Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 oktober 2020

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met deze brief ontvangt
u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 (hoofdstuk XVII) van de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) (Kamerstuk 35 570 XVII, nrs. 1 en 2) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat
€ 3.064,1 miljoen aan uitgaven, € 1.573,3 miljoen aan verplichtingen en € 56,7 miljoen
aan ontvangsten.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Internationale klimaatfinanciering

• Gevolgen coronacrisis voor de BHOS begroting

• Invest International

• Brexit en Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA)

We sluiten deze brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister voor BHOS.

1 Internationale klimaatfinanciering

In ons verantwoordingsonderzoek (VO) BHOS van 2018 (Bijlage bij Kamerstuk 35 200 XVII, nr. 2) en 2019 hebben we aandacht besteed aan internationale klimaatfinanciering. In ons
VO 2018 hebben we de Minister aanbevolen te zorgen voor inzicht in de hefboom tussen
publieke en private klimaatfinanciering. Dat wil zeggen de hoeveelheid publiek geld
die is ingezet om het private deel te mobiliseren. Ook in het VO 2019 hebben we een
aanbeveling gedaan over deze hefboom: Gebruik de berekeningen van en inzichten in de hefboom van investeringen al gedurende
de looptijd bij de besluitvorming rond nieuwe (investerings)activiteiten. Voor een goede afweging omtrent inzet van publiek geld vinden wij het van belang
om deze hefboom mee te wegen, naast factoren als klimaatimpact, focusregio/-land of
kwetsbaarheid van een bevolkingsgroep. De Minister liet in haar reactie weten deze
aanbeveling ter harte te nemen.

De Minister gaf aan dat er in 2019 een indicator voor gemobiliseerde private financiering
is ingevoerd.1 In het wetgevingsoverleg van 8 juli 2020 gaf de Minister aan dat deze mee wordt genomen
in de jaarlijkse resultatenrapportage.2 Dit zou betekenen dat de resultaten van deze indicator vanaf mei 2021 online worden
gepubliceerd via www.osresultaten.nl.

2 Gevolgen coronacrisis voor de BHOS begroting

Over de financiële gevolgen en bereikte resultaten van de getroffen steunmaatregelen
legt het kabinet verantwoording af in de jaarverslagen. Net als bij de kredietcrisis
van de jaren 2008–2011 onderzoekt de Algemene Rekenkamer de publieke verantwoording
van de steunmaatregelen. Met onze webpublicatie Coronarekening (www.rekenkamer.nl/coronarekening) brengen we in kaart welke maatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor wie
ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat bekend is over de resultaten
ervan. Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde informatie over de getroffen
steunmaatregelen.

Deze ontwerpbegroting bevat een overzicht van de voor dit hoofdstuk relevante steunmaatregelen
die de Minister heeft ingezet om de gevolgen van de coronacrisis te ondervangen.

De Nederlandse uitgaven aan ontwikkelingshulp bestaan uit ODA (officieel erkende financiering
ontwikkelingssamenwerking) en non-ODA (uitgaven voor internationaal beleid). Het ODA-budget
op de BHOS begroting is gekoppeld aan het Bruto Nationaal Inkomen (BNI). Door de economische
gevolgen van de coronacrisis daalt het BNI. Dit betekent dat ook het budget voor ontwikkelingshulp
in principe zal dalen. De Minister voor BHOS en het kabinet nemen diverse maatregelen
om dit te voorkomen:

• Het BHOS budget wordt ondanks een terugval van het BNI voor 2020 en 2021 gestabiliseerd.
Dit gebeurt via een kasschuif van € 464 miljoen op de BHOS begroting en € 350 miljoen
uit de algemene middelen.

• Daarnaast worden kwetsbare landen ondersteund in het bestrijden van de coronacrisis.3 Het gaat om € 111,3 miljoen binnen de BHOS begroting en € 150 miljoen uit de algemene
middelen.

Tabel 1 geeft een overzicht van deze budgettaire maatregelen. Maatregelen binnen de
begroting worden gefinancierd door verminderde uitgaven elders op de BHOS begroting.
In tabel 1 is te zien dat de kasschuif zorgt voor een verlaging van de BHOS begroting
in 2023, 2024 en 2025. Wijzigingen in het budget van 2020 worden verwerkt in de 2e suppletoire begroting 2020.

Tabel 1 De gevolgen van de coronacrisis voor de BHOS begroting

Jaar

Begrote uitgaven in € mln.

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Binnen de BHOS begroting

 
 
 
 
 
 

Reguliere noodhulpbudget

11,3

 
 
 
 
 

Eerste respons

90

10

 
 
 
 

Kasschuif

40

272

152

– 46

– 164

– 254

Algemene middelen toegevoegd aan BHOS begroting

 
 
 
 
 
 

Compensatie terugval BNI daling 2020

350

 
 
 
 
 

Coronacrisis steunpakket

1501

 
 
 
 
 

Totaal

641,3

282

152

– 46

– 164

– 254

X Noot

1

De Ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie geven € 11 miljoen van de € 150 miljoen
uit.

3 Invest International

Op 14 juli 2020 heeft de Minister de machtigingswet voor de oprichting van Invest
International naar de Tweede Kamer verstuurd (Kamerstuk 35 529). Invest International wordt een Nederlandse financierings- en ontwikkelingsinstelling.
In de ontwerpbegroting staat dat Invest International het internationale verdienvermogen
van Nederlandse bedrijven een «nieuwe impuls» moet geven. Invest International krijgt
een eenmalige injectie van € 833 miljoen en € 9 miljoen structureel. Ook gaan enkele
regelingen over vanuit de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Dit zijn:

• Dutch Good Growth Fund (DGGF, onderdelen «Investeren Nederlands mkb» en «Exporteren
Nederlands mkb»);

• Dutch Trade and Investment Fund (DTIF);

• het Development Related Infrastructure Investment Vehicle (DRIVE), Develop2Build (D2B);

• Ontwikkelingsrelevante Infrastructuurprogramma (ORIO).

De Minister voor BHOS heeft over de machtigingswet op grond van artikel 7.40 van de
Comptabiliteitswet 2016 overleg gevoerd met de Algemene Rekenkamer. In onze brief
inzake de oprichting van Invest International hebben we voor 4 onderwerpen aandacht
gevraagd en 5 aanbevelingen gedaan.4 We willen u als kamer op enkele van deze punten wijzen.

Eén van de redenen om Invest International op te richten is de één loket gedachte:
het bundelen van specifieke kennis en expertise binnen één organisatie. Ook beoogt
het kabinet meer synergie te genereren door het combineren van verschillende taken
binnen 1 organisatie. Wij wijzen erop dat dit ons inziens op gespannen voet staat
met de scheiding van werkzaamheden en een gecontroleerde informatiestroom (Chinese Walls). Synergie kan alleen ontstaan door bundeling van krachten en niet wanneer er Chinese
muren nodig zijn tussen de activiteiten.

Invest International wordt een zelfstandige privaatrechtelijke rechtspersoon met de
Staat en de Nederlandse Financieringsmaatschappij (FMO) als aandeelhouders. De Staat
zal de meerderheid (51%) van de stemgerechtigde aandelen houden, maar voor belangrijke
besluiten is een 2/3 meerderheid vereist. FMO heeft in deze gevallen met een minderheidsaandeel
van 49% de facto een vetorecht. We weten hierdoor niet wat het gevolg zou zijn bij
een eventueel toekomstig verschil van inzicht tussen de Staat en FMO, bijvoorbeeld
over het voortbestaan van de organisatie.

Ten behoeve van het uitoefenen van het budgetrecht is het van belang dat het kabinet
de Staten-Generaal voorziet van een compleet overzicht van de verschillende geldstromen
uit de diverse begrotingen die vanuit de Staat naar Invest International gaan. Daarbij
is het van belang dat ook inzichtelijk wordt gemaakt welke bestaande financieringsinstrumenten
van het Rijk en/of fondsen waarin het Rijk participeert straks aan Invest International
worden overgedragen en wat de financiële gevolgen zijn. Hetzelfde geldt voor de roerende
zaken en vermogensrechten van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, die aan Invest
International worden toegerekend. Het valt ons op dat de Tweede Kamer de door het
kabinet reeds toegezegde documenten niet heeft ontvangen bij het wetsvoorstel.

4 Brexit en Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA)

Brexit wordt in de ontwerpbegroting van BHOS aan de orde gesteld. Zo is de Minister
voor BHOS samen met de Minister van EZK verantwoordelijk voor de aansturing van de
Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA). Met het oog op brexit is er een toenemende
interesse van internationale bedrijven om activiteiten naar Nederland te verschuiven
of zich in Nederland te vestigen.5 De NFIA is één van de partijen die zich bezig houdt met het Nederlandse vestigingsklimaat.
Vanuit de BHOS begroting is er tussen 2016 en 2020 € 1 mln. per jaar extra beschikbaar
gemaakt voor de NFIA ten behoeve van de brexit opdracht.

Op 17 april 2020 heeft de Minister van EZK, mede namens de Minister voor BHOS, u geïnformeerd
over de externe evaluatie van de NFIA over de periode 2010–2018.6 De conclusie van de evaluatie is dat de NFIA een economisch legitieme taak verricht
en dat het waarschijnlijk is dat zij daarbij grotendeels doeltreffend werkt. Door
het ontbreken van financiële detailgegevens is de doelmatigheid moeilijk te beoordelen.
Eén van de aanbevelingen gaat over het verbeteren van de prestatiemeting. De targets
van de NFIA zijn op basis van het aantal bevestigde projecten, de som van het verwachte
aantal banen na 3 jaar en de som van de verwachte investeringsbedragen van de betreffende
bedrijven na 3 jaar. In de evaluatie is onderzoek gedaan naar de realisatie van deze
verwachtingen. Daaruit blijkt dat de gerealiseerde investeringsniveaus lager zijn
en ook de gerealiseerde banencreatie is meestal lager dan de verwachting. De aanbeveling
is om ook de realisaties onderdeel te maken van de afspraken met de betrokken partners.7 De Minister doet in de Kamerbrief op deze aanbeveling uit de evaluatie geen toezegging.8

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Ons Verantwoordingsonderzoek over 2020 wordt op 19 mei 2021 gepubliceerd.

Algemene Rekenkamer.

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris