Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Nr. 7 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 oktober 2020

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met deze brief ontvangt
u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 (begrotings-hoofdstuk XV) van
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) (Kamerstuk 35 570 XV, nrs. 1 en 2) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat
€ 52,5 miljard aan uitgaven, € 52,4 miljard aan verplichtingen en € 1,8 miljard aan
ontvangsten. Daarnaast zijn er € 66,6 miljard aan premiegefinancierde uitgaven inclusief
de rijksbijdragen aan sociale fondsen van € 22,8 miljard en € 0,3 miljard aan ontvangsten
voor regelingen waarvoor de Minister beleidsverantwoordelijk is.

De Minister van SZW is beleidsmatig verantwoordelijk voor 8 fiscale regelingen1, waaronder de arbeidskorting en de fiscaal vrijgestelde pensioenpremies, die volgens
de Miljoenennota 2021 (Kamerstuk 35 570, nrs. 1 en 2) tot een begrote belastingderving leiden van in totaal € 41,8 miljard. Fiscale regelingen
zijn niet expliciet zichtbaar in de departementale begroting zelf.

De niet-belastingontvangsten bedragen in totaal ongeveer € 1,8 miljard. Hiervan betreft
ongeveer € 1,7 miljard terugbetalingen van de kinderopvangtoeslag, de kinderbijslag
en het kindgebonden budget. Het resterende deel van de ontvangsten heeft betrekking
op de facturering door de Rijksschoonmaakorganisatie van schoonmaakkosten aan de afnemers.

Aan het begin van de kabinetsperiode maakt het kabinet afspraken over het maximum
aan uitgaven voor de sociale zekerheid en arbeidsmarkt. Dit is vastgelegd in het Uitgavenplafond
Sociale Zekerheid. Het doel hiervan is het versterken van de budgettaire discipline
en het bevorderen van de beheersing van uitgaven. De Minister van SZW is behalve voor
de besteding van het begrotingsgeld ook verantwoordelijk voor de totale begrotings-
en premiegefinancierde uitgaven onder het Uitgavenplafond Sociale Zekerheid. Deze
uitgaven zijn voor 2021 geraamd op € 96,4 miljard. De ontwerpbegroting SZW omvat voor
het grootste deel, € 51,0 miljard van de totale € 52,5 miljard, uitgaven die behoren
tot het Uitgavenplafond Sociale Zekerheid. De premie- en begrotingsgelden voor de
financiering van de sociale zekerheid vermengen zich bij de SVB en UWV, die de sociale
fondsen beheren en de uitkeringen betalen. Figuur 1 illustreert dit.

Figuur 1 Geldstromen van het uitgavenplafond Sociale Zekerheid in 2021

1 Vanwege uitvoeringskosten SVB en UWV en overige uitgaven aan kleine regelingen tellen
de bedragen niet op tot het totaal van de uitgaven van het uitgavenplafond Sociale
Zekerheid. Ook zijn de uitgaven aan de noodmaatregelen niet in dit figuur opgenomen.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Lage inkomensvoordeel

• Afschaffen BIKK

• Steunmaatregelen coronacrisis

• Fiscale regelingen

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van het Ministerie van SZW.

1 Lage inkomensvoordeel

Het lage-inkomensvoordeel (LIV), dat 1 januari 2017 is ingevoerd, verlaagt de loonkosten
van werknemers met een laag loon. Werkgevers ontvangen een LIV-tegemoetkoming van
maximaal € 2.000 voor elke werknemer met een loon tussen 100% en 125% van het minimumloon
en minimaal 1.248 gewerkte uren in een jaar. Met dit urencriterium wil de Minister
ervoor zorgen dat het LIV bijdraagt aan substantiële banen.

In ons Verantwoordingsonderzoek 2019 concludeerden wij dat het niet plausibel is dat
de uitgaven aan het LIV doelmatig zijn, omdat de jaarlijkse uitgaven aan het LIV (ongeveer
€ 500 miljoen) niet tot een groter aantal extra voltijdsbanen leiden dan wanneer de
Minister – in theorie – zelf extra banen zou financieren met deze € 500 miljoen. Of
het LIV bijdraagt aan het in dienst houden van werknemers is niet tot lastig meetbaar,
geeft het Ministerie van SZW zelf ook aan.

De Minister van SZW heeft op 6 juli 2020 de Tweede Kamer2 geïnformeerd over een effectievere invulling van de arbeidsmarktinstrumenten van
de Wet tegemoetkoming loondomein (Wtl). Hij wil het LIV gerichter inzetten door omvorming
tot een loonkostenvoordeel voor potentieel kwetsbare jongeren. Werkgevers worden gestimuleerd
jongeren in dienst te nemen en te houden en krijgen onder dezelfde voorwaarden als
het LIV maximaal € 2.000 per jaar als tegemoetkoming in de loonkosten. De Minister
gaat monitoren of de beoogde doelgroep van kwetsbare jongeren daadwerkelijk wordt
bereikt en komt hiermee tegemoet aan onze aanbeveling. Met het voorstel tot wijziging
van wet- en regelgeving zal de Minister van SZW u te zijner tijd nader informeren
over de veranderingen in het LIV.

Tot die tijd blijft het LIV in de huidige vorm nog steeds van kracht. In de ontwerpbegroting
is een bedrag voor het LIV over het jaar 2020 met uitbetaling in 2021 geraamd van
€ 391 miljoen.

2 Afschaffen BIKK

In het rapport «Ouderdomsregelingen ontleed» (november 2019) (Bijlage bij Kamerstuk
29 389, nr. 97) doen we de aanbeveling om ter vereenvoudiging van de financiering van het Ouderdomsfonds
en een vergroting van de transparantie de BIKK (bijdragen in de kosten van kortingen)
af te schaffen en het vermogenstekort in het Ouderdomsfonds aan te vullen met één
begrotingsgefinancierde geldstroom, de aanvullende rijksbijdrage.

