Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Met het voorliggende wetsvoorstel wordt de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening
en milieubeheer BES (Wet vrom BES) op een tweetal punten aangepast. In de eerste plaats
wordt voorgesteld een grondslag te creëren om ten aanzien van de milieueffecten van
inrichtingen (bedrijven) in een algemene maatregel van bestuur kwaliteitseisen te
stellen die bij eilandelijke regelgeving nader kunnen worden ingevuld. Hiermee wordt
enerzijds invulling gegeven aan de verantwoordelijkheid van de Minister voor het milieu
op de openbare lichamen en anderzijds aan het beginsel van lokale autonomie van deze
openbare lichamen. Ten tweede wordt voorzien in een executoriale titel ter invordering
van een verschuldigde dwangsom na oplegging van de last onder dwangsom. Deze ontbrak
abusievelijk in de Wet vrom BES.

2. Hoofdlijn van het voorstel

Achtergrond van hoofdstuk 5 Wet vrom BES

Bij het opstellen van de Wet vrom BES in 2012 zag de wetgever zich ten aanzien bescherming
van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen kunnen veroorzaken geconfronteerd
met een beperkt lokaal regelgevingskader. Sint-Eustatius en Bonaire beschikten weliswaar
sinds 1993 respectievelijk 1995 over een Hinderverordening die betrekking had op milieubelastende
activiteiten die bedrijfsmatig plaatsvinden en als vergunningplichtig zijn aangewezen,
maar het aantal bedrijven dat daardoor gereguleerd werd, was beperkt en ook algemene
regels ontbraken. Saba kende geen hinderverordening. Het grootste deel van de milieubelastende
activiteiten werd dus niet gereguleerd. Vanwege gesignaleerde milieuproblemen en vanwege
capaciteitsgebrek op de eilanden om zelfstandig te komen tot regelgeving heeft de
wetgever in artikel 5.1 van de Wet vrom BES destijds dwingend bepaald dat bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels gesteld worden, die nodig zijn ter bescherming
van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen daarvoor kunnen veroorzaken.
Aangekondigd werd dat in samenwerking met de openbare lichamen deze algemene maatregel
van bestuur zou worden opgesteld waarin algemene verbindende voorschriften voor inrichtingen
zouden worden opgenomen. Hiertoe zou het «Inrichtingen en Activiteitenbesluit BES»
worden opgesteld. Het reguleren van badinrichtingen op grond van artikel 5.39 van
de Wet vrom BES zou hierbij worden meegenomen. Daarnaast zou voor de zwaardere categorieën
van inrichtingen een vergunningplicht worden geïntroduceerd.

Besluit Grote Inrichtingen Milieubeheer en het Inrichtingen en Activiteitenbesluit
BES

Met het Besluit Grote Inrichtingen Milieubeheer (hierna: BGIM) zijn in 2015 de grote
inrichtingen, een olieterminal op Sint Eustatius, een olieterminal op Bonaire en twee
brandstofopslagen op Bonaire onder de Wet vrom BES vergunningplichtig gemaakt en onder
de bevoegdheid van de Minister gebracht. Ook werd gewerkt aan het Inrichtingen en
Activiteitenbesluit BES, waarin naast algemene regels ook andere typen inrichtingen
zouden worden aangewezen waarvoor de vergunningplicht zou gaan gelden. De openbare
lichamen zouden het bevoegd gezag ten aanzien van deze inrichtingen worden. Tegelijkertijd
werd ingezet op flankerend beleid, waaronder de opbouw van een functionerend systeem
van vergunningverlening, toezicht en handhaving

Gedurende het opstellen van het Inrichtingen- en Activiteitenbesluit BES bleken de
openbare lichamen de voorkeur te geven aan een eilandelijk instrument voor het reguleren
van de overige bedrijven, omdat hiermee recht wordt gedaan aan het beginsel van lokale
autonomie en dit betere mogelijkheden biedt rekening te houden met lokale kenmerken
van de drie eilanden. In november 2017 heeft het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat met het bestuurscollege van Bonaire een intentieverklaring ondertekend
ter bevordering van de ontwikkeling van regelgeving en beleid voor een duurzame en
veilige leefomgeving. In dat kader wordt nauw samengewerkt tussen het ministerie en
Bonaire om algemene regels voor milieubelastende bedrijfsmatige activiteiten op te
stellen die afgestemd zijn op de lokale situatie en ruimte biedt aan duurzame economische
groei. Hierbij is tevens afgesproken dat waar mogelijk wetgeving zo veel mogelijk
lokaal wordt uitgevoerd.

Aanvullende delegatiegrondslag hoofdstuk 5

Het ministerie heeft samen met Bonaire onderzocht hoe invulling kan worden gegeven
aan de uitgangspunten van de Intentieverklaring op zodanige wijze dat ook recht wordt
gedaan aan de nationale en internationale verantwoordelijkheid van de Minister voor
het milieu op de eilanden. Geconcludeerd is dat het wenselijk is dat de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat wel sturing op de inhoud van de eilandelijke instrumenten
kan uitoefenen. Daarom wordt voorgesteld om een extra mogelijkheid aan artikel 5.1
toe te voegen die erin voorziet dat bij de algemene maatregel van bestuur waarin op
grond van het eerste lid milieuregels kunnen worden gesteld aan inrichtingen voor
de daarbij aangegeven onderwerpen of categorieën van gevallen kan worden bepaald dat
bij eilandverordening nadere regels worden gesteld die nodig zijn ter bescherming
van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen daarvoor kunnen veroorzaken.
Een vergelijkbare grondslag wordt toegevoegd aan artikel 5.39, dat ziet op badinrichtingen.
De algemene maatregel van bestuur zal voor die onderwerpen of categorieën van gevallen
de kaders schetsen en de algemene kwaliteitseisen bevatten waaraan moet worden voldaan.
Bij eilandverordening moeten deze worden ingevuld. Deze werkwijze heeft het voordeel
dat de Minister de kaders voor de milieuregelgeving kan opstellen en hierdoor kan
bewaken dat bepaalde minimumstandaarden worden gegarandeerd, terwijl per eiland de
gegeven normen geconcretiseerd worden zodat rekening kan worden gehouden met de lokale
omstandigheden. Daarnaast biedt deze werkwijze meer flexibiliteit en mogelijkheden
om in te springen op veranderende omstandigheden.

De nieuwe grondslag voor eilandelijke regelgeving komt te staan naast de bestaande
bevoegdheid van de Kroon of de Minister om bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur regels te stellen. Hierdoor blijft de Kroon of de Minister bevoegd om regels
te stellen indien de onderwerpen hierom vragen, of indien het niet mogelijk blijkt
om hierin bij eilandverordening te voorzien. In een dergelijk geval behouden de eilanden
de bevoegdheid om in specifieke gevallen bij maatwerk van die regels af te wijken
op grond van de artikelen 5.4 en 5.5 van de Wet vrom BES indien dit in de algemene
maatregel van bestuur zo is bepaald. Het voorgestelde systeem van bij algemene maatregel
van bestuur opgestelde kwaliteitseisen die bij eilandverordening worden ingevuld sluit
aan bij het in 2017 ondertekende intentie-akkoord en biedt de juiste waarborgen voor
een sluitend systeem van milieuregels voor bedrijven. Bij de uitwerking van het Inrichtingen
en Activiteitenbesluit BES zal worden bezien in hoeverre de daarin opgenomen kwaliteitseisen
gelijktijdig binnen alle drie de openbare lichamen inwerking treden of dat een gefaseerde
inwerkingtreding per openbaar lichaam wenselijk is. Gelet op de nauwe samenwerking
met Bonaire op het dossier wordt verwacht dat kwaliteitseisen eerst alleen op Bonaire
van toepassing worden, waarna zij op een later moment voor Saba en Sint-Eustatius
in werking treden. Hierover zal overleg met de openbare lichamen worden gevoerd.

Wijziging hoofdstuk 10

Op basis van artikel 10.2 van de Wet vrom BES dragen de Minister van Infrastructuur
en Milieu respectievelijk de bestuurscolleges van de openbare lichamen zorg voor de
bestuursrechtelijk handhaving van het hetgeen bij of krachtens de Wet vrom BES is
bepaald. Voor de invulling van de bestuursrechtelijke handhaving wordt deels aangesloten
bij de Nederlandse systematiek. Artikel 10.3 verklaart ten behoeve van deze bestuursrechtelijke
handhaving de titels 5.1 tot en met 5.3 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
Deze titels zien op toezicht op de naleving en herstelsancties waaronder de last onder
bestuursdwang of de last onder dwangsom. De bevoegdheid tot het opleggen van deze
sancties wordt vervolgens in artikel 10.4 aan de Minister en het bestuurscollege toegekend.
In deze systematiek ontbreekt echter de mogelijkheid om een executoriale titel te
verbinden aan een eenmaal opgelegd dwangbevel ter invordering van kosten van bestuursdwang
of de verschuldigde dwangsom, waardoor de invordering en dus de handhaving bemoeilijkt
wordt. Naar analogie van met name artikel 70 van de Wet maritiem beheer BES wordt
deze omissie hersteld en wordt met artikel 10.5a een bepaling ingevoegd die dit mogelijk
maakt.

3. Uitvoering en handhaving

De voorgestelde wijzigingen in de grondslagen van de artikelen 5.1, 5.4 en 5.39 hebben
geen gevolgen voor de uitvoering of de handhaving. De bevoegdheidsverdeling zoals
die gegeven is in hoofdstuk 10 van de Wet vrom BES blijft ongewijzigd, waarbij het
uitgangspunt is dat de Minister zorg draagt voor de uitvoering en handhaving ten aanzien
van de inrichtingen waarvoor hij bevoegd is een vergunning te verlenen krachtens artikel
5.1, tweede lid, dan wel indien de Minister de melding, bedoeld in artikel 5.3, ontvangt.
Hetzelfde geldt voor het bestuurscollege. Dit wordt uitgewerkt in het Inrichtingen
en Activiteitenbesluit BES. Afgesproken is dat de Minister de openbare lichamen daar
waar nodig zal ondersteunen bij het opstellen van de eilandverordeningen.

De toevoeging van artikel 10.5a inzake de invordering van verbeurde last onder dwangsom
is op verzoek van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) opgenomen, naar aanleiding
van ervaringen bij het toezicht. De ILT heeft aangegeven dat invordering bij executoriale
titel haar werkzaamheden vergemakkelijkt.

4. Advisering en consultatie

In mei 2019 is het wetsvoorstel ambtelijk en bestuurlijk met Bonaire besproken tijdens
de ambtelijke en bestuurlijke werkgroepen waarin wordt gewerkt aan het Inrichtingen
en Activiteitenbesluit BES. In dezelfde periode is het wetsvoorstel schriftelijk formeel
ter consultatie aangeboden aan de bestuurscolleges van Saba en Sint-Eustatius. Bonaire
heeft aangegeven in te stemmen met de nieuwe delegatiegrondslag en de invorderingsbevoegdheid.
Saba en Sint Eustatius hebben geen bezwaren geuit. Zoals hierboven aangegeven zullen
de openbare lichamen nauw betrokken worden bij de opstelling van het Inrichtingen
en Activiteitenbesluit BES, en zal ondersteuning worden geboden bij de uitwerking
hiervan in eilandelijke regelgeving.

Het wetsvoorstel is als onderdeel van een voorstel tot wijziging van de Wet elektriciteit
en drinkwater BES, de Wet vrom BES en de Wet financiële verhoudingen openbare lichamen
BES via de website www.internetconsultatie.nl van 1 juli tot en met 30 september 2019 ter consultatie aangeboden. Er zijn in totaal
13 (openbare) reacties ontvangen. Geen van deze reactie zag inhoudelijk op dit wetsvoorstel
en de consultatie heeft niet tot aanpassing van het wetsvoorstel geleid.

5. Gevolgen

Het wetsvoorstel als zodanig heeft geen gevolgen voor de lastendruk, noch zijn er
bedrijfseffecten aan verbonden aangezien het enkel een delegatiegrondslag en een correctie
bevat. Bij de uitwerking van de grondslagen in het Inrichtingen en Activiteitenbesluit
BES en de onderliggende eilandverordening zullen de effecten van de inhoudelijke regulering
van de milieugevolgen van inrichtingen in beeld worden gebracht. Dat is ook het moment
waarop de gevolgen voor het milieu in beeld zullen worden gebracht.

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk heeft in het kader van de toetsing van bovengenoemd
voorstel tot wijziging van de Wet elektriciteit en drinkwater BES, de Wet vrom BES
en de Wet financiële verhoudingen openbare lichamen BES op 22 augustus 2019 advies
uitgebracht. De ATR heeft geen opmerkingen gemaakt over het onderhavige wetsvoorstel

6. Inwerkingtreding

De bepalingen van hoofdstuk 5 zullen pas in werking treden op het moment dat de onderliggende
regelgeving, het Inrichtingen en Activiteitenbesluit BES en de onderliggende eilandverordening,
gereed zijn en in werking treden. Het ligt voor de hand dat dit in hetzelfde koninklijk
besluit zal worden geregeld. Het streven is het gehele pakket medio 2021 in werking
te laten treden. Indien het noodzakelijk is zal hierbij met een beroep op aanwijzing
4.17, vijfde lid, onder a, van de Aanwijzingen voor de Regelgeving worden afgeweken
van de vaste inwerkingtredingsdata zoals die zijn vastgelegd in het Kabinetsbeleid
inzake vaste verandermomenten. Gelet op de lange termijn die inmiddels is verstreken
sinds het vaststellen van de Wet vrom BES in 2012, is het ter bescherming van het
milieu op de openbare lichamen noodzakelijk dat de milieunormen voor inrichtingen
op de kortst mogelijke termijn in werking treden. Tot dat moment zijn de openbare
lichamen op grond van de artikelen 215 en 216 van de Wet openbare lichamen BES en
artikel 11.23 van de Wet vrom BES bevoegd om zelf milieuregels op te stellen voor
inrichtingen. Deze komen te vervallen op het moment dat de regels onder de Wet vrom
BES in werking treden. Zoals eerder is opgemerkt is de verwachting dat de kwaliteitseisen
uit het Inrichtingen en Activiteitenbesluit BES in eerste instantie alleen op Bonaire
van toepassing worden en pas op een later moment op Saba en Sint-Eustatius.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel A

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de begripsomschrijving van «Onze Minister»
te actualiseren en aan te passen aan de portefeuille-aanduiding in het huidige kabinet.

Artikel I, onderdelen B, C en D

Onderdelen B, C en D geven invulling aan de wens om binnen de kaders van de nationale
verantwoordelijkheid voor het milieu op de openbare lichamen tegelijkertijd tegemoet
te komen aan het beginsel van lokale autonomie voor de openbare lichamen. Onderdeel
B voegt hiertoe een vierde lid toe aan artikel 5.1 dat de grondslag vormt voor het
reguleren van de milieueffecten van inrichtingen. Onderdeel C voegt een vergelijkbaar
lid toe aan artikel 5.39 dat milieu en veiligheidsnormen voor badinrichtingen reguleert.
Onderdeel D maakt het mogelijk dat bij maatwerk niet alleen van de normen in de algemene
maatregel van bestuur, of daarop gebaseerde regeling kan worden afgeweken, maar ook
van de nadere regels die in de eilandverordening zijn opgenomen, mits dit in de algemene
maatregel van bestuur en eilandverordening zo is bepaald.

De normen uit de algemene maatregel van bestuur vormen het kader waarbinnen de eilandsbesturen
nadere regels moeten stellen. In de eilandverordening kan niet worden afgeweken van
de normen uit de algemene maatregel van bestuur. De grondslag is dwingend geformuleerd
in die zin dat een eilandverordening moet worden opgesteld als dit in de algemene
maatregel van bestuur is opgenomen. Op deze wijze wordt gegarandeerd dat de in de
maatregel gestelde normen inderdaad op eilandelijk niveau geconcretiseerd worden.
De grondslag laat geen ruimte voor nadere invulling van de eilandverordening door
middel van lagere regelgeving zoals eilandbesluiten. Wel kan – indien dit in de algemene
maatregel van bestuur wordt aangeven – gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid
tot het stellen van maatwerkvoorschriften conform artikel 5.4 van de wet, waarmee
in individuele gevallen van de kwaliteitseisen uit de algemene maatregel van bestuur
kan worden afgeweken. Indien dit in de eilandverordening zo is bepaald kan bij maatwerk
in individuele gevallen ook van de nadere regels worden afgeweken.

Vanuit de verantwoordelijkheid voor de Minister voor het milieu op BES is de insteek
dat deze bevoegdheid in het Inrichtingen en Activiteitenbesluit BES enkel gegeven
zal worden om ter bescherming van het milieu in individuele gevallen hogere normen
vast te stellen. Dit is ook het uitgangpunt zoals dat met de openbare lichamen is
gecommuniceerd. Hoewel de wet in artikel 5.5 ook de mogelijkheid bevat om bij eilandverordening
generiek af te wijken van gestelde normen indien dit bij algemene maatregel van bestuur
zo is bepaald, ligt het niet in de rede deze bevoegdheid mogelijk te maken in die
gevallen waarin de normen zelf zijn opgenomen in een eilandverordening. In die gevallen
is het immers ook mogelijk om de betrokken eilandverordening aan te passen. Voor badinrichtingen
voorziet de voorgestelde wijziging in een vergelijkbare constructie in artikel 5.39.
Ook hier wordt de mogelijkheid gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuur kwaliteitseisen
te stellen die bij eilandverordening worden ingevuld. Tevens wordt artikel 5.4 van
overeenkomstige toepassing verklaard zodat in individuele gevallen bij maatwerk van
de kwaliteitseisen in de algemene maatregel van bestuur en de nadere regels in de
eilandverordening kan worden afgeweken.

Artikel I, onderdeel E

Onderdeel E voegt de mogelijkheid toe aan hoofdstuk 10 een executoriale titel te verbinden
aan een eenmaal opgelegd dwangbevel ter invordering van last onder dwangsom. De bevoegdheid
hiertoe ligt bij de Minister of het bestuurscollege van de openbare lichamen, afhankelijk
van wie in casu het bevoegde gezag is.

Artikel II

Zoals hierboven beschreven is het streven om medio 2021 milieunormen op de openbare
lichamen in werking te laten treden. De verwachting is dat dit wetsvoorstel tezamen
met de relevante onderdelen van hoofdstuk 5 en het Inrichtingen en Activiteitenbesluit
BES inwerking zal treden, waarbij nog wordt nagegaan wanneer het Inrichtingen en Activiteitenbesluit
BES voor Saba en Sint-Eustatius in werking zal treden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer