlandse donateur als deze geen natuurlijk persoon is.
Artikel 2
Artikel 2 introduceert het stelsel van «transparantie op verzoek». Bepaald is dat
maatschappelijke organisaties, op de voorwaarden bij en krachtens deze wet, verplicht
zijn om op verzoek van bijvoorbeeld de burgemeester of het OM inzicht te geven in
herkomst, doel en omvang van verkregen buitenlandse donaties. Het belang van inzicht
in de herkomst en het doel van de donaties is mede gelegen in de constatering van
de parlementaire ondervragingscommissie ongewenste geldstromen uit onvrije landen
(Pocob) in haar op 25 juni 2020 gepresenteerde eindverslag dat er sprake is van ongewenste
beïnvloeding als gevolg van buitenlandse geldstromen naar instellingen in Nederland.41 De Pocob constateert dat het gebrek aan transparantie een cruciale rol speelt, en
signaleert met name een gebrek aan transparantie over de afkomst van het geld en over
het doel van de financiering.42 Daaruit vloeit de verplichting voort om inzicht te geven in zowel de herkomst en
de omvang van de buitenlandse donaties, als het doel van de donaties. Voor zover de
donateur niet duidelijk heeft gemaakt wat het doel van een donatie is, wordt het aan
de maatschappelijke organisatie gelaten om aan te geven waarvoor een donatie is ontvangen
of waaraan deze is besteed.
Deze verplichting geldt ook voor bijdragen die in natura plaatsvinden. Daarbij gaat
het – kort gezegd – om een levering van een goed of een verstrekking van een dienst
die op geld te waarderen is. Ook valt hieronder de situatie waarin de waarde van het
geleverde goed of de verstrekte dienst meer bedraagt dan de tegenprestatie van de
maatschappelijke organisatie. Bij een dergelijke donatie, wordt de waarde daarvan
bepaald door het bedrag van de gebruikelijke waarde van het geleverde in het economisch
verkeer, in voorkomend geval verminderd met de waarde van de eventuele tegenprestatie
van de maatschappelijke organisatie. Zo wordt bijvoorbeeld een donatie gewaardeerd
op € 20.000 indien een maatschappelijke organisatie voor een buitenlandse gastspreker
€ 10.000 moet betalen wanneer deze spreker normaliter € 30.000 voor zijn lezingen
in rekening brengt. Indien er geen tegenprestatie wordt geleverd, is de waarde gelijk
aan de gebruikelijke waarde van het geleverde in het economisch verkeer. Doorgaans
zal de waarde in het economisch verkeer voor de maatschappelijke organisatie eenvoudig
zijn te bepalen door te kijken naar de prijs waartegen vergelijkbare zaken of diensten
worden aangeboden.
Het bestuur van een maatschappelijke organisatie bewaart de donatiegegevens gedurende
zeven boekjaren. De termijn van zeven jaar sluit aan bij de bewaartermijn van jaarrekeningen
van de Kamer van Koophandel (artikel 2:394 lid 6 BW).
Artikel 3
1. Informatieverzoek burgemeester
Artikel 3, eerste lid, verleent de burgemeester van de gemeente waar de maatschappelijke
organisaties gevestigd is dan wel activiteiten uitoefent, in de eerste instantie de
bevoegdheid om bij het bestuur van de maatschappelijke organisatie informatie op te
vragen over de geografische herkomst, het doel en de omvang van buitenlandse donaties
(«hoeveel, met welk doel en uit welk(e) land(en)»). De burgemeester heeft deze bevoegdheid
in het kader van zijn taak om de openbare orde te handhaven (art. 172 Gemeentewet).
Als uit de verkregen informatie vervolgens blijkt dat sprake is van substantiële donaties
uit het buitenland, kan dat duiden op een toegenomen risico op ongewenste buitenlandse
beïnvloeding. Door de burgemeester kan dan meer gericht informatie worden opgevraagd
over de persoon van de donateur («wie»). Voorwaarde voor de burgemeester om gebruik
te kunnen maken van deze verdergaande bevoegdheid om gerichte informatie op te vragen,
is dat die informatie noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare orde.
De notie «substantiële» donaties heeft zowel een absolute als een relatieve component.
Voor de hand ligt dat een donatie van bijvoorbeeld € 250.000 in absolute zin een grote
donatie is. In relatieve zin kan ook een donatie van bijvoorbeeld € 4.500 substantieel
zijn, bijvoorbeeld als de totale inkomsten van de begunstigde organisatie op jaarbasis
€ 7.500 euro bedragen. Daarentegen zal een donatie van € 4.500 weinig risico voor
ongewenste beïnvloeding meebrengen als de totale inkomsten van de betrokken organisatie
€ 750.000 bedragen. Voorstelbaar is dat de autoriteiten die om donatiegegevens kunnen
verzoeken zich bij de uitvoering mede laten inspireren door het bedrag van € 15.000
euro, dat onder de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme
(Wwft) wordt gebruikt als één van de indicatoren voor melding van een ongebruikelijke
transactie door financiële instellingen aan de Financial Intelligence Unit-Nederland.
Van het in een eerder stadium voorziene gebruik van een verplicht drempelbedrag van
€ 4.500 is afgezien, omdat in het licht van de uitspraak van het EU-Hof in de zaak
C-78/18 (Commissie/Hongarije) niet in algemene zin kan worden volgehouden dat hiervan
per definitie een risico op dreigende ongewenste beïnvloeding uitgaat.43 Overigens kan, ter bepaling of er sprake is van één of meer substantiële donaties,
ook een reeks successieve giften binnen hetzelfde boekjaar samen genomen worden.