De Minister zegde toe te verkennen of afschaffen van de BIKK mogelijk is. Hij wil
daarbij ook verkennen of hetzelfde speelt bij de BIKK voor het Fonds Langdurige Zorg.
Met deze verkenning hoopt hij dat hij de financiering van de volksverzekeringen kan
versimpelen, zonder dat er iets wijzigt in de financiële positie van de fondsen of
in de mogelijkheden van de Tweede Kamer om daarop invloed uit te oefenen. Afschaffen
van de BIKK draagt volgens de Minister bij aan het inzicht in de financiering van
de AOW, omdat daardoor ook de jaar-op-jaar ontwikkeling van de aanvullende Rijksbijdrage
voorspelbaarder en begrijpelijker wordt.

Voor het afschaffen van de BIKK is het nodig de Wet financiering sociale verzekeringen
te wijzigen. Het Ministerie van SZW was een wetswijziging aan het voorbereiden, maar
door de coronacrisis is dit vertraagd. In de ontwerpbegroting 2021 is voor de BIKK
een bedrag van € 2,3 miljard geraamd. De rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds is geraamd
op € 20,2 miljard.

3 Steunmaatregelen coronacrisis

Over de financiële gevolgen en bereikte resultaten van de getroffen steunmaatregelen
legt het kabinet verantwoording af in de jaarverslagen. Net als bij de kredietcrisis
van de jaren 2008–2011 onderzoekt de Algemene Rekenkamer de publieke verantwoording
van de steunmaatregelen. Met onze webpublicatie Coronarekening (www.rekenkamer.nl/coronarekening) brengen we in kaart welke maatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor wie
ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat bekend is over de resultaten
ervan. Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde informatie over de getroffen
steunmaatregelen.

Deze ontwerpbegroting bevat een overzicht van de voor dit hoofdstuk relevante steunmaatregelen
die de Minister heeft ingezet om de gevolgen van de coronacrisis te ondervangen. De
belangrijkste maatregelen van het Ministerie van SZW zijn gericht op het behoud van
banen en het ondersteunen van de economie. Het betreft de Tijdelijke Noodmaatregel
Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW) en de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig
ondernemers (Tozo). Over de NOW hebben we op 23 september 2020 een brief met aandachtspunten
voor misbruik en oneigenlijk gebruik gestuurd aan de Minister van SZW en de Tweede
Kamer. Eén van deze aandachtspunten is om bij de NOW-regeling 3.0, ten opzichte van
NOW 1.0 en 2.0, meer plausibiliteitscontroles te doen bij de aanvraag of tussentijds,
bijvoorbeeld van de opgegeven omzetdaling en dalende loonsom. Dit om te hoge voorschotten
te voorkomen waardoor achteraf problemen ontstaan bij het terugvorderen van subsidies.

4 Fiscale regelingen

Fiscale regelingen zijn onderdeel van het belastingstelsel. De geldstromen die gemoeid
zijn met fiscale regelingen gaan daardoor op in de totale belasting(geld)stromen.
Hierdoor bestaat het risico dat er slechts beperkt zicht bestaat op en aandacht besteed
wordt aan de omvang van deze fiscale regelingen en de doelmatigheid en de effectiviteit
van het gekozen beleidsinstrument. In de departementale begroting komt de belastingderving
door de fiscale regelingen waarvoor de Minister beleidsmatig verantwoordelijk is niet
expliciet tot uitdrukking. Wel staat de fiscale regeling en derving (extracomptabel)
vermeld in de memorie van toelichting. De budgettaire derving van een fiscale regeling
wordt niet gemaximeerd via deze begrotingswet en kan alleen via een amendering van
de voorwaarden van de fiscale regeling van het Belastingplan worden gewijzigd en beïnvloed.

Naar aanleiding van ons rapport «Zicht op belastingverlichtende regelingen» (2017)3 wordt inmiddels jaarlijks in bijlage 9 van de Miljoenennota een overzicht opgenomen
van alle fiscale regelingen en het budgettaire belang van die beleidsmaatregelen.
In bijlage 10 van de Miljoenennota staat vermeld wanneer de laatste evaluatie heeft
plaatsgevonden van de fiscale regeling en wanneer de volgende evaluatie in de planning
staat. Om het belang van de fiscale regelingen te onderstrepen, brengen wij in deze
begrotingsbrief de (ontwikkeling van de) budgettaire derving van alle fiscale regelingen
waarvoor de Minister beleidsmatig verantwoordelijk is onder de aandacht en zetten
deze financiële omvang af tegen de totale departementale begroting. Het bedrag dat
het Rijk door fiscale regelingen op het terrein van SZW minder ontvangt is ongeveer
gelijk aan de departementale begroting.

Figuur 2 Bedrag fiscale regelingen versus bedrag begroting (bedragen x € 1 miljoen)

De twee omvangrijkste fiscale regelingen zijn de arbeidskorting en de fiscaal vrijgestelde
pensioenpremies. In de onderstaande figuur geven we een overzicht van fiscale regelingen
waarvoor de Minister van SZW beleidsmatig verantwoordelijk is en waarvan het budgettair
belang in bijlage 9 van de Miljoenennota is opgenomen.

Figuur 3 Overzicht fiscale regelingen (bedragen x € 1 miljoen)

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons Verantwoordingsonderzoek over 2020 op 19 mei 2021 verwachten
we op het terrein van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nog de volgende
onderzoeken te publiceren:

• Sociale zekerheid in tijden van flexibilisering

• Zicht op rijksbezit

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris