Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Groothuizen en De Groot over het rechtswetenschappelijk onderzoek naar de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn

Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (ontvangen 21 oktober
2020). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 16.

Vraag 1

Kunt u middels beantwoording van deze vragen nadere toelichting verschaffen op uw
antwoorden van 9 maart 2020, aangaande het rechtswetenschappelijk onderzoek naar de
Habitatrichtlijn (HR) en Vogelrichtlijn (VR)?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Bent u bekend met het recente, internationale onderzoek «The small home ranges and
large ecological impacts of pet cats», waaruit blijkt dat het effect van huiskatten
op hun wilde prooidieren vier tot tien maal groter is dan het effect van vergelijkbare
wilde roofdieren?2

Antwoord 2

Ja.

Vraag 3

Kunt u bevestigen dat het laten loslopen van huiskatten of verwilderde katten in Nederland
resulteert in het doden van inheemse vogels – bijvoorbeeld in duingebieden bij grote
steden waar grond-broedende vogels slachtoffers worden van huiskatten – en soorten
van Bijlage IV van de Habitatrichtlijn (zoals vleermuizen)?

Antwoord 3

Het is bekend dat katten inheemse vogels en kleine zoogdieren kunnen doden.

Vraag 4

Vindt u het wenselijk dat het loslopen van huiskatten resulteert in het doden van
inheemse vogels en soorten van Bijlage IV van de Habitatrichtlijn? Zo ja, waarom?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

Het is bekend dat inheemse vogels en soorten ven Bijlage IV van de Habitatrichtlijn
gedood kunnen worden door andere dieren. De huiskat is daar één van. Op het moment
dat het bedreigde soorten betreft is dat een onwenselijke situatie.

Vraag 5

Deelt u de mening dat het irrelevant is voor een eventuele schending van de verboden
in artikel 12(1) HR en artikel 5 VR dat de achteruitgang in de populatiegrootte van
bepaalde betrokken inheemse soorten niet alleen is toe te schrijven aan huiskatten,
maar dat hierbij ook andere dieren zoals roofvogels betrokken zijn, en dat het eveneens
irrelevant is of er überhaupt sprake is van een (meetbare) weerslag op de populatie,
aangezien de betreffende verboden betrekking hebben op individuele dieren ongeacht
de eventuele gevolgen voor de staat van instandhouding? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn voorzien in het verbieden van schadelijke handelingen
ten aanzien van individuen van vogelsoorten en bedreigde soorten die worden genoemd
in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, waaronder het opzettelijk doden of vangen van
die individuen. Deze verboden zijn gesteld met het doel om negatieve effecten op de
staat van instandhouding van deze soorten te voorkomen. Niet elk menselijk handelen
dat leidt tot het doden of vangen van een vogel of dier is echter verboden onder de
richtlijnen. Daarvoor is nodig dat de betreffende persoon opzet heeft gehad op het
vangen van de vogel of het dier.

Vraag 6

Kunt u aangeven of u de conclusies deelt van het rechtswetenschappelijk onderzoek
«Domestic cats (Felis catus) and European nature conservation law» waarin op basis
van een analyse van jurisprudentie en de best beschikbare wetenschappelijke informatie
over de effecten van huiskatten op wilde dieren, geconcludeerd wordt dat het laten
loslopen van huiskatten in het leefgebied van soorten van Bijlage IV van de HR (zoals
vleermuizen) en in het leefgebied van inheemse vogels (d.w.z. overal in Nederland)
binnen de reikwijdte valt van, respectievelijk, de in artikel 12(1) HR en artikel
5 VR genoemde verboden? Zo nee, op welke (feitelijke en/of juridische) gronden komt
u dan tot een andere conclusie en welke conclusie is dat precies?3

Antwoord 6

Ik deel deze conclusies niet. Ik ben van oordeel dat bij het laten loslopen van huiskatten
in de meeste gevallen geen sprake zal zijn van een overtreding van het verbod op het
opzettelijk vangen of doden van beschermde dieren, omdat geen sprake is van opzet.
Zoals ik in de antwoorden op vragen 3 en 4 heb aangegeven, is bekend dat huiskatten
vogels en kleine zoogdieren kunnen doden, waaronder beschermde inheemse vogels en
dieren van bedreigde soorten genoemd op bijlage IV bij de Habitatrichtlijn. Dat is
echter niet voldoende om aan te nemen dat de huiskateigenaar opzet heeft op het vangen
of doden van beschermde vogels of dieren. Niet elk laten loslopen van een huiskat
leidt immers tot het hoogstwaarschijnlijk doden van een beschermde vogel of dier.
Het laten loslopen van een huiskat dient bovendien een redelijk doel, namelijk het
welzijn van de kat.

Vraag 7

Kunt u in dit verband, voortbouwend op uw antwoord van 9 maart 2020 op onze aanvankelijke
vraag 6, in het bijzonder ingaan op de vraag in hoeverre bij het laten loslopen van
huiskatten sprake kan zijn van «voorwaardelijk opzet»?4

Antwoord 7

Om te kunnen beantwoorden of bij het laten loslopen van huiskatten sprake kan zijn
van voorwaardelijk opzet, ga ik eerst in op hoe het Hof van Justitie van de Europese
Unie (hierna: het Hof) en de Europese Commissie «voorwaardelijk opzet» in dit verband
interpreteren. Van «voorwaardelijk opzet» is volgens het Hof sprake als degene die
de handeling heeft verricht, die leidt tot de vangst of de dood van een specimen van
een beschermde diersoort, de mogelijkheid van die vangst of dood heeft aanvaard. Volgens
de Europese Commissie moet onder «voorwaardelijk opzet» worden verstaan: handelingen
door een persoon die weet, in het licht van de relevante wetgeving die van toepassing
is, de betrokken soort en de algemene informatie die aan het publiek wordt verstrekt,
dat zijn handeling hoogstwaarschijnlijk zal leiden tot een overtreding tegen een soort
en desondanks bewust de voorzienbare gevolgen van zijn handeling aanvaardt.5 Het vangen of doden van specimens is dan volgens de Europese Commissie een ongewenste
maar geaccepteerde bijwerking, met roekeloze minachting van de bij de persoon bekende
verboden.

Los van eventuele praktische overwegingen (hoe stel je een dergelijke overtreding
vast), zal bij het laten loslopen van huiskatten niet snel aan deze vereisten zijn
voldaan. Om vast te stellen dat in dit soort gevallen sprake is van voorwaardelijk
opzet, zal namelijk van geval tot geval vastgesteld moeten worden of de huiskateigenaar
beschikt over voldoende concrete kennis van de aanwezigheid van beschermde vogels
en dieren in zijn omgeving, van de mogelijke negatieve gevolgen van het loslaten van
zijn huiskat voor die soorten en van de waarschijnlijkheid dat die gevolgen optreden.
Pas dan is sprake van een ongewenste maar geaccepteerde bijwerking, met roekeloze
minachting van de bij de persoon bekende verboden. Er zijn uitzonderlijke gevallen
denkbaar waarin aan deze voorwaarden zal zijn voldaan, maar dat is onvoldoende om
aan te nemen dat het laten loslopen van huiskatten altijd een overtreding van het
verbod op het opzettelijk vangen en doden van beschermde vogels en dieren oplevert.

Vraag 8

In hoeverre deelt u de conclusie naar aanleiding van jurisprudentie van het Hof van
Justitie dat de betreffende verboden ook situaties bestrijken waarin «degene die de
handeling heeft verricht ... de mogelijkheid van ... vangst of dood heeft aanvaard»,
waarvan onder meer sprake is in situaties waarin de autoriteiten in een lidstaat bepaalde
handelingen toestonden terwijl zij «wisten dat zij mogelijkerwijs [beschermde dieren]
in gevaar zouden brengen», waarbij het om zulke gevallen gaat, in de woorden van het
ook door u aangehaalde richtsnoer van de Europese Commissie, om «unwanted but accepted
side-effects», die stuk voor stuk inbreuk maken op de bedoelde verbodsbepalingen,
gelet op dat er volgens het genoemde onderzoek bij het laten loslopen van huiskatten
typisch sprake is van dergelijk voorwaardelijke opzet, waardoor het grootschalige
de facto toelaten ervan een inbreuk maakt op de verplichtingen van Nederland onder artikel 5 VR en artikel 12 (1) HR.6 7 8

Antwoord 8

Artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om een systeem
van strikte bescherming in te stellen voor dieren en planten van soorten genoemd in
bijlage IV bij de richtlijn. Uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat deze verplichting
verder gaat dan het enkel implementeren en handhaven van de in dat artikel genoemde
verboden en dat lidstaten ook verplicht zijn om de nodige maatregelen, waaronder ook
preventieve maatregelen.9 Artikel 12, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt verder dat lidstaten gehouden
zijn een systeem van toezicht in te stellen op het bij toeval vangen en doden van
de beschermde diersoorten en verder onderzoek te doen en de maatregelen te nemen om
te verzekeren dat het bij toeval vangen en doden geen significante negatieve weerslag
heeft op de betrokken soorten. Er is geen reden om aan te nemen dat deze verplichtingen
niet ook gelden in het kader van de Vogelrichtlijn.

Zoals ik op vraag 6 heb geantwoord, ben ik van oordeel dat bij het laten loslopen
van huiskatten in de meeste gevallen geen sprake zal zijn van een overtreding van
het verbod op het opzettelijk vangen of doden van beschermde vogels of dieren. Er
is dus geen sprake van het grootschalig de facto toelaten van overtredingen, zoals in de vraag wordt gesteld. Dat neemt niet weg dat
er op Nederland verplichtingen rusten om maatregelen te nemen om te verzekeren dat
het laten loslopen van huiskatten geen significante negatieve weerslag heeft op beschermde
soorten.

Vraag 9

Indien u de conclusies van het onderzoek deelt, welke maatregelen bent u dan voornemens
te verbinden aan deze conclusies, teneinde te voldoen aan de meermaals door het Hof
van Justitie benadrukte verplichting om «concrete en specifieke beschermingsmaatregelen
te treffen teneinde de daadwerkelijke naleving van bovengenoemde verbodsbepalingen
te verzekeren»?10

Antwoord 9

In de Wet natuurbescherming (artikel 1.12) is de verantwoordelijkheid voor het nemen
van dit soort maatregelen bij de provincies neergelegd. Om de negatieve effecten van
loslopende katten tegen te gaan worden er in provincies al maatregelen genomen of
wordt er onderzoek gedaan naar de mogelijkheid van het nemen van maatregelen.

Vraag 10

Herinnert u zich uw antwoorden van 2 juli jl. op Kamervragen van het lid De Groot
over sterfte onder Pimpelmezen?11

Antwoord 10

Ja.

Vraag 11

Kunt u uw antwoord op vraag 7 waarin u stelt dat «[h]et voorkomen van sterfte vooral
gevonden [moet] worden in het voorkomen van predatie door andere dieren, zoals huiskatten,
maar op dit moment is er geen aanleiding om zorgen te hebben over de Nederlands populaties
kool- en pimpelmezen» nader toelichten? Over welke soorten heeft u wel zorgen, welke
relatie ziet u daar met predatie door huiskatten en wat gaat u daaraan doen?

Antwoord 11

Het is zeer moeilijk om op soortniveau aan te geven wat de relatie met predatie door
huiskatten is zeker in relatie tot predatie door andere diersoorten. Voor bedreigde
soorten die predatie gevoelig zijn kan een provincie maatregelen nemen om de predatie
tegen te gaan. Inmiddels zijn er al een aantal provincies die maatregelen hebben genomen
tegen huiskatten, zie mijn antwoord bij vraag 9.