Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
35 575 Wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet Milieubeheer voor de invoering van een CO2-heffing voor de industrie (Wet CO2-heffing industrie)
Nr. 5
VERSLAG
Vastgesteld 8 oktober 2020
De vaste commissie voor Financiën, belast met het voorbereidend onderzoek van bovenstaand
wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
De fungerend voorzitter van de commissie, Tielen
Adjunct-griffier van de commissie, Schukkink
Inhoudsopgave
I.
ALGEMEEN
2
1.
Aanleiding
4
2.1
Algemeen
6
2.2
Aansluiting op het EU ETS
8
2.3
Belastingplichtigen
11
2.4
De heffingsgrondslag en het bepalen van de omvang van de emissie
13
2.4.1
Bepaling industriële jaarvracht
14
2.4.2
Vrijstellingsruimte op basis van dispensatierechten
14
2.4.2.1
Dispensatierechten op basis van activiteitsniveaus, EU ETS-benchmarks en reductiefactor
17
2.4.2.2.
Ex-postvaststelling dispensatierechten
18
2.4.3
Overdracht van dispensatierechten
18
2.4.4
Herberekening
18
2.4.5
De monitoring en verslaglegging
19
2.5
Het tarief en de aangifte
19
3.
Verhouding tot nationale en internationale regelgeving
22
3.1
Verhouding tot het EU ETS en de minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking
22
3.2
Plaats van de regeling in de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet milieubeheer
22
4.
Uitvoering, toezicht en handhaving
23
4.1
Het bestuur van de NEa en de omvang van industriële jaarvracht en de dispensatierechten
23
4.2
De Dienst Nederlandse emissieautoriteit en het heffen en invorderen
23
4.3
Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
23
5.
Financiële gevolgen, de uitvoerings- en regeldrukkosten en de evaluatie
24
5.1
Financiële gevolgen
24
5.2
Regeldrukkosten voor bedrijven
25
5.3
Uitvoeringskosten
25
5.4
Evaluatie
26
6.
Advies en consultatie
26
BIJLAGE Rapport PBL
26
OVERIGE
26
I. ALGEMEEN
De leden van VVD-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel CO2-heffing industrie. Zij stellen vast dat de CO2-heffing voortvloeit uit het Klimaatakkoord. De leden van de VVD-fractie hebben nog
een aantal vragen over het wetsvoorstel.
De leden van PVV-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel CO2-heffing industrie.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de Wet CO2-heffing industrie. Zij erkennen het grote belang van het terugdringen van de CO2-uitstoot om de klimaatdoelstellingen zoals ook neergelegd in het Nederlandse Klimaatakkoord
te bereiken. Echter, deze leden achten het allereerst van belang dat bij de aanpak
van klimaatverandering, waaronder het terugdringen van de CO2-uitstoot, de voorkeur ligt en blijft liggen bij een Europese aanpak. Dit is expliciet
opgenomen in de brief van de regering bij het Klimaatakkoord, waarin staat dat klimaatbeleid
bij uitstek een terrein is voor een Europese aanpak en dit wordt ook bevestigd in
de memorie van toelichting. De leden van de CDA-fractie zijn er rondom het Klimaatakkoord
duidelijk over geweest dat zij het Europese pad verkiezen boven het nationale pad.
Zij zien echter dat met dit wetsvoorstel op meerdere punten wordt afgeweken van het
Europese pad.
De leden van de fractie van D66 hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel Wet CO2-heffing voor de industrie. Zij verwelkomen de marginale heffing waardoor een eerste
stap wordt gezet in het beprijzen van (te veel) uitstoot van CO2. Deze heffing is een belangrijk onderdeel van de uitwerking van afspraken uit het
Klimaatakkoord. De leden van de fractie van D66 onderschrijven het doel om op de CO2-uitstoot van de industrie terug te dringen en tegelijkertijd te voorkomen dat de
uitstoot, bedrijvigheid en banen naar het buitenland verschuiven. Zij zijn groot voorstander
van Europese en internationale samenwerking om de CO2-uitstoot terug te dringen, bijvoorbeeld door het Emissions Trading System (ETS) te versterken. Tegelijkertijd is het goed dat Nederland met deze heffing vooroploopt
en daarmee de industrie prikkelt en helpt om te veranderen, te innoveren en de uitstoot
naar beneden te brengen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben het voorliggende wetsvoorstel met interesse
gelezen, maar zijn van mening dat dit voorstel niet de vereiste zekerheid biedt die
nodig is om het klimaatdoel voor 2030 te behalen. Zij zijn daarom kritisch op het
voorliggende wetsvoorstel en zouden graag zien dat de CO2-heffing wordt aangescherpt.
De leden van de SP-fractie hebben met verbijstering kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel. Zij begrijpen niet waarom voor dit uitstelgedrag is gekozen. Hoe kan
nog worden gesteld dat hiermee de beoogde reductie wordt gerealiseerd? De leden van
de SP-fractie vragen een daadwerkelijke onderbouwing van de aanname dat met deze vormgeving
van de heffing het doel van 55% reductie en klimaatneutraliteit in 2050 wordt gerealiseerd.
Hoe groot is het gat tussen huidige uitstoot en de klimaatdoelen, van de bedrijven
die onder de nationale CO2-heffing vallen?
De leden van de SP-fractie vragen met hoeveel procent de CO2-uitstoot van de beoogde bedrijven is afgenomen sinds 2000, sinds 2010 en sinds de
afgelopen vijf jaar per jaar. Ook vragen zij om een overzicht waarin uiteengezet wordt
wat deze bedrijven in dezelfde periodes aan vrijstellingen, fiscale regelingen en
andere subsidievormen (zoals onder andere de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie
(SDE)-regeling) hebben ontvangen. Ook vragen deze leden hoe de winstontwikkeling bij
deze bedrijven is geweest.
De leden van de SP-fractie vrezen dat door de optelsom van én de verwaarloosbare Opslag
Duurzame Energie (ODE)-heffing (maar wel de ontvangst van SDE-subsidies) én fiscale
regelingen en vrijstellingen én het uitblijven van een feitelijke heffing de grootste
uitstoters geen enkele prikkel zullen ervaren die hun inspanningen om te verduurzamen
zal vergroten. Zij zien dat juist de grootste uitstoters het meest worden beloond.
De leden van de SP-fractie vragen de regering hierbij graag om een reactie.
De leden van de SP-fractie benadrukken nogmaals dat alleen door de industrie en de
bedrijven die het meeste uitstoten daadwerkelijk tot zeer drastische CO2-reductie te dwingen het klimaatdoel om de opwarming te beperken tot 1.5 graad in
zicht kan komen. Zij vrezen dat voorliggend wetsvoorstel hier niet of nauwelijks aan
zal bijdragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel
CO2-heffing industrie. Zij achten het van belang dat er een eerlijke prijs komt op CO2-uitstoot en constateren dat dit voor de industrie helaas nog niet de realiteit is.
Onderhavig wetsvoorstel is een stap in de goede richting, maar bevat tot spijt van
de leden van de PvdA-fractie een tekortkoming in de reikwijdte. Kostenefficiënte emissiereductie
vraagt om een zo breed mogelijke beprijzing van CO2. Waarom is er in dit verband niet voor gekozen voor een heffing voor de gehele industrie,
te meer gegeven de relatief lage concurrentiegevoeligheid van niet-ETS-industrie?
De leden van ChristenUnie-fractie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel
CO2-heffing industrie.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn van mening dat een radicale omslag
van het belastingstelsel nodig is, conform het principe «de vervuiler betaalt». Zij
zijn van mening dat het beprijzen van uitstoot een krachtige prikkel kan zijn om uitstoot
te verminderen. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn echter van mening
dat de CO2-heffing zoals deze nu is vormgegeven, in strijd is met het principe «de vervuiler
betaalt» en een zwakke prikkel is die zo niet leidt tot verandering. De CO2-heffing is alleen voor de industrie en laat de andere CO2-intensieve sectoren ongemoeid. Bovendien is een deel van de uitstoot vrijgesteld
doordat er «dispensatierechten» worden afgegeven. De industrie gaat pas op zijn vroegst
vanaf 2024 meer betalen. De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vinden
dit verontrustend omdat de staat van het klimaat spoedeisend is en vragen zich af
hoe dit beleid past dit binnen de acute noodzaak van het terugdringen van de verdere
opwarming van de aarde.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Zij hebben enkele vragen, onder meer over de toegevoegde waarde van een nationale
heffing in het licht van de verhoogde Europese doelstelling voor CO2-emissiereductie en de gevolgen daarvan voor het EU ETS.
1. Aanleiding
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de vormgeving
van de CO2-heffing erop gericht is te borgen dat de reductiedoelstelling voor de industrie zoals
afgesproken in het Klimaatakkoord wordt gerealiseerd, terwijl het gelijke speelveld
met omringende landen zo min mogelijk wordt aangetast. In de brief bij het Klimaatakkoord
is echter opgenomen dat de regering tot een verstandige en objectieve CO2-heffing komt om te zorgen dat bedrijven hun CO2-uitstoot daadwerkelijk terugdringen op een zodanige wijze dat we voorkomen dat bedrijven
naar het buitenland vertrekken. De leden van de CDA-fractie vinden dat zo dicht mogelijk
bij de oorspronkelijke afspraken dient te worden gebleven, omdat met weglekeffecten
de CO2-uitstoot niet vermindert en het kan leiden tot het verlies van banen in Nederland.
Zij maken zich in dat kader zorgen over de snelle oploop in minimumprijzen per ton
CO2-uitstoot in verband met mogelijke weglekeffecten, namelijk koolstofweglekeffecten
en het verplaatsen van bedrijven naar het buitenland met gevolgen voor de werkgelegenheid
in Nederland. Volgens de regering is het tarief zodanig dat dit met grote waarschijnlijkheid
voldoende prikkel geeft om de investeringen te doen die nodig zijn met het oog op
het behalen van het reductiedoel. De regering meent dat de weglekeffecten beperkt
zijn, terwijl uit de speelveldtoets van PwC, het advies van de Sociaal-Economische
Raad (SER), het advies van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en ook het advies
van de Raad van State duidelijk naar voren komt dat er wel degelijk risico is op weglekeffecten.
Zo wijst de Raad van State erop dat de emissieprijs op termijn zodanig hoog zal zijn,
dat er een kans bestaat dat bedrijven hun installaties naar het buitenland zullen
verplaatsen, hetgeen tot zogenoemde koolstofweglekeffecten kan leiden. De Raad van
State vindt dat de stelling van de regering dat het tarief zodanig zal zijn dat de
kans op weglek van CO2-uitstoot wordt geminimaliseerd, niet voldoende wordt onderbouwd. Met weglekeffecten
van CO2-uitstoot en bedrijven vermindert de CO2-uitstoot niet en het kan zorgen dat veel mensen werkzaam in de industrie hun baan
verliezen. De leden van de CDA-fractie vragen de regering de stelling verder toe te
lichten dat het tarief zodanig is dat weglekeffecten worden geminimaliseerd. Ook vragen
zij hoe de regering wil reageren als weglekeffecten worden geconstateerd. Deze leden
vragen voorts hoe de regering wil bewerkstelligen dat we zo snel mogelijk tot een
Europese oplossing komen, zodat de Nederlandse heffing ofwel niet langer nodig is,
of kan worden beperkt. De leden van de CDA-fractie vinden immers dat zo dicht mogelijk
bij de oorspronkelijke afspraken moet worden gebleven. Kan de regering haar inzet
op EU-niveau uiteenzetten?
