Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

De Wet biometrie vreemdelingenketen (hierna: Wbvk)1 heeft in 2014 voorzien in een wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw
2000) om het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen uit te breiden
en zo de identiteitsvaststelling van vreemdelingen te verbeteren (Stb. 2014, 2). Op grond van artikel 115 van de Vw 2000 vervalt op 1 maart 2021 de in artikel 106a
van de Vw 2000 geregelde nationale bevoegdheid om biometrische kenmerken af te nemen
en te verwerken en moeten alle gezichtsopnames en vingerafdrukken, die op basis van
de Wbvk in de vreemdelingenadministratie zijn opgenomen, worden vernietigd. Met dit
wetsvoorstel wordt beoogd de bevoegdheid voorlopig te handhaven en de vernietiging
te voorkomen.

Op 27 juni 2019 is een (vervolg)evaluatie van de Wbvk verschenen. De evaluatie is
een gevolg van artikel II van de Wbvk, op grond waarvan binnen vijf jaar na inwerkingtreding
van die wet de Staten-Generaal een verslag ontvangt over de doeltreffendheid en de
effecten in de praktijk en een standpunt inzake de wenselijkheid van een gehele of
gedeeltelijke voortzetting ervan. De Eerste Kamer en Tweede Kamer zijn over de evaluatie
en de wens de werking van de Wbvk voort te zetten geïnformeerd bij brief van 26 november
20192. Op de uitkomsten van de evaluatie wordt verder ingegaan in de paragrafen 2.1 en
2.2.

Een belangrijke vraag bij de evaluatie van de Wbvk was de vraag of Europese ontwikkelingen
de Wbvk niet overbodig maken. Ook in het licht van de ontwikkelingen in Europees verband
is de Wbvk, in ieder geval vooralsnog, nog altijd als noodzakelijk aan te merken.
In paragraaf 2.3 wordt hier nader op ingegaan.

Het belang van biometrische gegevens met het doel om identiteits- en documentfraude
te voorkomen en bestrijden wordt tot slot ook bevestigd in een recente uitspraak van
3 oktober 2019 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof, arrest
in de zaak C-70/18)3. Hier wordt in paragraaf 2.4 nader op ingegaan.

2. Hoofdlijnen

In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op de horizonbepaling van artikel 115 van de
Vw 2000 en de doelstelling van de Wbvk. Daarnaast wordt aan de hand van de resultaten
van de evaluatie en de ontwikkelingen en jurisprudentie op het gebied van biometrische
gegevens in Europees verband, de noodzaak van voorzetting van de Wbvk onderbouwd.

De horizonbepaling is toegevoegd als gevolg van een amendement van het lid Berndsen-Jansen4. Reden hiervoor was de inbreuk op de privacy die de wet volgens de initiatiefneemster
van het amendement oplevert. Artikel 115 van de Vw 2000 regelt dat de bevoegdheden
van de Minister ten aanzien van de biometrische kenmerken na zeven jaar komen te vervallen.
Indien uit de evaluatie van de wet na vijf jaar blijkt dat een voortzetting van deze
wetgeving toch gewenst is, zo voorzag de initiatiefneemster, dan heeft de Minister
nog twee jaar om met een nieuw wetsvoorstel het wetgevingstraject af te ronden om
zo de voortzetting te garanderen. De uitgebreide evaluatiebepaling is opgenomen in
artikel II van de Wbvk. Zoals in paragraaf 1 is aangegeven, is de Tweede Kamer op
26 november 2019 over de uitkomsten van de vervolgevaluatie geïnformeerd.

De doelstelling van de Wbvk is het verhogen van de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de uitvoering van de Vw 2000. Dit wordt bereikt door onder meer het verhogen van
de betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling en -registratie en het tegengaan
van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit. Om dit te verwezenlijken is in de
Wbvk geregeld dat er van een vreemdeling tien vingerafdrukken en een gezichtsopname
kunnen worden afgenomen. Tevens regelt de Wbvk dat de biometrische gegevens centraal
opgeslagen worden in de Basisvoorziening vreemdelingen (hierna: BVV) en dat deze gegevens
gekoppeld worden aan één identiteit via het Vreemdelingennummer (hierna: V-nummer).

2.1 De uitkomsten van de evaluatie

Nadat in 2017 een tussenevaluatie heeft plaatsgevonden5, is de Wbvk op grond van artikel II van de Wbvk in 2019 geëvalueerd. In de eerdergenoemde
brief aan de Tweede Kamer van 26 november 2019 is hierop nader ingegaan. Zowel uit
de evaluatie van de Wbvk als uit de aanbevelingen van de tussenevaluatie van de Wbvk
in 2017, is gebleken dat een duidelijk kwantitatief beeld van de te bestrijden problematiek
op het gebied van onregelmatigheden met betrekking tot identiteit en de mate waarin
de Wbvk hierin ondersteuning biedt, niet verkregen kon worden. Daarentegen blijkt
ook uit de evaluatie dat partijen in de vreemdelingenketen6 unaniem het belang van de Wbvk onderschrijven en het gebruik van de BVV en dat de
daarin geregistreerde (biometrische) gegevens een integraal onderdeel zijn van alle
processen. De Wbvk biedt een aanvulling op diverse Europese ontwikkelingen.