Onder de persoonsgegevens die de burgemeester in tweede instantie bij het gericht
informatieverzoek kan opvragen over de persoon van de donateur, vallen de naam en
woonplaats van de buitenlandse donateur of, als de donateur een rechtspersoon is,
de zetel en de naam en woonplaats van degene die de rechtspersoon vertegenwoordigt.
Als de donatie via een tussenpersoon is ontvangen, vallen hieronder ook gegevens over
die tussenpersoon. Gegevens over de tussenpersoon kunnen ook van belang zijn om inzicht
te krijgen in hoe geldstromen lopen en om signalen van buitenlandse, onwenselijke
beïnvloeding door donaties adequaat te kunnen duiden. Indien het gaat om persoonsgegevens
van natuurlijke personen, is de burgemeester slechts bevoegd om deze op te vragen
als verwerking ervan noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare orde (art.
3, eerste lid, laatste zin, en artikel 6, eerste lid, onder e, AVG).
Het is van belang voor de burgemeester om de mogelijkheid te hebben inzicht te verkrijgen
in herkomst, doel en omvang van buitenlandse donaties aan maatschappelijke organisaties
die actief zijn binnen zijn gemeente. De burgermeester kan die informatie nodig hebben
om een betere inschatting te kunnen maken van risico’s voor de openbare orde. Uit
verkregen informatie kan bijvoorbeeld blijken dat er een risico bestaat dat één of
meerdere buitenlandse donateurs feitelijk het beleid bepalen van een Nederlandse stichting
en daarmee mogelijk antidemocratisch en anti-integratief gedrag aanjagen of versterken,
waardoor het gevaar bestaat van ondermijning van de Nederlandse democratische rechtsstaat.
Stel dat een burgemeester signalen ontvangt dat bij een stichting die informeel onderwijs
verzorgt, jongeren leren om zich af te keren van democratische rechtsorde en andersdenkenden
te verketteren. Omwonende vrouwen klagen dat zij worden uitgescholden door jongeren
die daar onderwijs krijgen en de burgemeester krijgt meldingen of politierapportages
over dergelijke verstoringen van de openbare orde. De burgemeester kan nu al besluiten
tot een gebiedsverbod voor de jongeren, bijvoorbeeld op grond van artikel 172a Gemeentewet,
of cameratoezicht om die overlast te bestrijden. Op basis van dit wetsvoorstel krijgt
de burgemeester in aanvulling hierop de mogelijkheid om bij de stichting te informeren
of sprake is van buitenlandse donaties en wat hiervan herkomst, doel en omvang zijn.
Deze informatie is behulpzaam bij de beoordeling of er wellicht een verband is tussen
het uitschelden en een (herhaalde) dreigende verstoring van de openbare orde en de
activiteiten van de stichting. Als uit de informatie die de burgemeester in eerste
instantie heeft opgevraagd blijkt dat de stichting aanzienlijke donaties uit Saoedi-Arabië
heeft ontvangen, zou dit aanleiding kunnen zijn om meer gericht informatie op te vragen
over de persoon van de donateur of het doel van de donerende rechtspersoon. Aan de
hand van die informatie wordt inzichtelijk of er sprake is van onwenselijke beïnvloeding
die weerslag heeft op de openbare orde en de veiligheid en gezondheid van omwonenden.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen, is de
zorg voor de handhaving van de openbare orde – gelet op de geschiedenis van de totstandkoming
van artikel 172 van de Gemeentewet – exclusief aan de burgemeester opgedragen.44 De handhaving van de openbare orde bestaat uit het feitelijk herstellen en bewaren
van de openbare orde (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 49). De handhaving van de openbare orde wordt beschouwd als de zorg voor de naleving
van regels, bij niet naleving waarvan de orde en rust in het openbare leven wordt
verstoord.45
De burgemeester heeft de exclusieve verantwoordelijkheid toe te zien op de naleving
van deze regels ten aanzien van de openbare orde. Hij kan daarbij algemeen beleid
voeren, waarbij wordt bepaald op welke wijze hij de handhaving gestalte wil geven,
zoals de surveillance door de politie of een gericht preventiebeleid. Ook kan worden
gedacht aan het daadwerkelijk optreden om overtreding van de desbetreffende regels
te voorkomen of te beëindigen (Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 88–89).46 De burgemeester heeft nadrukkelijk een discretionaire bevoegdheid, ook tot preventief
optreden, en de voorgestelde bepalingen beogen diens bevoegdheid om uit hoofde van
zijn openbare-ordetaak navraag te doen naar de herkomst van donaties, uitputtend te
regelen. Er is dus geen plaats voor aanvullende gemeentelijke verordeningen. Een gemeenteraad
kan daarom bijvoorbeeld niet verordonneren dat de burgemeester zijn bevoegdheid op
grond van artikel 3 van deze wet moet gebruiken. Dit laat onverlet dat de burgemeester
op grond van de Gemeentewet wel verantwoording schuldig is aan de gemeenteraad over
het door hem gevoerde bestuur. Ook het enkele feit dat iemand verzoekt om bij maatschappelijke
organisaties navraag te doen, kan voor de burgemeester geen aanleiding zijn om de
betreffende informatie op te vragen. Het enige relevante criterium is dat de informatie
nodig is voor de uitoefening van zijn taak ten aanzien van de handhaving van de openbare
orde. Het verzoek tot het geven van informatie vloeit voort uit de wet en betreft
daarmee geen besluit in de zin van de Awb.
Relatie met de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)
Op de informatie die de burgemeester heeft verkregen van de maatschappelijke organisatie
is de Wet openbaarheid van bestuur van toepassing. Dit houdt in dat, mocht de burgemeester
beschikken over persoonsgegevens van een donateur, deze de gegevens, niet zonder meer
verstrekt worden, maar dat daarin een belangenafweging moet plaatsvinden, tenzij de
donateur toestemming heeft zijn gegevens te verstrekken (vgl. artikel 10, tweede en
derde lid, van de Wet openbaarheid van bestuur). Voorts is de Wet openbaarheid van
bestuur van toepassing op informatie inzake de beslissing die de burgemeester neemt
over het al dan niet opvragen van gegevens van buitenlandse donateurs. Op grond van
artikel 11, eerste lid, van de Wob worden documenten bedoeld voor intern beraad doorgaans
niet verstrekt. De documenten worden ofwel in het geheel geweigerd (omdat er na het
doorhalen van de persoonlijke beleidsopvattingen geen informatie resteert) of de persoonlijke
beleidsopvattingen worden weggelakt.47 Zie ook paragraaf 3 en 5 van het algemeen deel.
2. Verstrekking bijzondere persoonsgegevens
Artikel 3, tweede lid, ziet op de situatie waarin de burgermeester na een eerste informatieverzoek
over geografische herkomst, doel en omvang van verkregen buitenlandse donaties, vervolgens
ook gebruik maakt van zijn bevoegdheid om meer gericht informatie op te vragen over
de persoon van de donateur. Het kan dan voorkomen dat de te verstrekken persoonsgegevens
bijzondere gegevens als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de AVG, omvatten, bijvoorbeeld
omdat de religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging direct of indirect uit deze
gegevens blijkt (zie hierover paragraaf 5, laatste alinea van het algemeen deel van
de toelichting). Het tweede lid biedt om die reden een wettelijke grondslag voor de
verwerking van persoonsgegevens, waaruit religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen
kunnen blijken. De wettelijke grondslag geldt alleen voor zover de verstrekking van
deze bijzondere gegevens noodzakelijk is voor de uitoefening van de in het eerste
lid genoemde taak van de burgemeester en voor zover deze bijzondere gegevens direct
of indirect worden onthuld met informatie over de herkomst van een donatie. Daarmee
wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 9, tweede lid, onder
g, van de AVG, een uitzondering te maken op het verwerkingsverbod van het eerste lid
van dat artikel. De grondslag hiervoor is gelegen in een zwaarwegend algemeen belang,
bestaande in het tegengaan van antidemocratisch en anti-integratief gedrag dat wordt
aangejaagd of versterkt door substantiële, buitenlandse donaties, zoals is uiteengezet
in paragraaf 2 van het algemeen deel van de toelichting.
3. Verplichting maatschappelijke organisatie om informatie te verstrekken
Voortvloeiend uit de bevoegdheid van de burgemeester om maatschappelijke organisaties
te verzoeken inzicht te geven in herkomst, doel en omvang van buitenlandse donaties,
rust een verplichting op de maatschappelijke organisatie om aan dit verzoek mee te
werken door de desbetreffende gegevens onverwijld schriftelijk te verstrekken. Dit
volgt uit het derde lid. Met het begrip «onverwijld» wordt bedoeld zonder onnodige
vertraging. Het begrip wordt nader geconcretiseerd door de maximum termijn van tien
werkdagen. De verzochte gegevens zal de maatschappelijke organisatie uit haar eigen
financiële administratie kunnen ophalen (vgl. ook de in artikel 2 neergelegde verplichting),
waarbij zo nodig en in voorkomend geval nadere navraag kan worden gedaan bij de tussenpersoon
van wie een donatie is ontvangen. Een maatschappelijke organisatie die weigert informatie
te verstrekken dan wel bewust onvolledige of onjuiste informatie verstrekt, maakt
zich, schuldig aan een economisch delict (artikel 9, eerste lid). Ook kan de burgemeester
op grond van artikel 3, zesde lid, de rechter verzoeken om een bestuursverbod op te
leggen aan de bestuurder van een maatschappelijke organisatie wanneer deze herhaaldelijk
weigert mee te werken (vgl. ook de artikelen 106a-106c Faillissementswet). Tot slot
kan de burgemeester overeenkomstig afdeling 5.3.2.d van de Algemene wet bestuursrecht
een last onder dwangsom opleggen. Dit betekent dat de overtreder van de verplichting
om gegevens te verstrekken een last krijgt om dit binnen een gestelde termijn alsnog
te doen. Bij het verstrijken daarvan verbeurt de overtreder per tijdseenheid of per
overtreding een bepaald bedrag.
4. Gegevensdeling
Als de burgermeester na een eerste informatieverzoek over geografische herkomst, doel
en omvang van verkregen buitenlandse donaties, vervolgens ook gebruik maakt van zijn
bevoegdheid om meer gericht informatie op te vragen over de persoon van de donateur,
regelt artikel 3, vierde lid, wie nog meer kennis mogen nemen van de van een maatschappelijke
organisatie verkregen persoonsgegevens. Bepaald is dat deze gegevens in beginsel niet
verder worden verstrekt dan aan de leden van de driehoek (de officier van justitie
en de politiechef) en alleen voor zover dat noodzakelijk is voor de handhaving van
de openbare orde taken van de burgemeester.
Daarnaast wordt voorzien in de mogelijkheid om de persoonsgegevens van een buitenlandse
donateur met een burgemeester van een andere gemeente te delen als dat voor de taakuitoefening
van die burgemeester noodzakelijk is. Gedacht kan worden aan de situatie dat de burgemeester
verneemt dat de buitenlandse donateur van een maatschappelijke organisatie die een
omstreden spreker heeft uitgenodigd, ook donaties verstrekt aan een maatschappelijke
organisaties in een andere gemeente. Een ander voorbeeld is een buitenlandse donateur
van een organisatie die demonstreert tegen veehouderijen en ook doneert aan een organisatie
die actief is in een andere gemeente. Met deze gegevensuitwisseling kan binnen verschillende
gemeenten onwenselijke, buitenlandse inmenging in het beleid en bij activiteiten van
maatschappelijke organisaties beter in kaart worden gebracht en worden geduid om zo
een betere inschatting te kunnen maken om problematisch gedrag, zoals omschreven in
paragraaf 2 van het algemeen deel van de toelichting, te voorkomen. Om de verkregen
informatie te kunnen waarderen en valideren, kan de burgemeester de gegevens delen
met de overheidsinstanties genoemd in het zevende lid. Uit de reactie van Bureau Regioburgemeesters,
het Nederlands Genootschap van Burgemeesters en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
blijkt dat zij de toegevoegde waarde van dergelijke validatie onderschrijven.
Tot slot mag de burgemeester de persoonsgegevens van een buitenlandse donateur verstrekken
aan een aantal van de in het nieuwe artikel 28a van de Handelsregisterwet 2007 genoemde
personen en instanties als het nodig is om deze gegevens te waarderen en valideren.
Deze bepaling heeft de volgende achtergrond. De burgemeester moet afgaan op de gegevens
die een maatschappelijke organisatie aanlevert, terwijl hij de juistheid ervan lang
niet altijd zal kunnen verifiëren of de eventueel bredere betekenis hiervan zal kunnen
duiden. Zo zal doorgaans niet (direct) duidelijk zijn of een donatie misschien tevens
duidt op witwassen, terrorismefinanciering, ontduiking van Europese of internationale
sancties, verduistering, fiscale fraude, omkoping of andere strafbare feiten. Daarom
krijgt de burgemeester de bevoegdheid om de verkregen gegevens te laten waarderen
en valideren door een aantal van de in het nieuwe artikel 28a van de Handelsregisterwet
2007 genoemde personen en instanties. Dat zijn bijvoorbeeld de politie, het OM, de
AIVD en MIVD, Justis, Bureau Bibob, DNB, de FIU, de AFM en de Belastingdienst.
5. Bewaren gegevens
Het vijfde lid waarborgt dat de gegevens niet langer worden bewaard dan noodzakelijk
is. Dit houdt in ieder geval in dat als een maatschappelijke organisatie binnen de
drie-sporen-aanpak van de gemeente valt, de gegevens in beginsel worden bewaard zolang
dit het geval is (zie paragraaf 2 van het algemeen deel). Wel geldt er een uiterste
bewaartermijn. De persoonsgegevens worden ten hoogste zeven jaar bewaard. Zijn de
gegevens voordien, bijvoorbeeld na afsluiting van de drie-sporen-aanpak, niet vernietigd,
dan dient dat alsnog na ommekomst van zeven jaar na de rechtmatige verkrijging te
gebeuren.
6. Bestuursverbod
Voldoet de maatschappelijke organisatie niet aan het verzoek van de burgemeester om
inzicht te geven in herkomst, doel en omvang van verkregen buitenlandse donaties,
dan kan de burgemeester de maatschappelijke organisatie daarop aanspreken. Op grond
van het zesde lid kan de burgemeester de rechter verzoeken om een bestuursverbod op
te leggen aan de bestuurder van een maatschappelijke organisatie wanneer deze herhaaldelijk
weigert aan het verzoek mee te werken (vgl. artikel 106a van de Faillissementswet).
Met de mogelijkheid voor de burgemeester om een bestuursverbod te verzoeken, wordt
beoogd te voorkomen dat een bestuurder van een maatschappelijke organisatie zich kan
onttrekken aan een verzoek van de burgemeester om inzicht te geven in de herkomst
van een bepaalde donatie. Onderkend wordt dat het bestuursverbod een ingrijpend middel
is. Daarom kan dit alleen door de rechter worden opgelegd wanneer de bestuurder van
een maatschappelijke organisatie in ernstige mate tekortschiet in de nakoming van
zijn informatie- en medewerkingsverplichting jegens de burgemeester. Als een bestuurder
van een maatschappelijke organisatie bijvoorbeeld niet onverwijld aan het verzoek
van de burgemeester voldoet, is daarmee nog geen sprake van een ernstige tekortkoming.
Het gaat om het herhaaldelijk en opzettelijk frustreren van het medewerken aan het
verzoek van de burgemeester. De rechter heeft voorts de ruimte om alle omstandigheden
van het geval in zijn beslissing mee te wegen. Factoren die de rechter in zijn overwegingen
kan betrekken zijn onder meer de wijze waarop een bestuurder van een maatschappelijke
organisatie weigert aan een informatieverzoek van de burgemeester te voldoen en de
regelmaat waarmee dit gebeurt. Met de hoge drempel van een ernstige mate van tekortschieten
en de afwegingsruimte die de rechter heeft, is de proportionaliteit van de sanctie
gegeven.
De artikelen 106b tot en met 106d van de Faillissementswet zijn van overeenkomstige
toepassing. Dit houdt in dat een bestuurder aan wie een bestuursverbod is opgelegd,
gedurende vijf jaar niet tot bestuurder of commissaris kan worden benoemd en wordt
uitgeschreven uit het handelsregister (art. 106b Faillissementswet). Art. 106c Faillissementswet
regelt de procedure die voor de oplegging geldt, waaronder ook schorsing van de betrokken
bestuurder en de eventuele benoeming van vervangende bestuurders. Als bestuurder wordt
verder bedoeld degene die het beleid van de rechtspersoon heeft bepaald of mede heeft
bepaald als ware hij bestuurder (art. 106d Faillissementswet).
7. Overeenkomstige toepassing op bepaalde overheidsinstanties
Het zevende lid legt vast dat bepaalde instanties, te weten Justis, de politie, Bureau
Bibob, de Belastingdienst, de AIVD, de MIVD, DNB, AFM, BFT en de FIU, op grond van
hun bestaande wettelijke taken de bevoegdheid hebben om het bestuur van de maatschappelijke
organisatie te verzoeken om inzicht te geven in herkomst, doel en omvang van verkregen
buitenlandse donaties. Het eerste tot en met het zesde lid zijn van overeenkomstige
toepassing op het verzoek van deze instanties. Daarmee is ook de grond gegeven waarop
zij persoonsgegevens kunnen verwerken, namelijk wanneer dit noodzakelijk is ter vervulling
van hun wettelijke taken. Voor hun wettelijke taken wordt verder verwezen naar de
artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde artikel 28a van de Handelsregisterwet
2007 (zie het voorgestelde artikel 8 in dit wetsvoorstel).
Artikel 4
1. Informatieverzoek openbaar ministerie
De Afdeling advisering heeft er terecht op gewezen dat het openbaar ministerie op
grond van artikel 2:297, eerste lid, BW reeds bevoegd is om bij het bestuur van een
stichting inlichtingen in te winnen als er ernstige twijfel bestaat of de wet of de
statuten te goeder trouw worden nageleefd, dan wel het bestuur naar behoren wordt
gevoerd. Hoewel die bevoegdheid ook kan zien op inlichtingen over buitenlandse donaties,
heeft de Afdeling benadrukt dat de reikwijdte van deze wettelijke regeling beperkt
is. Deze bevoegdheid van het openbaar ministerie geldt alleen voor stichtingen en
niet voor andere maatschappelijke organisaties. Om die lacune te dichten voorziet
artikel 4, eerste lid, van het wetsvoorstel in uitbreiding van de bestaande bevoegdheid
van het openbaar ministerie. De inlichtingenbevoegdheid van het openbaar ministerie
wordt verbreed naar alle maatschappelijke organisaties, maar slechts voor een specifiek
aspect: inzicht in buitenlandse donaties. Die bevoegdheid wordt nader geclausuleerd
door overname van de criteria, genoemd in artikel 2:297, eerste lid, BW. Vergelijkbaar
met de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 3 van dit wetsvoorstel,
wordt daarmee gekozen voor een stelsel van «transparantie op verzoek».
Artikel 4, eerste lid, verleent het openbaar ministerie de bevoegdheid om, in eerste
instantie, bij het bestuur van de maatschappelijke organisatie informatie op te vragen
over geografische herkomst, doel en omvang van verkregen buitenlandse donaties («hoeveel
en uit welk(e) land(en)»). Het openbaar ministerie kan van deze bevoegdheid gebruik
maken als er sprake is van ernstige twijfel of de wet of de statuten te goeder trouw
worden nageleefd dan wel het bestuur naar behoren wordt gevoerd. Deze criteria reflecteren
het algemeen belang, dat het openbaar ministerie vertegenwoordigt. Als uit de verkregen
informatie vervolgens blijkt dat sprake is van substantiële donaties uit het buitenland,
neemt het risico op ongewenste buitenlandse beïnvloeding mogelijk toe. Het openbaar
ministerie kan dan meer gericht informatie opvragen over de persoon van de donateur
(«wie»). Voorwaarde voor het openbaar ministerie om gebruik te kunnen maken van deze
verdergaande bevoegdheid om gerichte informatie op te vragen, is dat die informatie
noodzakelijk is voor een adequate taakuitoefening door het openbaar ministerie. In
dat geval is tevens het algemeen belang gegeven dat vereist is voor gegevensverwerking
op grond van artikel 6, eerste lid, onder e, AVG.
De notie «substantiële» donaties heeft zowel een absolute als een relatieve component.
Zie op het punt van de notie «substantiële donaties» en het laten vervallen van de
drempelbedragen de toelichting bij artikel 3 hierboven.
Onder de nadere gegevens die het openbaar ministerie kan opvragen indien is gebleken
van substantiële donaties, vallen de naam en woonplaats van de buitenlandse donateur
of, als de donateur een rechtspersoon is, de zetel en de naam en woonplaats van degene
die de rechtspersoon vertegenwoordigt. Als de donatie via een tussenpersoon is ontvangen,
vallen hieronder ook gegevens over die tussenpersoon. Gegevens over de tussenpersoon
kunnen ook van belang zijn om inzicht te krijgen in hoe geldstromen lopen en om signalen
van buitenlandse, onwenselijke beïnvloeding door donaties adequaat te kunnen duiden.
Vanwege het civielrechtelijke karakter van deze bevoegdheid van het openbaar ministerie
staat geen procedure ex artikel 12 Wetboek van Strafvordering open tegen een besluit
van het openbaar ministerie om geen informatie op te vragen over buitenlandse donaties
bij een maatschappelijke organisatie. Met andere woorden: het openbaar ministerie
kan niet gedwongen worden tot uitoefening van de in artikel 4 voorziene bevoegdheid.
Het openbaar ministerie maakt een eigenstandige afweging om hiervan gebruik te maken.
2. Overeenkomstige toepassing van een aantal artikelen
Artikel 4, tweede lid, verklaart artikel 3, leden 2 tot en met 6, van overeenkomstige
toepassing op de bevoegdheid van het openbaar ministerie om informatie te verzoeken
bij een maatschappelijke organisatie over buitenlandse donaties. Het betreft bepalingen
over het verwerken van bijzondere persoonsgegevens (artikel 3, tweede lid), de plicht
van het bestuur van een maatschappelijke organisatie om mee te werken aan een informatieverzoek
(artikel 3, derde lid), gegevensdeling (artikel 3, vierde lid), het bewaren van gegevens
(artikel 3, vijfde lid) en de mogelijkheid een bestuursverbod te verzoeken indien
de maatschappelijke organisatie niet meewerkt aan het informatieverzoek (artikel 3,
zesde lid). De toelichting bij deze artikelleden geldt ook voor de informatiebevoegdheid
van het openbaar ministerie.
Er is een verwijzing opgenomen naar artikel 297, tweede lid, van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek. Dit biedt de mogelijkheid voor het openbaar ministerie om de voorzieningenrechter,
bij weigering van de maatschappelijke organisatie, een bevel te vragen de boeken te
openen. Dit bevel kan zo nodig worden versterkt met een dwangsom (vgl. artikel 611a
van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering).
Artikel 5
Het voorgestelde artikel 5 legt op een in Nederland woonachtige of gevestigde tussenpersoon
die in opdracht van een buitenlandse donateur een donatie aan een maatschappelijke
organisatie verricht, een zelfstandige plicht om de maatschappelijke organisatie informatie
over de buitenlandse financier te verstrekken. Het gaat om gegevens die de maatschappelijke
organisatie nodig heeft om te voldoen aan haar verplichting tot het verstrekken van
informatie over de buitenlandse donateur aan een overheidsorganisatie na een daartoe
strekkend verzoek (zie artikelen 3 en 4). Het betreft de naam, woonplaats of zetel
en land van de donateur en, ingeval de opdrachtgever een rechtspersoon is, de naam,
woonplaats en land van de natuurlijke persoon die de rechtspersoon vertegenwoordigt.
Met de verstrekking van deze gegevens aan de maatschappelijke organisatie voldoet
de tussenpersoon aan een wettelijke verplichting (artikel 6, eerste lid, onderdeel
c, van de AVG, zie hierover ook paragraaf 5 van het algemeen deel). Indien de tussenpersoon
niet voldoet aan de in dit artikel neergelegde plicht, levert dat een economisch delict
op (zie de toelichting bij artikel 9).
Artikel 6
Mocht na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in de praktijk blijken dat nadere regels
nodig zijn over aard en wijze van verstrekken van informatie door de maatschappelijke
organisatie of over anonieme donaties, dan voorziet het voorgestelde artikel 6 in
een grondslag voor een algemene maatregel van bestuur waarin die regels gesteld kunnen
worden.
Artikel 7
Artikel 7 introduceert een nieuw artikel 2:299b BW. Het eerste lid verplicht alle
stichtingen die niet reeds een jaarrekening of vergelijkbare financiële verantwoording
moeten publiceren, een balans en staat van baten en lasten te deponeren bij het handelsregister.
Stichtingen zijn uitgezonderd van deze verplichting als ze een wettelijke plicht tot
het opstellen van een jaarrekening hebben en zij die jaarrekening ook publiceren.
Stichtingen die onder de uitzondering vallen, zijn vooral de commerciële stichtingen
die een onderneming in stand houden en een jaarrekening volgens de regels van titel
9 van Boek 2 BW moeten opstellen (artikel 2:360, derde lid, BW) en de stichtingen
die bijvoorbeeld scholen, woningen of zorginstellingen beheren en om die reden onder
sectorale wetgeving vallen.
Het eerste lid verwijst naar de balans en staat van baten en lasten van artikel 2:10,
tweede lid, BW. In dat artikel staat dat die stukken binnen zes maanden na afloop
van het boekjaar moeten worden opgemaakt. Dit wetsvoorstel schrijft voor dat de stukken
binnen tien maanden na afloop van het boekjaar moeten worden gedeponeerd. Die tien
maanden komen overeen met de maximale termijn waarbinnen een commerciële stichting
ingevolge artikel 2:300 BW de stukken moet deponeren. Binnen deze termijn moet de
jaarrekening zijn opgemaakt (waarvoor de termijn van zes maanden van artikel 2:10
BW blijft gelden) en gedeponeerd bij het handelsregister. De regeling is eenvoudiger
dan die van artikel 2:300 BW voor commerciële stichtingen. Naast het ontbreken van
een voor verlenging van de termijn van deponering, is er geen terinzagelegging ten
kantore van de stichting voor degenen die de jaarrekening moeten vaststellen.
De overige onderdelen van het eerste lid bevatten bepalingen die gelijk zijn aan wat
er geldt voor jaarrekeningen: de taal waarin ze moeten worden opgesteld en de wijze
waarop de stukken bij het handelsregister gedeponeerd moeten worden.
Ook de bepalingen van het tweede lid komen overeen met die van de jaarrekening. Ze
betreffen de ondertekening van de balans en de staat van baten en lasten door de bestuurders
en eventuele leden van het toezichthoudend orgaan. Als een handtekening ontbreekt,
moet de reden daarvan vermeld worden (zie het tweede lid van de artikelen 2:101 en
210 BW). Op de stukken dient ook een datum vermeld te worden. De datum van ondertekening
door de bestuurders en, voor zover aanwezig, de leden van het toezichthoudend orgaan
(bv. raad van toezicht of raad van commissarissen) moet ook worden vermeld. De datum
van ondertekening wordt als datum van opstellen dan wel vaststellen beschouwd.
Artikel 8
In de Hrw wordt een nieuw artikel 28a ingevoegd, waarin de inzage van de balans en
de staat van baten en lasten door overheidsinstanties is geregeld. In het eerste lid
is een opsomming gegeven van de instanties die inzage kunnen krijgen. De informatie
die in het handelsregister wordt opgenomen, is doorgaans informatie die voor eenieder
ter inzage is (vgl. artikel 21, eerste lid, Hrw). Er zijn enkele uitzonderingen op
deze regel, die in hoofdstuk 5 Hrw zijn geregeld (zie artikel 28). Artikel 28a wordt
daaraan toegevoegd. Mede naar aanleiding van de reacties uit de consultatie is afgezien
van het openbaar maken van de balans en de staat van baten en lasten van stichtingen
(zie hierover ook paragraaf 6 en 9 van het algemeen deel). De organisaties die toegang
krijgen tot de stukken kunnen alle een rol spelen bij controle en toezicht op en opsporing
van witwassen en terrorisme. Deze instanties kunnen de informatie uitsluitend gebruiken
voor de wettelijke bevoegdheden die hen reeds toekomen.
In het eerste lid, onder a, gaat het om de controle van rechtspersonen met het oog
op de voorkoming en bestrijding van misbruik van rechtspersonen die is opgedragen
aan de Minister van Justitie. Daartoe verwerkt de Minister gegevens uit het handelsregister
in een eigen register dat wordt gebruikt voor risicomeldingen over rechtspersonen
(artikel 2, eerste lid, van de Wet controle op rechtspersonen). Door toevoeging van
de balans en staat van baten en lasten aan het handelsregister komen die stukken aldus
ter beschikking van deze controle (vgl. artikel 28, derde lid, onderdeel a, Hrw).
Het eerste lid, onder b, verwijst naar de taak van het openbaar ministerie tot strafrechtelijke
handhaving van de rechtsorde en met andere bij de wet vastgestelde taken, zoals neergelegd
in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Naast strafrechtelijke handhaving
heeft het openbaar ministerie ook civielrechtelijke bevoegdheden, bv. verzoek bij
de rechter tot ontbinding van een rechtspersoon of tot ontslag van een bestuurder
van een stichting (vgl. artikelen 2:19–21 resp. 2:298 BW).
In het eerste lid, onderdeel c, wordt de bevoegdheid van ambtenaren van politie vastgelegd
om inzage te krijgen in de financiële informatie ten behoeve van opsporing en de voorbereiding
van opsporing. Het gaat om de ambtenaren van politie (artikel 2, onder a, van de Politiewet
2012) en van de rijksrecherche (artikel 2, onder d) die zijn aangesteld voor de uitvoering
van de politietaak.
Het Bureau Bibob uit onderdeel d van het eerste lid heeft tot taak aan bepaalde bestuursorganen
advies uit te brengen over de mate van gevaar dat een overheidsopdracht of een vastgoedtransactie
mede zal worden gebruikt om op geld waardeerbare voordelen die worden verkregen uit
strafbare feiten te benutten of om strafbare feiten te plegen. Ook kan het Bureau
advies uitbrengen over de ernst van de feiten en omstandigheden die erop wijzen of
redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de beschikking een strafbaar
feit is gepleegd (artikel 9, eerste lid van de Wet Bibob). Onderdeel d geeft daarnaast
een grondslag voor de bestuursorganen en rechtspersonen aan wie Bureau Bibob advies
geeft over de toepassing van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het
openbaar bestuur (vgl. artikel 28, derde lid, onderdeel f, Hrw).
Onderdeel e voorziet in een bevoegdheid voor de Belastingdienst om inzage te krijgen
in de informatie bij het handelsregister voor de uitvoering van zijn taken (vgl. artikel
28, derde lid, onderdeel c, Hrw).
Onderdeel f gaat over vier bijzondere opsporingsdiensten met opsporingsbevoegdheid
op het gebied van financiën en economie, landbouw, milieu en leefomgeving respectievelijk
sociale zekerheid. Zij zijn belast met de (strafrechtelijke) handhaving van de ordeningswetgeving
op basis van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten. Het betreft de volgende diensten:
1. de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en de Economische Controledienst van
de Minister van Financiën;
2. de Inlichtingen- en Opsporingsdienst van de Inspectie Leefomgeving en Transport van
de Minister voor Infrastructuur en Waterstaat;
3. de Inlichtingen- en Opsporingsdienst van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit,
dat valt onder de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
4. de Inspectie SZW van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Onderdeel g bevat een verwijzing naar de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
(AIVD) die tot taak heeft in het belang van de nationale veiligheid onderzoek te doen
en dreigings- en risicoanalyses op te stellen (vgl. artikel 8, tweede lid, van de
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017). Onderdeel h verwijst naar de
Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst van het Ministerie van Defensie, ten
behoeve van de uitvoering van zijn taken, bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. Het gaat dan om het verrichten
van onderzoek.
De Nederlandsche Bank N.V. (DNB) kan op grond van onderdeel i de inzage in de informatie
gebruiken in het kader van het toezicht op financiële instellingen (vgl. artikel 4,
eerste lid, onderdeel a, van de Bankwet 1998).
De Autoriteit Financiële Markten (onderdeel j) kan de inzage in de informatie gebruiken
in het kader van het toezicht op de Wet handhaving consumentenbescherming en het toezicht
op financiële ondernemingen in het kader van de Wet op het financieel toezicht (vgl.
artikel 1:25 van de Wet op het financieel toezicht);
Het Bureau Financieel Toezicht (onderdeel k) is een van de toezichthouders op de naleving
van de bepalingen ingevolge de anti-witwasregelgeving in Nederland: de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme
(zie artikel 1d, eerste lid, onderdeel c, Wwft). Het BFT is belast met het toezicht
op (kandidaat-) notarissen en toegevoegd notarissen, belastingadviseurs, registeraccountants,
accountants-administratieconsulenten, dan wel degene die anderszins zelfstandig onafhankelijk
beroeps- of bedrijfsmatig daarmee vergelijkbare activiteiten verricht, zoals administratiekantoren,
belastingadviseurs en bedrijfseconomische adviseurs (vgl. artikel 1a, vierde lid,
onderdelen a, b, d en e Wwft).
De Financiële inlichtingen eenheid (onderdeel l; zie artikel 12 van de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme) heeft onder meer tot taak om met het
oog op het voorkomen en opsporen van witwassen en van financiering van terrorisme,
gegevens te verzamelen, registreren, bewerken en analyseren, die van belang kunnen
zijn voor het voorkomen en opsporen van misdrijven (artikel 13 onder a van de Wet
ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme). Ook daarin kunnen de
balans en staat van baten en lasten van stichtingen na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
worden meegenomen.
De Kansspelautoriteit krijgt in onderdeel m de bevoegdheid ten behoeve van zijn taken
bij de uitoefening van het verlenen van en het houden van toezicht op vergunningen
voor kansspelen en de handhaving daarvan, bedoeld in artikel 33b van de Wet op de
kansspelen.
Artikel 9
Dit artikel regelt dat maatschappelijke organisaties die nalaten om mee te werken
aan een informatieverzoek van de burgemeester, het openbaar ministerie of een van
de personen en instanties bedoeld in artikel 3, zevende lid, of niet onverwijld de
verzochte informatie verstrekken, een economisch delict plegen in de zin van artikel
1 onder 4° van de Wet op de economische delicten. Het gaat om een overtreding die
kan worden bestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden, een taakstraf of
een geldboete van de vierde categorie. Ook Nederlandse tussenpersonen die maatschappelijke
organisaties niet voorzien van informatie die nodig is voor het opstellen van het
donatieoverzicht, plegen eenzelfde economisch delict.
Stichtingen die de balans en de staat van baten en lasten niet tijdig ter beschikking
stellen aan de overheid, plegen eveneens een economisch delict. Het niet tijdig openbaar
maken van de jaarrekening kent eenzelfde strafbaarstelling (artikel 1 onder 4° Wet
op de economische delicten juncto artikel 2:394, derde lid, BW).
Artikel 10
Dit artikel bevat een samenloopbepaling met de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen
(Kamerstukken 34 491). In de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen wordt een grondslag gegeven voor een
raad van commissarissen bij stichtingen. Om die reden wordt de zinsnede «hen die deel
uitmaken van het toezichthoudend orgaan» telkens vervangen door «de commissarissen».
Artikel 11
1. Verhouding tot de Wfpp
Artikel 11, eerste lid, betreft de verhouding van het wetsvoorstel tot de Wfpp. Verenigingen
en stichtingen die onder dit wetsvoorstel vallen, kunnen tevens onder het toepassingsbereik
van de regeling voor de financiering van politieke partijen vallen. Politieke partijen
kennen onder de Wfpp een eigen regeling voor het openbaar maken van financiering,
toegespitst op de bijzondere positie van politieke partijen binnen onze democratie.
Zij kunnen daarom van het toepassingsbereik van het stelsel van «transparantie op
verzoek» worden uitgesloten. Het betreft kortgezegd politieke partijen en hun neveninstellingen
als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, respectievelijk onderdeel f, van de Wfpp. Ook
decentrale politieke partijen en lokale partijen alsmede plaatselijke afdelingen kennen
op basis van de Wfpp transparantieregels. Verenigingen en stichtingen die (ook) politiek
actief zijn, of aan een politieke partij gelieerd zijn, maar niet onder de Wfpp vallen,
vallen onder het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel. Voor de volledigheid wordt
opgemerkt dat een wijziging van de Wfpp in voorbereiding is, waarbij de transparantieregels
worden aangescherpt en giften vanuit het buitenland worden beperkt.
2. Overgangsrecht
Artikel 11, tweede lid, bevat overgangsrecht. Hierin is bepaald dat de verplichting
voor maatschappelijke organisaties om op verzoek inzicht te geven in herkomst, doel
en omvang van verkregen buitenlandse donaties geldt voor donaties die zijn verkregen
op of na de datum van inwerkingtreding van de artikelen, of onderdelen daarvan, waarin
die verplichting is neergelegd.
Het derde lid bevat vergelijkbaar overgangsrecht voor de balans en staat van baten
en lasten. Voor stichtingen gaat de voorgestelde maatregel om de balans en de staat
van baten en lasten aan de overheid ter beschikking te stellen, gelden voor de balans
en de staat van baten en lasten van boekjaren die zijn aangevangen op of na de datum
van de inwerkingtreding van artikel 7 van de wet. Dit betekent eveneens dat, afhankelijk
van het moment waarop het boekjaar van een stichting aanvangt, de eerste financiële
gegevens vanaf twaalf maanden na het ontstaan van de verplichting bij het handelsregister
kunnen worden gedeponeerd.
Artikel 12
De datum van inwerkingtreding van de nieuwe regeling zal bij koninklijk besluit worden
bepaald. Op die manier kan rekening worden gehouden met de vaste verandermomenten.
Artikel 13
Dit artikel bevat de citeertitel van de wettelijke regeling: Wet transparantie maatschappelijke
organisaties.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.