De leden van de CDA-fractie lezen voorts dat volgens de Raad van State onvoldoende
aandacht wordt gegeven aan flankerend (subsidie)beleid. Zo halen zij de conclusies
in de rapporten van het PBL en PwC aan dat het risico op weglekeffecten niet kan worden
uitgesloten, omdat onder meer onzeker is of de beschikbare subsidiemiddelen ten behoeve
van verduurzamingsinvesteringen toereikend zijn. Zowel het PBL als PwC zijn in hun
rapporten kritisch ten aanzien van de mogelijkheden om de verduurzaming binnen het
bestaande subsidie-instrumentarium mogelijk te maken. PwC concludeert aan de hand
van drie casestudies, dat geen van de onderzochte bedrijving in aanmerking komt voor
(voldoende) subsidies. De regering zegt dat de industrie tijd en flexibiliteit krijgt
om de benodigde investeringen te doen, maar geeft daarbij geen zekerheid over de beschikbaarheid
van de mogelijkheden en middelen. De leden van de CDA-fractie vinden dat de regering
hier aan de voorkant een duidelijk plan moet hebben liggen hoe ook in de toekomst
voldoende subsidies beschikbaar zijn om de transitie binnen bedrijven te bewerkstelligen,
zodat meer zekerheid wordt gecreëerd voor de industrie en geen drastische Nederlandse
CO2-uitstootprijzen hoeven te worden gehanteerd. Ook dient in dit plan een goede koppeling
te worden gemaakt tussen de investeringen die bedrijven nodig hebben om te verduurzamen
en de ruimte die de subsidies hiervoor bieden. Dit plan ligt er nu nog niet. Deze
leden vragen de regering op deze problematiek in te gaan en alsnog met een plan te
komen hoe in de toekomst weglekeffecten worden voorkomen.
De leden van de CDA-fractie achten het verder een aandachtspunt dat er, zelfs als
er al voldoende middelen waren, knelpunten bestaan wat betreft de infrastructuur.
Daarover zegt onder andere PwC in haar rapport dat naast subsidies verdere duidelijkheid
over de beschikbaarheid van infrastructuur van belang is om investeringen in emissiereductie
mogelijk te maken. Zo zijn de infrastructuur voor waterstof en het opslaan van CO2 (CCS) in veel landen, net als in Nederland, nog in ontwikkeling. Kan de regering
hier verder op ingaan? Hoe wil de regering verzekeren dat naarmate bedrijven investeringen
moeten gaan doen om te voorkomen dat zij te maken krijgen met hoge CO2-heffingen, hiervoor ook de juiste en voldoende infrastructuur aanwezig is om deze
verduurzaming mogelijk te maken?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering of zij van mening is dat, gezien
het negatief bijgestelde basispad van de industrie, het sectordoel van de industrie
niet ambitieuzer dient te zijn dan 14,3 Mton. Zij wijzen op de uitleg in de doorrekening
van het Klimaatakkoord waaruit blijkt dat de restemissies voor de industrie in 2030
niet uitkomen op 35,7 Mton, maar op 39,9 Mton. Moet het emissiedoel van de industrie
dan niet worden aangescherpt?
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat gezien de ontwikkelingen in de
EU de kans groot is dat het Europese klimaatdoel voor 2030 wordt bijgesteld naar 55
of 60%. Wat zou redelijkerwijs een nieuw emissiedoel zijn voor de industrie bij een
klimaatdoel van 55% of van 60% in 2030?
De leden van de ChristenUnie-fractie waarderen het uitwerken van de afspraken uit
het Klimaatakkoord om de CO2-reductiedoelstelling voor de industrie te realiseren. Terecht wordt hier aangegeven
dat het gelijke speelveld met omringende landen zo min mogelijk zou moeten worden
aangetast. Juist omdat deze doelstellingen zo belangrijk zijn vinden deze leden het
belangrijk om inzicht te krijgen in het precieze effect van deze heffing op de (nationale)
CO2-uitstoot, het carbon leakage risico en of de mitigerende maatregelen in dit verband dus voldoende effectief zijn.
Kan de regering meer inzicht geven in al deze effecten?
2.1 Algemeen
De leden van de VVD-fractie lezen dat de regering stelt dat versterking van het EU
ETS-systeem altijd de voorkeur heeft boven het unilateraal voeren van beprijzingsbeleid
voor de Nederlandse industrie. De leden vragen wat deze stellingname inhoudt op het
moment dat het EU ETS, zoals thans het voornemen van de Europese Commissie is, aangescherpt
wordt. Is het de bedoeling om na zo’n aanscherping de Nederlandse CO2-heffing uit te faseren en zo ja, hoe? Wat is de reactie van de regering op de opvatting
van de Europese Commissie, die bij monde van Eurocommissaris Timmermans aangaf te
hopen met het EU ETS-beleid de Nederlandse CO2-heffing overbodig te maken?
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de regering waarborgt dat de heffing met grote
waarschijnlijkheid voldoende prikkel geeft om de investeringen te doen die nodig zijn
met het oog op het behalen van het reductiedoel. De leden vragen voorts hoe de regering
dat beziet in relatie tot de PwC-speelveldtoets, in het bijzonder voor die ondernemingen
die weinig tot geen mogelijkheden hebben om de kosten door te berekenen aan klanten
omdat zij op mondiale schaal opereren, alsmede voor die bedrijven die weinig rendabele
opties beschikbaar hebben om voor 2030 hun emissies flink terug te dringen.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de regering in de praktijk beoordeelt of wordt
voldaan aan het uitgangspunt dat de kans op weglek van werkgelegenheid en CO2-uitstoot naar het buitenland zijn geminimaliseerd.
De leden van de VVD-fractie vragen of de Nederlandse heffing vergeleken kan worden
met vergelijkbare maatregelen in andere EU-lidstaten. Kan de regering ingaan op het
gelijke Europese speelveld en de concurrentiepositie van de Nederlandse bedrijven?
Hoe worden de gevolgen hiervan gemonitord?
De leden van de VVD-fractie vragen welke waarborgen er in zitten om weglek van CO2-uitstoot en economische activiteit zoveel mogelijk te voorkomen, en welke mogelijkheden
er zijn voor aanvullende waarborgen.
De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering om nader te motiveren waarom het
risico op weglek van werkgelegenheid en CO2-uitstoot naar het buitenland wordt geminimaliseerd.
De leden van de CDA-fractie zijn het eens met de stelling van de regering in de memorie
van toelichting dat versterking van het EU ETS altijd de voorkeur heeft boven het
unilateraal voeren van beprijzingsbeleid voor de Nederlandse industrie, zowel vanuit
economisch als vanuit klimaatperspectief. Zij achten een gelijke CO2-prijs voor de gehele EU van groot belang. Ook lezen zij dat de Commissie in de Green
Deal-Mededeling heeft aangekondigd het reductiedoel te willen ophogen van 40% naar
50–55% en dat in Europees verband een verbreding van het ETS naar andere sectoren
wordt besproken. Aanscherping van het EU ETS-systeem is eveneens de ambitie van de
regering. De leden van de CDA-fractie vragen welk tijdpad de regering ziet voor aanscherping
van het Europese systeem en welke stappen de regering neemt om te bewerkstelligen
dat zo snel mogelijk Europese actie wordt ondernomen. Kan de regering haar inspanningen
op dit gebied toelichten? Voorts vragen deze leden wat de gevolgen zijn van een Europese
aanscherping van het EU ETS voor de Nederlandse CO2-heffing. De Nederlandse doelstelling is 49% CO2-reductie, welke doelstelling lager ligt dan de Europese voorgenomen doelstelling.
Echter, in de EU wordt gekeken naar de CO2-reductie voor de EU als geheel, waar uitschieters naar boven en naar beneden in zitten.
De leden van de CDA-fractie vragen of de beoogde aanscherping van de Europese normen
voldoende ambitieus is voor het bereiken van de Nederlandse doelstellingen en of dit
ertoe kan leiden dat de voorgenomen Nederlandse CO2-heffing kan komen te vervallen of kan worden beperkt, bijvoorbeeld alleen naar sectoren
die niet onder de EU ETS vallen. Indien de wet in stand blijft, is de regering dan
voornemens sectoren die eventueel aanvullend door de EU onder het ETS worden gebracht
eveneens onder de Nederlandse heffing te brengen? Kan de regering beschrijven wat
de nieuwe ambities van de Europese Commissie betekenen voor dit wetsvoorstel? Kan
de regering hierbij toelichten met welke Europese regels dit wetsvoorstel overbodig
is? Indien het wetsvoorstel in de toekomst overbodig wordt omdat Europese doelstellingen
worden aangescherpt, is er dan kans op schadeclaims richting de Nederlandse overheid
over reeds in Nederland onnodig betaalde heffing?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de Nederlandse heffing meebeweegt met de fluctuerende
ETS-prijs, maar dat deze wel is vormgegeven als effectief tarief, waarbij de hoogte
van de heffing niet hoger is dan noodzakelijk om de juiste prikkel af te geven om
de concurrentiepositie van Nederland niet onnodig te verstoren. Kan de regering een
inschatting geven van de stijging van de EU ETS-prijs in het geval het Europese systeem
wordt aangescherpt om 50% of zelfs 55% emissiereductie te bereiken per 2030?
De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de verwachting van de Commissie is dat in
het meest vergaande scenario EU ETS-prijzen uitkomen op 65 euro in 2030. Hoe kan het
verschil zo groot zijn tussen de geraamde EU ETS-prijzen en de voorgenomen Nederlandse
CO2-heffing tarieven als de reductiedoelstelling in de EU hoger wordt gezet dan in Nederland?
In hoeverre acht de regering het verschil tussen de verwachte toekomstige EU ETS-prijzen
en de Nederlandse minimumprijs gerechtvaardigd?
De leden van de fractie van D66 vragen om een nadere toelichting op de ontwikkelingen
van innovatie op het gebied van CO2-reductietechnieken en kostprijsdalingen van bestaande technieken.
De leden van de fractie van D66 onderschrijven het pleidooi van Nederland in Europa
voor een verhoging van de doelstelling naar 55% in 2030. Zij vragen om een uitputtend
overzicht van de vrijstellingen en gratis emissierechten onder het ETS aan de Kamer
te doen toekomen.
De leden van de fractie van D66 vragen of besluitvorming door middel van besluitvorming
met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (QMV) over schadelijke belastingconcurrentie, bijvoorbeeld als het gaat om het onvoldoende
beprijzen van negatieve externe effecten voor het milieu en het klimaat, zou kunnen
bijdragen aan ambitieuzere en snellere afspraken om de CO2-uitstoot in de EU verder te reduceren, bijvoorbeeld in lijn met het pleidooi van
Nederland om de doelstelling naar 55% in 2030 te verhogen. Kan besluitvorming door
middel van QMV daarmee ook het risico op weglekeffecten verkleinen?
De leden van de fractie van D66 vragen om te specificeren wat de regering bedoelt
met de omschrijving dat het tarief zodanig zal zijn dat deze met grote waarschijnlijkheid
voldoende prikkel geeft om de investeringen te doen die nodig zijn met het oog op
het bepalen van het reductiedoel. Kan de regering concretiseren wat zij bedoelt met
«grote waarschijnlijkheid»? De leden van de fractie van D66 vragen hoe de dispensatierechten
en de beschreven voorzichtige start («undershoot») de kans op het doelbereik beïnvloeden. De leden van de fractie van D66 vragen hoe
wordt voorkomen dat de CO2-heffing wordt ontweken en hoe ontsnappingsroutes zijn dichtgeschroeid.
De leden van de fractie van D66 vragen om een beschouwing van de regering in hoeverre
de Europese en internationale noodzaak en wens tot het reduceren van CO2-uitstoot de kans op weglekeffecten verkleint, aangezien ook andere landen genoodzaakt
zullen zijn tot het nemen van CO2-reducerende maatregelen om de doelstelling van het akkoord van Parijs te halen. Welke
rol kan een CO2-tarief aan de Europese grens spelen bij het tegengaan van weglekeffecten en het bevorderen
van een gelijk speelveld?
De leden van de GroenLinks-fractie lezen in het persbericht dat met het Belastingplan
2021werd gepubliceerd dat in de CO2-heffing rekening wordt gehouden met de gevolgen van de coronacrisis voor de industrie1. Op welke manier is hiermee rekening gehouden? Wanneer zou de industrie als geheel
oorspronkelijk voor het eerst voor de CO2-uitstoot betalen (nu is dat 2024)?
De leden van de GroenLinks-fractie willen dat de heffing ook de facto gelijk effect
heeft. Ook in het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt hierop
gewezen. De Afdeling wijst erop dat meer vrije ruimte in het beginjaar zorgt voor
uitstel en dat daarom in een kortere periode de reductiedoelstelling moet worden gerealiseerd.
De Afdeling vraagt zich af of deze CO2-heffing wel voldoende prikkelt. Deze leden delen deze zorgen.
De leden van de SGP-fractie lezen dat versterking van het EU ETS bij de regering altijd
de voorkeur heeft boven het unilateraal uitvoeren van beprijzingsbeleid voor de Nederlandse
industrie en dat een nationale heffing is voorgesteld, omdat het EU ETS onvoldoende
is om het ambitieuzere nationale reductiedoel te halen. Inmiddels is de situatie echter
veranderd en heeft de Europese Commissie voorgesteld het Europese reductiedoel voor
2030 te verhogen van 40% CO2-emissiereductie naar 55%. De 55% doelstelling ligt hoger dan het huidige, nationale streefdoel
van 49%, zoals vastgelegd in de Klimaatwet. De leden van de SGP-fractie horen graag
wat dan de toegevoegde waarde van de voorliggende heffing nog is.
2.2 Aansluiting op het EU ETS
De leden van de VVD-fractie lezen dat omwille van de uitvoerbaarheid ook de emissies
van warmteproductie door elektriciteits- en warmtecentrales ten behoeve van de glastuinbouw
en de gebouwde omgeving onder de heffing worden gebracht – met uitzondering van de
emissies gerelateerd aan de warmteproductie voor stadsverwarming. Wat betekent dit
voor het CO2-sectorsysteem van de tuinbouw? Graag een uitgebreide toelichting welke gevolgen deze
uitbreiding heeft voor de glastuinbouw en de energierekening van Nederlanders.
De leden van de VVD-fractie vragen of er meer verteld kan worden over de inzet van
Nederland om het ETS te hervormen, en een stand van zaken rond de discussies hierover.
De leden van de VVD-fractie vragen om meer economische informatie over de bedrijven
die vallen onder het ETS. Voor hoeveel economische activiteit zorgen zij, voor hoeveel
banen, voor hoeveel investeringen en voor hoeveel toegevoegde waarde?
De leden van de VVD-fractie vragen wat voor soort bedrijven niet onder productbenchmarks
zullen vallen, en waarom deze twee gekozen «terugvalbenchmarks» dan passend zijn.
Om hoeveel bedrijven gaat dit en is het dan niet beter om maatwerk toe te passen?
De leden van de VVD-fractie vragen waarop het percentage van 97% is gebaseerd voor
de bedrijven die noch onder de benchmarks, noch onder de terugvalbenchmarks vallen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat ten aanzien van de scope de heffing in hoofdzaak
ziet op emissie van broeikasgas bij en voor industriële productie en afvalverbranding,
waarbij niet bepalend is of de uitstoot plaatsvindt bij een bedrijf dat bijvoorbeeld
op grond van een KvK-inschrijving of volgens de door het PBL gehanteerde sectorindeling
als industrie kwalificeert. Zij vragen zich af hoe bedrijven die toch onder de heffing
vallen worden geïdentificeerd. Bestaat het risico dat bedrijven onterecht buiten de
heffing blijven?
De leden van de CDA-fractie lezen in de noot bij warmteproductie door elektriciteits-
en warmtecentrales ten behoeve van de glastuinbouw en de gebouwde omgeving dat deze
onder de heffing worden gebracht, omdat uitzondering van warmtelevering naar glastuinbouw
en gebouwde omgeving van warmtelevering aan de industrie hoge uitvoerings- en administratiekosten
oplevert. Zij vragen zich af waarom voor emissies gerelateerd aan stadsverwarming
wel een uitzondering kan worden gemaakt. Levert dat ook geen hoge uitvoerings- en
administratielasten op?
De leden van de CDA-fractie lezen dat voor de allocatie van emissierechten wordt gekeken
naar bepaalde product- en terugvalbenchmarks. Aangezien de betreffende afvalverwerkings-
en lachgasinstallaties niet onder het EU ETS-systeem vallen vragen deze leden zich
af of voor deze installaties bij een productbenchmark kan worden aangesloten, en zo
niet, of een van de terugvalbenchmarks dan geschikt is. Zijn deze terugvalbenchmarks
niet alleen bedoeld voor uitzonderingssituaties en worden deze suboptimaal geacht
ten opzichte van de productbenchmarks? Ook vragen de leden van de CDA-fractie of voor
deze installaties geen groter weglekeffect geldt, aangezien zij in andere EU-lidstaten
hun activiteiten zonder CO2-heffing kunnen uitvoeren. Betekent dit dan dat dergelijke installaties meer dispensatierechten
krijgen? Weglekeffecten waar deze leden hierbij aan denken zijn bijvoorbeeld het verwerken
van afval in grensregio’s en verplaatsing van de lachgasfabriek die door het voorstel
wordt geraakt naar het buitenland. Deze leden zien dat deze categorieën installaties
niet in de speelveldtoets van PwC zijn meegenomen en vragen de regering verder in
te gaan op de weglekeffecten bij deze installaties.
De leden van de CDA-fractie lezen dat in de eerste jaren van de heffing een aanloopfase
geldt waardoor de heffing pas in 2024 werking zal hebben. Wel moeten de doelstellingen
in 2030 zijn behaald. Voor de eerste jaren geldt een «undershoot», waardoor bedrijven minder goed hoeven te presteren dan hun EU ETS-benchmarks om
geen heffing te hoeven betalen. Deze leden begrijpen uit de reactie van de SER op
het conceptwetsvoorstel dat investeringen van de betrokken bedrijven kapitaalintensief
zijn en een gemiddelde doorlooptijd van zes tot acht jaar hebben. Hoe verwacht de
regering dat de aanloopfase het uitvoeren van dergelijke investeringen beïnvloedt
en is de regering van mening dat investeringen tijdig zullen worden gedaan en effectief
zijn als de CO2-heffing pas in de periode van 2025–2030 effect heeft?
De leden van de CDA-fractie lezen dat onder de EU ETS-regels bij levering van warmte
tussen twee partijen, de gebruiker van de warmte gratis ETS-rechten gealloceerd krijgt
die hij dikwijls op basis van een afspraak met de producent van de warmte compenseert
door deze gratis rechten over te dragen. Het nationale systeem dient volgens de regering
ook zo uit te werken. Deze leden vragen de regering of er situaties bestaan waaronder
Nederlandse producenten van warmte deze warmte overdragen aan een consument over de
grens. In dat geval heeft de consument geen gratis dispensatierechten van de Nederlandse
overheid tot zijn beschikking om de producent mee te compenseren. Dit maakt grensoverschrijdende
warmtelevering mogelijk duurder. Kan de regering toelichten hoe met dergelijke situaties
wordt omgegaan?
De leden van de SP-fractie vragen om een toelichting op de keuze aan te sluiten op
het systeem van EU ETS, wanneer óók wordt gesteld dat EU ETS niet voldoende werkt
om de doelen te halen. Waarom is niet gekozen een effectief nationaal mechanisme in
te voeren? Of, wanneer gezamenlijk EU-optreden als doorslaggevend wordt ervaren, een
effectieve Europese CO2-heffing? Deze leden vragen hier verder op in te gaan.
De leden van de SP-fractie vragen verder hoe de CO2-reductie zich heeft ontwikkeld sinds de invoering van het ETS. Met hoeveel procent
is de CO2-uitstoot van de bedrijven die onder EU ETS vallen afgenomen sinds 2005, sinds 2010
en sinds de afgelopen vijf jaar per jaar? Kan dit voor de gehele EU worden weergegeven?
Hoe groot is het gat tussen huidige uitstoot en de klimaatdoelen, van deze EU ETS-bedrijven?
De leden van de SP-fractie begrijpen niet waarom ook met betrekking tot de nationale
heffing is gekozen voor de mogelijkheid om uitstootrechten te (ver-)kopen én het uitreiken
van dispensatierechten. Wordt erkend dat dit mechanisme de effectiviteit ondermijnt?
Beide principes worden binnen de EU ETS aangepakt omdat dit de prijzen te laag houdt
en de uitstoot niet voldoende terugdringt. Waarom toch deze falende pijlers onder
het EU ETS overnemen in de nu voorgestelde CO2-heffing? Zij zijn van mening dat de argumentatie van de regering hierbij uitermate
zwak is. Wanneer wordt vastgesteld dat een bedrijf ten onrechte dispensatierechten
krijgt toegekend, dienen deze niet verhandeld te worden om extra uitstoot van een
grotere vervuiler in stand te houden. Deze bizarre vorm van ruilhandel maakt huidig
klimaatbeleid juist zeer ineffectief én onrechtvaardig, aangezien het in de praktijk
de grootste (lees: rijkste) bedrijven met de hoogste uitstoot zijn die deze rechten
opkopen. Dat dit nodig zou zijn «voor een goede werking van het systeem» bestrijden
de leden van de SP-fractie dan ook ten zeerste. Zij ontvangen graag een reactie.
Verder vragen de leden van de SP-fractie waarop de aanname is gebaseerd dat het verhoogde
55%-doel gerealiseerd zou kunnen worden door een verscherping van het EU ETS. Kan
dit worden onderbouwd? Waarom wordt hiervoor niet ingezet op nationaal beleid, zoals
een daadwerkelijk effectieve CO2-heffing? Deze leden vragen een heldere toelichting op deze keuze.
Ook vragen de leden van de SP-fractie waarom vastgehouden blijft worden aan de veronderstelde
weglekeffecten, terwijl de speelveldtoets die hieraan ten grondslag ligt daar ten
eerste niet eenduidig over is en ten tweede lang niet alles heeft meegewogen. Klopt
het dat deze toets is gebaseerd op informatie aangeleverd door de industrie zelf?
De leden van de SP-fractie vragen waarom niet is gekozen voor een objectieve informatievoorziening
en daarmee objectieve toets. Waarom worden substantiële voordelen zoals de SDE-subsidies
hierin niet meegenomen? Wordt erkend dat er dus sprake is van een veel betere uitgangspositie
van de Nederlandse industrie dan waar de speelveldtoets van is uitgegaan? Wordt ook
erkend dat het veilig is te stellen dat de top 12 van grootste uitstoters helemaal
geen verhuisplannen heeft omdat het Nederlands vestigingsklimaat uitermate gunstig
is en bedrijven met zulke complexe infrastructuur helemaal niet zomaar verplaatst
zullen worden? De leden van de SP-fractie vragen ook hoe de speelveldtoets zich verhoudt
tot de opvatting van onder andere De Nederlandse Bank, die stelt dat een CO2-heffing van 50 euro per ton nauwelijks effect heeft op de economie.2
De leden van de PvdA-fractie hebben vernomen dat het Europese reductiedoel zal worden
verhoogd naar 55% CO2-reductie in 2030 ten opzichte van 1990. Wat doet deze voorgenomen verhoging van het
Europese doel met de nationale reductiedoelstelling voor de industrie? Is de regering
voornemens om de tarieven in onderhavig wetsvoorstel aan te passen bij een ophoging
van de (Europese of nationale) reductiedoelstelling?
Voorts willen de leden van de PvdA-fractie graag een verdere onderbouwing zien van
de reden dat niet alle ETS-emissies zijn meegenomen in het wetsvoorstel. De memorie
van toelichting geeft aan dat de glastuinbouw en de luchthaven Schiphol niet worden
gerekend tot de belastingplichtigen omdat de CO2-reductiedoelen voor deze sectoren al onder een ander instrumentarium vallen. Kan
de regering aangeven om welk instrumentarium dit gaat en hoe wordt gewaarborgd dat
aan de reductiedoelen voor deze sectoren wordt voldaan? Kan de regering tevens aangeven
waarom dit instrumentarium voor de glastuinbouw en luchthaven Schiphol geschikter
is voor het behalen van de reductiedoelen dan het instrumentarium in onderhavig wetsvoorstel?
De leden van de SGP-fractie willen erop wijzen dat industriebedrijven die terugvallen
op een warmtebenchmark in een nadelige positie terecht kunnen komen. Bij de warmtebenchmark
wordt in tegenstelling tot de productbenchmark, als deze leden het goed hebben begrepen,
geen rekening gehouden met productiegroei en al gerealiseerde hoge efficiency bij
aanvang van de referentieperiode. Dit nadeel in het EU ETS zou doortikken in de voorgestelde
heffingssystematiek. Is de regering bereid te bezien of een vorm van correctie ingebouwd
kan worden, zo vragen deze leden. De leden van de SGP-fractie lezen verderop in de
toelichting dat hier nog nader onderzoek naar gedaan zal worden. Zij horen graag wat
de stand van zaken is en wat dit gaat betekenen voor de heffingssystematiek en de
implementatie daarvan.
2.3 Belastingplichtigen
De heffing zal gaan gelden voor, naar verwachting, 271 EU ETS-installaties. Kan de regering aan de leden van de PVV-fractie mededelen hoeveel EU ETS-installaties
er in Nederland zijn?
De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering een nadere toelichting te geven
op de aanvullende belastingplicht voor afvalverbrandingsinstallaties en installaties
met substantiële lachgasuitstoot.
In hoeverre verwacht de regering dat afvalverbrandingsinstallaties CO2-reducerende maatregelen kunnen treffen? Heeft de regering onderzoek gedaan naar een
mogelijke toename van het storten van afval in het geval de CO2-heffing wordt ingevoerd? Zo ja, kan de regering de conclusies van dat onderzoek delen?
De leden van de fractie van D66 vragen wat de gemiddelde en totale CO2-uitstoot is van de 271 EU ETS-installaties die belastingplichtig zijn voor de heffing.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat de heffing alleen voor
de industrie en niet voor andere sectoren wordt ingevoerd, zoals elektriciteit, mobiliteit,
landbouw en de gebouwde omgeving, die voor 69% van de totale hoeveelheid broeikasgassen
verantwoordelijk zijn (Centraal Bureau voor de Statistiek, cijfers over 2019). We
leven in een wereld waarin klimaatverandering een van de grootste bedreigingen van
onze tijd vormt. Erkent de regering dit en waarom zijn zo veel grote vervuilers uitgezonderd,
terwijl fiscale prikkels een zeer krachtig middel kunnen zijn om verandering van gedrag
te bewerkstelligen?
In de memorie van toelichting staat dat de CO2-reductiedoelen voor andere sectoren al onder een ander instrumentarium vallen. De
leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn van mening dat, gezien de ernst van
de klimaatcrisis, een fiscale prikkel voor alle sectoren een noodzakelijke aanvulling
is op bestaand beleid (dat nu ontoereikend is). Zij pleiten dan ook voor een uniforme
CO2-heffing die van toepassing is op de volledige uitstoot van alle typen broeikasgassen
en alle economische sectoren.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat het voordeel van een uniforme
heffing is dat het duidelijk wordt gemaakt dat elke ton uitstoot, ongeacht de bron,
bijdraagt aan de klimaatcrisis. Door het schrappen van uitzonderingsposities zullen
grootverbruikers veel meer gaan betalen en wordt verduurzaming gestimuleerd. De vervuiler
betaalt.
Zonder een heffing op de uitstoot van alle broeikasgassen door alle economische sectoren
blijft het risico bestaan op verder uitstelgedrag ten aanzien van verduurzaming van
onze economie en samenleving. Op welke manier vindt de regering het moreel te rechtvaardigen
dat de werkelijke kosten van deze uitstoot die onze leefomgeving vernietigt, worden
afgewenteld op de samenleving als geheel, zo vragen de leden van de fractie van de
Partij voor de Dieren zich af. De rekening zal uiteindelijk elders of in de toekomst
landen. Wat vindt de regering ervan dat de rekening dan ook terechtkomt bij heel veel
mensen die elke dag hun best doen en hun verantwoordelijkheid nemen om hun ecologische
voetafdruk te verkleinen, omwille van zichzelf en hun kinderen, en machteloos staan
tegenover deze grote vervuilers, die met toestemming van de regering hun gang kunnen
blijven gaan en zo de inspanningen van verantwoordelijke individuen ondermijnen? Waarom
vindt de regering dit eerlijk?
De leden van de SGP-fractie hebben enkele vragen over de keuze om de heffing ook van
toepassing te verklaren voor afvalverbrandingsinstallaties. Bedrijven met afvalverbrandingsinstallaties
hebben al te maken met een verhoging van de afvalstoffenbelasting en een importheffing
op afval. Deze leden horen graag wat deze nieuwe heffing betekent voor de positionering
van deze bedrijven ten opzichte van afvalenergiecentrales in het buitenland en ten
opzichte van warmtecentrales die minimaal 75% van hun warmte aan stadsverwarming leveren,
terwijl ook afvalverbrandingsinstallaties warmte leveren aan warmtenetten.
De leden van de SGP-fractie horen graag of de regering de analyse deelt dat afvalenergiecentrales
ten opzichte van de industrie veel minder handelingsperspectief hebben om de impact
van de heffing te beperken, omdat er een restafvalstroom is die gewoon verwerkt moet
worden en er tegelijkertijd stroom opgewekt wordt. Klop de veronderstelling dat de
afvalstoffenbelasting bedoeld is om recycling te stimuleren en de voorgestelde heffing
niet, zo vragen deze leden in aansluiting hierop. De leden van de SGP-fractie willen
erop wijzen dat de reststroom van recycling alsnog als restafval verbrand moet worden,
met mogelijk bijbehorende CO2-heffing. Deze heffing betekent een verhoging van de kostprijs van recycling waardoor
de grondstoffen uit het recyclingproces derhalve weer duurder worden ten opzichte
van de ruwe, fossiele grondstoffen. Hoe weegt de regering dit?
De leden van de SGP-fractie horen graag waarom de afvalverbrandingssector niet meegenomen
is in de speelveldtoets. Is de regering bereid dit alsnog te doen en de voorgestelde
heffing voor deze sector te heroverwegen?
2.4 De heffingsgrondslag en het bepalen van de omvang van de emissie
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het voorbeeld
genoemd wordt van de keramieksector. Bij wijze van illustratie hoe de heffing een
specifieke sector zonder voldoende handelingsperspectief kan raken schetsen de leden
van de VVD-fractie hierna de situatie in die specifieke sector. Deze sector heeft
grootschalige behoefte aan groengas en waterstof. Is de regering ermee bekend dat
keramische fabrieken naar verwachting vóór 2030 niet zullen kunnen beschikken over
aanvoer van alternatieve, duurzame brandstoffen ter vervanging van het huidige aardgas
(zoals ook blijkt uit het Taskforce Infrastructuur Klimaatakkoord Infrastructuur (TIKI)-advies)?
Tot die tijd moeten keramische bedrijven het hebben van CO2-emissiereductie door procesefficiëntie-maatregelen en (indien mogelijk) elektrificatie
van specifieke procesonderdelen. Doorbraaktechnologie voor de productie van bouw-keramische
producten bestaat (nog) niet, de wijze waarop nu wordt geproduceerd is wereldwijd
de stand van de techniek.
Geleidelijk betere technieken en optimalisaties van de bestaande productieconfiguratie
zorgen vooralsnog slechts voor een beperkte energiebesparing per productie-eenheid
en CO2-emissiereductie in dit decennium. Aangenomen wordt dat er rond 2030 geleidelijk een
of meerdere alternatieve duurzame brandstofopties voor fabrieken toepasbaar en beschikbaar
komen. Deze aanvoer van duurzame alternatieven, of de toegang tot CCS-infrastructuur,
zal de fossiele CO2-verbrandingsemissie in een sneller tempo verder kunnen terugdringen. Graag vernemen de leden
van de VVD-fractie hoe de regering de situatie van dit soort bedrijven beoordeelt,
indachtig de uitgangspunten dat de heffing idealiter geen opbrengst kent maar wordt
ingezet voor verduurzaming, en niet tot weglek van banen en/of CO2-uitstoot dient te leiden.
De sector is overigens, zo merken de leden van de VVD-fractie op, ook een voorbeeld
van een sector die niet aan de beste 10% van de ETS-benchmarks kan voldoen, omdat de gehanteerde ETS-benchmarks gebaseerd zijn op sectorspecifieke
prestaties in Zuid-Europa die dakpannen oplevert die vanwege de vorstgevoeligheid
niet in Nederland toepasbaar zijn. Dat leidt tot de vraag of de regering zich er rekenschap
van heeft gegeven of het voldoen aan ETS-benchmarks binnen de specifieke Nederlandse
omstandigheden altijd haalbaar en realistisch is, en zo ja, op welke wijze?
De leden van de VVD-fractie vragen of er, vergelijkbaar met ETS, ook geen mogelijkheden
zijn om de vrijstellingsruimte beperkt over te dragen naar volgende jaren.
De leden van de VVD-fractie vragen om nog extra in te gaan op het verschil tussen
ex ante en ex post toekennen van dispensatierechten. Leidt het ex post vaststellen
van de rechten niet tot meer onzekerheid bij bedrijven aan wat voor normen zij moeten
voldoen en hoeveel dispensatierechten zij hebben? Waarom is niet de ex ante-systematiek
die ook het ETS hanteert vastgehouden?
De leden van de VVD-fractie vragen hoe wordt omgegaan met processen waarbij de precieze
hoeveelheid CO2-uitstoot moeilijk te bepalen is.
De leden van de VVD-fractie lezen in artikel 71k van de Wet Belastingen op Milieugrondslag
dat de heffing wordt geheven van diegene die een industriële installatie exploiteert
als bedoeld in 16.11 van de Wet milieubeheer. Op een aantal plekken werkt men in het
kader van de Wet milieubeheer met een koepelvergunning. Kan de houder van een koepelvergunning
die géén economische zeggenschap heeft over de individuele installaties binnen de
koepelvergunning, noch deze emissies rechtstreeks kan beïnvloeden, ervoor kiezen dat
de belastingvordering en -plicht rechtstreeks wordt doorgeleid naar die bedrijven
(zijnde fysieke exploitant onder die koepel)?
En aanvullend op bovenstaande, vragen de leden van de VVD-fractie of er een mogelijkheid
is dat de houder van een koepelvergunning, die geen economische zeggenschap heeft
binnen de installaties onder die koepel, in geval van een faillissement van een van
de betrokken installaties, gevrijwaard is van de belastingplicht van die betreffende
fabriek.
De leden van de VVD-fractie vragen of afvalverbrandingsinstallaties te maken krijgen
met een dubbele heffing in combinatie met de afvalstoffenbelasting.
2.4.1 Bepaling industriële jaarvracht
De leden van de CDA-fractie lezen dat tot het bepalen van de industriële jaarvracht
naast uitstoot gemeten aan de schoorsteen, ook CO2-leveringen worden gerekend. Zij vragen of CO2-leveringen worden belast bij de producent of bij de ontvanger van de CO2. Voorts vragen zij of in het geval van grensoverschrijdende CO2-leveringen hierover in Nederland of in het buitenland wordt geheven.
De leden van de CDA-fractie lezen dat het Nederlandse systeem afwijkt van het EU ETS-systeem
voor afvang en opslag van CO2, omdat in Nederland alle vormen van transport van de CO2-afvang en -opslag zullen worden vrijgesteld, terwijl in de EU alleen CO2-afvang en -opslag is vrijgesteld met CO2-transport via pijpleidingen waarvoor een emissievergunning is verleend en bijvoorbeeld
niet met transport via schip of vrachtwagen. Wat is de reden dat in de EU alleen transport
via pijpleidingen buiten de grondslag blijft? Wat is het risico op lekkages en ongelukken
tijdens CO2-transport per schip of per vrachtwagen?
De leden van de CDA-fractie lezen dat per 2022 bij ministeriële regeling nadere regels
worden gesteld voor rapportage en monitoring om zicht te houden op het transport en
CO2-emissies in de transportketen te belasten. Begrijpen deze leden hieruit dat ook pas
per 2022 alle manieren van transport zijn vrijgesteld? Zo niet, hoe wordt dan gezorgd
voor voldoende rapportage en monitoring totdat deze regels wel zijn opgesteld?
De leden van de SGP-fractie vragen zich af waarom CO2-levering aan de glastuinbouw (CCU) niet evenals CCS buiten de grondslag is geplaatst.
In het kader van het Klimaatakkoord is het van belang dat CO2-levering aan de glastuinbouw wordt gestimuleerd. Is de regering bereid het voorliggende
voorstel zo aan te passen dat dit niet doorkruist wordt door een CO2-heffing op CO2-levering aan de glastuinbouw?
2.4.2 Vrijstellingsruimte op basis van dispensatierechten
De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering de overwegingen en de uiteindelijke
keuze om de vrijstellingsruimte, in afwijking van het EU ETS, niet overdraagbaar te
maken tussen jaren nader toe te lichten. Welke overwegingen lagen eraan ten grondslag
om de handel in dispensatierechten mogelijk te maken? De leden van de PVV-fractie
verzoeken de regering een cijfermatige onderbouwing te geven waaruit de doelmatigheid
ten behoeve van de belastingheffing blijkt betreffende de overdracht van dispensatierechten.
De leden van de CDA-fractie constateren dat emissierechten voor de nationale CO2-heffing, in tegenstelling tot de EU-heffing, niet overdraagbaar zijn tussen jaren
en de vrijstellingsruimte wordt verstrekt door middel van dispensatierechten voor
het betreffende kalenderjaar. Begrijpen zij het goed dat de Nederlandse CO2-rechten die een ondernemer in het jaar niet gebruikt en ook niet verkoopt alleen
kunnen worden ingezet voor herberekening van de CO2-heffing die over de afgelopen vijf jaren is afgedragen? In het geval er over de afgelopen
vijf jaar geen ruimte is voor een herberekening omdat geen CO2-heffing is afgedragen, vervallen deze dispensatierechten dan? Kan de regering een
voorbeeldberekening geven, met name hoe deze rechten in de eerste jaren uitpakken
als bedrijven nog niet de heffing betalen, dus naar verwachting ook nog geen rechten
kunnen verkopen?
De leden van de CDA-fractie vragen of in een jaar meer vrijgestelde EU ETS-rechten
kunnen worden verleend dan Nederlandse dispensatierechten, en of dit tot gevolg heeft
dat over de op basis van EU-recht vastgestelde vrijgestelde rechten alsnog de volledige
Nederlandse heffing geldt. Deze leden begrijpen voorts dat dispensatierechten ex post,
dus na het jaar, worden vastgesteld, in tegenstelling tot het EU ETS-systeem waar
de vrijgestelde rechten ex ante worden vastgesteld. Op basis hiervan kan een verschil
ontstaan tussen de basis waarop de hoeveelheid gratis emissierechten worden vastgesteld
en de hoeveelheid dispensatierechten, waardoor het verschil tussen de Europese en
Nederlandse heffing kan vergroten. De leden van de CDA-fractie vragen waarom in Nederland
van dit systeem is afgeweken.
Kan het verschil tussen de ex ante EU ETS-vaststelling en de Nederlandse ex post-berekening
voor exploitanten van installaties onzekerheid opleveren over de hoogte van de heffing
die zij verschuldigd zijn? En ontstaat hier een ongelijke behandeling ten opzichte
van andere Europese installaties die de EU ETS-vrijstelling genieten, zonder dat hier
eventueel nog een nationale heffing plaatsvindt? Deze vragen stellen de leden van
de CDA-fractie eveneens ten aanzien van de Nederlandse afwijking bij van het vaststellen
van de dispensatierechten op basis van het daadwerkelijk activiteitsniveau in tegenstelling
tot het historisch activiteitsniveau dat onder het EU ETS over een referentieperiode
van vijf jaar wordt aangehouden. Zo zouden over dezelfde uitstoot verschillende grondslagen
kunnen ontstaan voor het toekennen van gratis emissies en dispensatierechten. Kan
de regering toelichten of deze afwijking mogelijk tot onzekerheid en ongelijke behandeling
leidt in EU-verband? Bij gebruik van de terugvalopties lezen de leden van de CDA-fractie
dat weer wel op het historische activiteitsniveau van het EU ETS wordt aangesloten.
Zij vragen zich hierbij af of dan ook niet in binnenlandse situaties een ongelijke
behandeling ontstaat.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of zij ten aanzien van de houdbaarheid
van het wetsvoorstel op grond van EU-recht een analyse heeft laten maken door de landsadvocaat
of het wetsvoorstel heeft voorgelegd aan de Europese Commissie voor bevestiging of
het geen inbreuk vormt op EU-recht. Deze leden vragen zich immers af deze regeling
leidt tot een ongelijk speelveld voor Nederland en een verstoring van de interne markt.
De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre voor de elektriciteitssector dezelfde
CO2-prijs wordt gehanteerd, of dat hiervoor andere normen zullen gelden. Ook vragen zij
in of er niet een verdere restrictie moet worden aangebracht in de verhandelbaarheid
van dispensatierechten. Wat betreft de leden van de PvdA-fractie moet worden voorkomen
dat bedrijven relatief vervuilende installaties in de lucht kunnen houden doormiddel
van verhandelbare rechten door partijen die daar een winstmodel op hanteren. De leden
van de PvdA-fractie vragen hoe zal worden omgegaan met nieuwe toetreders. Krijgen
zij dispensatierechten; kan worden bevestigd dat het aantal rechten gelijk blijft
en dat de prijs zal stijgen bij nieuwe toetreders met uitstoot? Is de regering bereid
een maximum op te nemen voor CCS dat kan worden afgetrokken van de jaarvracht? Waarom
wordt reductie als gevolg van elektrificatie gelijk behandeld als andere reductietechnieken,
terwijl elektrificatie in wezen niets anders is dan verplaatsing van opwekking/uitstoot?
Dient er dan vervolgens niet te worden gekeken naar de methode van elektriciteitsopwekking?
Treedt er zolang de marginale elektriciteitsopwekking fossiel is, wel een uitstootreductie
op die op deze manier beloond dient te worden?
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren voorts dat er een vrijstellingsruimte
wordt toegekend die in aftrek wordt gebracht op de industriële jaarvracht. Het bepalen
van de vrijstellingsruimte wordt in hoofdlijnen gebaseerd op de regels van het EU
ETS. Wat deze leden betreft geldt er een vrijstelling voor een emissieniveau in lijn
met de benodigde reductie om het akkoord van Parijs te halen. Kan de regering bevestigen
dat de regels van het EU ETS erin voorzien dat de vrijstelling ook echt in lijn is
met de benodigde reductie om het akkoord van Parijs te halen? Deze leden vragen tevens
hoe de voorgestelde CO2-heffing zich gaat verhouden tot de te verwachten aan te scherpen daling van uitstootrechten
in het ETS-systeem behorend bij de verhoging van de Europese ambitie naar een reductie
van 55% CO2 in 2030. Hoe verhoudt zich een nationale kop met een ETS-systeem passend bij eenzelfde
doelstelling als de regering, namelijk 55% reductie in 2030?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat de brutogrondslag, uitgestoten
massa’s broeikasgassen, wordt verminderd met dispensatierechten. Zij vragen zich af
hoe de regering aankijkt tegen het feit dat dispensatierechten van vervuilen een recht
maken, net zoals binnen het Emission Trading System is gebeurd. Vindt de regering vervuilen een recht? De leden van de Partij voor de
Dieren-fractie merken op dat via de dispensatierechten de negatieve feedback die de
CO2-heffing in beginsel beoogt, wordt verminderd en zelfs kan worden geneutraliseerd.
Kan de regering dit cijfermatig bevestigen of ontkrachten?
Verder stellen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie vast dat de regering
ervoor kiest een deel van de uitstoot vrij te stellen en alleen de zogenaamde vermijdbare
emissies te belasten. Zij betreuren dit. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie
constateren dat de Koning in zijn troonrede als eerste van de regering heeft erkend
dat we in een klimaatcrisis verkeren en vragen zich af in welke mate de Staatssecretaris
de ernst van deze situatie erkent. Klopt het dat de regering het klimaatakkoord als
een plafond beschouwt en hoe verhoudt deze zienswijze zich tot de ernst van de klimaatcrisis?
Kent de regering de onderzoeken waaruit blijkt dat met het huidige klimaatbeleid van
bedrijven en zelfs met het klimaatbeleid van de overheid, de doelen uit het Klimaatakkoord
van Parijs niet zullen worden gehaald (bijvoorbeeld het rapport van Oil Change International
dat gepubliceerd is op 23 september 2020 en het onderzoek van een partnerschap tussen
academici van de London School of Economics en investeerders dat genoemd werd in de
Financial Times van 7 oktober 2020)?3 Klopt het dat deze CO2-heffing hier onderdeel van is? Zo nee, wat maakt dat deze CO2-heffing, waarbij bedrijven in de eerste jaren meer mogen uitstoten en waarin een
prikkel tot verandering dus alsnog ontbreekt, anders is?
2.4.2.1 Dispensatierechten op basis van activiteitsniveaus, EU ETS-benchmarks en reductiefactor
De leden van de GroenLinks-fractie willen graag weten wanneer welke sectoren en bedrijven
naar verwachting voor CO2-uitstoot gaan betalen. Kijkend naar de gegevens van de Nederlandse Emissieautoriteit
(NEa)4 over de prestaties van Nederlandse bedrijven ten opzichte van de EU-benchmark 2008
lijkt het erop dat de Nederlandse industrie gemiddeld pas in ongeveer 2025 moet betalen,
en niet in 2024. Kan de regering hier een toelichting op geven? Waarom is er voor
een voorzichtigere start gekozen van 20% extra dispensatierechten met een reductiefactor
van 1,2? Hoe is deze 20% onderbouwd?
De leden van de SP-fractie vernemen met verbazing dat de dispensatierechten worden
vastgesteld aan de hand van activiteitsniveau. Hoe hoger de activiteit, dat wil zeggen
hoe groter de productie en daarmee hoe hoger de uitstoot, hoe meer dispensatierechten
een bedrijf krijgt. Dit systeem laat daarmee juist de grootste uitstoters het meest
ongemoeid. Waarom is voor deze benadering gekozen, een benadering die haaks lijkt
te staan op het principe van «de vervuiler betaalt»? Deze leden vragen hier een uitgebreide
en heldere toelichting op.
De leden van de SP-fractie vragen of openbaar wordt gemaakt op basis van welke data
het aantal dispensatierechten per bedrijf wordt berekend. In hoeverre gaat er sprake
zijn van openheid hoe deze berekeningen en toegekende rechten tot stand zijn gekomen?
Wat is hierin de rol van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en/of het
Ministerie van Financiën? Op welke wijze kan de Kamer hierop zijn controlerende taak
uitvoeren? De leden van de SP-fractie vrezen het ontstaan van een black box ten aanzien
van de toekenning van dispensatierechten.
De leden van de SP-fractie vragen of er het klopt dat de komende jaren meer dispensatierechten
verstrekt gaan worden dan dat er uitstoot is. Voorts vragen zij of dit in de praktijk
betekent dat voor vrijwel alle bedrijven geldt dat er helemaal geen heffing gaat zijn.
Zo ja, waarom wordt dan een mechanisme opgetuigd dat als uitgangspunt heeft geen enkel
effect te hebben?