Uit de eerdergenoemde Kamerbrief van 26 november 2019 volgt dat de regering deze observaties
van de onderzoekers deelt. De Wbvk maakt het mogelijk om de identiteit van een vreemdeling
eenduidig vast te stellen en daarna ook eenvoudig en betrouwbaar te verifiëren. De
hierna te noemen ervaringen van ketenpartners laten ondubbelzinnig zien dat de Wbvk
in belangrijke mate bijdraagt aan een goede uitvoering van de Vw 2000. Hiermee voldoet
de Wbvk aan de doelstelling van de invoering.

Op basis van biometrie kan na identificatie, registratie in de BVV en koppeling aan
het V-nummer, de identiteit van de vreemdeling eenduidig en op elk gewenst moment
worden geverifieerd. Dit in tegenstelling tot de situatie dat de identiteit op basis
van ID-documenten wordt vastgesteld. Deze kunnen vals of vervalst zijn. Een gestolen
of vermist document kan door een andere vreemdeling worden gebruikt. Zonder afname
van biometrie kan één persoon verschillende identiteiten aanvoeren op grond van verschillende
ID-documenten. Wanneer een persoon zonder ID-document wordt aangetroffen, kan de identiteit
in veel gevallen alleen op basis van eigen verklaringen worden vastgesteld. Bij ieder
nieuw contact kan een andere verklaring worden afgegeven zonder dat door de desbetreffende
ketenpartner kan worden gecheckt of de vreemdeling al eerder in contact is geweest
met een andere ketenpartner. ID-documenten en verklaringen van mensen kunnen de waarheid
verhullen, biometrische gegevens doen dat niet. Ambtenaren van de politie kunnen bijvoorbeeld
na afname van biometrie en een check in de BVV zien dat een vreemdeling eerder ongewenst
is verklaard of een inreisverbod opgelegd heeft gekregen en dient te worden uitgezet.

De IND-medewerker kan bijvoorbeeld via biometrie verifiëren of een vreemdeling die
een verblijfsvergunning in Nederland aanvraagt al in de BVV voorkomt. De IND-medewerker
kan tevens verifiëren of de vreemdeling die de verblijfsvergunning heeft aangevraagd
dezelfde persoon is die het verblijfsdocument komt afhalen. De medewerker op de ambassade
kan via biometrie controleren of de vreemdeling die het inburgeringsexamen buitenland
heeft gemaakt dezelfde is die de machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) heeft
aangevraagd en deze, na verlening, komt afhalen.

De koppeling van biometrie met een uniek V-nummer in de BVV betekent dat alle ketenpartners
weten welke identiteit hoort bij de vreemdeling met wie zij contact hebben. Een vreemdeling
kan niet meer onopgemerkt onder verschillende aliassen in verschillende databestanden
van ketenpartners voorkomen. Zeven dagen in de week en 24 uur per dag kunnen ketenpartners
beschikken over de persoonsgegevens van de betreffende persoon. Zonder biometrie kunnen
ook gemakkelijk onduidelijkheden ontstaan wanneer bijvoorbeeld namen bij verschillende
ketenpartners anders zijn gespeld, wanneer de naam, bijvoorbeeld als gevolg van een
huwelijk of echtscheiding, verandert of wanneer iemand een andere nationaliteit krijgt.
Namen en nationaliteiten kunnen wijzigen, biometrie niet. Er zijn tot slot ook voordelen
voor de vreemdeling zelf. Het is immers vrijwel uitgesloten dat er fraude wordt gepleegd
met de gegevens van de vreemdeling doordat misbruik maken van zijn identiteit door
een ander via afname van biometrie wordt tegengegaan.

Het belang van biometrie bij de identificatie en verificatie van een vreemdeling moet
zich ook vertalen in de kwaliteit van biometrische gegevens. Die is de afgelopen jaren
sterk verbeterd. Vingerafdrukken in de BVV zijn voorzien van kwaliteitsscores, zodat
de kwaliteit beter kan worden gemonitord en er eventueel kan worden ingegrepen wanneer
de kwaliteit vermindert. Naar aanleiding van de evaluatie wordt de kwaliteit van de
biometrische gegevens nog verder verhoogd, zodat deze in de toekomst nog beter gegarandeerd
is.

2.2. Verlenging van de nationale bevoegdheid met vijf jaar

Zoals hiervoor aangegeven, laten de ervaringen van de ketenpartners ondubbelzinnig
zien dat de Wbvk in belangrijke mate bijdraagt aan een goede uitvoering van de Vw
2000. De Wbvk voldoet hiermee aan de doelstelling van de invoering, maar de regering
erkent ook – mede naar aanleiding van de adviezen van de Afdeling advisering van de
Raad van State (hierna: de Afdeling) en de Adviescommissie Vreemdelingenzaken (hierna:
ACVZ) – dat een empirische motivering op basis van kwantitatieve gegevens over effectiviteit,
nut en noodzaak van de nationale bevoegdheid om biometrische gegevens van vreemdelingen
af te nemen en te verwerken, niet kan worden gemist bij het nemen van een beslissing
over het al dan niet definitief voortzetten daarvan. Zoals hierna wordt toegelicht
in paragraaf 3.2 is het advies van de ACVZ in de consultatiefase aanleiding geweest
om, anders dan aanvankelijk was beoogd, niet de horizonbepaling te laten vervallen,
maar om deze te verlengen met vijf jaar. De periode van verlenging van de nationale
bevoegdheid van vijf jaar die het onderhavige wetsvoorstel bewerkstelligt, zal worden
gebruikt om alsnog een duidelijk kwantitatief beeld te verkrijgen van de te bestrijden
problematiek op het gebied van onregelmatigheden met betrekking tot identiteit en
de mate waarin de Wbvk hierin ondersteuning kan bieden. De regering zal daartoe in
de processen in de vreemdelingenketen een registratiefaciliteit invoeren voor onregelmatigheden
en fraudegevallen.7

In de kabinetsreactie van 26 november 2019 op de vervolgevaluatie is aangegeven dat
de voortzetting van de Wbvk niet afhankelijk zou worden gesteld van een ketenbrede
registratie. De belangrijkste reden hiervoor was, zoals hiervoor aangegeven, dat het
nut en de noodzaak van de Wvbk voor een goede uitvoering van de Vw 2000 al voldoende
leek te volgen uit de unanieme bevestiging daarvan door de partijen in de vreemdelingenketen
en voorts werd bewezen door het gebruik van biometrische gegevens als integraal onderdeel
van alle processen in de vreemdelingenketen en door het aanvullende karakter van de
Wbvk op diverse Europese ontwikkelingen. Een ketenbrede registratie bleek voorts niet
eenvoudig realiseerbaar.8

Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling bij dit wetsvoorstel meent de
regering nu echter dat deze bevindingen van de ketenpartijen – hoewel zeer waardevol
– op zichzelf niet voldoende zijn voor het over vijf jaar kunnen nemen van een definitieve
beslissing over de voortzetting van de Wbvk. Ten behoeve van een integrale beoordeling
van effectiviteit, nut en noodzaak moeten deze bevindingen van de ketenpartijen kunnen
worden aangevuld met kwantitatieve gegevens verkregen uit de in te voeren registratie.
Uit de voornoemde kabinetsreactie blijkt overigens dat, hoewel dat dus nog niet werd
gezien als voorwaarde voor voortzetting van de Wbvk, destijds het gesprek met de ketenpartners
al is gestart over de wijze waarop onregelmatigheden kunnen worden geregistreerd.
Daarbij wordt gezocht naar een vorm waarin de registratie kan plaatsvinden zonder
dat de desbetreffende medewerkers (zoals de politieagent, de medewerker van de IND
of van de Koninklijke Marechaussee) te maken krijgen met onevenredig zware administratieve
lasten. Zoals in de evaluatie van de Wbvk is aangegeven zullen, vanwege het ontbreken
van een nulmeting vóór de inwerkingtreding van de Wbvk, de daadwerkelijke effecten
van de wet niet op basis van een voor- en nameting van kwantitatieve gegevens kunnen
worden gemeten. Daarom zullen de uitkomsten van de registratie betrekking hebben op
de periode vanaf de aanvang van deze registratie, uiterlijk het moment van inwerkingtreding
van deze wet.

Zoals de Afdeling adviseert, zal door invoering van de registratiefaciliteit de voorgestelde
hernieuwde evaluatie drie jaar na inwerkingtreding van de onderhavige wet (die voortvloeit
uit het voorgestelde artikel II) aan de hand van de kwantitatieve gegevens die uit
de registratie zullen worden verkregen, in ieder geval wel uitsluitsel moeten kunnen
geven over de effectiviteit, het nut en de noodzaak van de nationale bevoegdheid om
biometrische gegevens van vreemdelingen af te nemen en te verwerken. De actuele stand
van de (mogelijk) nieuwe verplichtingen op dit terrein die voortvloeien uit de Europese
wet- en regelgeving, kan daar op dat moment bij worden betrokken (zie hierna onder
paragraaf 2.3). De regering zal op basis van de uitkomsten van de voorgestelde hernieuwde
evaluatie, die dan zowel op kwalitatieve als kwantitatieve gegevens gebaseerd kan
worden, een afweging maken over effectiviteit, nut en noodzaak van definitieve voortzetting
van de nationale bevoegdheid over vijf jaar. Die afweging zal plaatsvinden mede in
het licht van ontwikkelingen in de Europese regelgeving en van de inbreuk die met
deze bevoegdheid wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de vreemdeling.9

2.3 Ontwikkelingen in Europa in relatie tot de noodzaak van de Wbvk

De Wbvk voorziet in afname en verwerking van biometrische kenmerken (art. 106a, eerste
lid, Vw 2000) en opname ervan in een nationaal bestand, alsmede in het verifiëren
van de authenticiteit van een vreemdelingendocument of van de identiteit van een vreemdeling
(art. 106a, tweede lid, Vw 2000), voor zover hierin niet reeds door EU-verordeningen
wordt voorzien. In de eerste twee leden van artikel 106a is daarom opgenomen dat van
een vreemdeling een gezichtsopname en vingerafdrukken kunnen worden afgenomen en verwerkt,
voor zover dit op grond van de Europese verordeningen die betrekking hebben op biometrische
gegevens niet kan.

Hier wordt verwezen naar diverse EU-informatiesystemen waarin biometrie van vreemdelingen
thans al wordt verwerkt of zal worden verwerkt. Ten tijde van de inwerkingtreding
van de Wbvk ging het om EURODAC, het Schengeninformatiesysteem (hierna: SIS) en het
Visuminformatiesysteem (hierna: VIS). Inmiddels zijn in Europa ook regels in verordeningen
afgesproken over twee nieuwe EU informatiesystemen, te weten het Entry Exit systeem
(hierna: EES) en het ETIAS reisautorisatie systeem (hierna: ETIAS). Genoemde bestaande
en nieuwe systemen worden interoperabel. Dit betekent dat deze systemen beter met
elkaar kunnen samenwerken en bijvoorbeeld in één keer doorzoekbaar worden. De materiële
of personele reikwijdte van de bestaande systemen is of wordt bovendien uitgebreid.
Zo zullen in het SIS voortaan ook terugkeerbesluiten worden opgenomen en onderhandelt
men in Brussel over het opnemen van visa voor lang verblijf en verblijfsvergunningen
in het VIS.

De verordeningen die thans al tot stand zijn gekomen, zijn weliswaar in werking getreden
maar zullen pas operationeel zijn als alle technische en juridische maatregelen door
de betrokken EU organen en de lidstaten gereed zijn gemeld. Dit is een grootschalig
en complex traject. Momenteel wordt voorzien dat het eerste systeem op zijn vroegst
in 2022 operationeel zal worden (aangepast SIS).

In Nederland wordt de nationale implementatie in brede zin voorbereid en uitgevoerd
in het Programma Grenzen en Veiligheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
In dit Programma wordt onder meer de aanpassing van bestaande nationale wet- en regelgeving
en het in het leven roepen van nieuwe regels ter hand genomen om de uitvoering van
de relevante verordeningen – voor zover nodig – mogelijk te maken. Het streven is
daarbij implementatie zoveel mogelijk te combineren in één nationale uitvoeringswet.
Het betreffende wetsvoorstel is momenteel in ambtelijke voorbereiding en wordt niet
voor begin 2021 aan de Kamer aangeboden.

Bij de verordeningen speelt in alle betrokken centrale EU-informatiesystemen (met
uitzondering van ETIAS) biometrie een rol. De gegevens komen in centrale EU-informatiesystemen
te staan. Sommige verordeningen verplichten ertoe biometrie af te nemen en in te voeren
in het EU informatiesysteem (EES, VIS en EURODAC). Zij bevatten dus een rechtstreeks
werkende grondslag voor Nederlandse bevoegde autoriteiten om biometrie af te nemen.
Voor de doelstellingen van de verordeningen is het dan dus niet nodig dit nationaal
regelen. De SIS verordeningen verplichten ertoe biometrie in de signalering op te
nemen indien beschikbaar (kortom als Nederland dat op grond van een nationale bevoegdheid
al afneemt). De verordeningen over interoperabiliteit tenslotte zorgen ervoor dat
biometrie uit onder meer EES, VIS, EURODAC gecombineerd wordt en doorzoekbaar wordt
waardoor identiteitsfraude sneller aan het licht zal komen. Ook de SIS data mogen
voor de doelstellingen van de SIS verordeningen zelf worden doorzocht voor identificatie
en verificatie van de identiteit. In de meeste verordeningen van het programma is
er daarnaast de mogelijkheid om gegevens die door Nederland worden ingevoerd nationaal
op te slaan. Daar gelden soms bepaalde beperkende voorwaarden bij.

De evaluatie van de Wbvk concludeert dat de analyse van Europese ontwikkelingen vooralsnog
geen uitsluitsel biedt over de noodzaak van de Wbvk. In vergelijking met 1 maart 2014,
de datum van inwerkingtreding van de Wbvk, is er sprake van belangrijke ontwikkelingen
op het gebied van deze EU-verordeningen maar is er juridisch (nog) niets veranderd
dat relevant is voor de reikwijdte van de Wbvk, aldus de onderzoekers.

Deze conclusie wordt gedeeld. Vooralsnog moet dan ook worden aangenomen dat de Wbvk
in ieder geval niet overbodig is geworden en nog altijd als noodzakelijk is aan te
merken. Een deel van de EU informatiesystemen is immers in het geheel nog niet operationeel
en een ander deel niet in aangepaste en uitgebreide vorm. Verder wordt over sommige
systemen (VIS en EURODAC) nog onderhandeld. Het is alleen al daarom van groot belang
om de bevoegdheden van artikel 106a Vw te bestendigen, om ervoor te zorgen dat geen
gat ontstaat.

Verder is, zoals wordt geschetst in paragraaf 2.3, de veronderstelling dat ook met
alle EU informatiesystemen in werking, behoefte zal blijven bestaan aan een nationale
bevoegdheid tot afname en verwerking van biometrische gegevens in de Vreemdelingenketen
omdat dit noodzakelijk is ter uitvoering van de Vw 2000. Op dit moment wordt in het
Programma Grenzen en Veiligheid geïnventariseerd wat de precieze gevolgen van de nieuwe
verordeningen voor Nederland zijn. Daarbij zal ook onder ogen worden gezien wat de
wijzigingen in het Europese recht betekenen voor de Wbvk en zal bij het uitwerken
van de eerder genoemde uitvoeringswet artikel 106a Vw 2000 aan de orde komen wat de
verhouding is tussen biometrische gegevens in de EU informatiesystemen (in wording)
en afname en verwerking van biometrie voor nationale doeleinden. Het artikel zal zo
worden aangepast dat de balans tussen wat Europeesrechtelijk kan en wat in aanvulling
daarop op grond van nationaal recht noodzakelijk wordt geacht, duidelijk wordt geschetst.

