Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 13 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 30 september 2020 en het nader rapport d.d. 5 oktober 2020, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 september 2020, no. 2020001665,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde ontwerp rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
30 september 2020, no. W06.20.0339/III, bied ik U hierbij aan.

Het kabinet is de Afdeling zeer erkentelijk voor de grote voortvarendheid waarmee
het advies over het bovenvermelde ontwerp is uitgebracht.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Bij Kabinetsmissive van 18 september 2020, no. 2020001665, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging op het wetsvoorstel
Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2021) –
beperking verliesverrekening, met toelichting.

De nota van wijziging op het wetsvoorstel Belastingplan 2021 heeft tot doel te voorkomen
dat bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland jaren achtereen geen vennootschapsbelasting
betalen. De nota van wijziging voorziet met ingang van 1 januari 2022 voor de vennootschapsbelasting
in een uitbreiding en een beperking van de verliesverrekeningsmogelijkheden. De uitbreiding
heeft tot gevolg dat verliezen in de tijd onbeperkt (in plaats van nu 6 jaar) voorwaarts
verrekenbaar worden. De beperking ziet op de omvang van het te verrekenen verlies.
In een jaar zijn verrekenbare verliezen tot een bedrag van € 1 miljoen volledig verrekenbaar
met de winst. Boven € 1 miljoen is het verlies slechts verrekenbaar met 50% van de
resterende belastbare winst van dat jaar.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de consistentie
in de verliesverrekeningswetgeving, de uitvoerbaarheid, de timing en de structurele
opbrengst van de maatregel. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de nota
van wijziging.

1. Verliesverrekening in Nederland

De Nederlandse vennootschapsbelasting gaat uit van het zogenoemde totaalwinstbegrip.
Het uitgangspunt daarbij is dat de belasting uiteindelijk wordt geheven over alle
winsten die gedurende het bestaan van de onderneming worden gemaakt. Onderdeel van
het totaalwinstbegrip is dat in principe alle verliezen van de onderneming verrekenbaar
zijn. Regels die de verliesverrekeningsmogelijkheden beperken, maken inbreuk op de
totaalwinstgedachte.

De afgelopen jaren zijn de verliesverrekeningsregels voor de vennootschapsbelasting
en de inkomstenbelasting veelvuldig gewijzigd. In de tabel is weergegeven met de winsten
uit welke jaren een verlies uit een bepaald jaar verrekenbaar is. Een beperking in
de omvang van het te verrekenen verlies is niet aan de orde.

 

Vpb

IB – box 1

IB – box 2

voor 2007

– 3 eerdere jaren

– alle volgende jaren

– 3 eerdere jaren

– 8 volgende jaren

– 3 eerdere jaren

– alle volgende jaren

2007–2015

– 1 eerder jaar

– 9 volgende jaren

– 3 eerdere jaren

– 8 volgende jaren

– 1 voorafgaand jaar

– 9 volgende jaren

2015–2019

– 1 eerder jaar

– 9 volgende jaren

– 3 eerdere jaren

– 9 volgende jaren

– 1 voorafgaand jaar

– 9 volgende jaren

2019–nu

– 1 eerder jaar

– 6 volgende jaren

– 3 eerdere jaren

– 9 volgende jaren

– 1 voorafgaand jaar

– 6 volgende jaren

Uit de tabel volgt dat de termijnen voor de vennootschapsbelasting en voor box 2 van
de inkomstenbelasting steeds gelijk zijn. De meest recente wijziging heeft plaatsgevonden
per 1 januari 2019.

De nota van wijziging voorziet met ingang van 1 januari 2022 voor de vennootschapsbelasting
in een uitbreiding en een beperking van de verliesverrekeningsmogelijkheden. De uitbreiding
heeft tot gevolg dat verliezen in de vennootschapsbelasting in de tijd onbeperkt voorwaarts
verrekenbaar worden (in plaats van zes jaar nu). De beperking ziet op de omvang van
het te verrekenen verlies. In een jaar zijn verrekenbare verliezen tot een bedrag
van € 1 miljoen volledig verrekenbaar met de winst. Boven € 1 miljoen is het verlies
slechts verrekenbaar met 50% van de resterende belastbare winst van dat jaar.

De Afdeling maakt over het voorstel de volgende opmerkingen.

2. Consistentie in de verliesverrekeningswetgeving

Uit de hiervoor weergeven tabel volgt dat de regels over verliesverrekening veelvuldig
en vrij kort op elkaar zijn gewijzigd. Daarbij worden telkens weer andere argumenten
aangevoerd waarom wetswijziging noodzakelijk is. Van enige consistentie en bestendigheid
van het beleid is geen sprake.

Ook thans, slechts drie jaar na de vorige wetswijziging, wordt opnieuw een ander beleid
voor de verliesverrekening voorgesteld. Deze wijziging is gebaseerd op één van de
aanbevelingen van de Adviescommissie Belastingheffing van multinationals (Commissie
Ter Haar). Uit de toelichting wordt echter onvoldoende duidelijk waarom het kabinet
niet langer wil wachten met het uitvoeren van één van de aanbevelingen en waarom dat
een zo snelle wijziging van de verliesverrekeningswetgeving rechtvaardigt.

De Afdeling wijst er in dit verband op dat de commissie opmerkt dat de afgelopen jaren
reeds een groot aantal maatregelen is genomen in de vennootschapsbelasting en dat
daarnaast zowel nationaal als internationaal aan additionele maatregelen wordt gewerkt.
De effecten van recente en aankomende maatregelen op het gebied van belastingontwijking
en het fiscale vestigingsklimaat zijn veelal nog onbekend. De commissie pleit voor
meer onderzoek, onder meer naar de oorzaak van structureel verlieslatende bedrijven.
De commissie adviseert een zekere terughoudendheid met het nemen van additionele unilaterale
maatregelen. In ieder geval is dat van belang totdat meer gegevens beschikbaar zijn
en meer inzicht is verkregen in de belastingafdracht van multinationals en in de effecten
van alle maatregelen die reeds zijn genomen.

Verder constateert de Afdeling dat voor de verliesverrekening in de inkomstenbelasting
geen wijziging wordt voorgesteld of aangekondigd. De toelichting maakt niet duidelijk
waarom dat niet gebeurt. Ook is onduidelijk waarom de bestaande koppeling voor de
verliesverrekeningstermijnen voor verliezen uit aanmerkelijk belang (box 2) wordt
losgelaten en wat de eventuele gevolgen zijn (samen met de eerder voorgestelde wijziging
van de tarieven voor de vennootschapsbelasting) voor het globale evenwicht in belasting-
en premiedruk tussen de inkomstenbelastingplichtige ondernemer en de directeur-grootaandeelhouder.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het
voorstel aan te passen.

2. Consistentie in de verliesverrekeningswetgeving

De Afdeling vraagt aandacht voor het moment van invoering van de maatregel. Zo merkt
zij op dat de effecten van recente en aankomende maatregelen op het gebied van belastingontwijking
en het fiscale vestigingsklimaat veelal nog onbekend zijn. Verder vraagt de Afdeling
aandacht voor de samenhang met de inkomstenbelasting. In dat verband merkt de Afdeling
op dat in de toelichting niet duidelijk wordt gemaakt waarom er in de inkomstenbelasting
geen wijziging wordt voorgesteld of aangekondigd.

De Adviescommissie belastingheffing van multinationals (de Adviescommissie) adviseert
– zoals de Afdeling terecht opmerkt – een zekere terughoudendheid met het nemen van
unilaterale maatregelen totdat (in ieder geval) meer gegevens beschikbaar zijn en
meer inzicht is verkregen in de belastingafdracht van multinationals en in de effecten
van alle maatregelen die reeds genomen zijn.1 Om die reden adviseert de Adviescommissie om een «basisvariant» van unilaterale maatregelen
in te voeren. De maatregelen in de basisvariant zijn enerzijds gericht op het creëren
van een ondergrens in de vennootschapsbelasting voor bedrijven met winstgevende activiteiten
in Nederland en anderzijds het elimineren van verschillen (mismatches) met het buitenland.
Het rapport van de Adviescommissie bevat naar de mening van het kabinet een aantal
belangrijke aanknopingspunten voor een robuuster stelsel van belastingheffing van
multinationals. Het kabinet komt daarom nog deze kabinetsperiode met wetgeving om
twee belangrijke maatregelen uit de door de Adviescommissie voorgestelde basisvariant
met unilaterale maatregelen per 1 januari 2022 in werking te laten treden. Met de
eerste maatregel wordt de verliesverrekening in de vennootschapsbelasting boven een
bedrag van € 1 miljoen beperkt tot maximaal 50% van de belastbare winst in combinatie
met een onbeperkte voorwaartse verliesverrekeningstermijn. Met de tweede maatregel
– die in het voorjaar van 2021 in een afzonderlijk wetsvoorstel zal worden aangeboden
aan de Tweede Kamer – wordt het arm's-lengthbeginsel effectief niet langer toegepast
indien dit leidt tot een verlaging van de belastbare winst in Nederland voor zover
het andere land dat bij de transactie is betrokken de corresponderende correctie niet
of voor een lager bedrag in haar belastinggrondslag betrekt.

In lijn met die maatregelen stelt het kabinet voor om de verliesverrekening te beperken.
De voorgestelde maatregel leidt tot een meer evenwichtige belastingheffing bij multinationals
en zorgt ervoor dat Nederland op het punt van verliesverrekening meer in de pas loopt
met omringende landen. Het kabinet vindt het daarom wenselijk om deze maatregel uit
de genoemde basisvariant binnen afzienbare termijn (met ingang van 1 januari 2022)
in te voeren

Op basis van de voorgestelde maatregel zijn de verliezen in de vennootschapsbelasting
tot een bedrag van € 1 miljoen aan belastbare winst volledig verrekenbaar. Voor zover
de belastbare winst hoger is dan € 1 miljoen, worden die verliezen (uiteraard voor
zover zij meer bedragen dan € 1 miljoen) slechts tot een bedrag van 50% van de belastbare
winst boven € 1 miljoen verrekend. Tot een bedrag van € 1 miljoen zijn verliezen dus
altijd verrekenbaar.

Voor de ondernemers en de aanmerkelijkbelanghouders in de inkomstenbelasting geldt
dat de groep met verliezen van een bedrag van meer dan € 1 miljoen beperkt is. Daarmee
zou een vergelijkbare aanpassing in de inkomstenbelasting naar verwachting weinig
effect sorteren. Verder beoogt de voorgestelde maatregel ten aanzien van vennootschapsbelastingplichtige
lichamen een meer geleidelijke verliesverrekening en daardoor stabielere belastingontvangsten
te bewerkstelligen. Dat leidt ertoe dat de groep bedrijven die door verrekenbare verliezen
in een zeker jaar geen vennootschapsbelasting betaalt kleiner zal zijn. Voor ondernemers
(box 1) en aanmerkelijkbelanghouders (box 2) in de inkomstenbelasting geldt echter
dat in het algemeen geen constante verliezen worden geleden.

Een groot verlies in box 2 komt veelal pas tot stand bij vervreemding van de aandelen.
Naar de mening van het kabinet zijn er gezien het voorgaande geen of weinig redenen
om de verliesverrekeningstermijnen voor ondernemers in de inkomstenbelasting of voor
verliezen uit aanmerkelijk belang (box 2) aan te passen. De toelichting is op dit
punt aangevuld.

3. Uitvoerbaarheid

De Afdeling beschikte ten tijde van de advisering niet over een uitvoeringstoets van
de Belastingdienst. In de toelichting is aan de uitvoerbaarheid van de maatregel geen
aandacht besteed. In paragraaf 5 «gevolgen voor bedrijfsleven en burger» staat enkel
dat de maatregel verwaarloosbare gevolgen heeft voor de regeldruk.

De Afdeling wijst er echter op dat uit de impactanalyse van de Belastingdienst volgt
dat de aanpassing van de voorwaartse en achterwaartse verliesverrekening een ingrijpende
complexiteitstoename betekent in het vennootschapsbelastingdomein. Er is een ingrijpende
structuuraanpassing nodig in de systemen van de Belastingdienst. De Belastingdienst
moet door dit voorstel langer relevante gegevens inzake openstaande verliezen van
belastingplichtige, fiscaal nummer, en andere relevante gegevens bewaren, aldus de
impactanalyse.

Ook voor het bedrijfsleven zal de wijziging van de verliesverrekening de nodige aanpassingskosten
tot gevolg hebben.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op deze aspecten in te gaan.

3. Uitvoerbaarheid

De Afdeling vraagt aandacht voor de uitvoeringsgevolgen van de voorgestelde maatregel.
De Belastingdienst stelt sinds een aantal jaren bij wijzigingen van wet- en regelgeving
integrale en openbare uitvoeringstoetsen op. Om de kwaliteit van de uitvoeringtoets
te kunnen garanderen, is hiermee doorgaans een doorlooptijd van acht weken gemoeid.
Bij complexere voorstellen kan dit ook langer duren. In de voorbereiding van de voorgestelde
maatregel was omwille van de tijd geen ruimte voor een uitvoeringstoets. Om die reden
is met een impactbepaling volstaan. De Afdeling vraagt om nader op de aspecten uit
de impactbepaling in te gaan. De uitkomsten van de impactbepaling blijven door de
beperkt beschikbare tijd een voorlopige inschatting. Formele uitspraken over de uitvoerbaarheid
worden in de uitvoeringstoets gedaan. De Belastingdienst gaat een uitvoeringstoets
opstellen. Naar verwachting kan deze uitvoeringstoets in januari 2021 worden opgeleverd.

4. Timing

De Nederlandse economie krijgt door de corona-crisis flinke klappen. In de toelichting
staat dat de opbrengst van de vennootschapsbelasting door de corona-crisis sterk is
teruggelopen en er aanmerkelijk meer verliezen zijn dan structureel mag worden verwacht.
Dat heeft tot gevolg dat de geraamde kasopbrengst van de maatregel in de jaren 2022
en 2023 hoger is dan onder reguliere economische omstandigheden het geval zou zijn.

De beperking in de omvang van het te verrekenen verlies, zorgt bij belastingplichtigen
met verliezen van meer dan € 1 miljoen voor een slechtere liquiditeitspositie, omdat
verliezen later kunnen worden verrekend. De toelichting besteedt hier geen aandacht
aan. Dit roept de vraag op of dit het juiste moment voor het voorstel is.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan.

4. Timing

De Afdeling vraagt – in het licht van de coronacrisis – aandacht voor het moment van
invoering van dit voorstel. Het kabinet is zich bewust van de moeilijke positie waarin
veel bedrijven zich door de coronacrisis bevinden. Gelet daarop heeft het kabinet
diverse gerichte maatregelen getroffen om het effect van belastingen op liquiditeit
te mitigeren, bijvoorbeeld uitstel van betalingen of de mogelijkheid tot het vormen
van een coronareserve in de vennootschapsbelasting. Dat geldt ook voor bedrijven die
door de voorgestelde maatregel minder snel verliezen uit het verleden kunnen verrekenen.
De coronareserve maakt het mogelijk voor bedrijven om voor de vennootschapsbelasting
het verwachte coronagerelateerde verlies voor het jaar 2020 ten laste van de winst
van het jaar 2019 te brengen.

Daarnaast is in dit kader van belang dat de voorgestelde maatregel een in de tijd
onbeperkte voorwaartse verliesverrekening (in plaats van de huidige termijn van zes
jaar) introduceert, waardoor verrekenbare verliezen (ook van tijdens de coronacrisis)
niet langer kunnen verdampen. Aan de andere kant zorgt de maatregel ervoor dat als
belastingplichtigen in de toekomst weer winstgevend zullen worden, zij belastingheffing
niet voor lange tijd kunnen uitstellen als gevolg van de verrekenbare (coronagerelateerde)
verliezen.

5. Structurele opbrengst van de maatregel

Structureel is de opbrengst van de maatregel geraamd op € 555 miljoen. Daarbij is
uitgegaan van de nieuwe tariefstructuur per 2022 (15% laag en 25% hoog tarief). De
Afdeling heeft een toelichting op deze raming gemist.

Het voorstel betekent dat belastingplichtigen hun hele verlies voorwaarts kunnen verrekenen,
al zal daarvoor bij grote verliezen een langere periode nodig zijn dan nu het geval
is. Het bevreemdt dan ook dat een structurele opbrengst van € 555 miljoen wordt geraamd.
Dit kan niet anders betekenen dan dat het voorstel er toe leidt dat verliezen definitief
niet verrekend kunnen worden. Dit strijdt met het hiervoor in onderdeel 1 genoemde
totaalwinstbegrip. Uitgaande van een tarief van 25% gaat het om een bedrag van € 2,2 miljard
aan verliezen.

De Afdeling adviseert de raming nader toe te lichten.

5. Structurele opbrengst van de maatregel

De Afdeling heeft gevraagd om een nadere toelichting van de budgettaire effecten.
De raming van de maatregel is separaat toegelicht in de ramingstoelichting. Deze ramingstoelichting
zal gelijktijdig met de nota van wijziging naar de Tweede Kamer worden verzonden.
De raming van de voorgestelde maatregel is aan het Centraal Planbureau (CPB) voorgelegd
en ten tijde van de adviesaanvraag door het CPB gecertificeerd. Hierbij is in het
kader van de certificering de kas-/EMU-saldoreeks aangepast aan de hand van de laatste
inzichten uit de Macro Economische Verkenning (MEV) met betrekking tot de gevolgen
van het coronavirus. De budgettaire reeks is zonder aanpassing gecertificeerd. Doordat
het CPB in de MEV iets positiever is over de snelheid van het herstel dan in het eerder
gebruikte scenario, is de kas-/EMU-opbrengst in 2022 van de voorgestelde maatregel
nu hoger dan in het eerdere scenario. Per saldo worden er in 2022 meer winsten verwacht,
waardoor de beperking vanwege de maatregel juist in 2022 het sterkst aangrijpt. In
het eerdere scenario was dat in 2023. Hierdoor is nu in het jaar 2022 het verschil
met de budgettaire reeks € 421 miljoen en in 2023 € 196 miljoen.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat bij de Adviescommissie een opbrengst van € 400 miljoen
is gerapporteerd terwijl nu de opbrengst op € 555 miljoen wordt ingeschat. De reden
van dit verschil is dat de raming nu gebaseerd is op een vennootschapsbelastingtarief
(Vpb-tarief) van 25% waar bij de Adviescommissie nog met een Vpb-tarief van 21,7%
werd gerekend. Daarnaast is de raming geactualiseerd aan de hand van de meest recente
data.

De Afdeling heeft aandacht gevraagd voor een nadere toelichting van de structurele
budgettaire opbrengst. De structurele budgettaire opbrengst is het gevolg van de situatie
dat bedrijven veelvuldig winsten en verliezen afwisselen en dat dit een continu patroon
is omdat conjunctuurcycli elkaar regelmatig opvolgen. Bij een deel van de bedrijven
zijn, over een langere periode gemeten, de verliezen groter dan tweemaal de winsten
die zij in de periode maken. Deze groep kan met de maatregel die verliezen niet meer
volledig verrekenen waardoor er een structurele budgettaire opbrengst ontstaat. De
niet verrekende verliezen vervallen uiteindelijk in geval van staking of faillissement.

6. Overige wijzigingen

Tot slot zijn enkele redactionele wijzigingen aangebracht in de nota van wijziging
en de toelichting daarop en zijn via de toevoeging van enkele wijzigingsopdrachten
een aantal technische omissies ten aanzien van de bpm tabel in het wetsvoorstel hersteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij de nota
van wijziging en adviseert daarmee rekening te houden voordat deze bij de Tweede Kamer
der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van de nota van wijziging en de gewijzigde
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief