Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen va het lid Van den Nieuwenhuijzen over speculeren met schulden van ontwikkelingslanden door zogeheten ‘Aasgierfondsen’

Antwoord van Minister Kaag (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking), mede
namens de Minister van Financiën (ontvangen 27 oktober 2020).

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Aasgierfondsen ruiken hun kans»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Heeft u zicht op hoeveel aasgierfondsen binnen ons Koninkrijk (dus inclusief het Caribische
deel) zijn gevestigd? Zo nee, wat gaat u doen om dit inzicht te verkrijgen?

Antwoord 2

Hoewel er geen eenduidige definitie bestaat, wordt met aasgierfondsen gedoeld op een
klein deel van de obligatiebeleggers, die investeren in sterk afgeprijsd schuldpapier
van landen die kampen met betalingsbalansproblemen (distressed debt) met als doel een zo groot mogelijk deel van de hoofdsom en renteverplichtingen te
ontvangen. Het onderscheid tussen bonafide obligatiebeleggers en «aasgierfondsen»
is in de praktijk niet altijd te maken. Hierdoor kan ook niet worden bepaald hoeveel
zich er binnen het Koninkrijk bevinden.

Vraag 3

Welke concrete resultaten zijn er tot dusver behaald door de Nederlandse financiering
van de African Legal Support Facility en het pleiten binnen de G20 en het IMF voor
«collective action clauses», ter bestrijding van aasgierfondsen?2

Antwoord 3

Nederland is sinds 2013 donor van de African Legal Support Facility (ALSF). Die organisatie
staat Afrikaanse landen juridisch bij in de procesvoering met «aasgierfondsen». Naast
procesvoering adviseert ALSF ook bij de uitgifte van nieuwe schuld, bijvoorbeeld over
de formulering van de leendocumentatie om zo toekomstige problemen met onwelwillende
obligatiebeleggers te voorkomen. Zo won de Democratische Republiek Congo met hulp
van ALSF in hoger beroep een rechtszaak van een obligatiebelegger. Mede door capaciteitsversterking
en verbeterde leendocumentatie is de behoefte aan juridische bijstand bij procesvoering
de afgelopen jaren verminderd. ALSF heeft daardoor een meer preventieve functie ingenomen
en adviseerde bij schulduitgifte en herstructureringen in onder andere Kameroen, Gambia,
Niger, Tunesië, Guinee-Bissau en Somalië.

De toenemende aanwezigheid van Collective Action Clauses (CAC’s) in obligatiecontracten
heeft bijgedragen aan het spoedige verloop van recente herstructureringen van private
claims. Deze herstructureringen waren in grotere mate preventief3, van kortere duur en met een hogere participatie van crediteuren dan voorheen. Sinds
oktober 2014 bevat naar schatting van het IMF ongeveer 88% van de internationale schulduitgiftes
CAC’s.4 Tegelijkertijd heeft het tijd nodig voordat alle bestaande obligaties zonder CAC’s
zijn vervallen en vervangen door obligaties met CAC’s. Het IMF stimuleert de opname
van CAC’s in obligatiecontracten.

Vraag 4

Wat is de huidige stand van zaken met betrekking tot de gesprekken die het kabinet
heeft gevoerd, of nog voert, met het Institute of International Finance als vertegenwoordiger
van private crediteuren?

Antwoord 4

Nederland voert gesprekken met het Institute of International Finance (IIF) binnen
de Club van Parijs. De gesprekken dit jaar hebben zich voornamelijk toegespitst op
mogelijke deelname van de private sector aan schuldenmoratorium (Debt Service Suspension Initiative) van de G20 en de Club van Parijs. Deelname van private crediteuren aan het DSSI
is desondanks vooralsnog uitgebleven. Complicerende factor is daarbij dat ontwikkelingslanden
zeer terughoudend zijn in het aanvragen van DSSI-bijdragen van de private sector uit
angst voor negatieve effecten op hun kredietrating en voor verlies van toegang tot
de kapitaalmarkten.

Het IMF deed recent een oproep tot het herzien van de internationale schuldenarchitectuur,
waarover momenteel ook met de private sector gesproken wordt.5 In de Club van Parijs onderschrijft Nederland het uitgangspunt dat de lasten van
eventuele schuldherstructureringen eerlijk tussen crediteuren gedeeld worden, waarbij
middels het principe van comparability of treatment van private crediteuren wordt verwacht dat ze minstens in gelijke mate als officiële
crediteuren bijdragen aan een herstructurering.

Vraag 5, 6

Bent u bekend met gevallen waarin Nederlands ontwikkelingsgeld terecht is gekomen
bij een aasgierfonds? Zo nee, wat heeft u gedaan om dit te onderzoeken? Zo ja, om
welk totaalbedrag gaat het?

Kunt u uitsluiten dat Nederlands ontwikkelingsgeld, gericht op schuldenverlichting
of begrotingssteun, in de zakken van aasgierfondsen verdwijnt door de speculatie met
schulden? Zo nee, kunt u een inschatting geven van hoeveel ontwikkelingsgeld hieraan
verloren gaat?

Antwoord 5, 6

Er zijn mij geen gevallen bekend waarin Nederlands ontwikkelingsgeld bij investeerders
in distressed debt terecht is gekomen. Door middel van steun aan ALSF en verschillende andere organisaties
gericht op technische assistentie om schuldmanagementcapaciteit te versterken probeert
Nederland «aasgierfondsen» zoveel mogelijk de wind uit de zeilen te nemen. Volledig
uitsluiten dat er toch geld bij «aasgierfondsen» terecht komt is echter onmogelijk.

Vraag 7

Welke juridische instrumenten worden doorgaans door aasgierfondsen ingezet om schuldenlanden
te dwingen tot het betalen van schulden en hoge rentes?

Antwoord 7

«Aasgierfondsen» zetten vaak grote druk op (ontwikkelings)landen door te dreigen met
kostbare, voortslepende juridische procedures die vaak plaatsvinden in het VK en New
York, jurisdicties die als «crediteurvriendelijk» bekend staan. Ook komt het voor
dat «aasgierfondsen» persconferenties organiseren of berichten in de media plaatsen
om het betreffende ontwikkelingsland in diskrediet te brengen. Indien juridische procedures
worden gevoerd en een rechtbank stelt een «aasgierfonds» in het gelijk omdat het betreffende
land niet aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen, kan het fonds beslag leggen
op buitenlandse bezittingen en tegoeden van een land.

Vraag 8, 9, 10

Deelt u de mening dat het niet mogelijk zou moeten zijn voor aasgierfondsen om via
rechterlijke procedures een hoger bedrag af te dwingen dan de aankoopsom van de schulden?
Zo nee, waarom niet?

Deelt u de mening dat, in lijn met de oproep door de Adviescommissie van de Mensenrechtenraad
van de VN uit 20166, Nederland zou moeten onderzoeken of nationale wetgeving ter bestrijding van Aasgierfondsen
ingevoerd kan worden, zoals bijvoorbeeld in België reeds het geval is? Zo ja, bent
u voornemens dit te gaan doen, en op welke termijn verwacht u hier zicht op te hebben?

Bent u bereid de Europese Commissie te verzoeken om te onderzoeken of Europese wetgeving
tegen aasgierfondsen mogelijk en wenselijk is? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 8, 9, 10

Ik vind het speculeren met de schulden van ontwikkelingslanden die betalingsbalansproblemen
hebben onwenselijk. De Belgische wet die het in België onmogelijk maakt een hoger
bedrag af te dwingen dan de aankoopsom op de secundaire markt vind ik daarom interessant.
Het IMF stelde recent dat anti-aasgierwetgeving, zoals die in Frankrijk, het VK en
België, een relatief nieuw fenomeen is en dat nog weinig bekend is over de precieze
uitwerking in de praktijk. De wetgeving verschilt in de genoemde landen sterk en het
IMF noemt als risico dat indien wetgeving niet zorgvuldig wordt vormgegeven, deze
de werking van secundaire markten kan schaden.7

De meeste procesvoering met «aasgierfondsen» vindt plaats onder het recht van het
VK of New York. Anti-aasgierwetgeving is daarom het meest effectief indien die jurisdicties
dergelijke wetgeving invoeren. Alhoewel het VK reeds dergelijke wetgeving kent, is
de reikwijdte daarvan zeer beperkt omdat deze alleen van toepassing is op schulden
die in het verleden onderdeel uitmaakten van schuldverlichting onder het Heavily Indebted Poor Countries Initiative. Nationale wetgeving in Nederland of Europese regelgeving zou daarmee voornamelijk
symbolische waarde hebben.

Het IMF heeft recent een oproep gedaan tot verdere verbetering van de internationale
schuldenarchitectuur en noemde hierbij anti-aasgierwetgeving als een van de mogelijke
oplossingen voor (toekomstige) schuldenproblemen. Nederland steunt een multilaterale
aanpak, bij voorkeur in de context van het IMF, om zo de effectiviteit en coherentie
tussen verschillende wetten te bevorderen.