Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag schriftelijk overleg over de bestuurlijke reactie BIT- advies programma VRS

Nr. 130 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 18 november 2020

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over
de brief van 13 juli 2020 over de bestuurlijke reactie BIT- advies programma VRS (Kamerstuk
25 764, nr. 127).

De vragen en opmerkingen zijn op 18 september 2020 aan de Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 17 november 2020 zijn de vragen
beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Ziengs

De adjunct-griffier van de commissie, Hendrickx

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersoon

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

Het is de leden van de VVD-fractie opgevallen dat de start van het programma VRS op
1 april 2019 was. De BIT-toets is uitgevoerd in de periode oktober 2019 – februari
2020. Waarom is deze BIT-toets uitgevoerd nadat het programma is gestart en niet voordat
de start werd uitgevoerd, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Het programma heeft een lange aanloopfase gekend waarin met alle betrokken partijen
(met name de uitgevende instanties) intensief is overlegd over de wensen en de richting.
Uiteindelijk is daar een programmaplan uit voortgekomen, dat intern is vastgesteld
op 1 april 2019. Met dit programmaplan als input en achtergrond is het proces richting
de CIO en het BIT voortgezet en is uw Kamer op 26 juni 2019 geïnformeerd. In augustus
2019 heeft het BIT vervolgens besloten een toets uit te voeren op het programma VRS.

Het BIT constateert dat de keuze voor een fundament op basis van volledige nieuwbouw
van twee registers, functionaliteit voor uitgevende instanties en zo’n 50 services,
risicovol is. Er zouden mogelijk veel minder risicovolle oplossingsrichtingen zijn.
Waarom zijn deze voor het VRS niet onderzocht? Zo vragen de leden van de VVD-fractie.

De creatie van het eerste register komt voort uit de wens een systeem van digitaal
zaken doen op het hoogste betrouwbaarheidsniveau te creëren via een elektronisch identificatiemiddel
op de identiteitskaart (eNIK). Hiervoor is een centraal systeem noodzakelijk waarmee
direct (24/7) kan worden gecontroleerd of de eNIK in omloop mag zijn (en of er dus
mee mag worden ingelogd). In dit centrale register worden vanaf 1 januari 2021 de
gegevens opgenomen welke nodig zijn voor nieuwe aanvragen en gegevens over vermiste,
gestolen en van rechtswege vervallen documenten. Dit proces is beschreven in de memorie
van toelichting bij de Wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van
de elektronische identificatie met een publiek identificatiemiddel en de uitbreiding
van het basisregister reisdocumenten (Kamerstuk 35 047 (R2108), nr. 3). Het programma VRS bouwt op deze ontwikkeling voort door naast de gegevens van nieuwe
aanvragen ook de gegevens van eerdere aanvragen toe te voegen. Hiermee ontstaat een
compleet beeld van alle in omloop zijnde reisdocumenten. Na deze stap blijft nog één
groep gegevens achter in de decentrale systemen (Reisdocumenten Aanvraag- en Archiefstations,
de RAAS-en), nl de biometrische gegeven. Deze gegevens zullen centraal worden opgeslagen
onder decentrale verantwoordelijkheid van de uitgevende instanties binnen de huidige
wettelijke kaders (het tweede register). Dit is de meest efficiënte, veilige en voordelige
manier voor opslag en gebruik van deze gegevens.

Daarnaast kunnen volgens het BIT de zeven projecten van VRS niet zelfstandig tot implementeerbare
resultaten komen. Projecten moeten samen tot een ontwerp van te bouwen software zien
te komen. Waarom is niet meteen gekozen voor een aanpak in kleine stappen zonder onderlinge
afhankelijkheden? En hoe is deze afhankelijkheid tussen de onderdelen nu gerealiseerd
in de aangepaste aanpak? De leden van de VVD-fractie krijgen graag een reactie van
de Staatssecretaris.

Bij VRS is gekozen voor een aanpak in kleine stappen – waarbij elke stap meetbare
en bruikbare resultaten oplevert. Dit werkt ook in de praktijk. Een voorbeeld is de
mogelijkheid om signaleringen in het Register paspoortsignaleringen (RPS) direct te
raadplegen in het aanvraagproces van paspoorten en identiteitskaarten. Niettemin hangen
de stappen ook samen en moeten die uiteindelijk leiden tot de implementatie van het
geheel. In een model waarbij de ene stap opvolgend op de andere wordt gezet, is samenhang
geborgd, maar enige afhankelijkheid tegelijkertijd onvermijdelijk. De afhankelijkheden
tussen de stappen binnen het programma worden uitdrukkelijk bewaakt om te zorgen dat
ze beheersbaar blijven. Denk hierbij aan afhankelijkheden tussen de vulling van het
basisregister met eerst actuele aanvragen (functionaliteit voor controle op parallelle
aanvragen wordt mogelijk) en later het toevoegen van historische aanvragen (voorgaande
aanvragen worden raadpleegbaar).

Ik verwijs in deze context naar de lessen van de Commissie Elias zoals aangehaald
in de Nota naar aanleiding van verslag bij de Wijziging van de Paspoortwet in verband
met de invoering van de elektronische identificatie met een publiek identificatiemiddel
en het uitbreiden van het basisregister reisdocumenten (Kamerstuk 35 047 (R2108), nr. 8, blz. 7).

De aangepaste aanpak die na de BIT-toets is ontwikkeld, dat wil zeggen het splitsen
in twee fasen, wordt op dit moment nader door mij uitgewerkt. De uitwerking bevindt
zich in een gevorderd stadium. Ik stuur u in februari 2021 een informerende brief
over de voortgang van het programma VRS met daarbij het aangepaste plan van aanpak,
een nieuwe planning van zowel het programma als de wetgeving inclusief een herberekening
van de kosten. Dit is enkele maanden later dan oorspronkelijk toegezegd in de brief
van 13 juli 2020. De reden voor deze vertraging is de complexiteit van het traject
op verschillende vlakken (met name technisch en financieel) en de zorgvuldigheid die
ik op deze terreinen wil betrachten.

De programmakosten van het programma VRS zijn geschat op € 46 mln. voor de periode
2019 tot en met 2024, exclusief een reservering van € 12 mln. voor onvoorziene kosten.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af waar dit bedrag op is gebaseerd. En wat
zijn de effecten van de wijzigingen van het programma op deze programmakosten? In
de brief schrijft de Staatssecretaris dat hij momenteel een aangepast plan van aanpak
nader uitwerkt. Wanneer kan de Kamer dit aangepaste plan van aanpak verwachten? En
zal dat ook invloed hebben op de programmakosten?

Het bedrag is gebaseerd op schattingen voor de te realiseren technische oplossingen,
de ondersteuning van de implementatie daarvan door de partijen in het stelsel en de
besturing daarvan. Deze schattingen zijn gebaseerd op kennis van en ervaring met de
werking van het reisdocumentenstelsel, de productiecapaciteit van een ontwikkelteam
met een bepaalde omvang en het aantal partijen in het stelsel dat bij de veranderingen
betrokken is. Voor de reservering voor onvoorziene kosten is uitgegaan van (afgerond)
25% van de begrote programmakosten. De totale kosten van de voorgestelde verbeteringen
kunnen als volgt worden uitgesplitst:

Een herberekening van de kosten volgt in de hiervoor genoemde informerende brief.

De leden van de VVD-fractie vragen zich ook af wanneer het beslismoment over fase
2 van het programma VRS plaatsvindt.

Aan fase 2 wordt begonnen als er duidelijkheid is over de keuzen die gemaakt moeten
worden in het voorstel van Rijkswet aangaande de opslag en verstrekking van biometrische
gegevens. Dit is een intern beleidsmatig en juridisch proces. Daarnaast spelen de
reacties op het voorstel van Rijkswet (in de consultatie, van de Raad van State en
de verslagen van de parlementen) mee in de afweging de tweede fase in te gaan. Naar
verwachting zal dit proces tot eind 2022/begin 2023 lopen en zal het beslismoment
rond die tijd liggen.

Het programma VRS is op 1 april 2019 van start gegaan, het bevindt zich op dit moment
in de realisatiefase. De leden van de VVD-fractie vragen zich af wat de huidige stand
van het programma VRS is en wat de reeds behaalde resultaten zijn?

In mijn brief d.d. 26 juni 2019 (Kamerstuk 25 764, nr. 120) inzake Verbeteringen Reisdocumentenstelsel heb ik aangegeven dat het vanaf het najaar
2020 mogelijk is signaleringen in het RPS direct te raadplegen in het aanvraagproces
van paspoorten en identiteitskaarten. Dit is het eerste concrete resultaat van het
programma, dat ik in december bereik. Vervolgens wordt gerealiseerd dat de gegevens
van eerdere aanvragen – ook die bij andere uitgevende instanties – direct raadpleegbaar
worden, met uitzondering van de gezichtsopname, handtekening en gedurende de aanvraag
de vingerafdruk (naar verwachting najaar 2021). Hiermee wordt inzichtelijk of er bij
een andere uitgevende instantie ook een aanvraag is gedaan. Hiermee krijgt de «tweede»
uitgevende instantie een signaal dat er eventueel sprake kan zijn van een poging dubbele
documenten te verkrijgen op naam van één persoon.

Daarnaast wordt het mogelijk voor uitgevende instanties om de status van alle documenten
te beheren waardoor de registratie actueler wordt. Hierdoor is de geldigheidscontrole
betrouwbaarder en wordt fraude (door middel van het gebruik van niet geldige documenten)
tegengegaan (naar verwachting winter 2021/2022).

Wat gebeurt er met het recent gerealiseerde centrale register voor eNIK? Heeft verandering
van het programma VRS gevolgen voor het register eNIK? Zo ja, welke zijn dat?

Het centrale register voor de eNIK treedt per 1 januari 2021 in werking. Vanaf dat
moment kunnen de uitvoerende instanties nieuwe aanvragen registreren in het centraal
register. Het programma VRS bouwt op deze ontwikkeling voort.

Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie aandacht voor de bestrijding van identiteitsfraude.
Het veranderen van het programma mag geen gevolgen hebben voor de bestrijding van
identiteitsfraude. De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris daarop in
te gaan.

De fasering van het programma VRS heeft geen gevolgen voor de huidige mogelijkheden
voor fraudebestrijding. De fasering betekent wel dat het langer duurt voordat het
werkproces voor de uitgevende instanties ten aanzien van de raadpleging van de gezichtsopname
en handtekening eenvoudiger uitvoerbaar kan worden gemaakt.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA -fractie

De leden van de CDA-fractie vragen waarop de keuze is gebaseerd om het programma VRS
te laten uitvoeren door DICTU, ICTU en ODC-Noord, gezien het feit dat deze partijen
volgens het BIT beperkt ervaring hebben met een omvangrijk ontwikkeltraject voor maatwerksystemen
in dit specifieke domein.

Het programma VRS wordt uitgevoerd door RvIG in samenwerking met DICTU, ICTU en ODC-Noord.
De inhoudelijke kennis van dit specifieke domein is aanwezig bij RvIG. Deze inhoudelijke
kennis van wet- en regelgeving en de rol en werkprocessen van verschillende partijen
in het stelsel is nodig om in afstemming met die partijen in het stelsel te bepalen
welke functionaliteit de ICT-systemen moeten krijgen. Daarmee hoeft de technische
expertise van DICTU, ICTU en ODC-Noord niet domeinspecifiek te zijn. Daarnaast spelen
DICTU en ODC-Noord al een rol in het beheer van delen van het stelsel en heeft ICTU
al eerder applicaties voor RvIG ontwikkeld. Overigens is de huidige leverancier, ID&D,
ook betrokken gezien de beheerrol die de leverancier heeft voor een aantal van de
huidige systemen in het stelsel.

VRS beoogt een «pseudonieme koppeling» tussen opslag van gegevens en andere registers
te realiseren. De leden van de CDA-fractie vragen of dit een voldoende beveiligingsniveau
oplevert.

Dit onderwerp valt in de tweede fase. Tijdens de ontwikkeling van het biometrieregister
wordt het onderwerp beveiliging nader uitgewerkt.

De leden van de CDA-fractie vragen, hoe VRS invulling gaat geven aan de hogere eisen
op het gebied van beschikbaarheid en «robuustheid» die de centralisatie van het reisdocumentenstelsel
met zich meebrengt.

Het programma VRS maakt gebruik van de infrastructuur die door RvIG ook wordt gebruikt
voor andere registers die een hoge beschikbaarheid eisen (o.a. BRP, basisregister
reisdocumenten, RPS). Daarnaast is er expliciet aandacht voor het proces voor de uitgifte
van nooddocumenten; er wordt (procedureel) geborgd dat deze te allen tijde uitgegeven
kunnen worden.

Uit het BIT-advies blijkt dat er geen alternatieve scenario’s beschikbaar zijn voor
het geval de uitkomsten van de praktijkproef met de drie IT-leveranciers negatief
zijn. De leden van de CDA-fractie constateren, dat de Staatssecretaris in de bestuurlijke
reactie op het BIT-advies niet ingaat op dit punt. Deze leden vragen, of er gesprekken
worden gevoerd met andere leveranciers, zoals de huidige leverancier of leveranciers
met meer ervaring met een omvangrijk ontwikkeltraject voor maatwerksystemen in dit
specifieke domein. Deze leden vragen, of er inmiddels een alternatief scenario is
ontwikkeld.

Sinds begin dit jaar heeft het programma de samenwerking met DICTU, ICTU en ODC-Noord
beproefd in een praktijkproef. Er is vooraf gekozen geen alternatieve scenario’s te
ontwikkelen voor deze samenwerking om juist de focus op de praktijkproef te houden
en geen extra capaciteit te hoeven inzetten op ontwikkeling van alternatieve scenario’s.
Daarmee werd geaccepteerd dat vertraging kon ontstaan bij een negatief resultaat van
de praktijkproef. De praktijkproef kent een positief resultaat en de samenwerking
met DICTU, ICTU en ODC-Noord wordt gecontinueerd. Er wordt dan ook niet met andere
leveranciers gesproken.

De leden van de CDA-fractie vragen, waarom er gekozen is voor nieuwbouw van een centraal
register in plaats van hergebruik van het recent gerealiseerde centrale register voor
de elektronische Nederlandse identiteitskaart (eNIK).

Het programma VRS bouwt voort op het centrale register met gegevensopslag voor de
eNIK. Dit register staat op 1 januari 2021. Daarnaast bevat dit centrale register
in technische zin de functionaliteit die nodig is ter ondersteuning van de uitgifte
en het beheer van de eNIK. Dit alles wordt hergebruikt. De functionaliteit, benodigd
voor de verbeteringen die ik met het programma VRS beoog, is echter nog niet aanwezig
in het centrale register voor de eNIK. Die functionaliteit moet dus ontwikkeld worden.
Uit de analyse die daaraan voorafgaat is gebleken dat de organisatie van de gegevensopslag
die nodig is om het reisdocumentenstelsel op een toekomstvaste wijze te ondersteunen,
uitgebreider en op een aantal punten anders is dan de wijze waarop de gegevensopslag
in het centrale register voor de eNIK nu is georganiseerd. Dat betekent dat het in
technische zin nodig is het centrale register aan te vullen met een anders georganiseerde
gegevensopslag om de verbeteringen mogelijk te maken die ik met het programma VRS
beoog.

De leden van de CDA-fractie vragen, of de voortgang van het proces voor signaleringenbeheer
en StopID zonder hinder plaatsvinden in fase 1.

De aangepaste aanpak die na de BIT-toets is ontwikkeld, wordt op dit moment nader
door mij uitgewerkt en meegenomen in de informerende brief.

De leden van de CDA-fractie vragen, hoe het programma VRS zich verhoudt tot de geheimverklaring
van de opdracht ten behoeve van het ontwerpen, ontwikkelen, produceren, personaliseren
en distribueren van reisdocumenten en identiteitskaarten (Stcrt. 2019, nr. 19950) en de geheimverklaring overheidsopdracht tot beheer, onderhoud en ondersteuning
van aanvraagstations en Reisdocumenten Aanvraag- en Archiefstations (RAAS) (Stcrt. 2015, nr. 39036)

Het programma VRS en de geheimverklaringen staan los van elkaar. De overheidsopdracht
tot beheer, onderhoud en ondersteuning van aanvraagstations en Reisdocumenten Aanvraag-
en Archiefstations (RAAS) is in 2015 geheim verklaard. De opdracht ten behoeve van
het ontwerpen, ontwikkelen, produceren, personaliseren en distribueren van reisdocumenten
en identiteitskaarten betreft de fysieke documenten. Deze geheimverklaring dateert
uit 2019. Het programma VRS richt zich niet op de RAAS-en en ook niet op de productie
van de documenten, maar op de informatievoorziening van uitvoerende instanties nodig
voor de aanvraag en uitgifte van reisdocumenten. Hiervoor worden de normale aanbestedingsprocedures
gevolgd.

De leden van de CDA-fractie vragen, of de decentrale RAAS’en naar verwachting begin
2024 uitgefaseerd kunnen worden of dat deze door de vertraging van de technische realisatie
van het biometrieregister nog een keer vervangen zullen moeten worden. Wat zijn in
dit laatste geval hiervan de extra kosten?

Gezien de herplanning in twee fasen wordt op dit moment gekeken naar een mogelijkheid
een deel van de functionaliteit van het RAAS-en (het opslaan van de biometrie) langer
in stand te houden. Dit kan op verschillende manieren. De verschillende opties zijn
geformuleerd en de bijbehorende kosten verkend. Zoals boven aangegeven stuur ik u
een informerende brief.

De leden van de CDA-fractie vragen, hoeveel tijd uitgevende instanties en informatie-afnemers
van reisdocumentengegevens naar schatting nodig zullen hebben voor de aanpassingen
en implementatie.

Het programma levert regelmatig nieuwe functionaliteit op om de implementatie voor
uitgevende instanties en informatie-afnemers in kleine stappen te laten verlopen.
Hoeveel tijd uitgevende instanties en informatie-afnemers nodig hebben voor aanpassingen
en implementatie van opgeleverde functionaliteit, is afhankelijk van het huidige werkproces
en de wijze waarop dit door de verschillende systemen wordt ondersteund. Dit kan per
uitgevende instantie of informatie-afnemer verschillen. Hierover wordt door het programma
per oplevering tijdig met de betreffende partijen afgestemd, zodat zij zich kunnen
voorbereiden op de implementatie.