De leden van de SP-fractie menen dat de coronacrisis niet misbruikt mag worden om
een niet-werkend systeem op te tuigen. Er worden talloze horeca- en mkb-bedrijven,
culturele instellingen, huishoudens, zzp’ers, enzovoorts, enzovoorts geraakt door
de crisis die niet op deze coulante vrijstellingen hoeven te rekenen. Hen wordt wel
gevraagd ondanks dalende inkomsten stijgende huren en stijgende prijzen voor hun rekening
te nemen. Graag een reactie op deze onrechtvaardige scheidslijn. Wordt ook erkend
dat de klimaatcrisis helemaal niet kan wachten? Sterker, dat crisisinvesteringen hand
in hand kunnen gaan met effectief klimaatbeleid en daar nu de boot compleet gemist
lijkt te worden?
De leden van de PvdA-fractie constateren dat de regering volgens de memorie van toelichting
heeft gekozen voor een voorzichtige start wegens de onzekere economische ontwikkelingen
als gevolg van de coronapandemie, waardoor het grootste deel van de reductiemaatregelen
daarom in de periode 2025 – 2030 genomen zou worden. Zij vragen zich af waarom een
crisis vier jaar uitstel rechtvaardigt en wat dit betekent voor de vormgeving bij
toekomstige crises. Voorts zijn de leden van de PvdA-fractie benieuwd waarom een hoge
heffing tussen 2025 – 2030 door de regering wordt verkozen boven een lagere heffing
tussen 2021 – 2030, gegeven een ongewijzigd reductiedoel voor 2030. Graag een toelichting
op bovenstaande punten.
2.4.2.2. Ex-postvaststelling dispensatierechten
De leden van de VVD-fractie vragen wat dit betekent voor het gelijke speelveld binnen
het EU ETS. Wordt het gelijke speelveld hierdoor niet juist in negatieve zin beïnvloed
ten opzichte van concurrenten binnen het EU ETS-systeem die dispensatierechten ex
ante krijgen toebedeeld? Zo ja, waarom is hiervoor gekozen?
De leden van de VVD-fractie vragen of door een ex post-vaststelling het risico bestaat
dat te hoge kosten voor de nationale CO2-heffing worden doorberekend aan afnemers/consumenten aangezien de daadwerkelijke
CO2-prijs pas aan het einde van het jaar bekend wordt in verband met de ex post berekening
van dispensatierechten. Hoe wordt dit risico ondervangen?
2.4.3 Overdracht van dispensatierechten
De leden van de CDA-fractie lezen dat de voorwaarden tussen bedrijven die worden verbonden
aan de overdracht van dispensatierechten aan de markt zijn. Zij vragen de regering
te bevestigen dat de inkomsten die worden behaald met de overdracht van dispensatierechten,
bij de exploitanten tot de belastbare winst in dat jaar worden gerekend.
2.4.4 Herberekening
De leden van de VVD-fractie lezen dat er voor de vormgeving van het wetsvoorstel door
de regering een speelveldtoets is uitgevoerd door PwC, waarvan de resultaten als bijlage
bij het wetsvoorstel zijn gevoegd. De leden van de VVD-fractie vragen om een reactie
op elk van de conclusies en aanbevelingen van deze speelveldtoets. Ter illustratie
zijn in de speelveldtoets drie casussen opgenomen. Om een indruk te krijgen van de
praktische uitwerking van de wet vernemen de leden van de VVD-fractie graag hoe de
regering denkt negatieve gevolgen van de CO2-heffing voor de bedrijven in de drie casestudies in de PwC-speelveldtoets te mitigeren. In de speelveldtoets is een belangrijke rol weggelegd voor
de vormgeving en afbakening van SDE++-subsidies en toegankelijkheid daarvan voor de
bedrijven die die CO2-heffing dienen af te dragen. Welke mogelijkheden ziet de regering om de SDE++ specifiek
af te stemmen op de behoefte van bedrijven die onder de CO2-heffing vallen en op welke wijze is de regering bereid om de toegankelijkheid van
de SDE++ voor de bedrijven die de heffing opbrengen te waarborgen?
De leden van de CDA-fractie lezen dat bij een overschot aan dispensatierechten in
een jaar een herberekening kan plaatsvinden van CO2-heffing die over de afgelopen vijf jaar is betaald. In het geval een herberekening
plaatsvindt over een eerder jaar waarin CO2-heffing is afgedragen, met als gevolg hiervan een belastingteruggaaf, wordt deze
teruggaaf dan met terugwerkende kracht tot de belastbare winst gerekend in het betreffende
jaar en wordt de aangifte vennootschapsbelasting over dat jaar dan herzien? Of kan
in een later jaar een winstcorrectie worden aangebracht? De leden van de CDA-fractie
vragen de regering hoe mogelijke administratieve lasten voor de installaties die hieruit
volgen kunnen worden beperkt. Zij vragen de regering voorts of ook de lasten voor
de Belastingdienst van het eventueel herzien van aangiftes voor de vennootschapsbelasting
in kaart zijn gebracht.
In het nader rapport lezen de leden van de CDA-fractie dat in het geval een installatie
wordt overgedragen, de nieuwe eigenaar ook vijf jaar terug de heffing kan herberekenen
en aanspraak kan maken op een teruggaaf uit een eerder belastingjaar van de heffing
bij de voormalig eigenaar. Hoe werkt de teruggaaf aan een andere belastingplichtige
dan de belastingplichtige die de heffing heeft afgedragen formeelrechtelijk uit? En
werkt deze ook door naar de vennootschapsbelasting voor de vorige belastingplichtige?
De leden van de fractie van D66 vragen de regering om nader toe te lichten hoe is
gekomen tot de gekozen reductiefactor, het afbouwpad en de mate van de voorzichtige
start («undershoot»). Zij vragen de regering wat de achterliggende berekening is van de extra dispensatierechten.
De leden van de fractie van D66 lezen dat industriebedrijven de mogelijkheid krijgen
om de heffing tot vijf jaar te herberekenen. Zij vragen tot wat voor gedrag de herberekeningsmogelijkheid
prikkelt. Geeft dit een sterkere of juist zwakkere prikkel tot het doen van investeringen
in reductiemaatregelen? Op welke wijze beïnvloedt deze mogelijkheid de timing van
dergelijke investeringen? Is overwogen om de herberekening te maximeren?
De leden van de fractie van D66 lezen dat het belastingjaar dat wordt herberekend
moet liggen in de periode 2021 tot en met 2029, waardoor tot en met uiterlijk 2034
een beroep kan worden gedaan op deze regeling. Waarom is voor deze termijn gekozen?
De leden van de fractie van D66 vragen wat de herberekeningsmogelijkheid betekent
voor de mogelijkheid om eventuele opbrengsten van deze CO2-heffing in te zetten voor een verdere verduurzaming van de sector, aangezien mogelijke
belastingopbrengsten nog kunnen worden verrekend.
De leden van de SP-fractie vernemen met verbazing dat er sprake gaat zijn van herberekeningen
waarbij bedrijven de heffing die in een eerder jaar is betaald weer terug kunnen krijgen.
Dat dit zelfs tot vijf jaar terug kan, vinden zij onbegrijpelijk. Dit geeft bedrijven
toch volledige carte blanche om de komende jaren te blijven uitstoten, aldus deze
leden. De stok achter de deur om vaart te maken met verduurzamingsmaatregelen wordt
hiermee verder ondermijnd. Zij vragen hier een reactie op. Ook ligt fraude dan wel
het grote risico op foutieve aanslagen op de loer, vrezen deze leden.
2.4.5 De monitoring en verslaglegging
De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering nader te motiveren waarom installaties
die geen recht hebben op gratis toewijzing onder EU ETS eveneens niet voor de CO2-heffing recht krijgen op dispensatierechten.
De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering om aan te geven in hoeverre het
realistisch wordt geacht dat bedrijven vóór 1 januari 2021 een industrieel monitoringsplan
hebben opgesteld en/of dat er voorzien wordt in een overgangsregeling.
2.5 Het tarief en de aangifte
De leden van de VVD-fractie vragen waarom het PBL alleen een actualisatie heeft gemaakt
in plaats van een nieuwe doorrekening voor de vaststelling van het tariefpad. De leden
vragen wanneer de nieuwe inzichten komen die mogelijk het tariefpad herijken.
Speelt hier een rol dat niet alle sectoren/bedrijven in gelijke mate hun afgedragen
CO2-heffing kunnen compenseren met investeringen die gedekt worden door SDE++-subsidies?
Kan de regering in dit verband in het bijzonder ingaan op de problemen die bedrijven
in het zesde cluster gaan ondervinden als gevolg van de CO2-heffing, bijvoorbeeld omdat de hen ter beschikking staande emissiereducerende technieken
zich beperken tot verbetering in de procesefficiency – zoals in de levensmiddelenindustrie
– of doordat ze te ver van toekomstige (CCS- of waterstof)infrastructuur gelegen zijn?5 Hoe denkt de regering in zijn algemeenheid om te gaan met heffingsplichtige bedrijven
die de eerstkomende zeven tot tien jaar geen toegang hebben tot de benodigde infrastructuur
om emissiereducerende technieken in te voeren?
De leden van de PVV-fractie vragen de regering om toe te lichten of zij heeft meegewogen
dat de dispensatierechten voor afvalverbrandings- en lachgasinstallaties een relatief
hogere waarde hebben dan voor broeikasgasinstallaties die de EU ETS-prijs op het tarief
in mindering kunnen brengen?
Heeft de regering in dit kader onderzocht wat de effecten zijn op het beoogde voorgestelde
handelssysteem, en zo ja, wat waren de bevindingen?
De leden van de CDA-fractie lezen tot hun verbazing dat het tarief van de heffing
kan oplopen tot 125 euro per ton CO2-uitstoot in 2030, wat volgens de regering voldoende zekerheid geeft dat de reductiedoelstellingen
per 2030 worden behaald. Zij begrijpen echter dat het Planbureau voor de Leefomgeving
het op dit moment nog niet mogelijk acht een kwantitatieve uitspraak te doen over
het heffingstarief dat nodig zou zijn om het industriedoel te behalen. De tarieven
uit de tariefstudie van 2019 zijn voorts bepaald uitgaande van 50% kans op doelbereik.
Daarbij geldt dat een grotere kans op doelbereik is te realiseren met een hoger tarief,
maar ook met minder dispensatierechten of meer subsidiemiddelen. Zoals gezegd maken
deze leden zich grote zorgen over de weglekeffecten als over enkele jaren de prijs
een enorme stijging heeft gemaakt, terwijl het prijspeil in de Europese Unie veel
lager ligt. Kan de regering aangeven wat zij het maximaal acceptabele verschil vindt
tussen het Nederlandse tarief en de prijs van de EU ETS, waarmee zij meent dat weglek
minimaal is? Deze leden vragen de regering ook verder in te gaan op de zorgen van
de SER, de Raad van State, het PBL en PwC, die allemaal de kans op weglekeffecten
met te hoge tarieven reëel achten.
Voorts lezen de leden van de CDA-fractie dat de inzichten met betrekking tot beschikbare
subsidies nog niet allemaal beschikbaar zijn. Zij achten het onverstandig dat zonder
de beschikbaarheid van deze informatie een zodanig oplopend prijspad wordt vastgesteld,
terwijl nog niet duidelijk is of het handelingsperspectief voor bedrijven met subsidies
voldoende kan worden vergroot. De leden van de CDA-fractie achten het daarom verstandig
eerst meer duidelijkheid te creëren ten aanzien van deze nieuwe inzichten alvorens
het prijspad wordt vastgesteld wat tot onzekerheid en mogelijke weglekeffecten in
de industrie kan leiden, met alle gevolgen van dien voor de werkgelegenheid en klimaatdoelstellingen.
Bij voldoende subsidieruimte acht het Planbureau voor de Leefomgeving enkele tientallen
euro’s bovenop de ETS-prijs al voldoende om het industriedoel te borgen. Kan de regering
verder toelichten hoeveel subsidieruimte nodig is om dit doel te bereiken? Kan al
voldoende ruimte worden bereikt met de inzet die de regering beoogt op de SDE++, infrastructuur,
voortgang op de Green Deal en aanspraken op verschillende Europese fondsen? Of zijn
nog aanvullende middelen nodig om voldoende subsidieruimte te creëren? Kan de regering
aangeven wanneer op deze vlakken voortgang wordt verwacht, zodat een realistisch beeld
kan worden geschapen voor bedrijven van waar zij met deze heffing aan toe zijn en
in hoeverre zij aanspraak kunnen maken op subsidies om de reductiedoelstellingen te
behalen? De leden van de CDA-fractie voelen er weinig voor op dit moment akkoord te
gaan met een heffingspad dat in de toekomst erg kan oplopen, terwijl deze effecten
zich wellicht niet hoeven voordoen bij voldoende andere maatregelen. Deze onzekerheid
kan bedrijfsbeslissingen beïnvloeden en onrust veroorzaken.
De leden van de fractie van D66 vragen waarom bij de oploop van het tariefpad is gekozen
voor een oploop tot de ondergrens van de bandbreedte op basis van PBL-berekeningen
en bijvoorbeeld niet voor een hoger tarief of de bovengrens. Deze leden vragen om
te bevestigen dat een eventuele herijking mogelijk is, als bijvoorbeeld blijkt dat
een hoger tarief nodig is om het reductiedoel van de industrie te halen. Deze leden
vragen wat een aanscherping van het CO2-reductiedoel naar 55% in Europees verband betekent voor de CO2-heffing industrie, de dispensatierechten en de vrijgestelde ruimte.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de stijgende prijzen zich gaan verhouden tot
toegekende dispensatierechten. Op welk moment gaan bedrijven daadwerkelijk betalen
voor hun uitstoot? Blijft de heffing gekoppeld aan de zogenaamde «vermijdbare» emissies?
Waarom wordt het prijspad niet doorgetrokken na 2030; de industrie moet in 2050 immers
klimaatneutraal zijn?
Ook vragen de leden van de SP-fractie de voorgestelde tarieven naast de te verwachten
ETS-prijzen tot 2030 te zetten.
De leden van de SP-fractie merken op dat voorgestelde tarieven en pad richting 2030
geen enkel effect gaan hebben wanneer deze alleen zouden gelden voor de «vermijdbare»
emissies. Helemaal omdat de vaststelling daarvan zeer subjectief tot stand lijkt te
gaan komen. Zij vragen deze keuzes toe te lichten. Waarom is niet gekozen voor een
oplopende heffing per uitgestoten ton CO2 zonder alle mogelijke vrijstellingen die er nu aan gekoppeld worden?
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom er niet meteen is gekozen voor een heffingsvorm
met een opbrengst, om de transitie te versnellen. Voorts leidt dit tot een belastingstelsel
waarbij de vervuiler betaalt. Ook kan een eventuele opbrengst worden teruggesluisd
om de transitie verder te versnellen.
De leden van de ChristenUnie-fractie stellen vast dat de regering het tariefpad voor
de CO2-heffing zal herijken op basis van een nieuwe doorrekening van het PBL, waarbij het
PBL zou rekenen met de beschikbare subsidies, en een speelveldtoets. Het belang van
deze nieuwe inzichten en daarmee de herijking is evident. Wanneer verwacht de regering
dat deze belangrijke nieuwe inzichten wel beschikbaar zijn?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat de «zachte landing» van
de CO2-heffing ervoor zorgt dat de industrie de eerste jaren meer kan uitstoten.
Is het juist, zo vragen deze leden, om te concluderen dat de nationale reductiefactor
die in 2021 start op 1,2 en ieder jaar met 0,057 zal dalen, ervoor zorgt dat de industrie
vanaf 2025 geen gratis rechten meer krijgt en dat heffing dan effectief begint te
worden? Kan de regering aangeven tot hoeveel extra uitstoot van broeikasgassen de
hogere factor gaat leiden, in de periode tot en met 2030, vergeleken met een reductiefactor
die in 2021 begint op 1?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat een hogere uitstoot door
de industrie betekent dat de andere sectoren minder moeten uitstoten. Erkent de regering
dit? Zo nee, hoe past dit binnen de acute noodzaak van het terugdringen van onze ecologische
schuld? Zo ja, is het bestaande instrumentarium voor andere sectoren waarnaar wordt
verwezen in de memorie van toelichting, voldoende om de uitstoot van de industrie
in de komende jaren op te vangen en kan de regering dit aantonen? Zo nee, waarom heeft
hij dan geen generieke fiscale prikkels ingebouwd om ook de uitstoot door deze sectoren
terug te dringen en zijn er vooralsnog zelfs prikkels om méér uit te stoten?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat herintroductie van het
emissiebudget ook kan helpen. Het emissiebudget is de maximale hoeveelheid broeikasgassen,
uitgedrukt in CO₂-equivalenten, die Nederland nog mag uitstoten om aan de 1,5°C-doelstelling
te voldoen. Effectief, gedetailleerd en wetenschappelijk gefundeerd. De Raad van State
noemde dit instrument nuttig omdat een budgetbenadering «dwingt tot het ontwikkelen
van een temporale verdelingsstrategie». Door het emissiebudget te herintroduceren
wordt het uitstootplafond leidend. Als het emissiebudget het toelaat, kan de regering
ervoor kiezen om de industrie vrij te stellen in de eerste jaren. Hoe kijkt de regering
aan tegen het instellen van een emissiebudget en is zij bereid om dit te doen? Zo
nee, waarom niet?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn van mening dat de enige acceptabele
manier om de klimaatdoelen te bereiken is door een snel begin waardoor de laatste
jaren benut kunnen worden voor het bereiken van de puntjes op de i. Vanwege de cumulatieve
werking van broeikasgassen telt het tempo van elke vermeden ton broeikasgassen. Door
langer te wachten met uitstootreductie zal de totale hoeveelheid broeikasgassen in
de atmosfeer hoger uitpakken. Vanuit het veiligheidsoogpunt dient er dus zo snel mogelijk,
zo veel mogelijk reductie gerealiseerd te worden, ook vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid.
De leden van de SGP-fractie constateren dat elektrificatie en benutting van waterstof
belangrijke opties zijn voor bedrijven om in te spelen op de voorgestelde heffing.
Zij constateren eveneens dat bedrijven voor deze elektrificatie en waterstof sterk
afhankelijk zijn van de hiervoor noodzakelijke verzwaarde infrastructuur en tijdige
aanleg daarvan. Hoe gaat de regering voorkomen dat bedrijven een hoge CO2-heffing opgelegd krijgen, omdat de infrastructuur voor onder meer elektrificatie
niet tijdig aangelegd of verzwaard is?
3. Verhouding tot nationale en internationale regelgeving
De leden van de fractie van D66 vragen wanneer de uitkomsten van het afrondende onderzoek
naar de relatie tot Europese staatssteunkaders verwacht wordt en hoe de Kamer hierover
wordt geïnformeerd.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom gekozen is voor een heffing aan de ondergrens
van de bandbreedte op basis van PBL-berekeningen bij het Klimaatakkoord. Van het Klimaatakkoord
was al hoogst onzeker of de doelen gehaald zouden kunnen worden. Waarom niet een CO2-prijs waarvan de kans groter is dat deze aan de doelen van 2030 voldoet? Voorts zou
het PBL in 2020 (en 2025) worden gevraagd om een update te geven over de benodigde
CO2-prijs. Is dit gebeurd en zo ja, is er een prijsaanpassing geweest naar aanleiding
van dit advies?
3.1 Verhouding tot het EU ETS en de minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking
–
3.2 Plaats van de regeling in de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet milieubeheer
–
4. Uitvoering, toezicht en handhaving
De leden van de CDA-fractie lezen dat de NEa naast de uitvoeringstaken die zij op
dit moment al heeft ten aanzien van het EU ETS-systeem ook belast zal worden met de
heffing en invordering van de CO2-heffing. Zij vragen hoe de samenwerking van de NEa zal verlopen met de Belastingdienst
op het vlak waarop de CO2-heffing de heffing van de vennootschapsbelasting beïnvloedt en hoe de uitwisseling
van gegevens tussen deze twee diensten wordt vormgegeven. Ook vragen de leden van
de CDA-fractie hoe de nodige kennis en kunde ten aanzien van het heffen en innen van
belastingen bij de NEa wordt verzekerd en hoeveel extra personele inzet hiermee is
gemoeid. Zij vragen of de regering hierop verdere toelichting kan geven. Hoe zijn
de systemen bij de NEa ingericht om misbruik en fraude van de regeling te signaleren
en te voorkomen? Zijn de taken van de uitvoering voldoende te scheiden van de taken
van juiste heffing en inning? En vallen ambtenaren die met beide taken te maken hebben
onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken en Klimaat of
onder de verantwoordelijkheid aan de Minister van Financiën?
4.1 Het bestuur van de NEa en de omvang van industriële jaarvracht en de dispensatierechten
–
4.2 De Dienst Nederlandse emissieautoriteit en het heffen en invorderen
De leden van de VVD-fractie vragen om de zinsnede «Vanwege het karakter van een rijksbelasting
komt een eventuele opbrengst van de heffing ten goede aan de algemene middelen van
het Rijk, met dien verstande dat in het Klimaatakkoord de afspraak is gemaakt dat
eventueel opgehaalde middelen worden benut voor vergroening van de industrie» nader
uit te leggen. Betekent dit slechts een politieke afspraak of wordt dit oormerken
ook ergens juridisch vastgelegd?
De leden van de PVV-fractie lezen dat de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) verantwoordelijk
is voor het heffen en invorderen van de CO2-heffing. Kan de regering aangeven in hoeverre de NEa, naast inhoudelijke kennis,
beschikt over de benodigde fiscale expertise waarmee de rechtsbescherming van belastingplichtigen
wordt gegarandeerd?
4.3 Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
De leden van de PVV-fractie vragen of de regering kan aangeven hoe zij het spanningsveld
gaat wegnemen tussen enerzijds de nog ontbrekende ministeriële regelingen die bepalen
aan welke eisen bedrijven qua informatievoorziening moeten voldoen en anderzijds de
beoogde ingangsdatum van 1 januari 2021.
De leden van de CDA-fractie lezen dat uit de Handhaafbaarheids-, Uitvoerbaarheids-
en Fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) blijkt dat door de afwijkingen van het EU
ETS-systeem de complexiteit van de systematiek en de uitvoeringslasten bij de NEa
vergroten. Ook is het door het ontbreken van nadere regels in een ministeriële regeling
moeilijk voor de NEa om in te schatten hoe lastig het voor niet-ETS-bedrijven is om
aan de regels voor het aanleveren van informatie te voldoen. Op welke termijn wil
de regering zorgen dat deze aanvullende regels bekend zijn, zodat hierover een nader
oordeel kan worden gevormd ten aanzien van de druk op bedrijven, met name op niet-ETS-bedrijven?
Ten aanzien van de dispensatierechten stelt de NEa dat het wetsvoorstel brede kaders
heeft met betrekking tot voorkoming van administratieve lasten en manipulatie en misbruik
van het activiteitsniveau, die eveneens verder worden uitgewerkt in de ministeriële
regeling. Zonder deze regeling kan de NEa niet bepalen of de uitgewerkte kaders voldoen
aan de HUF-criteria. De leden van de CDA-fractie zouden eerst een uitwerking van de
kaders willen zien, voordat zij kunnen beoordelen of het wetsvoorstel voldoende waarborgen
bevat om te voldoen aan deze HUF-criteria.
Met het oog op fraudebestendigheid adviseert de NEa verificatie van het industrieel
emissieverslag en het verslag van het aantal compensatierechten te verplichten. Deze
aanbeveling neemt de regering niet over voor bestaande ETS-installaties, omdat de
extra administratieve lasten niet opwegen tegen de vereenvoudiging in de uitvoering.
Hoe wil de regering toch waarborgen dat de kans op fraude en misbruik voor deze groep
wordt geminimaliseerd? De extra heffing houdt immers grote financiële belangen in.
De verificatie geldt wel voor het industrieel emissieverslag van de groep ETS-bedrijven
zonder toewijzing van gratis emissierechten en de non-ETS-installaties. Hoe beziet
de regering voor deze groep bedrijven de extra administratieve lasten van de verificatie,
mede gegeven de additionele administratieve lasten en kosten die deze bedrijven reeds
zullen ondervinden omdat zij nog niet de juiste systemen hebben voor uitvoering van
deze wet?
5. Financiële gevolgen, de uitvoerings- en regeldrukkosten en de evaluatie
5.1 Financiële gevolgen
De leden van de VVD-fractie vragen op welke wijze de regering vorm geeft aan de afspraak
dat de eventuele met onderhavige heffing opgehaalde opbrengst ten goede komt aan vergroening
van de industrie. Is hierbij ook ruimte om tegemoet te komen aan specifieke knelpunten
indien zij het risico van weglek van banen en/of bedrijven en/of CO2-uitstoot naar het buitenland in zich hebben?
De regering vermeldt dat het behalen van het emissiedoel voor de industrie volgens
het PBL met 50% zekerheid afhangt van de vraag of de beschikbare subsidiemiddelen
toereikend zijn om de onrendabele top weg te nemen van emissiereductiemaatregelen
die bedrijven zouden moeten treffen. De leden van de VVD-fractie vragen in dit verband
hoe de regering waarborgt dat die subsidiemiddelen niet alleen toereikend zijn, maar
ook toepasbaar voor de bedrijven die het betreft doordat ze tegemoetkomen aan de daadwerkelijk
beschikbare opties voor emissiereductie die deze bedrijven in Nederland hebben.
Hoe denkt de regering om te gaan met het feit dat bedrijven hun investeringen mogelijk
opschorten omdat zij op voorhand geen zekerheid (kunnen) verkrijgen over de beschikbaarheid
van SDE++-subsidies in hun specifieke situatie?
De leden van de VVD-fractie vragen hoe een eventuele terugsluis in verduurzaming concreet
wordt vormgegeven. Is dat via de SDE-regeling of via een andere regeling?
De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering om de budgettaire gevolgen tot 2030
weer te geven.
De leden van de fractie van D66 vragen de regering om te reageren op de inschatting
van het Centraal Planbureau dat er vanaf het ramingsjaar 2025 een kans is op een substantiële
positieve opbrengst, omdat met de prijsprikkel uit de heffing de beoogde emissiereductie
mogelijk niet wordt gehaald. Hoe groot is deze kans? Waarop baseert de regering de
verwachting dat de heffingshoogte in 2030 voldoende zekerheid geeft dat het reductiedoel
wordt gehaald? De leden van de fractie van D66 vragen hoe het prijspad is vastgesteld.
5.2 Regeldrukkosten voor bedrijven
De leden van de PVV-fractie of de regering een nadere toelichting kan geven omtrent
hoeveel lachgasinstallaties er vanaf 2021 onder de regelgeving gaan vallen. Kan de
regering in dit kader aangeven of zij tussen 2021 en 2030 een toename verwacht van
lachgasinstallaties die onderhevig zijn aan de CO2-heffing?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regeldrukkosten in de memorie van toelichting
inzichtelijk zijn gemaakt voor de vier categorieën bedrijven, waarbij deze leden opmerken
dat de kosten voor bedrijven stijgen naarmate deze minder aansluiten bij het EU ETS.
Zo wordt voor de groep ETS-installaties met recht op allocatie van gratis emissierechten
verwacht dat de wetgeving zal leiden tot incidentele kosten van 216 euro per bedrijf.
De structurele kosten bedragen voor deze bedrijven 1.296 euro tot 3.888 euro afhankelijk
van de complexiteit van de installaties. Voor de groep ETS-installaties zonder gratis
toewijzing zijn deze kosten al hoger; incidenteel 3.024 euro per bedrijf en 6.592
euro structureel. De kosten voor afvalverbrandingsinstallaties zijn iets lager, namelijk
1.728 euro incidenteel en structureel 5.728 euro. De kosten voor de lachgasinstallatie
Chemelot zijn echter significant hoger en bedragen incidenteel 2.808 euro, maar structureel
227.024 euro, voornamelijk als gevolg van de aanschaf en onderhoud van de meetapparatuur.
De leden van de CDA-fractie lezen dat voor het bepalen van de jaarvracht voor afvalverbrandingsinstallaties
en installaties die lachgas uitstoten kan worden afgeweken van de eisen voor het monitoringsplan,
waarvan de juiste meetapparatuur onderdeel is, indien dit leidt tot onredelijke kosten.
Acht de regering dit hoge bedrag aan structurele kosten onredelijk? Welke alternatieve
methode kan er voor deze installatie worden gevonden om de uitstoot te meten? Ook
vragen deze leden hoe de regering de redelijkheid van de extra kosten voor de andere
drie categorieën installaties beoordeelt.
5.3 Uitvoeringskosten
De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering om aan te geven wanneer zij een
nadere uitwerking van uitvoeringsregels in de lagere regelgeving ter beschikking stelt
en daaruit voorvloeiend wanneer zij in staat is om aan de hand daarvan nadere gedetailleerde
uitvoeringskosten te kunnen delen.
De leden van de CDA-fractie lezen zowel in de HUF-toets als in deze paragraaf niet
wat de concrete personele gevolgen zullen zijn van het wetvoorstel en wat de precieze
kosten zullen zijn. Zij menen dat mede vanwege het nog niet beschikbaar zijn van de
nadere uitwerking van de uitvoeringsregels nog geen gedetailleerde inschatting kan
worden gemaakt van de uitvoeringskosten.
Aangegeven wordt dat een beperkte formatieve uitbreiding van de NEa wordt voorzien,
alsmede een investering van de verdere uitwerking van de bestaande systemen voor de
gegevensverwerking. Echter, de leden van de CDA-fractie lezen elders in de memorie
van toelichting dat de toezichtstaken van de NEa complexer worden en de uitvoering
van de wet ook afhankelijk is van nadere regels en inrichting van systemen. Afhankelijk
van de verdere uitwerking wordt pas een begroting van de kosten gegeven. Deze leden
vragen de regering een meer gedetailleerde uitwerking van de incidentele en de structurele
kosten en personele gevolgen van deze wet te geven. Zij achten het erg moeilijk de
gevolgen van deze wet te overzien bij het ontbreken van dergelijke informatie.
De leden van de fractie van D66 lezen dat de NEa op dit moment geen onoverkomelijke
knelpunten in de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en fraudebestendigheid ziet. Deze
leden vragen de regering om een nadere toelichting. Wat ziet de regering als het grootste
knelpunt voor de uitvoering? Kan de regering een inschatting geven van de structurele
personele kosten en investeringskosten van de NEa? Wat betekent de herberekeningsmogelijkheid
precies voor de toename van de complexiteit van het register?
5.4 Evaluatie
–
6. Advies en consultatie
De leden van de VVD-fractie vragen, net als veel consultatie-antwoorden, hoe wordt
omgegaan met de huidige economische omstandigheden en de kosten die voortvloeien uit
dit wetsvoorstel.
De leden van de fractie van D66 lezen dat de investeringen van de betrokken bedrijven
kapitaalintensief zijn en een gemiddelde doorlooptijd van zes tot acht jaar hebben
en dat uit onderzoek van Navigant uit 2018 zou blijken dat een groot deel van de reductiemaatregelen
naar verwachting in de periode 2025–2030 getroffen zal worden. Zij vragen bij welk
aandeel van de bedrijven de komende twee jaar al grootschalige investeringen worden
verwacht om de uitstoot te reduceren. Hoeveel bedrijven hebben al dergelijke investeringsbeslissingen
genomen? Wat betekenen de ruimere dispensatierechten, of voorzichtige start, voor
deze investeringsbeslissingen? Worden die naar verwachting naar achter geschoven?
Mede aangezien de Raad van State aangeeft dat de industrie als geheel tot ruwweg 2024
meer dispensatierechten ontvangt dan nodig is voor de verwachte feitelijke uitstoot.
Wat betekent dit voor de herberekeningsmogelijkheden?
De leden van de fractie van D66 vragen wat de opbrengst zou zijn van een generieke
vlakke heffing voor de industrie van 10 euro, 20 euro en 30 euro per ton CO2-uitstoot voor de jaren tot en met 2025 en structureel. De leden van de fractie van
D66 vragen of het ontlenen van de benchmark op basis van de beste 10% presterende
industriële bedrijven van die sector ook averechtse gedragseffecten kan uitlokken,
bijvoorbeeld door kartelvorming. Hoe wordt toezicht gehouden op mogelijke kartelvorming?
BIJLAGE Rapport PBL
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering hoe zij de kans dat met deze
CO2-heffing het sectordoel van de industrie wordt gehaald typeert en hoe de regering
het PBL-onderzoek interpreteert. Het lijkt erop dat met deze CO2-belasting er 50% kans is dat het industriedoel wordt gehaald. Waarom wordt nu gekozen
voor 50% zekerheid en niet voor 75% zekerheid of meer? Wat is het tarief bij 75% zekerheid?
OVERIG
De leden van de VVD-fractie vragen in algemene zin op alle onderdelen van het Belastingplan
2021 afzonderlijk een overzicht van de gevolgen van het Belastingplan voor de verschillende
uitvoeringsorganisaties, zoals de NEa. Welke taken krijgen deze organisaties erbij?
Op basis van welke beoordeling is duidelijk geworden dat dit zonder gevolgen een extra
taak kan zijn voor de betreffende uitvoeringsorganisatie? Hebben de uitvoeringsorganisaties
meegekeken naar het ontwerp en de specifieke uitvoering van de regeling? Zo ja, waar
blijkt dit uit? Zo nee, waarom niet?
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan reageren op de vragen en de
opmerkingen van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) en VNO-NCW.
De leden van de SP-fractie benadrukken afsluitend dat met voorliggend wetsvoorstel
een systeem wordt opgetuigd dat niet of nauwelijks effect lijkt te gaan hebben. Zij
vinden het onbegrijpelijk dat wordt gekozen voor het uit de wind houden van juist
die bedrijven die het meest uitstoten. Waarom wordt al deze tijd en moeite niet gestoken
in werkend klimaatbeleid, beleid waarbij de CO2-uitstoot van de top 12 uitstoters drastisch wordt ingeperkt en waarmee de 1.5 graad-doelstelling
weer binnen handbereik komt? Zij wijzen erop dat het hele voorstel getuigt van gebrek
aan visie hoe tot een klimaatneutraal industrielandschap te komen de komende decennia.
Deze leden wijzen erop dat er opnieuw geen fundamentele keuzes worden gemaakt die
de komende jaren wel gemaakt zullen moeten worden.
De leden van de ChristenUnie-fractie stellen met instemming vast dat het voornemen
is om eventuele opbrengsten in te zetten voor verduurzaming en vergroening van de
industrie. Deze terugsluis is wat deze leden betreft een belangrijk onderdeel van
het wetsvoorstel. Dat maakt de budgetneutraliteit van deze maatregel verklaarbaar
en verdedigbaar. In het Klimaatakkoord is ook afgesproken dat deze terugsluis vormgegeven
gaat worden door een generieke subsidieregeling. Wanneer is de regering voornemens
hier meer duidelijkheid over te verschaffen? Hoe gaat deze subsidieregeling precies
vormgegeven worden en wat is de omvang van de geschatte opbrengsten die vloeien naar
deze regeling?
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
J.Z.C.M. Tielen, voorzitter van de vaste commissie voor Financiën -
Mede ondertekenaar
M. Schukkink, adjunct-griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.