2.4 De jurisprudentie

In het eerdergenoemde arrest van 3 oktober 2019 stelt het Hof dat de afname van de
biometrische gegevens kan worden gerechtvaardigd door het doel om identiteits- en
documentfraude te voorkomen en te bestrijden. De Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State had in prejudiciële vragen aan de orde gesteld of de Nederlandse
overheid, specifiek ten aanzien van Turkse onderdanen die een voorlopige verblijfsvergunning
in Nederland aanvragen, mag verlangen dat zij een digitale gezichtsopname en tien
vingerafdrukken ter beschikking stellen en of dit een door het Associatierecht10 tussen de EU en Turkije verboden «nieuwe beperking» vormt. Het arrest is echter ook
voor de algemene praktijk van belang omdat vrijwel alle relevante aspecten van de
afname van biometrische gegevens, zoals nut en noodzaak, doelmatigheid, proportionaliteit,
zorgvuldigheid, privacy en bescherming van persoonsgegevens, in het arrest aan de
orde komen. Om die reden wordt hierna vrij uitgebreid ingegaan op de uitspraak van
het Hof.

Het Hof oordeelt dat het doel dat wordt nagestreefd met de Nederlandse regeling, namelijk
het voorkomen en bestrijden van identiteits- en documentfraude, een dwingende reden
van algemeen belang kan vormen die een nieuwe beperking in de zin van het Associatierecht
kan rechtvaardigen. Het Hof memoreert dat het reeds heeft geoordeeld dat het doel
van het voorkomen van illegale binnenkomst en illegaal verblijf een dergelijke dwingende
reden vormt en dat het afnemen en bewaren van vingerafdrukken bij de afgifte van paspoorten
om vervalsing en frauduleus gebruik ervan te voorkomen, een door de EU erkende doelstelling
van algemeen belang nastreeft, namelijk het voorkomen van de illegale binnenkomst
van personen op haar grondgebied. Bovendien blijkt uit Europese regelgeving het belang
dat de Uniewetgever hecht aan de bestrijding van identiteitsfraude.

Het Hof oordeelt verder dat het afnemen, vastleggen en bewaren van tien vingerafdrukken
en de gezichtsopname van onderdanen van derde landen in een centraal bestand het mogelijk
maakt de betrokkene precies te identificeren en identiteits- en documentfraude op
te sporen door de biometrische gegevens van de aanvrager van een machtiging tot voorlopig
verblijf te vergelijken met de gegevens in dat bestand. De Nederlandse regeling is
dan ook geschikt om het nagestreefde doel te waarborgen.

Bovendien gaat, aldus het Hof, de Nederlandse regeling niet te ver om het gestelde
doel te bereiken. De EU-lidstaten moeten ter voorkoming en bestrijding van identiteits-
en documentfraude de identiteit die de aanvrager van een machtiging tot voorlopig
verblijf opgeeft verifiëren. Deze doelstelling vereist dat men zich er met name van
vergewist dat de aanvrager niet al eerder een aanvraag heeft ingediend onder een andere
identiteit, door de vingerafdrukken van deze aanvrager te vergelijken met de vingerafdrukken
die reeds zijn opgeslagen in een centraal bestand. Het Hof wijst erop dat de Nederlandse
regeling beperkt is tot tien vingerafdrukken en een gezichtsopname. Het afnemen van
deze biometrische gegevens maakt niet alleen een betrouwbare identificatie van de
betrokkene mogelijk, maar heeft ook geen intiem karakter en veroorzaakt geen fysieke
of psychische ongemakken voor de betrokkene, aldus het Hof.

De biometrische gegevens in het centrale bestand kunnen alleen worden geraadpleegd
en gebruikt door de ambtenaren van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk
zijn voor de uitvoering van het nationale vreemdelingenrecht, zoals het personeel
van consulaire en diplomatieke posten, die daartoe naar behoren door de bevoegde Minister
zijn gemachtigd om de identiteit van onderdanen van derde landen vast te stellen of
te verifiëren, voor zover dit nodig is voor de vervulling van hun taken.

Het Hof stelt dat de bewaring van de biometrische gegevens van onderdanen van derde
landen tijdens hun verblijf in Nederland gerechtvaardigd is gelet op de noodzaak om
gedurende die bewaartermijn de identiteit en de rechtmatigheid van het verblijf van
dergelijke onderdanen overeenkomstig de Vw 2000 te verifiëren, met name bij het onderzoek
met het oog op een verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning. Bovendien
is een dergelijke bewaringstermijn noodzakelijk om identiteitsfraude te bestrijden.
Voorkomen wordt dat aanvragen voor een mvv worden ingediend onder de identiteit van
onderdanen van derde landen die reeds legaal in Nederland verblijven.

De bewaartermijn van vijf jaar van biometrische gegevens van onderdanen van derde
landen die niet of niet meer rechtmatig verblijf is toegestaan voorkomt met name dat
deze vreemdelingen onder een andere identiteit een nieuwe aanvraag indienen. Daartoe
is de bewaringstermijn van vijf jaar niet buitensporig in het licht van het doel dat
met de Nederlandse regeling wordt nagestreefd, aldus het Hof. Naast de resultaten
van de evaluatie onderstreept het arrest van het Hof blijkens het bovenstaande verder
het belang van afname en verwerking van biometrie.

2.5 Privacy Impact Assessment

Bij de invoering van de Wbvk is een uitgebreide Privacy Impact Assessment (hierna:
PIA) uitgevoerd. In de memorie van toelichting11 is hiernaar verwezen. Omdat het onderhavige wetsvoorstel beoogt de Wbvk voort te
zetten en geen wijzigingen in de uitvoeringspraktijk beoogt, is de conclusie in de
memorie van toelichting, te weten dat de wet voldoende waarborgen biedt voor de bescherming
van de privacy van de betrokken vreemdelingen, nog steeds van toepassing.

Bij het onderhavige wetsvoorstel is opnieuw conform de Algemene verordening gegevensbescherming
een PIA uitgevoerd en voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens. In vergelijking
met de start van de Wbvk zijn er op een aantal punten verbeteringen te constateren.
Een geactualiseerd Protocol Identificatie en Labeling (PIL) zorgt voor een gestandaardiseerd
gebruik van biometrie door alle partijen in de migratieketen. De kwaliteit van de
biometrische gegevens is verbeterd, evenals de beveiliging van de BVV en van de verwerking
van biometrische gegevens.

3. Consultatie12

Het voorstel is bij brief van 16 januari 2020 in consulatie voorgelegd aan de Adviescommissie
voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). In die brief
is het verzoek gedaan binnen zes weken te adviseren en aangegeven dat ervan wordt
uitgegaan dat geen prijs wordt gesteld op advisering over het voorstel indien niet
binnen die tijdspanne een advies wordt ontvangen. Voorts is het voorstel in internetconsultatie
gebracht.

In de consultatiefase zijn reacties binnengekomen van E.S.M. Akerboom, Korpschef van
de Nationale Politie (Nationale Politie) bij brief van 20 februari 2020, de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOvA) bij brief van 3 maart 2020 en de ACVZ bij brief van 5 maart
2020. Voorts is een tweetal reacties van particulieren ontvangen. De inhoud daarvan
ziet niet direct op het wetsvoorstel of de motivering daarvan en zal daarom hierna
verder onbesproken blijven. Naar aanleiding van de ontvangen reacties wordt het volgende
opgemerkt.

3.1 Advies Nationale Politie

De Nationale Politie ondersteunt het wetsvoorstel en merkt op dat ook indien rekening
wordt gehouden met het toekomstige Europese recht er altijd categorieën vreemdelingen
zullen blijven die daarbuiten vallen. Afname van biometrie is, zo benadrukt de Nationale
Politie, vooral van belang in het kader van de nationale veiligheid. De politie neemt
bijvoorbeeld biometrie af bij vreemdelingen bij hun asielaanvraag. Van familie die
nareist werd voordat de Wbvk van toepassing was, geen biometrie afgenomen. Met alle
gevolgen op het gebied van de nationale veiligheid, van dien. Mogelijke terroristen
kunnen onder de radar blijven door eerst een familielid vooruit te sturen die geen
link heeft met terroristische activiteiten. Voorts benadrukt de Nationale Politie
dat de bevoegdheid om biometrische kenmerken af te nemen en te verwerken van belang
is bij het vaststellen van de identiteit van een vreemdeling en controle van een document.
Van vreemdelingen zijn over het algemeen geen historische gegevens in Nederland of
in Europa bekend. Dit in tegenstelling tot Nederlanders van wie bij de geboorte al
in de GBA gegevens worden vastgelegd en daarna in allerlei andere overheidssystemen
steeds registratie wordt bijgehouden. Ook hebben vreemdelingen zoals asielzoekers
of illegalen vaak geen authentieke, betrouwbare identificerende documenten bij zich
en is het vaak niet mogelijk in het land van herkomst navraag te doen.

3.2 Advies ACVZ

De ACVZ geeft aan de gronden die voor het kabinet aanleiding zijn de Wbvk voort te
zetten te kunnen volgen, maar van mening te zijn dat door op basis hiervan te concluderen
dat permanente voortzetting van de Wbvk wenselijk, of zelfs noodzakelijk is, voorbij
wordt gegaan aan een aantal vraagstukken rondom de effectiviteit, nut en noodzaak
van de wet dat nog niet beantwoord is. De ACVZ wijst erop dat uit de evaluaties blijkt
dat niet of nauwelijks op empirische wijze onderbouwd kan worden wat de effecten van
de wet zijn en dat dit niet alleen het gevolg is van lastig meetbare doelstellingen
van de wet maar dat het ook heeft het ontbroken aan uniforme registratie van onregelmatigheden,
goede kwaliteitssystemen en monitoring. Voorts wijst de ACVZ erop dat de Wbvk alleen
van toepassing is indien, kort gezegd, Europese verordeningen niet in afname en verwerking
van biometrie voorzien. Gelet op de Europese ontwikkelingen zal de reikwijdte van
de Wbvk in de nabije toekomst waarschijnlijk in toenemende mate worden verkleind.
Momenteel kan nog geen uitsluitsel worden gegeven over de noodzaak van een nationale
Wbvk naast Europese wet- en regelgeving. Een aantal vragen over de mogelijke samenloop
van opslag van gegevens, bevoegdheden tot onder andere toegang en afname en interoperabiliteit
van de systemen kan nog niet worden beantwoord. Gelet op deze omstandigheden, adviseert
de ACVZ om in de Vw 2000 een nieuwe horizonbepaling op te nemen. De regering heeft
begrip voor dit advies en zal dit, zij het op iets andere wijze, opvolgen. Dat aangenomen
wordt dat ook in de toekomst de Wbvk niet volledig overbodig zal worden gemaakt door
de Europese verordeningen, doet er niet aan af dat de ACVZ moet worden toegeven dat
waarschijnlijk pas bij de uitwerking van het wetsvoorstel dat uitvoering zal geven
aan de in paragraaf 2.3 beschreven Europese verordeningen, goed te overzien zal zijn
hoe nationaal gebruik van biometrie in de migratieketen er het beste uit zal kunnen
zien. Op dat moment kan tot een toekomstbestendige formulering van artikel 106a van
de Vw 2000 worden gekomen. Dat de komende jaren om de hiervoor toegelichte redenen
nog gebruik gemaakt moet kunnen worden van de Wbvk staat echter buiten kijf. Gelet
daarop wordt, anders dan in de versie die in consultatie is gebracht niet voorgesteld
de horizonbepaling te laten vervallen, maar om deze te verlengen met vijf jaar. Deze
periode zal voorts worden gebruikt om alsnog een duidelijk kwantitatief beeld te verkrijgen
van de te bestrijden problematiek op het gebied van onregelmatigheden met betrekking
tot identiteit en de mate waarin de Wbvk hierin aanvullende ondersteuning kan bieden.
Zoals eveneens geadviseerd door de ACVZ, is in artikel II van dit wetsvoorstel een
artikel opgenomen waaruit blijkt dat de (tijdelijke) voortzetting van de Wbvk na drie
jaar zal worden geëvalueerd. De regering verwijst hierbij ook naar paragraaf 2.2 waarin
nader wordt ingegaan op de invoering van een uniforme vreemdelingenketenbrede registratie
van kwantitatieve gegevens over onregelmatigheden en fraudegevallen. De kwantitatieve
gegevens die zullen worden verkregen uit deze registratie, kunnen worden betrokken
bij de hernieuwde evaluatie. De regering zal op basis van de uitkomsten van de voorgestelde
hernieuwde evaluatie, die dan zowel op kwalitatieve als kwantitatieve gegevens gebaseerd
kan worden, een afweging maken over effectiviteit, nut en noodzaak van definitieve
voortzetting van de nationale bevoegdheid over vijf jaar. Die afweging zal plaatsvinden
mede in het licht van de actuele stand van de (mogelijk) nieuwe verplichtingen op
dit terrein die voortvloeien uit de Europese wet- en regelgeving. Er wordt overigens
afgeweken van het advies van de ACVZ artikel 115 van de Vw 20000 te schrappen en een
nieuwe horizonbepaling te formuleren. Met het wijzigen van de termijn van zeven jaar
in het eerste en tweede lid van artikel 115 wordt het beoogde doel bereikt. Daarmee
wordt tegelijk bewerkstelligd dat de reeds verzamelde biometrische gegevens niet zullen
worden vernietigd. Anders dan de ACVZ in het advies lijkt te suggereren, zal het wetsvoorstel
geen gevolgen hebben voor de regels over de wettelijke bewaartermijnen en de plicht
tot vernietiging. De daarvoor geldende regels – kort gezegd vijf jaar na een laatste
vreemdelingenrechtelijk relevant moment13 – blijven gewoon gelden. Door de aanpassing van artikel 115, tweede lid, wordt gewaarborgd
dat de gegevens niet op 1 maart 2021 moeten worden vernietigd.

3.3 Advies NOvA

De NOvA zet vraagtekens bij de noodzaak en de proportionaliteit van het wetsvoorstel
en geeft aan dat de Wbvk niet zou moeten worden verlengd. De NOvA wijst erop dat de
wetgever destijds heeft bepaald dat gedurende de vijf jaren dat de regeling in werking
zou zijn het bewijs van de noodzakelijkheid en de proportionaliteit zou moeten worden
geleverd. Met betrekking tot de te bereiken doelen geldt tevens dat een maatregel
die inbreuk pleegt op EVRM-rechten daadwerkelijk een legitiem doel moet dienen. Uit de evaluaties is volgens de NOvA gebleken dat de
regering dit bewijs niet heeft kunnen leveren en de wet niet heeft voldaan aan de
verwachtingen. Er is slechts de «kwalitatieve» indruk van betrokkenen in de keten
dat verwerking van biometrie zal leiden tot voorkoming van fraude. Dat is, zo stelt
de NOvA, echter nog steeds niet meer dan een aanname. Gevallen waarin een poging tot
fraude in beginsel nog wél een kans van slagen zou hebben gehad, worden al voorkomen
door Europeesrechtelijke wetgeving.

Ten aanzien van de vraag of er sprake is van een «pressing social need» om de huidige
regeling voort te zetten, werpt de NOvA nog op dat – zoals de regering zelf reeds
heeft geconstateerd – de Wbvk in de loop der tijd aan belang heeft ingeboet omdat
een aantal van de velden die zij oorspronkelijk bestreek inmiddels wordt geregeld
door Unierechtelijke regelingen. Ten slotte wijst de NOvA erop, dat niet alleen het
eerste lid van artikel 115 Vw 2000 komt te vervallen maar ook het tweede lid. Het
komt de NOvA voor dat het lex certa beginsel vereist dat ten aanzien van de personen die zich tot op heden een inbreuk
(hebben moeten) laten welgevallen op hun rechten onder artikel 8 van het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM)
het onrechtmatig zou zijn deze inbreuk te laten voortduren, terwijl zij erop mochten
rekenen, dat die inbreuk in tijd beperkt zou zijn. Hoewel de NOvA moet worden toegegeven
dat een duidelijk kwantitatief beeld van het effect van de Wbvk nog ontbreekt, kan
het standpunt dat niet is gebleken dat de Wbvk een legitiem doel dient niet worden
gevolgd. Dat zou afbreuk doen aan het unanieme gevoelen in de migratieketen dat de
wet van groot belang is voor alle relevante processen en onvoldoende recht doet aan
de in paragraaf 2.1 geschetste ervaringen van ketenpartners. Ook in het hiervoor beschreven
advies van de Nationale Politie wordt dit uitdrukkelijk verwoord. Alleen al de mogelijke
consequenties voor de nationale veiligheid maken het wegvallen van de Wbvk onverantwoord.
Zoals is toegelicht in paragraaf 2.3 is er sprake van belangrijke ontwikkelingen op
het gebied van de Europeesrechtelijke toepassing van biometrie. Van een daadwerkelijke
wijziging van de regels is, anders dan de NOvA lijkt te suggereren, op dit moment
echter nog geen sprake en het is ook niet de verwachting dat dit vóór 1 maart 2021,
de datum waarop de Wbvk zonder dit wetsvoorstel vervalt, zal gebeuren. Zoals hiervoor
al is aangegeven in reactie op het advies van de ACVZ ziet de regering in de ontwikkelingen
in Europa wel aanleiding om niet tot een definitieve voortzetting van de Wbvk over
te gaan. Een verlenging met vijf jaar is meer aangewezen. Na ommekomst van deze termijn
kan een beter oordeel worden gegeven over de toegevoegde waarde van de Wbvk ten opzichte
van de mogelijkheden die dan zullen bestaan op grond van Europees recht en de wijze
waarop dit in de wet het beste kan worden vormgegeven. Deze periode zal ook worden
gebruikt om alsnog een duidelijk kwantitatief beeld te verkrijgen van de te bestrijden
problematiek op het gebied van onregelmatigheden met betrekking tot identiteit en
de mate waarin de Wbvk hierin aanvullende ondersteuning kan bieden. Daartoe zal een
uniforme ketenbrede registratie worden ingevoerd. De regering gaat ervan uit op deze
wijze ook tegemoet te komen aan de door de NOvA uitgesproken zorgen. Bij de totstandkoming
van de horizonbepaling in de Wbvk is, zoals toegelicht in paragraaf 2, uitdrukkelijk
onderkend dat op enig moment zou kunnen worden geconcludeerd dat voortzetting van
de Wbvk gewenst zou zijn. Vernietiging van alle in de vreemdelingenadministratie opgenomen
gegevens op grond van artikel 115, tweede lid, van de Vw 2000 zou de werking van de
wet alsnog illusoir maken. Nu er goede redenen zijn de wet in ieder geval voorlopig
voort te zetten is er, anders dan de NOvA lijkt te suggereren, geen sprake van een
situatie waarin vreemdelingen mochten rekenen op vernietiging van deze gegevens. Zoals
is toegelicht in reactie op het advies van de ACVZ zijn en blijven de bestaande regels
over de wettelijke bewaartermijnen en de plicht tot vernietiging gewoon gelden.

4. Financiële gevolgen en regeldruk

Omdat met dit wetsvoorstel wordt bewerkstelligd dat de huidige praktijk zal worden
voortgezet zal er geen sprake zijn van financiële gevolgen of een toename van regeldruk.
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft desgevraagd aangegeven de analyse
en conclusie te delen dat het wetsvoorstel geen gevolgen zal hebben voor de regeldruk.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

Artikel 115 Vw 2000 wordt aangepast, ter voorkoming van het vervallen van de bevoegdheid
om biometrische kenmerken af te nemen en te verwerken en ter voorkoming van de vernietiging
van de in de vreemdelingenadministratie opgenomen biometrische kenmerken. Zoals toegelicht
in paragraaf 3.2 wordt de werking van de wet verlengd met vijf jaar.

Artikel II

Drie jaar na inwerkingtreding van deze wet wordt een evaluatie naar de beide Kamers
van de Staten-Generaal verzonden. In deze evaluatie zal worden ingegaan op de noodzakelijkheid,
de doeltreffendheid en de effecten van de wet.

Artikel III

De uiterste datum van inwerkingtreding is 28 februari 2021. De huidige Wbvk vervalt
immers met ingang van 1 maart 2021. Spoedige inwerkingtreding van deze wet is dan
ook van groot belang. Er wordt daarom afgeweken van de vaste verandermomenten.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol