Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 28 september 2020

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag dat de vaste commissie voor
Economische Zaken en Klimaat over dit wetsvoorstel heeft uitgebracht. Ik dank de leden
van de fracties voor de gestelde vragen. Graag ga ik op deze vragen in.

In het verslag hebben de leden van diverse fracties vragen gesteld over de onderdelen
van het wetsvoorstel. Deze nota naar aanleiding van het verslag volgt vanzelfsprekend
de indeling van het verslag. Voor de leesbaarheid en raadpleegbaarheid van de nota
zijn de antwoorden op de vragen genummerd, aan de hand van de indeling van het verslag.

Ik hoop dat met deze nota naar aanleiding van het verslag de gestelde vragen naar
tevredenheid zijn beantwoord. Ik hoop dat de beantwoording zal bijdragen aan een voorspoedige
verdere behandeling van het wetsvoorstel.

INHOUDSOPGAVE

I.

ALGEMEEN

2

1.

Inleiding

5

2.

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

9

 

2.1

Aanleiding wetsvoorstel

9

 

2.2

Uitkomsten onderzoeken

10

 

2.3

Beschikbaarheid en betaalbaarheid UPD

12

 

2.4

Marktordening en toegangsregulering

17

 

2.5

Arbeidsbescherming

18

 

2.6

Continuïteit UPD bij buitenlandse overname

19

3.

Marktordening en toegangsregulering

19

 

3.1

Huidige toegangsregulering

19

 
 

3.1.1

Huidige regelgeving zorgt voor onzekerheid

19

 

3.2

Nieuwe toegangsregulering

20

 
 

3.2.1

Doelen

21

 
 

3.2.2

Toegang verzekerd op wettelijk niveau

23

 
 

3.2.3

Uitwerking van effectieve toegang

23

 
 

3.2.4

Referentieaanbod als standaardaanbod

24

 
 

3.2.5

De rol van de ACM

25

 

3.3

Eindgebruikersbescherming

26

4.

Toekomstbestendige UPD

27

 

4.1

Algemeen

27

 

4.2

Meebewegen met behoeften van gebruikers

27

 

4.3

Tijdig kosten en baten UPD in beeld

30

 

4.4

Snel inspelen op maatschappelijke behoefte

30

 

4.5

Borging UPD in geval van buitenlandse overname

31

 
 

4.5.1

Eisen aan de financiële bestendigheid van de UPD-verlener

31

5.

Bescherming postbezorgers

33

 

5.1

Achtergrond Tijdelijk besluit postbezorgers 2011

33

 

5.2

Doel wijziging artikel 8

33

6.

Verhouding tot Europees recht

34

 

6.1

Toegang

34

7.

Gevolgen van het wetsvoorstel

34

 

7.1.

Onderzochte alternatieven

34

8.

Evaluatie en monitoring

35

 

8.1

Toegangsregulering

35

 

8.2

Uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets ACM

35

 
 
 
 
 

II.

ARTIKELEN

39

 

Artikel 9b

39

Onderdeel T (artikel 89a)

40

I. ALGEMEEN

1. De leden van de VVD-fractie merken op dat naast de verandering van de wijziging
van de Postwet die zich aandringt er zich recent een andere grote verandering in de
postmarkt heeft voorgedaan, te weten de overname van Sandd door PostNL. Het traject
van een wijziging van de Postwet is reeds van start gegaan voordat de overname van
Sandd door PostNL een feit was. Desondanks vragen deze leden of de regering inzichtelijk
kan maken op welke wijze het nu voorliggende wetsvoorstel beïnvloed is door deze omstandigheid,
temeer nu de Afdeling advisering van de Raad van State heeft geadviseerd om deze recente
marktontwikkelingen in het wetsvoorstel te verwerken. Zijn er naar aanleiding van
de voltrekking van de fusie aanpassingen gemaakt aan het wetsvoorstel? Zo ja, welke
zijn dit?

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geadviseerd in de toelichting bij
het wetsvoorstel in te gaan op de marktontwikkelingen en de gevolgen daarvan op de
postvoorziening. Naar aanleiding van dit advies is een passage toegevoegd aan paragraaf
2.2 van de memorie van toelichting, waarin de wijziging van de marktomstandigheden
op de postmarkt is toegelicht, mede aan de hand van analyses en onderzoeken die de
afgelopen jaren zijn verricht. De overname van Sandd door PostNL heeft niet geleid
tot aanpassingen in het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel en de concentratie tussen PostNL
en Sandd komen beide wel voort uit de uitdagende situatie waarin de postmarkt zich
bevindt, waarbij sprake is van een sterke voortdurende krimp.

2. Daarnaast merken de leden van de VVD-fractie op dat er op dit moment nog een beroepsprocedure
bij de rechtbank in Rotterdam loopt tegen het besluit een vergunning te verlenen voor
de concentratie van PostNL en Sandd. In deze beroepsprocedure hebben diverse partijen
zich tegen het verlenen van deze vergunning gekeerd. Hier is door de rechter nog geen
onherroepelijke uitspraak over gedaan. Kan de regering inzichtelijk maken op welke
wijze de verhouding tussen deze lopende beroepsprocedure en het onderliggende wetsvoorstel
beoordeeld wordt? Is het denkbaar dat, wanneer de uitspraak in de beroepsprocedure
luidt dat het besluit tot het verlenen van een vergunning voor de concentratie vernietigd
dient te worden, het onderliggende wetsvoorstel op punten achterhaald is of uitgaat
van een situatie waarvan geen sprake meer is? Zo ja, hoe is de regering voornemens
om met een dergelijke omstandigheid om te gaan?

Op 11 juni 2020 heeft de rechtbank Rotterdam het besluit vernietigd waarbij een vergunning
was verleend voor de concentratie tussen Sandd en PostNL op basis van artikel 47 van
de Mededingingswet. Ik heb op 21 juli jl. pro forma hoger beroep ingesteld tegen de
uitspraak van de rechtbank Rotterdam bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven
(CBb). De gronden voor het hoger beroep worden op dit moment door mij nader uitgewerkt.
Omdat het hoger beroep de uitspraak van de rechtbank niet schorst, zal ik parallel
hieraan een nieuw besluit op grond van artikel 47 van de Mededingingswet nemen. Naar
verwachting zal de nieuwe besluitvorming voor het einde van dit jaar plaatsvinden.
Het nieuwe besluit loopt in principe mee in de hoger beroepsprocedure bij het CBb.
Het CBb kan in dat geval in de uitspraak op het hoger beroep dus ook direct een oordeel
vellen over het nieuwe besluit.

De inhoud van het wetsvoorstel is niet direct gerelateerd aan de concentratie tussen
Sandd en PostNL (zie ook het antwoord op vraag 1 van de leden van de VVD-fractie).
Het ligt daarom niet in de lijn der verwachting dat de uitspraak van de rechtbank
over het vergunningsbesluit PostNL-Sandd zal leiden tot aanpassingen van het wetsvoorstel.
Indien dit wel het geval is, zal ik uw Kamer hierover zo spoedig mogelijk informeren.
Er is wel een relatie tussen de uitspraak van de rechtbank en de lagere regelgeving
op grond van dit wetsvoorstel die ik aan het voorbereiden ben. Meer specifiek gaat
het om de uitwerking van de toegangsregulering in de lagere regelgeving.

Tenslotte is relevant te vermelden dat PostNL aan mij heeft aangegeven geen aanleiding
te zien om af te wijken van de voorschriften die ik had verbonden aan het artikel
47-besluit. Dit betekent dat PostNL conform de voorschriften die ik aan de vergunning
had verbonden zal handelen. Het gaat daarbij om een voorschrift op basis waarvan PostNL
andere postvervoerders toegang tot haar netwerk verleent, een voorschrift waarmee
een maximumrendement voor alle postactiviteiten van PostNL in Nederland is vastgesteld
en een voorschrift ter bescherming van werkenden. Dit vind ik positief omdat onzekerheid
voor andere postvervoerders, afnemers en werkenden op deze manier zoveel als mogelijk
wordt voorkomen en er stabiliteit in de markt is.

3. Verder vragen de leden van de VVD-fractie of de regering inzichtelijk kan maken
voor welke eisen die nu in de Postwet aan de verlening en de verlener van de universele
postdienst (UPD) gesteld worden in de toekomst zal gelden dat deze eisen bij lagere
regelgeving gesteld zullen worden.

Artikel 15 van de Postwet 2009 (hierna: Postwet) regelt de aanwijzing van de verlener
van de universele postdienst (hierna: UPD). Het wetsvoorstel brengt enkele wijzigingen
aan in dit artikel, maar de aanwijzing blijft op wettelijk niveau geregeld.

Een aantal kwaliteitseisen die aan de verlening van de UPD worden gesteld, die nu
nog in artikel 16, vijfde lid, van de Postwet staan, wordt gedelegeerd naar algemene
maatregel van bestuur. Het betreft het aantal ophaal- en bezorgdagen van poststukken
door de UPD-verlener. Dat is geregeld in het voorgestelde artikel 16, vijfde en zesde
lid. Zoals is aangegeven in paragraaf 4.4 van de memorie van toelichting, is versobering
van deze kwaliteitseisen op dit moment niet aan de orde. Verder worden geen wijzigingen
aangebracht in het niveau waarop eisen aan de UPD-verlener worden gesteld.

Wel wordt in het wetsvoorstel een aantal nieuwe eisen aan de UPD-verlener gesteld.
In de voorgestelde artikelen 22a tot en met 22d staat een aantal eisen waaraan de
UPD-verlener moet voldoen om de financiële bestendigheid van de UPD te borgen. De
hoofdbestanddelen van deze nieuwe eisen zijn eveneens op het niveau van de wet geregeld.
Bij algemene maatregel van bestuur wordt nadere technische invulling gegeven aan de
eisen in artikel 22a, eerste lid, en 22b, eerste lid, en indien nodig, aan artikel
22c, tweede lid.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Zij merken op inzake post de volgende vier punten van belang te vinden: (1) toegang
tot het postnetwerk en goede uitvoering van de UPD, (2) werkgelegenheid in een eerlijk
speelveld, (3) rol voor de sociale werkvoorziening en (4) redelijke prijs van de postzegel.
Daarnaast benadrukken deze leden het belang van continuïteit van de UPD, ook op het
platteland en in krimpregio’s, en wijzen zij op de «signaalfunctie» die postbezorgers
kunnen hebben (bijvoorbeeld bij het signaleren van eenzaamheid). Ten aanzien van het
wetsvoorstel hebben zij nog enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het genoemde wetsvoorstel
en willen de regering nog enkele vragen voorleggen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Wel hebben deze leden nog enkele vragen over het behoud van regionale concurrentie,
de handhaving van de minimumnorm van werknemers met arbeidscontracten, en de borging
van arbeidsvoorwaarden indien bedrijven niet meekomen met de transitie op de postmarkt of als er sprake is van gebrekkige financierbaarheid. Deze zullen hieronder
volgen.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de voorgenomen wijziging van de
Postwet 2009. Zij hebben hierover nog enige opmerkingen en vragen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggend
wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009. Ook deze leden zien de wijzigingen
op de postmarkt en begrijpen de noodzaak van een wetswijziging die daarop inspeelt.
Zij hebben wel enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen
van het voorstel tot Wijziging van de Postwet 2009 in verband met de wijziging van
de toegangsregulering van postvervoerders tot een landelijk netwerk voor postaanbieding,
de borging van de continuïteit van de universele postdienst, de flexibilisering van
de eisen aan de universele postdienst en de bescherming van de arbeidspositie van
postbezorgers.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel en hebben nog enkele vragen.

1. Inleiding

4. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan schetsen hoezeer de economische
conjunctuur, ook in relatie tot corona, van invloed is op de digitalisering van de
UPD en op overige postactiviteiten, zowel op korte als middellange termijn. Voorziet
het huidige wetsvoorstel in deze nieuwe ontwikkelingen, of is het bij inwerkingtreding
mogelijk alweer achterhaald? Acht de regering de UPD-verlener voldoende in staat om
op deze situatie in te spelen? Hoe draagt dit wetsvoorstel daaraan bij?

De postmarkt verkeert in een transitieproces naar een brede bezorgmarkt. Het tempo
waarin dit proces zich voltrekt, is vooraf niet eenvoudig in te schatten. De postvolumes
dalen jaarlijks sterk door veranderende behoeften van gebruikers, maar zijn ook onderhevig
aan conjuncturele en incidentele invloeden zoals de uitbraak van COVID-19. Uit de
cijfers van PostNL over het tweede kwartaal van 2020 blijkt dat het volume aan brieven
in totaal (zowel UPD als niet-UPD) met 16,2% is afgenomen. De coronacrisis heeft hierin
naar schatting een aandeel van 5 procentpunt, doordat er minder zakelijke post is
verstuurd. Deze daling van het volume aan brievenpost is fors, ook in relatie tot
de daling van het postvolume in eerdere jaren. Het is op dit moment echter nog onduidelijk
wat de impact van de coronacrisis op middellange termijn zal zijn. In dit kader is
het bijvoorbeeld onzeker of de opgetreden daling van zakelijke post structureel is
of niet.

Het wetsvoorstel richt zich op modernisering en flexibilisering van de UPD, zodat
eventueel extra kostenbesparingen kunnen worden gerealiseerd. In het wetsvoorstel
is bovendien opgenomen dat het vaststellen van het aantal ophaal- en bezorgdagen van
poststukken binnen de UPD wordt gedelegeerd naar het niveau van het Postbesluit 2009.
Het delegeren van bepalingen ten aanzien van (de kwaliteit en de reikwijdte van) de
UPD naar algemene maatregel van bestuur stelt de regelgever in staat sneller te kunnen
acteren, zonder hierbij afbreuk te doen aan gerechtvaardigde publieke belangen, de
rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid. Het is immers niet ondenkbaar dat de impact
van de coronacrisis ervoor zorgt dat de rendabiliteit van de 24-uurs postdienstverlening
(waaronder de UPD) versneld onder druk komt te staan, waardoor opnieuw beleidskeuzes
moeten worden gemaakt, binnen de kaders van de Postrichtlijn. Ik volg de situatie
daarom nauwgezet. Door de consolidatie van PostNL en Sandd is de postmarkt wel minder
kwetsbaar. De continuïteit van een landelijke postdienstverlening was onzekerder geweest
met een zelfstandig Sandd en PostNL.

5. De leden van de CDA-fractie vragen wat de invoering van dit wetsvoorstel betekent
voor de garantie van het briefgeheim, specifiek waar het gaat om postpakketten. In
de huidige situatie valt PostNL onder de werking van de Postwet, maar dit geldt niet
voor andere (grotere) vervoerders als DHL, DPD, UPS en FedEx. Daar waar PostNL vanuit
de Postwet dienstverlening aanbiedt aan burgers, inclusief het garanderen van het
briefgeheim voor zowel brieven als pakketjes, geldt dat DHL, DPD, UPS en FedEx op
basis van een overeenkomst met de klant diensten uitvoeren, zonder dat sprake is van
een briefgeheim. Althans, in de algemene voorwaarden hebben deze bedrijven opgenomen
dat zij gerechtigd zijn in voorkomende gevallen pakketjes op inhoud te controleren.
Deelt de regering de opvatting van deze leden dat dit leidt tot een ongelijk speelveld,
met name voor politie en justitie in de handhaving en opsporing? Is immers op deze
wijze de bescherming die een crimineel geniet bij het versturen van een criminele
lading via PostNL niet vele malen groter nu bij deze vervoerder onverkort het briefgeheim
geldt, daar waar dit bij de andere vervoerders niet geldt? Hoe realistisch is het
in deze tijd van webwinkels en pakketzendingen om het briefgeheim van toepassing te
laten op postpakketten? Is de regering bekend met het feit dat de politie bij het
controleren van mogelijke drugsladingen in postpakketten bij PostNL een volledige
machtiging van de rechter-commissaris nodig heeft, terwijl de andere grote vervoerders
gerechtigd zijn een dergelijk pakket zonder verdere plichtplegingen te openen? Welke
definitie geeft de Postwet waar het gaat om het maken van onderscheid tussen een brief
en een pakket? Is alles wat in een envelop wordt verstuurd (hoe groot ook) een brief
en alles wat niet in een envelop wordt verstuurd een pakket? Zijn politie en justitie
geconsulteerd over deze wijziging van de Postwet? Is de regering bereid dat alsnog
te doen en zijn er mogelijkheden om op dit punt het wetsvoorstel aan te passen naar
de eisen van deze tijd?

Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de garantie van het briefgeheim. Het briefgeheim
in artikel 13, eerste lid, Grondwet is van toepassing op verpakkingen die onder het
begrip «brief» vallen. Het grondwettelijk briefgeheim geldt voor zendingen bij alle
postvervoerders, niet alleen bij PostNL. De Postwet definieert een brief als een op
een fysieke drager aangebrachte geadresseerde schriftelijke mededeling (artikel 2,
eerste lid, onderdeel a, van de Postwet). Een postpakket is een geadresseerd verpakt
poststuk, dat zaken, niet zijnde brieven, bevat (artikel 1, onderdeel e, van het Postbesluit
2009). De definitie in de Postwet, alsook het begrip brief in het huidige artikel
13 Grondwet, zijn leidend voor de uitleg van dat begrip. Verpakkingen met goederen,
waaronder postpakketten, die niet onder het begrip brief vallen, zijn dus niet beschermd
door het grondwettelijk briefgeheim en mogen door een toezichthouder of opsporingsambtenaar
dus in beginsel geopend worden.1

Wat betreft het openen van pakketjes voor controle- of opsporingsdoeleinden zijn verschillende
bevoegdheden vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht, het Wetboek van Strafvordering,
de Algemene douanewet en de Wet economische delicten. Dit wetsvoorstel heeft geen
gevolgen voor de betreffende bevoegdheden die zijn vastgelegd in deze wettelijke bepalingen.
Voor al deze bepalingen geldt dat het niet uitmaakt of dit PostNL betreft of een andere
post- of pakketvervoerder.

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat een algemeen kader voor het houden van toezicht
op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Daartoe
is een toezichthouder bevoegd zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en
daarvan monsters te nemen, en daartoe verpakkingen te openen, voor zover dat redelijkerwijs
voor de vervulling van zijn taak nodig is (artikel 5:18 in samenhang met artikel 5:13
Awb). Bij de uitoefening van hun bevoegdheden dienen toezichthouders het grondwettelijk
beschermde briefgeheim te respecteren. Voor zover het gaat om verpakkingen waarop
het briefgeheim van toepassing is, hebben toezichthouders geen bevoegdheid om die
verpakkingen te openen.

Wat betreft het openen van zendingen voor opsporingsdoeleinden kent het Wetboek van
Strafvordering (Sv) een specifieke regeling voor de kennisneming van de inhoud van
inbeslaggenomen pakketten, brieven, stukken en andere berichten, welke aan een postvervoerbedrijf
als bedoeld in de Postwet zijn toevertrouwd (of aan een geregistreerde ingevolge artikel
2.1, vierde lid, van de Telecommunicatiewet dan wel aan een andere instelling van
vervoer). Deze regeling ziet dus op al deze zendingen bij die vervoerders. Indien
het poststuk gesloten is en de redelijke verwachting bestaat dat kennisneming van
de inhoud aan de strafvordering kan bijdragen, dan mag de officier van justitie daartoe
overgaan, na machtiging van de rechter-commissaris (artikel 114, tweede lid, jo artikel
101, tweede lid, Sv). In dat kader moet sprake zijn van ontdekking op heterdaad van
een strafbaar feit of verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk
is.

Voor het douanetoezicht en douanecontrole krachtens de Algemene douanewet (Adw), waarop
de toezichtsbepalingen van de Awb niet van toepassing zijn (artikel 1:6 Adw), geldt
een specifieke regeling voor de bescherming van het briefgeheim. De regeling is beperkt
tot brieven die aan een instelling van vervoer zijn toevertrouwd, deze kunnen slechts
worden geopend op bevel van een rechter-commissaris (artikel 1:36 Adw).

Tenslotte biedt de Wet op de economische delicten (WED) een basis voor het openen
van pakketten. Opsporingsambtenaren, die op grond van artikel 17, eerste lid, van
de WED zijn belast met de opsporing van economische delicten, zijn bevoegd in het
belang van de opsporing voorwerpen in beslag te nemen en zaken te onderzoeken, aan
opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen, voor zover dat redelijkerwijs
voor de vervulling van hun taak nodig is, en daartoe verpakkingen te openen (de artikelen
18, eerste lid, en 21, eerste en tweede lid, WED). De regeling van de WED derogeert
aan de regeling in het Wetboek van Strafvordering voor de inbeslagneming en de kennisneming
van de inhoud van inbeslaggenomen pakketten, brieven, stukken en andere berichten.
Het grondwettelijk beschermde briefgeheim geldt echter onverkort. Het wetsvoorstel
is voorgelegd aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Het wetsvoorstel heeft
geen gevolgen voor politie of het Openbaar Ministerie. Er hebben mij ook geen signalen
bereikt dat aanpassingen binnen de Postwet op dit vlak wenselijk worden geacht.

Leden Moorlag en Kuiken (PvdA) en Yesilgöz-Zegerius en Lodders (VVD) hebben recentelijk
vragen gesteld (2020D30264 en 2020Z12910) die raken aan deze vraag van de CDA-fractie. Deze vragen worden separaat van dit
verslag beantwoord.

6. De leden van de D66-fractie constateren dat volgens artikel 5 van de Postwet niet-afleverbare
poststukken op last van de kantonrechter geopend mogen worden, zodat deze aan de verzender
kunnen worden teruggegeven. Deze verzender kan ook een tussenpersoon zijn. Dit artikel
staat in nauwe relatie met artikel 4, waarin staat dat het grondwettelijk briefgeheim
niet mag worden geschonden. Deze leden maken zich zorgen dat teruggave in de zin van
artikel 5 aan de verzender leidt tot overtreding van het briefgeheim indien de verzender
een tussenpersoon is. Zij vragen daarom de regering of het niet wenselijker is dat
een poststuk eenmaal geopend linea recta naar de afzender gaat zoals dat nu ook het
geval is.

Het openen van poststukken en tussenkomst van de kantonrechter is slechts aan de orde
als er bij niet-afleverbare poststukken geen direct zichtbare afzender is vermeld.
Indien de oorspronkelijke herkomst van het poststuk niet is vermeld, maar wel de gegevens
van de intermediair, kan teruggave aan de intermediair plaatsvinden zonder dat er
sprake is van schending van het briefgeheim.

Het grondwettelijke briefgeheim heeft betrekking op het beschermen van de belangen
van de primaire afzender, oftewel de oorspronkelijke opsteller van de brief of communicatiedrager.
Dat betekent dat, indien het openen van de brief noodzakelijk is met het oog op terugzending,
deze terugzending geschiedt aan de oorspronkelijke opsteller van de brief, zoals ook
wenselijk wordt geacht door de leden van de D66-fractie. Dit zal in beginsel dus niet
de intermediair zijn die heeft gezorgd voor het aanbieden van de brief aan een postvervoerder.
De voorgestelde wijziging van «afzender» in «verzender» doet dus op geen enkele wijze
afbreuk aan het geldende briefgeheim.

7. In algemene zin constateren de leden van de SP-fractie dat de liberalisering van
de post in grote mate op een mislukking is uitgelopen. Nog los van de context van
een sterk krimpende postmarkt, is de geschiedenis van de liberalisering er vooral
een van ondermijning van arbeidsvoorwaarden, zelfverrijking aan de top en ongelijke
concurrentie geweest. Deze leden constateren dat dit nu leidt tot het creëren van
een privaat monopolie, wat van nature onwenselijk is, maar begrijpelijk vanuit de
uitgangspositie van de huidige staat van de postmarkt. Een zeer sterke mate van regulering
is dus noodzakelijk. Zij blijven daarnaast bij het standpunt dat postbezorging een
publieke dienst zou moeten zijn. Daarnaast vragen zij of een beeld gegeven kan worden
van de effecten van corona op de postmarkt op dit moment en of er enig zicht is op
de langetermijneffecten.

Ik ben het niet met de constatering van de leden van de SP-fractie eens dat de liberalisering
van de postmarkt in grote mate op een mislukking is uitgelopen. PostNL heeft zich
weten te transformeren van een verlieslatend staatsbedrijf naar een efficiënte logistieke
dienstverlener. Postdiensten in Nederland hebben een hoge kwaliteit en – vergeleken
met andere Europese landen – een gemiddelde prijs, ondanks het feit dat de krimp van
brievenpost in Nederland sneller gaat dan in de meeste andere EU-lidstaten. Bovendien
kan de postbezorging in Nederland zonder overheidssubsidies worden uitgevoerd, terwijl
die in veel andere EU-landen wel nodig zijn.

In eerder onderzoek2 is gekeken naar de voor- en nadelen van uitvoering van de UPD door de staat. Daarbij
is geconstateerd dat uitvoering door de staat («deprivatisering») minder geschikt
is om de financierbaarheid van de UPD te borgen. Staatsbedrijven zijn over het algemeen
minder efficiënt dan marktpartijen, wat tot hogere prijzen leidt. Uitvoering van de
UPD door de staat zal ook ten koste gaan van de innovatie. Gelet op het toekomstbeeld
van een bredere bezorgmarkt is dit problematisch.

Voor een inschatting van de effecten van de huidige coronacrisis verwijs ik de leden
van de SP-fractie naar het antwoord op vraag 4 van de leden van de CDA-fractie.

8. De leden van de ChristenUnie-fractie spreken uit dat de postvoorziening een belangrijke
infrastructuur is in ons land. Niet alleen vanwege de economische functie, maar ook
zeker vanwege de sociale en maatschappelijke functie. Daarnaast is de postsector een
mooie werkgever voor soms ook kwetsbare medewerkers. Deze leden achten het dan ook
van belang dat de overheid zich als een stevige marktmeester opstelt met oog voor
de belangen van werknemers en de betaalbare postvoorziening, ook in dunbevolkte gebieden,
in het bijzonder krimp- en grensgebieden. Zij herkennen deze uitgangspunten ook terug
in het regeerakkoord en in voorliggend voorstel. Allereerst vragen zij op welke wijze
de krimpregiocheck op voorliggend voorstel is toegepast. Indien deze niet heeft plaatsgevonden,
vragen zij de regering dit alsnog te doen, of om in ieder geval de gevolgen van het
voorstel voor krimp- en grensregio’s in kaart te brengen.

Met het onderhavig wetsvoorstel worden geen wijzigingen aangebracht in de kwaliteitseisen
aan de UPD, zoals het aantal bezorgdagen of de overkomstduur. Zoals aangegeven in
het regeerakkoord, vindt het kabinet het wenselijk om het huidige kwaliteitsniveau
van de postbezorging te verankeren, mede gelet op het platteland en de krimpregio’s.
Er is dan ook geen (specifiek) effect van dit wetsvoorstel op krimp- en grensregio’s
en een specifieke krimpregiocheck op dit wetsvoorstel is dan ook niet aan de orde.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Aanleiding wetsvoorstel

9. De leden van de VVD-fractie lezen dat de uitkomst van de Postdialoog en de conclusies
zoals verwoord in de Kamerbrief van 15 juni 2018 over de toekomst van de postmarkt,
belangrijke aanleidingen zijn geweest voor het wetsvoorstel. Deze leden menen dat
een van de duidelijkste conclusies die uit de genoemde documenten getrokken kon worden
is dat de postmarkt op termijn op zal gaan in een brede bezorgmarkt. Kan de regering
toelichten op welke wijze het wetsvoorstel inspeelt op deze conclusie? Welke onderdelen
van het wetsvoorstel zijn erop gericht om in de huidige transitiefase richting een
brede bezorgmarkt het laatstgenoemde zo veel waar mogelijk de ruimte te bieden?

In dit wetsvoorstel wordt op een aantal punten de gebruikte terminologie meer technologieneutraal
gemaakt en wordt rekening gehouden met een mogelijke verschuiving van fysieke naar
digitale verzending en van aflevering op een vast woonadres naar aflevering op flexibele
locaties. Op deze manier wordt geborgd dat toekomstige technologische ontwikkelingen
en veranderende behoeften van consumenten zonder problemen door logistieke dienstverleners
kunnen worden meegenomen in hun bedrijfsmodel. Door bijvoorbeeld het begrip «afleveren»
aan te vullen met het neutrale begrip «aanbieden», wordt er meer ruimte geboden voor
het digitaal ontvangen van fysieke post en nieuwe logistieke concepten, zoals het
in de toekomst samen met een pakket of boodschappen aanbieden van een poststuk op
het werk, bij een benzinetankstation of via een mobiel afhaalpunt in de wijk.

10. De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering, in navolging van de Postdialoog,
staat tegenover een maatschappelijk overleg met betrekking tot pakketpost (indachtig
de ontwikkeling van de gele geldautomaat, Geldmaat, door banken).

Op initiatief van de Vereniging Grootverbruikers Post (VGP), is onder stakeholders
verkend in welke mate een maatschappelijk overleg post zou kunnen voldoen aan een
behoefte van verschillende partijen en hoe een dergelijk overleg vormgegeven zou kunnen
worden. Ik ben hierover met de VGP in contact. Voor mij is onder andere belangrijk
dat een dergelijk overleg voorziet in een duidelijke behoefte van marktpartijen, dat
er geen parallelle overlegstructuren ontstaan en dat de inrichting voldoende toekomstbestendig
is, bijvoorbeeld door ook de ontwikkelingen op het gebied van een bredere bezorgmarkt
te betrekken. Ook vind ik het belangrijk dat een brede groep stakeholders hierin vertegenwoordigd
zou zijn.

In relatie tot de externe effecten rondom pakketvervoer, zoals de milieubelasting,
congestie en verkeersveiligheid, bestaan er reeds samenwerkings- en overlegstructuren.
Binnen de Topsector Logistiek wordt samengewerkt in diverse pilots op het terrein
van duurzame stadslogistiek en alternatieve inrichting van de «laatste kilometer».
Ook wordt er op verschillende terreinen onderzoek gedaan en deze kennis wordt gedeeld
met deelnemers aan de Topsector Logistiek. Ik zie op dit moment geen toegevoegde waarde
van het inrichten van een aanvullend overleggremium ten aanzien van de externe effecten
rondom pakketvervoer. Indien de sector deze toegevoegde waarde wel ziet, dan hebben
ze daartoe uiteraard de vrijheid, op voorwaarde dat de mededingingsregels worden nageleefd.

De ACM heeft recent ook onderzoek gedaan naar de laatste kilometer van pakketbezorging.3 De ACM ziet voordelen van een betere dekking van het aantal servicepunten en pakketkluizen
voor pakketbezorging, omdat dit zorgt voor een beter toegankelijk netwerk voor consumenten
en minder vervoersbewegingen. De ACM constateert bovendien dat er grote verschillen
zijn in het beleid van gemeenten ten aanzien van pakketkluizen en de ACM vindt het
van belang dat dit waar mogelijk meer wordt geüniformeerd, waardoor markpartijen makkelijker
duurzame initiatieven kunnen uitrollen.

11. Daarnaast zijn deze leden benieuwd of het klopt dat er momenteel nog rechtszaken
lopen die mogelijk van invloed kunnen zijn op de Postwet. Indien dat het geval is,
is het mogelijk dat zij daarvan een overzicht ontvangen?

Ik verwijs de leden van de CDA-fractie naar het antwoord op vraag 2 van de leden van
de VVD-fractie. Er lopen, voor zover mij bekend, geen andere rechtszaken die mogelijk
van invloed zijn op het wetsvoorstel.

2.2 Uitkomsten onderzoeken

12. Ten aanzien van de krimp van het totale volume brievenpost in 2025 ten opzichte
van 2010 en de daarbij behorende voorspelling van het onderzoeksbureau WIK vragen
de leden van de VVD-fractie of de regering hierbij inzichtelijk kan maken welk deel
van dit volume brievenbuspakketten betreft in 2010 en het verwachte volume in 2025.
Daarnaast vragen deze leden of de regering kan ingaan op de verwachte ontwikkeling
van het volume van brievenbuspakketten in de periode tot 2025 en daarna.

Het aantal brievenbuspakjes is sterk groeiende, met name als gevolg van de groei van
e-commerce. De bezorging van brievenbuspakjes valt tussen de markten voor postbezorging
en pakketbezorging in.

In het besluit van de ACM ten aanzien van de concentratie tussen PostNL en Sandd betrekt
de ACM brievenbuspakjes zonder track en trace bij de analyse van postbezorging en de brievenbuspakjes met track en trace bij de analyse van pakketbezorging.4 Uit dit besluit blijkt dat het aandeel brievenbuspakjes met track & trace in de totale pakketmarkt (in termen van volume) in 2018 volgens minder
dan 5% bedroeg. Het aantal brievenbuspakjes zonder track en trace wordt niet separaat
geregistreerd, omdat dit meegaat in de reguliere stroom voor brievenpost. Naar verwachting
is ook dit een beperkt aandeel.

In de studies die door mij zijn uitgevoerd naar de ontwikkeling in de postmarkt worden
er geen specifieke uitspraken gedaan over de ontwikkeling van het aantal brievenbuspakjes
over de tijd. Ik heb de ACM aanvullend gevraagd om te trachten in haar jaarlijkse
post- en pakkettenmonitor meer duidelijkheid te verschaffen over het aantal brievenbuspakjes
en de ontwikkeling daarvan. Naar aanleiding van dit verzoek blijkt uit de meest recente
post- en pakkettenmonitor dat er in 2019 24% meer brievenbuspakjes met track & trace
werden verstuurd dan in 2018.5

13. De genoemde beleidsvisie omvat zoals door de regering beschreven een wetgevingsagenda
waarin is opgenomen dat de toegangsregulering ten behoeve van netwerkconcurrentie
afgebouwd dient te worden. De leden van de VVD-fractie interpreteren het onderliggende
wetsvoorstel in die context. Tegelijkertijd omvat de beleidsvisie eveneens de aanname
dat het belang van de pakketbezorging en pakketbezorgingsdiensten in de komende jaren
zal toenemen. In de beleidsvisie is opgenomen dat er vooralsnog «geen reden tot ingrijpen»
wordt geconstateerd. Deze leden vragen dan ook of de regering kan toelichten of en,
zo ja, op welke wijze dit toenemende belang dat in de genoemde beleidsvisie terug
komt vervat is in het onderliggende wetsvoorstel.

Zoals vermeld in de Kamerbrief uit 2018 over de toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse
postsector6, is er op dit moment geen aanleiding voor sectorspecifieke regelgeving voor de pakkettenmarkt
in aanvulling op de Europese Pakketverordening7 die in 2018 in werking is getreden. Op de pakketmarkt is sprake van een groeiende
markt, waarbij tarieven in concurrentie tot stand komen. In deze groeiende markt zijn
ook veel mogelijkheden voor innovatie en nieuwe initiatieven.

In de voorschriften die ik had opgelegd bij de vergunning voor de concentratie tussen
PostNL en Sandd was bepaald dat brievenbuspakjes onderdeel zijn van het maximumrendement
van 9% voor PostNL alle postactiviteiten in Nederland. Zoals vermeld in het antwoord
op vraag 2 zal PostNL handelen conform de voorschriften die ik aan de vergunning had
verbonden. Het ligt voor de hand dit uitgangspunt voor brievenbuspakjes vast te houden
indien een maximumrendement wordt opgelegd op basis van artikel 36a van het wetsvoorstel.

14. De leden van de CDA-fractie lezen in antwoord op eerdere Kamervragen naar aanleiding
van het artikel 47-besluit dat de regering aangeeft dat het in andere landen eenvoudiger
is om brievenbuspakketten via het postnetwerk te versturen, mede doordat er in het
buitenland sprake is van gemotoriseerde postbezorging. In hoeverre heeft de Nederlandse
UPD-verlener in de ogen van de regering een concurrentienadeel t.a.v. DPD/Laposte,
GLS/Royal Mail en DHL/Deutsche Post, doordat in er Nederland veel minder mogelijkheden
zijn om brievenbuspakjes op grote schaal via het postnetwerk te bezorgen (omdat in
Nederland relatief veel minder gemotoriseerd wordt bezorgd, en er dus minder ruimte
voor is)?

De bezorging van post en pakketten vindt in Nederland via verschillende netwerken
plaats, omdat dat op dit moment het meest kostenefficiënt is. In veel andere Europese
landen is het gebruikelijker dan in Nederland om post gemotoriseerd te bezorgen, vooral
in rurale en minder dichtbevolkte gebieden. Dat betekent dat brievenpost en pakketten
vaker gecombineerd worden bezorgd.

Dit betekent niet dat PostNL een concurrentienadeel heeft ten opzichte van postvervoerbedrijven
in andere lidstaten. Het is voor PostNL goedkoper om brieven en zogenaamde brievenbuspakjes
via het postnetwerk te bezorgen in plaats van via het pakkettennetwerk.

15. De leden van de ChristenUnie-fractie zijn zich ervan bewust dat de postmarkt aan
verandering onderhevig is. Het is dan ook goed dat onderzoek is gedaan naar het perspectief
voor de UPD-postbezorging. Deze leden wijzen op de afname in postvolume die momenteel
al als gevolg van de coronacrisis wordt ervaren en vragen of in genoemde scenario’s
ook het scenario van een mogelijke recessie is betrokken, hetgeen momenteel allerminst
onwaarschijnlijk is. Leidt het sombere economische perspectief tot andere inzichten
ten aanzien van de consolidatie-scenario’s en de daaruit voortvloeiende beleidskeuzes?

Ik verwijs de leden van de ChristenUnie-fractie naar het antwoord op vraag 4 van de
leden van de CDA-fractie.

2.3 Beschikbaarheid en betaalbaarheid UPD

16. De leden van de VVD-fractie onderschrijven de observatie dat toekomstige dalingen
in de vraag naar postvervoersdiensten in heel Europa mogelijkerwijs zullen leiden
tot een aanpassing van de Postrichtlijn ten aanzien van het minimum aantal bezorgdagen.
Deze leden merken op dat in de memorie van toelichting wordt gesteld dat een dergelijke
aanpassing van de Postrichtlijn een aanleiding zal vormen om het minimumaantal bezorgdagen
ook in de Nederlandse wetgeving aan te passen en dat ten behoeve van de «flexibiliteit»
is gekozen voor het vervatten van dit minimumaantal in lagere regelgeving. Tegelijkertijd
betekent het feit dat de Postrichtlijn de mogelijkheid biedt tot het verlagen van
het minimumaantal bezorgdagen niet een-op-een dat een dergelijke verlaging ook gewenst
is. Om deze reden vragen deze leden of de regering inzichtelijk kan maken welk afwegingskader
gehanteerd zal worden bij een dergelijk besluit en of inzichtelijk gemaakt kan worden
welke objectieve criteria, bijvoorbeeld met betrekking tot het volume, hierbij leidend
zullen zijn. Verder vragen zij of de regering hierbij voornemens is te overwegen om
geografische omstandigheden en de daarbij behorende verschillen in vraag naar postvervoersdiensten
mee te laten wegen.

De leden van de VVD-fractie merken terecht op dat de juridische ruimte voor Nederland
om het minimum aantal bezorgdagen te wijzigen, niet automatisch betekent dat ook van
deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt. Voor een heroverweging van de huidige bezorgfrequentie
zou aanleiding kunnen zijn op het moment dat de UPD-verlener structureel wordt geconfronteerd
met een verlieslatende situatie op het binnenlands UPD-postvervoer en, daarmee samenhangend,
op de landelijke 24-uurs-postdienstverlening in den brede. In dit kader wordt in het
wetsvoorstel een tijdige en volledige informatieverplichting van de UPD-verlener aan
de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) voorgesteld indien de UPD-verlener
een dergelijke verlieslatende situatie voorziet (artikel 23a).

Indien we in een dergelijke situatie terecht zouden komen, ligt het voor de hand om
meerdere factoren te betrekken bij de weging van de verschillende belangen. Het gaat
hierbij onder andere om (i) het karakter en de urgentie van bepaalde postzendingen
(zoals rouwpost en medische post), (ii) de behoeften van consumenten en zakelijke
klanten (ook van verschillende doel- en leeftijdsgroepen), (iii) de impact op de financiële
houdbaarheid van de UPD en het bredere postnetwerk en (iv) de impact op de werkgelegenheid,
inclusief sociale werkplekken.

In een dergelijke situatie zullen naar verwachting meerdere scenario’s moeten worden
onderzocht. Daarbij zal onder andere kunnen worden gekeken naar de impact van het
afschalen van de bezorgfrequentie. Het huidige wetsvoorstel gaat uit van een uniform
aantal bezorgdagen in heel Nederland (artikel 16, zesde lid). Bovendien beperkt de
Postrichtlijn de mate waarin het mogelijk is om een dergelijk onderscheid te maken
tussen regio’s. Ik wil in dit kader echter op voorhand niet een mogelijk onderscheid
in bezorgfrequentie tussen verschillende regio’s volledig uitsluiten. Dat zal mogelijkerwijs
op dat moment kunnen worden verkend als één van de mogelijke scenario’s.

17. De leden van de CDA-fractie merken op dat verschillende partijen in reactie op
het wetsvoorstel wijzen op de noodzaak van een politiek-maatschappelijk afwegingskader
bij een eventuele versobering van de UPD, waarmee wordt geborgd dat er een zorgvuldige
en brede afweging kan plaatsvinden over de effecten op onder andere werkgelegenheid,
gebruikersbehoeften en financiering. Kan de regering hierop ingaan? Hoe borgt de regering
een dergelijke, evenwichtige afweging en hoe is de rol van de UPD-verlener in deze
afweging en besluitvorming geborgd?

Zoals tevens aangegeven in het antwoord op vraag 16, is een versobering van de UPD
op dit moment niet aan de orde. Bovendien zijn momenteel enkele belangrijke kwaliteitseisen,
waaronder de eis van vijf bezorgdagen per week, verankerd in de Postrichtlijn. Tegelijkertijd
is, zoals aangegeven in het antwoord op vraag 4, de onzekerheid over de financiële
toekomstbestendigheid van het postnetwerk vergroot als gevolg van de coronacrisis.

In het antwoord op vraag 16 ben ik ingegaan op de verschillende factoren die bij het
onderzoeken van verschillende scenario’s in de toekomst naar verwachting een rol zullen
spelen, indien er een structureel verlieslatende situatie ontstaat bij de UPD en de
24-uurs-postbezorging in den brede. Op grond van artikel 16, zevende lid, van het
wetsvoorstel moet het aantal ophaal- en bezorgdagen voldoen aan de behoeften van de
gebruikers van de UPD en rekening houden met kwetsbare gebruikers.

Het is in dat kader van groot belang dat de visies en ideeën van verschillende stakeholders
worden meegenomen, zoals verschillende gebruikersgroepen. Hoe dit proces precies wordt
ingericht, zal tegen die tijd moeten worden bepaald. Uiteraard zal ook de UPD-verlener
betrokken moeten worden bij een afweging van belangen, mede omdat een belangrijk deel
van de (financiële) informatie van de UPD-verlener afkomstig zal moeten zijn en de
uitkomsten een belangrijke impact zullen hebben op de bedrijfsvoering van de UPD-verlener.

18. De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de regering
de wenselijkheid van de herziening van de Postrichtlijn onder de aandacht van de Europese
Commissie zal brengen. Kan de regering aangeven op welke punten de richtlijn wat haar
betreft zou moeten worden herzien? Met andere woorden: wat zal de inzet van de regering
zijn, bijvoorbeeld ten aanzien van het onderscheid tussen brieven en pakjes?

In mijn brief van 15 juni 2018 over de toekomst van de postmarkt heb ik de Tweede
Kamer geïnformeerd over de kabinetsinzet omtrent de herziening van de Postrichtlijn.8 Deze inzet geldt nog steeds en wordt op verschillende momenten in de EU uitgedragen.
De inzet is zoveel mogelijk georiënteerd op het toekomstbestendig maken van de Postrichtlijn,
waarbij ruimte wordt gelaten voor de veranderende behoeftes van gebruikers en technologische
ontwikkeling op het gebied van communicatie. Het wettelijk kader moet hierin kunnen
meebewegen. Het kabinet vindt het daarom wenselijk om de behoeften van gebruikers
te monitoren en de (kwaliteits)eisen aan en reikwijdte van de UPD op basis daarvan
periodiek te herijken. Het kabinet pleit daarom voor meer flexibiliteit en discretionaire
bevoegdheid voor lidstaten in de Postrichtlijn. Daarnaast pleit het kabinet voor een
heroverweging van het verbod om een exclusief recht op de UPD te verlenen, omdat dit
de effectiviteit van toekomstige beleidsrichtingen zou kunnen versterken.

Zoals tevens aangegeven in het antwoord op vraag 13 van de leden van de VVD-fractie
is het kabinet geen voorstander van verplichte Europese sectorspecifieke regelgeving
voor de pakkettenmarkt, in aanvulling op de Europese Pakketverordening9 die in 2018 in werking is getreden.

19. De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat er binnen het huidige wetsvoorstel
enerzijds vastgehouden wordt aan regionale concurrentie om de verschillende partijen
scherp te houden en innovatie te prikkelen, maar dat er anderzijds gepleit wordt voor
landelijke consolidatie om schaalvoordelen tot stand te brengen. Daarnaast wordt ook
gesteld dat regionale concurrentie ervoor zorgt dat de landelijke UPD-verlener PostNL
minder kan profiteren van de winsten van postbezorging in drukke regio’s doordat nieuwe
regionale postbedrijven zich voornamelijk vestigen in drukke regio’s waar op een relatief
klein regionaal postnetwerk relatief veel post vervoerd kan worden. Deze leden vragen
zich daarom af hoe de afweging voor het behoud en/of stimuleren van regionale concurrentie
daadwerkelijk bijdraagt aan de betaalbaarheid van het postnetwerk. Kan de regering
haar analyse delen waar het behoud en/of stimuleren van regionale concurrentie tegen
het realiseren van regionale schaalvoordelen is afgewogen? Deze leden vragen de regering
om verheldering over de wijze waarop men tot de conclusie is gekomen om vast te houden
aan regionale concurrentie.

In de Analyse toekomst postmarkt10 is geconstateerd dat de verschillende segmenten of activiteiten in de keten van postbezorging
in meer of mindere mate karakteristieken van een natuurlijk monopolie vertonen. Bij
het sorteren van brievenbuspost zijn er bijvoorbeeld relatief weinig kenmerken van
een natuurlijk monopolie. Het bezorgen van brievenbuspost heeft daarentegen sterkere
kenmerken van een natuurlijk monopolie, waardoor er in dat segment ruimte is voor
minder of slechts één aanbieder. Daarnaast kunnen er belangrijke verschillen zijn
tussen regio’s op basis van de bevolkingsdichtheid. Hierdoor kan op onderdelen van
de keten of in sommige regio’s meer ruimte zijn concurrentie.

Waar ruimte voor concurrentie bestaat, wil ik deze zoveel mogelijk behouden. Spelers
moeten in staat blijven om bedrijfsmodellen te ontwikkelen die op nieuwe manieren
maatschappelijke waarde creëren of slim inspelen op de veranderende behoeften van
afnemers. De druk van concurrentie houdt de grote spelers in de markt scherp en kan
op delen van de waardeketen voor efficiënte en innovatieve alternatieven zorgen. Op
basis van de Postrichtlijn is het nu ook niet mogelijk om een exclusief recht op de
postdienstverlening toe te wijzen.

Tegelijkertijd is door de krimp van het postvolume de tendens naar een natuurlijk
monopolie in sommige delen van de keten sterker, bijvoorbeeld op het gebied van bezorging
van brievenpost. In het wetsvoorstel is daarom voorgesteld om af te stappen van toegangsregulering
op basis van aanmerkelijke marktmacht (AMM-instrumentarium) en netwerkconcurrentie
niet langer te stimuleren. Op die manier moet zowel de houdbaarheid als de betaalbaarheid
van de UPD beter geborgd worden. Tegelijkertijd wil ik regionale postvervoerders met
de toegangsregulering in staat stellen om actief te blijven op de markt, mede vanwege
het sociale karakter van de geboden werkgelegenheid, zodat zij de transitie naar een
bredere bezorgmarkt geleidelijk kunnen maken.

De belangrijkste onderzoeken en gegevens die ten grondslag liggen aan deze vorm van
toegangsregulering zijn opgenomen in of meegezonden met de Analyse toekomst postmarkt11 en de brief die ik de Tweede Kamer in juni 2018 heb toegestuurd over de toekomstige
ontwikkeling van de Nederlandse postsector12.

20. De leden van de SP-fractie constateren dat de regering minder kwaliteitseisen
voor de UPD wil verankeren in de Postrichtlijn en meer in lagere wetgeving, die gemakkelijker
aangepast kan worden. Hiermee wil de regering zichzelf een middel geven om snel in
te kunnen grijpen om kostenbesparingen mogelijk te maken. Deze leden wijzen erop dat
afname van de kwaliteit van het voorzieningenniveau vrijwel altijd ook zal leiden
tot een verdere afname van het volume van de post. Dit alles heeft directe consequenties
voor de betaalbaarheid, de continuïteit en de werkgelegenheid in de postsector. Zij
vinden dit bij uitstek een politieke afweging en vragen de regering waarom hierbij
geen rol voor de Staten-Generaal is voorzien.

Met het wetsvoorstel wordt alleen het aantal ophaal- en bezorgdagen in dit wetsvoorstel
gedelegeerd naar een algemene maatregel van bestuur (voorgesteld artikel 16, vijfde
en zesde lid). Overige kwaliteitseisen aan de UPD, zoals de overkomstduur en de spreiding
van dienstverleningspunten en brievenbussen, zijn reeds vastgelegd in het Postbesluit.
Het aantal ophaal- en bezorgdagen dat bij algemene maatregel van bestuur wordt geregeld,
wordt begrensd door de Postrichtlijn, die thans nog een vijfdaagse bezorgplicht voorschrijft.
Dit wetsvoorstel kan niets wijzigen in het aantal ophaal- en bezorgdagen dat in de
Postrichtlijn is vastgelegd.

In dit geval is delegatie van het aantal ophaal- en bezorgdagen naar algemene maatregel
van bestuur mogelijk, omdat de Postrichtlijn op dit punt gedetailleerd van aard is
en de wetgever weinig ruimte laat voor het maken van beleidsinhoudelijke keuzen. De
voorgestelde delegatiebepaling sluit aan bij de delegatie naar algemene maatregel
van bestuur van andere cruciale kwaliteitseisen die aan de UPD worden gesteld. Indien
de Postrichtlijn wordt gewijzigd en een herziene Postrichtlijn minder verplichte bezorg-
en ophaaldagen zou voorschrijven, biedt de voorgestelde delegatiebepaling in het gewijzigde
artikel 16 de nodige flexibiliteit om die eventuele wijzigingen sneller te implementeren.
Gelet op de voortdurende volumekrimp van brievenpost en de noodzaak om snel in te
kunnen grijpen in de situatie waarbij de UPD of delen daarvan niet langer rendabel
kunnen worden uitgevoerd, wordt het wenselijk geacht om het aantal ophaaldagen en
bezorgdagen te delegeren. In dit kader zullen verschillende scenario’s worden onderzocht
en stakeholders worden geraadpleegd, zoals aangegeven in de antwoorden op vragen 16
en 17. Daarbij zal ook rekening moeten worden gehouden met het feit dat een afname
van het aantal ophaal- en bezorgdagen ook een negatieve invloed zal hebben op het
postvolume.

21. De leden van de ChristenUnie-fractie zijn niet onverdeeld enthousiast over de
verschuiving naar de levering op een vast woonadres naar aflevering op flexibele locaties.
Zeker in dunbevolkte gebieden kan dit tot problemen leiden, in het bijzonder voor
mensen die minder goed ter been zijn. Deze leden lezen dat hiervan alleen sprake van
kan zijn na voorafgaande toestemming van afzender en ontvanger van de stukken. Kan
nader worden toegelicht hoe de regering dit toestemmingsvereiste voor zich ziet? Lezen
deze leden het goed dat voor eenieder die post op het eigen adres wil ontvangen, dit
mogelijk zal zijn, ook wanneer bijvoorbeeld anderen in het dorp voor een andere bezorgmethode
kiezen?

Wettelijk uitgangspunt is en blijft het ontvangen van post op het eigen adres. Deze
eis vloeit voort uit de Postrichtlijn. Daar wordt nu aan toegevoegd dat dienstverlener
en consument in onderlinge overeenstemming ook voor een alternatief kunnen kiezen.
Van belang is dat hiervoor een toestemmingsvereiste wordt geïntroduceerd. In artikel
20, vierde lid, van het wetsvoorstel wordt geregeld dat aflevering in een andere voorziening
uitsluitend mogelijk is na voorafgaande toestemming van de verzender en de geadresseerde.
Het is op basis van het wetsvoorstel mogelijk om in het Postbesluit 2009 aanvullende
eisen over dit toestemmingsvereiste op te nemen indien dit noodzakelijk blijkt. De
keuze van andere inwoners in de buurt ten aanzien van de bezorging is niet relevant
voor het ongewijzigde recht op ontvangst van post op het eigen adres.

Deze mogelijkheid is enigszins vergelijkbaar met de reeds gangbare optie voor consumenten
om te kiezen voor een verhuisservice of de mogelijkheden die een consument veelal
heeft bij het laten bezorgen van een pakket. Bij het laten bezorgen van een pakket
heeft de consument vaak de keuze uit diverse opties, waaronder bezorging op het huisadres
of een pakketpunt in bijvoorbeeld de supermarkt.

22. De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat, tegen het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State in, ervoor is gekozen de essentiële kenmerken
en wezenlijke waarborgen van toegankelijkheid van de UPD niet op wetsniveau vast te
leggen. Deze leden kunnen zich vinden in het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State en zijn van mening dat de praktische bezwaren, op het gebied van
tijdig kunnen anticiperen, niet opwegen tegen het algemeen maatschappelijk belang
van wettelijk geborgde kwaliteitseisen. Aanpassing hiervan zou in de ogen van deze
leden dan ook via een regulier wetstraject met consultatie en advisering behoren plaats
te vinden. Zij vragen de regering dit wijzigingsvoorstel in heroverweging te nemen.

In het antwoord op vraag 20 van de leden van de SP-fractie heb ik aangegeven waarom
is gekozen voor delegatie van het aantal ophaal- en bezorgdagen. Bij het opstellen
(en eventueel later aanpassen) van het Postbesluit, waarin het aantal ophaal- en bezorgdagen
op basis van het wetsvoorstel zal worden vastgelegd, worden uiteraard de gebruikelijke
consultatie- en adviesprocedures gevolgd, waaronder een publieke internetconsultatie
en advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State.

23. Op ditzelfde punt hebben de leden van de ChristenUnie-fractie bedenkingen bij
de keuze om de eisen aan medische post en rouwpost uit de wet te halen. Ook dit wijzigingsvoorstel
vragen zij de regering te heroverwegen.

Op basis van het voorgestelde artikel 16, zevende lid, kan het aantal ophaal- en bezorgdagen
voor verschillende soorten poststukken verschillend worden vastgesteld. Dit moet voldoen
aan de behoeften van de gebruikers van de UPD. Ik ben mij ervan bewust dat rouw- en
medische post beide een bijzonder maatschappelijk belang hebben. Ik ben niet voornemens
een wijziging aan te brengen in aantal verplichte bezorg- en ophaaldagen voor medische-
en rouwpost in het Postbesluit. Dat bekent dat dit aantal gehandhaafd blijft op 6
dagen in plaats van 5 dagen voor overige brievenpost. Mocht wijziging in het aantal
bezorg- en ophaaldagen voor andere poststukken in de toekomst noodzakelijk zijn met
oog op financiële houdbaarheid van de UPD, dan kan daarbij worden overwogen om een
zesdaagse bezorging van medische post en rouwpost te handhaven. Als er in de toekomst
sprake zou zijn van voorgenomen wijziging van de kwaliteitseisen voor de categorieën
medische- en rouwpost, dan kan een besluit daartoe niet worden genomen zonder dat
het draagvlak hiervoor getoetst is. Op grond van artikel 16, zevende lid, moet het
aantal bezorg- en ophaaldagen immers voldoen aan de behoeften van de gebruikers. Daarbij
moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de kwetsbare gebruikers van de
UPD. Het feit dat deze eisen, op basis van dit wetsvoorstel, worden opgenomen in het
Postbesluit 2009 doet daar niets aan af.

24. De leden van de SGP-fractie zetten grote vraagtekens bij het voorstel om de wettelijke
bepalingen omtrent onder meer het aantal bezorg- en ophaaldagen te verschuiven naar
het niveau van een algemene maatregel van bestuur. Delegatie doet in de ogen van deze
leden onvoldoende recht aan het wezenlijke belang van deze onderdelen van de UPD.
Zij wijzen op bijvoorbeeld het belang van tijdige bezorging van rouwpost en medische
post. Mocht aanpassing van het aantal bezorg- en ophaaldagen nodig zijn, dan kan dat
ook middels wetwijziging geregeld worden. Het belang van het snel kunnen wijzigen
van de regels zien deze leden nog niet. Zij ontvangen graag een nadere onderbouwing
van de dwingende noodzaak om het per algemene maatregel van bestuur te regelen.

Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik de leden van de SGP-fractie naar het antwoord
op vraag 20 van de leden van de SP-fractie en het antwoord op vraag 23 van de leden
van de ChristenUnie-fractie.

2.4 Marktordening en toegangsregulering

25. De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering wenst om als de doelstelling
van de postregulering voortaan betaalbaarheid van de UPD te nemen. Is betaalbaarheid
van de UPD daarmee het belangrijkste criterium geworden bij het voorliggende wetsvoorstel?
Is hierbij ook rekening gehouden met de positie van consumenten ten aanzien van de
betaalbaarheid van (post)vervoersdiensten die buiten de UPD vallen, zoals (brievenbus)pakketten?
Zo ja, op welke wijze?

In de brief die ik de Tweede Kamer in juni 2018 heb toegezonden over de toekomstige
ontwikkeling van de Nederlandse postsector13 heb ik de drie belangrijkste doelen van de regulering van de postmarkt geformuleerd:
(i) een goede prijs-kwaliteitverhouding voor postdienstverlening, (ii) een betaalbare
en toegankelijke postvoorziening voor iedereen in Nederland en (iii) de bescherming
van arbeidsvoorwaarden voor mensen met een zwakkere positie op de arbeidsmarkt. Het
belang van elk van deze drie doelen is wat mij betreft even groot. Met dit wetsvoorstel
beoog ik deze drie doelen zo goed mogelijk te borgen.

Als het gaat om de betaalbaarheid van postvervoerdiensten buiten de UPD, geldt specifiek
dat in het wetsvoorstel de mogelijkheid is opgenomen om een maximumrendement op te
leggen aan een postvervoerbedrijf dat beschikt over een landelijk dekkend postnetwerk
(artikel 36a). Op die manier moeten alle eindklanten van het postvervoerbedrijf (zowel
UPD, als niet-UPD) voldoende beschermd kunnen worden tegen onredelijk hoge tarieven.

Zoals tevens aangegeven in het antwoord op vraag 13, had ik als voorschrift bij mijn
vergunning voor de concentratie tussen PostNL en Sandd bepaald dat het maximumrendement
van 9% voor PostNL geldt voor alle postactiviteiten in Nederland, waaronder ook het
bezorgen van brievenbuspakjes. Het ligt voor de hand dit uitgangspunt voor brievenbuspakjes
vast te houden indien een maximumrendement aan PostNL wordt opgelegd op basis van
artikel 36a van het wetsvoorstel. Het is echter niet mijn intentie om de tarieven
of het rendement voor de bezorging van alle pakketten te reguleren. De tarieven op
de pakkettenmarkt komen in concurrentie tot stand en ik heb geen aanwijzingen voor
problemen in dit kader.

26. Verder wijzen de leden van de VVD-fractie op het feit dat in de memorie van toelichting
elders terecht wordt opgemerkt dat schaalvoordelen een belangrijke rol in de postmarkt
spelen. Desondanks meent de regering dat, in een postreguleringsstelsel dat niet langer
op netwerkconcurrentie gericht is, er ruimte blijft op verschillende onderdelen van
de logistieke keten van de postvoorziening. Kan de regering deze stellingname toelichten? Betreft het hier verschillende onderdelen van de logistieke keten
van de postvoorziening binnen de UPD of is ook geprobeerd om concurrentie binnen de
keten buiten de UPD te bereiken? Zo ja, hoe?

Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik de leden van de VVD-fractie naar het antwoord
op vraag 19 van de leden van de GroenLinks-fractie.

2.5 Arbeidsbescherming

27. De leden van de GroenLinks-fractie missen een goede afweging van de impact die
de transitie naar een bredere bezorgmarkt heeft op kleinere, regionale postbedrijven.
Kunnen zij meekomen met deze transitie en in hoeverre zijn zij al bezig met een transitie
naar andere diensten zoals pakketbezorging? Deze leden vragen daarom om een verheldering
van de verwachte gevolgen die deze transitie teweegbrengt. Daarnaast missen zij in
het kader van de arbeidsbescherming een exit-regeling indien kleinere spelers en postbezorgers
niet meekomen met deze transitie. Een dergelijke regeling zou aanzienlijk bijdragen
aan de toekomstbestendigheid van de postmarkt en de medewerkers die binnen deze sector
werken, en zou kunnen voorkomen dat duizenden werknemers zonder werk komen te zitten
zoals bij de overname van Sandd.14 Zij vragen daarom om een verdere uitwerking van een dergelijke exit-regeling, zoals
het uitwerken van een sociale regeling die betreffende kleinere bedrijven en hun medewerkers
tijdelijk ondersteunt als zij niet met deze transitie meekomen.

Regionale postbedrijven zijn deels reguliere commerciële bedrijven en deels sociale
werkvoorzieningen. De perspectieven van bedrijven kunnen onderling sterk verschillen.
Uit gesprekken met enkele kleine regionale postbedrijven (met name sociaal werk-bedrijven,
hierna SW-bedrijven) heb ik begrepen dat zij over het algemeen mogelijkheden zien
om alternatief werk te vinden voor de mensen die zich nu met postbezorging bezighouden.
Dat laat onverlet dat zij het zouden betreuren als het werk op het gebied van postbezorging
zou ophouden, omdat dit voor mensen met een arbeidsbeperking juist zeer geschikte
werkzaamheden oplevert. Het (verder) betreden van de bezorgmarkt zou volgens sommige
SW-bedrijven een logische ontwikkeling kunnen zijn. Daarbij moet wel de kanttekening
worden geplaatst dat pakketbezorging niet voor iedereen geschikt werk oplevert, omdat
het fysiek zwaarder werk is en meer sociale interactie vereist.

Omdat de transitie naar een bredere bezorgmarkt geleidelijk gaat, verwacht ik dat
bedrijven voldoende tijd hebben om hun bedrijfsmodellen aan te passen. Waar het niet
lukt om tijdig vervangend werk te organiseren, is het opstellen van een eventuele
sociale regeling een zaak van werkgevers en werknemers. Ook kunnen werknemers begeleiding
krijgen van het UWV bij het zoeken naar een andere functie. Om- en bijscholing naar
werk in een andere sector kunnen hier onderdeel van zijn.

2.6 Continuïteit UPD bij buitenlandse overname

28. De leden van de VVD-fractie interpreteren deze passage zo dat er terecht eisen
worden gesteld aan de UPD-verlener, bijvoorbeeld ten aanzien van de continuïteit van
de UPD en de financiële stabiliteit van de UPD-verlener, maar dat er geen onderscheid
is tussen de eisen die gesteld worden aan een Nederlandse UPD-verlener of een UPD-verlener
welke onder controle van een buitenlandse partij staat. Klopt deze interpretatie?

De interpretatie van de leden van de VVD-fractie klopt. Gelet op de eisen die het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en de Dienstenrichtlijn
(Richtlijn 2006/123/EG betreffende de diensten op de interne markt) stellen, mag geen
onderscheid worden gemaakt tussen een UPD-verlener die zijn statutaire zetel in Nederland
heeft en een UPD-verlener die zijn statutaire zetel in een andere EU-lidstaat heeft.
Een toelichting op de toets van de eisen aan de borging van de financiële stabiliteit
van de UPD-verlener aan het EU-recht staat vermeld in paragraaf 6.2 van de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel.

3. Marktordening en toegangsregulering

3.1 Huidige toegangsregulering

3.1.1 Huidige regelgeving zorgt voor onzekerheid

29. Volgens de leden van de VVD-fractie wijst de regering terecht op het belang van
het behoud van werkgelegenheid in de postsector, met name voor werknemers met een
kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. Hoe beoordeelt de regering in dit verband het
verlies aan werkgelegenheid in de postsector dat zich heeft voorgedaan sinds het moment
waarop de regering heeft besloten een vergunning te verlenen om de eerder genoemde
concentratie op de postmarkt toe te staan?

Eén van de redenen voor het verlenen van een vergunning voor de concentratie van PostNL
met Sandd was dat door de concentratie een geleidelijke afbouw van het aantal postbezorgers
kon worden gefaciliteerd, in samenhang met de krimp van het postvolume, en schokeffecten
zoveel mogelijk konden worden voorkomen.

Conform de voorschriften die ik had gesteld aan de vergunning, heeft PostNL alle 11.000
postbezorgers van Sandd aangeboden om post te gaan bezorgen voor PostNL. De medewerkers
die hier niet voor hebben gekozen, hebben gebruik gemaakt van de sociale regeling.
PostNL heeft aangegeven deze bezorgers graag in dienst te willen nemen. Zoals bevestigd
door de vakbonden, heeft PostNL zich ingespannen om zoveel mogelijk bezorgers van
Sandd te bereiken en een baan aan te bieden.

Uit de jaarrekeningen van Sandd blijkt dat de financiële positie van Sandd in toenemende
mate onhoudbaar werd. In 2018 draaide het bedrijf een nettoverlies en er was ook sprake
van een negatief eigen vermogen. Zonder de concentratie met PostNL stond de financiële
levensvatbaarheid van Sandd sterk onder druk wat grote personele consequenties voor
alle medewerkers van Sandd zou hebben gehad.

3.2 Nieuwe toegangsregulering

30. De leden van de CDA-fractie merken op dat de toegangsregulering voor alternatieve
postvervoerders is gekoppeld aan het UPD-netwerk en het servicekader dat op basis
van de Postrichtlijn beschikbaar moet zijn. Hebben deze leden het goed begrepen dat
wanneer de UPD van vijf naar drie bezorgdagen gaat, dit betekent dat alternatieve
postvervoerders geen vijf dagen meer kunnen laten bezorgen? Zou toegangsregulering
niet gebaseerd moeten zijn op alle dagen dat PostNL zakelijke post aanbiedt om oneerlijke
concurrentie te voorkomen?

Het is van belang dat kleinere postvervoerbedrijven toegang houden tot het netwerk
van de UPD-verlener voor het verwerken van post waarvoor het eigen netwerk niet toereikend
is, zogeheten restpost. Op grond van het wetsvoorstel gaat de toegangsverplichting
inderdaad gelden voor het aantal dagen dat de UPD-verlener verplicht is om UPD-post
te vervoeren. Het aantal ophaal- en bezorgdagen voor niet-UPD post is niet gereguleerd
en daar kan in het wetsvoorstel dus ook niet bij worden aangesloten. Het is op dit
moment in de praktijk echter niet voorstelbaar dat er voor de niet-UPD-post een hoger
aantal bezorgdagen wordt gehandhaafd dan voor UPD-post. De bezorging van UPD- en niet-UPD-post
vindt immers plaats via hetzelfde geïntegreerde netwerk en derhalve dragen beide bij
aan het terugverdienen van de netwerkkosten.

31. De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de voorstellen voor een
nieuwe regulering van de toegang tot de postmarkt en eveneens van de opmerkingen van
Afdeling advisering van de Raad van State daarbij. Het voorstel is dat de wetgever
vooraf en niet langer de Autoriteit Consument en Markt (ACM) de toegangsvoorwaarden
bepaalt. Het blijft voor deze leden onduidelijk waarom de ACM niet wordt belast met
de taak om de toegangsvoorwaarden en tariefmethodiek vast te stellen en de benodigde
marktkennis en -expertise. Daarnaast ziet de ACM toe op de algemene mededingingsregels,
hetgeen relevant kan zijn in geval de landelijke netwerkpartij haar machtspositie
zou misbruiken. De regering heeft ondanks het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State er toch voor gekozen om niet tegemoet te komen aan de wens om de
ACM de toegang tot de markt te laten reguleren. Naar de mening van deze leden komt
het door de Minister van Economische Zaken en Klimaat vragen van een rapport niet
voldoende tegemoet aan het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State.
Kan de regering hier alsnog op ingaan?

Ik ben het met de leden van de PvdA-fractie eens dat de ACM belangrijke expertise
in huis heeft en waardevolle ervaring heeft opgedaan met toegangsregulering op de
postmarkt. De ACM kan daarom voorzien in belangrijke informatie bij de technische
invulling van de toegangsregulering. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State en de reacties in de internetconsultatie heb ik besloten
een formele rol voor de ACM in dit wetsvoorstel op te nemen. Op basis van artikel
9b, derde lid, van het wetsvoorstel kan de ACM worden gevraagd om een rapport over
de technische invulling van de toegangsregulering.

Bovenstaande is ter aanvulling van de uitvoering- en handhavingstoets (UHT) die altijd
wordt uitgevoerd bij het opstellen van nieuwe wet- en regelgeving met gevolgen voor
de toezichthouder. De ACM zal een dergelijke UHT ook uitvoeren bij de lagere regelgeving
onder de Postwet. Verder houdt de ACM toezicht op de naleving van de Postwet, waaronder
ook de nieuw voorgestelde artikelen 9, 9a en 9b en de regels die krachtens deze artikelen
in het Postbesluit 2009 en de Postregeling 2009 worden gesteld. Ik ben van mening
dat op deze manier voldoende is geborgd dat de expertise van ACM wordt benut bij de
vormgeving van de nieuwe toegangsregulering en het toezicht hierop.

3.2.1 Doelen

32. De leden van de VVD-fractie hebben met bijzondere interesse kennisgenomen van
de opsommingen van de doelen van de nieuwe toegangsregulering en hebben hier nog enkele
vragen over. Kan de regering nader toelichten wanneer er sprake is van een marktsituatie
die rechtvaardigt dat toegangsregulering komt te vervallen? Op basis van welke criteria
wordt dit besloten? Hoe wordt de onafhankelijkheid van het onderzoek dat daaraan voorafgaat
gewaarborgd? Kan het besluit om toegangsregulering te laten vervallen op een later
moment worden teruggedraaid? Zo ja, wanneer? Waarbij wordt aansluiting gezocht bij
de vaststelling van een eventuele machtspositie van de UPD-verlener?

Regionale postvervoerders bieden in veel gevallen werkgelegenheid aan mensen met een
kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. Het kabinet vindt het van belang dat deze werkgelegenheid
zoveel mogelijk wordt behouden. Bovendien moeten spelers in staat blijven om bedrijfsmodellen
te ontwikkelen die op nieuwe manieren maatschappelijke waarde creëren of slim inspelen
op de veranderende behoeften van afnemers. Zo lang zij hiervoor deels afhankelijk
zijn van de UPD-verlener met een landelijk dekkend postnetwerk is een vorm van toegangsregulering
gewenst. Met de voorgestelde toegangsregulering wordt zoveel mogelijk zekerheid gegeven
aan de regionale postvervoerders.

Het wetsvoorstel bevat de mogelijkheid om, met de nodige waarborgen, waaronder een
voorhangprocedure bij uw Kamer, de toegangsregulering te laten vervallen bij koninklijk
besluit wanneer daar reden toe zou zijn. Door deze mogelijkheid in de Postwet op te
nemen, houdt de wet rekening met veel verschillende toekomstscenario’s. Dit komt de
toekomstbestendigheid van de regelgeving ten goede. Een dergelijke situatie zou zich
voor kunnen doen wanneer de toegangsregulering niet langer noodzakelijk is, omdat
postvervoerders niet meer afhankelijk zijn van het landelijk netwerk van de UPD-verlener,
terwijl de betaalbaarheid van de UPD wel onder druk wordt gezet doordat de UPD-verlener
verplicht is toegang te verlenen tegen wettelijk gereguleerde tarieven en voorwaarden.
Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer er op de brede bezorgmarkt andere netwerken
zijn ontstaan waarmee restpost kan worden vervoerd. De afhankelijkheid van andere
postvervoerders van de UPD-verlener is daarom een belangrijke factor waar naar gekeken
zal moeten worden voordat een besluit over het vervallen van de toegangsregulering
genomen kan worden. Ook ligt het voor de hand om de positie van de werkenden bij de
organisaties die afhankelijk zijn van de toegangsregulering, evenals de mate van marktmacht
van de netwerkpartij, in ogenschouw te nemen. In dit kader is het niet direct noodzakelijk
(het gebrek aan) een economische machtspositie aan te tonen, zoals bij een mededingingsrechtelijke
beoordeling. De complexiteit en onzekerheid die dat met zich meebrengt, is juist één
van de redenen om de toegangsregulering in dit wetsvoorstel te wijzigen.

Op het moment dat er een concrete noodzaak daartoe bestaat, zal een onafhankelijk
onderzoeksbureau worden gevraagd om een analyse van de markt te maken, en daarbij
alle relevante factoren in ogenschouw te nemen, zodat er een gefundeerd oordeel over
kan worden geveld. Het is niet mogelijk om het besluit om de toegangsregulering te
laten vervallen op een later moment terug te draaien, anders dan via het opnieuw introduceren
van een vorm van toegangsregulering in de Postwet.

33. In de memorie van toelichting lezen de leden van de CDA-fractie dat de toegangsregulering
niet te vroeg kan worden losgelaten, omdat kleinere postvervoerders op dat moment
onvoldoende worden beschermd tegen de machtspositie van het klassieke postbedrijf,
en ook niet te laat, omdat wanneer er geen machtspositie meer is, het postbedrijf
dat verplicht is toegang te verlenen aan concurrenten wordt benadeeld door de regulering.
Het wetsvoorstel maakt het mogelijk de toegangsregulering bij koninklijk besluit te
laten vervallen zodat, wanneer de marktsituatie dit rechtvaardigt, dit ook op korte
termijn gerealiseerd kan worden zonder dat hier een wetswijziging voor nodig is. Partijen
die afhankelijk zijn van toegangsregulering hebben zorgen over het loslaten hiervan
op het moment dat PostNL geen machtspositie meer heeft, daar het bepalen van deze
economische marktpositie lastig is (onder andere omdat blijkens de memorie van toelichting
marktafbakening complex is). Kan de regering hierop ingaan?

Ik verwijs de leden van de CDA-fractie naar mijn reactie op vraag 32 van de leden
van de VVD-fractie.

34. De leden van de SP-fractie constateren dat het doel van de wetgeving is om zowel
de continuïteit van de landelijke postvoorziening in stand te houden, met de schaalvoordelen
die daarbij horen, en tegelijkertijd concurrentie op regionaal niveau te stimuleren.
Deze leden vragen of deze doelstellingen niet met elkaar in tegenstelling zijn. Succesvolle
groei van regionale concurrenten zal immers onvermijdelijk het schaalvoordeel van
PostNL aantasten en daarmee de basis voor een betaalbare UPD weghalen. Succesvol behoud
van het schaalvoordeel van PostNL betekent feitelijk dat regionale concurrenten weinig
kans maken. Deze leden vragen zich af of het in een krimpende postmarkt niet logischer
is de ambitie voor concurrentie op te geven. Zij wijzen in dat kader ook op de matige
resultaten van concurrent Sandd. Zij vragen verder of er berekeningen over het effect
van regionale concurrentie op het gebeid van werkgelegenheid en prijsontwikkelingen
aan dit onderdeel ten grondslag liggen.

Ik verwijs de leden van de SP-fractie graag naar mijn reactie op vraag 19 van de leden
van de GroenLinks-fractie.

3.2.2. Toegang verzekerd op wettelijk niveau

35. De leden van de VVD-fractie merken op dat de toegangsregulering voor alternatieve
postvervoerders gekoppeld is aan het UPD-netwerk en het op basis van de Postrichtlijn
verplicht gestelde servicekader. In dit licht is het denkbaar dat de inperking van
het servicekader, bijvoorbeeld in de vorm van het terugbrengen van het aantal bezorgdagen,
een oneerlijk concurrentievoordeel zou kunnen opleveren voor de UPD-verlener, omdat
de geboden toegang gebaseerd zou kunnen worden op een UPD-servicekader van bijvoorbeeld drie of vier dagen, terwijl de UPD-verlener in de zakelijke
dienstverlening bezorging op vijf of zes dagen blijft aanbieden. Kan de regering ingaan
op deze mogelijkheid en toelichten op welke wijze in deze mogelijkheid is voorzien?

Ik verwijs de leden van de VVD-fractie graag naar mijn reactie op vraag 30 van de
leden van de CDA-fractie.

36. De leden van de CDA-fractie lezen dat ACM kan beoordelen wat het maximumaantal
poststukken dat een postvervoerbedrijf aanbiedt, zou moeten zijn waarvoor de toegangsverplichting
geldt, zodanig dat de beleidsdoelen worden bereikt. Bij algemene maatregel van bestuur
wordt er een maximum gesteld aan de hoeveelheid restpost die ter verwerking aan de
landelijke netwerkpartij wordt aangeboden. Kan de regering bevestigen met deze maximering
oneerlijke concurrentie via onderaanneming wordt voorkomen?

De toegangsregulering is erop gericht dat partijen met een eigen bezorgnetwerk gebruik
kunnen maken van het netwerk van de UPD-verlener voor poststukken die buiten hun bezorggebied
moet worden bezorgd (restpost). Artikel 9b, eerste lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel
bevat de basis om bij algemene maatregel van bestuur de omvang van het aantal brieven
vast te stellen waarvoor een postvervoerbedrijf met een landelijk netwerk (PostNL)
verplicht is om aan een ander postvervoerbedrijf toegang tot het netwerk te verlenen.

Op basis van deze bepaling kan worden verzekerd dat postvervoerbedrijven een bepaald
aantal poststukken kunnen aanbieden aan het bedrijf met een landelijk netwerk, maar
dat postvervoerbedrijven die hun bedrijfsvoering enkel baseren op toegang tot het
landelijk postnetwerk worden uitgesloten van gereguleerde toegang. Deze bepaling dient
zo oneigenlijk gebruik van de toegangsregulering te voorkomen, en komt daarmee de
houdbaarheid en betaalbaarheid van de UPD ten goede.

Op basis van de huidige toegangsvoorwaarden die PostNL hanteert (zie mijn antwoord
op vraag 2), mag een postvervoerder maximaal 70% het volume dat wordt gecollecteerd
of gesorteerd (onder de toegangsvoorwaarden) aanbieden bij PostNL. Het overige deel
dient het postvervoerbedrijf zelf te verwerken. Dit laatste zou ook kunnen door een
andere postvervoerder te contracteren om post te verwerken. Dergelijke «onderaanneming»
is dus toegestaan.

3.2.3. Uitwerking van effectieve toegang

37. De leden van de VVD-fractie vragen wat de «retail-minus-systematiek» concreet
inhoudt. Op welke wijze wordt de hierbij gehanteerde korting vastgesteld? Welke overwegingen
spelen hierbij een rol?

Bij het vaststellen van de toegangstarieven moet de juiste balans gevonden worden
tussen het belang van de betaalbaarheid van de UPD en de houdbaarheid van de landelijke
postdienstverlening enerzijds en de belangen van de regionale postvervoerders en hun
werknemers anderzijds. Ik ben me er van bewust dat dit een precaire balans is. Ik
hecht er daarom ook aan de expertise die bij de ACM hierover aanwezig is te benutten,
zoals ook aangegeven in reactie op vraag 31.

Retail-minus is een tariefreguleringsmethodiek voor toegang die gebaseerd is op het
retailtarief van de gereguleerde netwerkpartij met een korting (de minus), omdat de
gereguleerde netwerkpartij minder kosten maakt voor producten die door andere spelers
aan de gereguleeerde netwerkpartij worden aangeboden (vermeden kosten). De ACM heeft
aangegeven dat de retail-minus systematiek uitgangspunt is geweest voor het advies
over toegangsvoorwaarden na de concentratie tussen Sandd en PostNL.

38. De leden van de CDA-fractie menen dat voor de gehele postmarkt duidelijkheid vooraf
over de toegangsvoorwaarden van groot belang is. Kan de regering bevestigen dat de
uitwerking van het standaardaanbod in de lagere regelgeving invulling geeft aan wat
onder «effectieve toegang» wordt verstaan, en dat alle voorschriften die worden opgenomen
in de lagere regelgeving voldoen aan het uitgangspunt van effectieve toegang? Klopt
het dat het toezicht ziet op naleving van het standaardaanbod vastgelegd in de lagere
regelgeving en het toetsen van toegangsvoorwaarden die niet in deze lagere regelgeving
konden worden voorzien aan «effectieve toegang»? Verwacht de regering in de praktijk
dat de lagere regelgeving zo eenduidig en omvattend is ten aanzien van de voorschriften
voor toegang dat de kans beperkt is dat dit aanleiding geeft tot geschillen en interpretatieverschillen?
Zo nee, zijn er mogelijkheden om deze kans te beperken door middel van dit wetsvoorstel?

Het postvervoerbedrijf met een landelijk netwerk (PostNL) wordt met het wetsvoorstel
verplicht een referentieaanbod te publiceren op basis van de voorschriften die in
dit wetsvoorstel en de daarop te baseren lagere regelgeving worden opgenomen. Hierin
kunnen eventueel elementen zijn opgenomen die niet voorzien waren in de lagere regelgeving,
zoals bepaalde gedetailleerde operationele voorwaarden.

Om de ruimte voor interpretatieverschillen over de norm zo beperkt mogelijk te houden,
is het voornemen om in de lagere regelgeving essentiële onderdelen van de toegangsvoorwaarden
op te nemen, en juist ook de toegangsvoorwaarden waarover de afgelopen jaren de meeste
discussie is geweest tussen postvervoerders onderling. Op deze manier geeft de regelgeving
zo veel mogelijk invulling aan het begrip effectieve toegang en kan de lagere regelgeving
zo zoveel mogelijk rechtszekerheid bieden aan marktpartijen. Het uitgangspunt is daarbij
inderdaad dat de uitwerking van de lagere regelgeving invulling geeft aan het begrip
«effectieve toegang».

De ACM houdt toezicht op de naleving van de artikelen 9 en 9a en de krachtens artikel
9b gestelde regels. De ACM kan ambtshalve of in het kader van een verzoek handhavend
optreden. Zo kan zij handhavend optreden wanneer de beheerder van het landelijk netwerk
nalaat een referentieaanbod bekend te maken, wanneer het referentieaanbod niet in
lijn is met dat wat hierover in het Postbesluit 2009 of in de Postregeling 2009 is
opgenomen of wanneer er in het referentieaanbod voorwaarden zijn opgenomen die zijn
niet voorzien in de lagere regelgeving en de effectieve toegang beperken.

3.2.4 Referentieaanbod als standaardaanbod

39. De leden van de VVD-fractie vragen de regering toe te lichten onder welke omstandigheden
een referentieaanbod gepubliceerd dient te worden en aan welke eisen dit aanbod dient
te voldoen. Worden deze eisen verder geconcretiseerd in lagere regelgeving? Hoe ziet
het toezicht op het doen van een referentieaanbod er uit? Op welke wijze wordt beoordeeld
of een andere postvervoerder met het aangeboden referentieaanbod een concurrerend
aanbod in de markt kan doen? Op het moment dat er afgeweken wordt van het standaardaanbod,
is dit dan ook mogelijk in de zin dat de onderhandeling een voor de andere postvervoerder
minder gunstig aanbod oplevert dan het referentieaanbod?

Het staat partijen vrij om af te wijken van het referentieaanbod door in onderhandeling
te treden over tarieven en voorwaarden. Deze mogelijkheid wordt gecreëerd om ruimte
te bieden voor maatwerk. Er zijn grote verschillen tussen de bedrijfsmodellen van
de verschillende postvervoerders en zij hebben verschillende voorkeuren ten aanzien
van toegang tot het landelijk dekkend netwerk van de UPD-verlener. Het is daardoor
mogelijk dat onderdelen van het referentieaanbod niet overeenkomen met de wensen van
een postvervoerder. Een voorbeeld is een regionale postvervoerder die wellicht bereid
is om poststukken eerder aan te leveren wanneer hij een lager tarief aangeboden krijgt
of een postvervoerder die later wil aanleveren tegen een hoger tarief. Door ruimte
te laten voor maatwerk en onderhandeling kan meer efficiëntie in de markt worden bereikt.

Voor de overige vragen over het referentieaanbod verwijs ik de leden van de VVD-fractie
naar mijn reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie (vraag 38).

3.2.5 De rol van de ACM

40. De leden van de VVD-fractie lezen dat ten aanzien van de technische aspecten van
de toegangsregulering een beroep kan worden gedaan op de expertise van de ACM. Deze
leden vragen de regering toe te lichten waarom het beroep op de expertise van de ACM
optioneel is gemaakt. Is het gezien de expertise van de ACM niet verstandiger om de
ACM altijd te betrekken bij de toegangsregulering?

In het wetsvoorstel is er inderdaad geen verplichting opgenomen om de ACM te verzoeken
om een rapport ten aanzien van de technische aspecten van de toegangsregulering. Op
die manier wil de bestuurlijke lasten zo laag mogelijk houden. Zo wil ik voorkomen
dat de ACM onnodig met een taak wordt belast wanneer geen (majeure) inhoudelijke wijzigingen
zijn voorzien, bijvoorbeeld wanneer de algemene maatregel van bestuur of ministeriële
regeling wijziging behoeft om wetstechnische redenen. Wel zal in dat geval aan de
ACM worden gevraagd of zij een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets nodig vindt.

41. Daarnaast lezen de leden van de VVD-fractie dat de Minister van de ACM kan opdragen
een rapport uit te brengen inzake de omvang van het aantal poststukken of de tariefmethodiek-
en toegangsvoorwaarden. Kan de regering toelichten waarom het rapport van de ACM optioneel
is gemaakt? Wat is de status van het rapport van ACM? Kan hiervan worden afgeweken?
Zo ja, moet dit nader worden gemotiveerd?

Ik verwijs de leden van de VVD-fractie naar het antwoord op vraag 40 van dezelfde
leden ten aanzien van de vraag waarom het rapport van de ACM optioneel is gemaakt.

Hierbij geldt aanvullend dat alleen gemotiveerd van het rapport van de ACM kan worden
afgeweken.

42. Verder lezen de leden van de VVD-fractie dat de ACM geen rol heeft bij de onderhandelingen
die mogelijkerwijs plaatsvinden tussen de postvervoerders wanneer een postvervoerder
vrijwillig besluit af te wijken van het referentieaanbod en in onderhandeling treed
over de tarieven en voorwaarden. Waarom is gekozen om de ACM hier geen rol in te geven?
Deze leden vragen de regering om zo specifiek mogelijk toe te lichten wat de argumentatie
achter dit besluit is.

Zoals tevens aangegeven in het antwoord op vraag 39 hebben de verschillende postvervoerders
verschillende voorkeuren ten aanzien van toegang tot het landelijk dekkend netwerk
van de UPD-verlener. De mogelijkheid voor maatwerk en onderhandeling is gericht op
het beter met elkaar verbinden van vraag en aanbod. Hierdoor kan meer efficiëntie
in de markt worden bereikt. Op dat moment gaan marktpartijen een privaatrechtelijke
overeenkomst met elkaar aan over toegang tot het netwerk van de UPD-verlener. Het
ligt niet in de rede dat de ACM toezicht houdt op individuele overeenkomsten tussen
bedrijven bovenop het generieke mededingingstoezicht, omdat hierbij contractsvrijheid
geldt. De ACM houdt wel toezicht op het algemene referentieaanbod op basis van de
Postwet waar postvervoerders aanspraak op kunnen maken.

3.3 Eindgebruikersbescherming

43. De leden van de VVD-fractie delen het uitgangspunt van de regering dat voorkomen
moet worden dat de tarieven voor postvervoerdiensten onredelijk hoog kunnen worden.
Deze leden menen daarbij eveneens dat het cruciaal is dat de toezichthouder in staat
wordt gesteld om adequaat toezicht te houden op de wijze van vaststelling van het
gehanteerde maximumrendement, de methodiek van berekening en de kostentoerekening
van UPD-diensten. Kan de regering inzichtelijk maken op welke wijze de toezichthouder
meer inzicht en toegang in de voor de kostentoerekening relevante informatie kan krijgen,
om zo in staat te zijn te beoordelen of er bijvoorbeeld geen sprake is van de ongewenste
kruissubsidiering? Is de regering voornemens om nadere regels te stellen over de rapportage
van de verdeling van kosten en opbrengsten tussen de verschillende activiteiten van
de UPD-dienstverlener, met name met betrekking tot de eventuele doorbelasting van
UPD-netwerkkosten naar niet-UPD-diensten? Zo nee, waarom niet? Zo ja, kan de regering
toelichten hoe deze nadere regels vorm zullen krijgen en op welke wijze hiermee het
doel van voldoende inzicht in de onderlinge kostentoerekening tussen verschillende
activiteiten bewerkstelligd kan worden?

Ik deel de mening van de leden van de VVD-fractie dat de toezichthouder in staat moet
zijn om adequaat toezicht te houden. In mijn brief van 27 september 2019 over het
artikel 47-besluit PostNL-Sandd heb ik aangekondigd te bezien of via het huidige kostentoerekeningssysteem
van de Universele Postdienst (UPD) voldoende wordt geborgd dat de efficiëntievoordelen
van de concentratie ook ten goede komen aan de UPD-gebruiker. In dat kader heb ik
toegezegd de kostentoerekeningssystematiek zoals vastgelegd in de lagere regelgeving
nader te zullen laten toetsen. Het externe onderzoek dat ik hiernaar heb laten uitvoeren
is inmiddels afgerond en ik ben op dit moment bezig met het opstellen van een beleidsreactie.
Ik zal uw Kamer hierover in het najaar informeren.

Het is van belang dat de kosten van het postnetwerk accuraat en eerlijk worden toegerekend
tussen UPD-diensten en niet-UPD-diensten. Op basis van de Europese Postrichtlijn is
kruissubsidiëring tussen UPD-diensten en niet-UPD-diensten verboden. Dit is vastgelegd
in de Postregeling 2009 (artikelen 7 tot en met 7d). Dergelijke kruissubsidiëring
is ongewenst, omdat concurrenten van PostNL daardoor benadeeld zouden kunnen worden.
De ACM controleert dat kosten worden toegerekend aan de diensten die de kosten veroorzaken,
op basis van de Postregeling. Ik heb geen concrete signalen dat er op dit moment doorberekening
van UPD-netwerkkosten naar niet-UPD diensten plaatsvindt.

Aanvullend geldt dat op basis van artikel 36a van het wetsvoorstel een maximumrendement
aan de UPD-verlener voor alle postdiensten (UPD en niet-UPD) kan worden opgelegd.
Op basis van de lagere regelgeving kunnen nadere eisen worden gesteld over de manier
waarop de UPD-verlener moet rapporteren over dit maximumrendement. Daarnaast kunnen
regels worden gesteld over de verdeling van kosten en opbrengsten tussen activiteiten
die wel onder het maximumrendement vallen, en activiteiten die daar niet onder vallen.
In dit kader zal de ACM om een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets (UHT) gevraagd
worden. Daarbij geldt wel, zoals tevens aangegeven in antwoorden op Kamervragen naar
aanleiding van het artikel 47-besluit inzake de concentratie van PostNL en Sandd15, dat op dit moment geen additioneel kostentoerekeningssysteem voor de zakelijke postmarkt
voorzien is. Waar mogelijk moeten de administratieve en uitvoeringslasten worden beperkt.

4. Toekomstbestendige UPD

4.1 Algemeen

44. De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering betoogt dat met de toekomstige
technologische aanpassingen die nu door het wetsvoorstel mogelijk worden gemaakt,
mogelijke tariefstijgingen door de UPD-verlener voorkomen kunnen worden. Kan de regering
toelichten op basis waarvan deze redenering gemaakt is? Is het niet waarschijnlijker
dat met een vastgesteld maximumrendement kostenbesparingen als gevolg van technologische
vooruitgang vooral gebruikt zullen worden door de UPD-verlener om dichter bij het
maximumrendement op de UPD te gaan zitten?

In het wetsvoorstel wordt op een aantal punten de gebruikte terminologie gewijzigd,
zodat beter kan worden aangesloten bij de veranderende behoeften van afnemers. Hierdoor
kunnen mogelijkerwijs ook efficiëntievoordelen worden behaald. De tariefregulering
voor de UPD is gebaseerd op kostenoriëntatie, waarbij een maximum gesteld is aan het
rendement dat de UPD-verlener mag behalen op de gemaakte kosten. Indien de UPD-verlener
niet in staat is een redelijk rendement te behalen, wordt zij niet gecompenseerd.
Door de sterk dalende volumes aan brievenpost en daarmee gepaard gaande stijgende
kosten per brief is het behalen van efficiëntievoordelen noodzakelijk om de betaalbaarheid
van de UPD te borgen en een redelijk rendement te kunnen behalen.

4.2 Meebewegen met behoeften van gebruikers

45. De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering in de memorie van toelichting
schrijft dat als gevolg van de wijzigingen van definities in het wetsvoorstel de UPD-verlener
ruimte geboden wordt om meer mogelijkheden te benutten om verschillende oplossingen
in te zetten als de aflevering van poststukken op een huisadres niet slaagt of niet
mogelijk is. Deze leden menen echter dat het versturen van pakketten of poststukken
die niet geschikt zijn om met behulp van een brievenbus bezorgd te worden een klein
deel van de UPD bevatten. Begrijpen deze leden daarmee dat de begripswijzigingen ook
beogen om de mogelijkheden te vergroten voor de UPD-verlener voor het vinden van efficiencymogelijkheden
of nieuwe bezorgmogelijkheden buiten de UPD? Zo ja, kan de regering toelichten op
welke wijze concurrenten binnen de (post)bezorgmarkt buiten de UPD van dezelfde mogelijkheden
gebruik kunnen maken of er onderscheid bestaat tussen de regelgeving die voor de UPD-verlener
en voor andere pakketbezorgdiensten geldt? Meer specifiek, op welke manier is in dat
geval de huidige tarief- en toegangsregulering van toepassing op de UPD-verlener en
is er daarbij onderscheid ten opzichte van andere pakketbezorgdiensten?

De Postrichtlijn stelt als eis dat in iedere lidstaat een basisdienst voor het bezorgen
van pakketpost (tot een bepaald gewicht en omvang) onderdeel dient te zijn van de
UPD. Aan deze UPD-pakketdienst wordt een aantal (kwaliteits)eisen gesteld op basis
van de Postrichtlijn. Deze eisen gelden niet voor andere pakketvervoerders. Voor de
aflevering van UPD-poststukken geldt dat bezorging op het huisadres het uitgangspunt is. De UPD-verlener
mag daarnaast ook andere afleveropties aanbieden. Andere pakketvervoerders zijn niet
gereguleerd en zij zijn geheel vrij in hun keuze welke aflevermethodes zij aan hun
klanten aanbieden.

In Nederland is PostNL aangewezen als UPD-verlener. Op grond van de Postwet geldt
er tariefregulering voor de UPD. Daarnaast verleent PostNL, conform de voorschriften
bij mijn besluit om een vergunning te verlenen voor de concentratie van PostNL met
Sandd, toegang tot haar netwerk voor brievenpost. Op basis van dit wetsvoorstel wordt
er een nieuwe vorm van toegangsregulering in de Postwet vastgelegd. Het wetsvoorstel
maakt het bovendien mogelijk een maximumrendement op alle postvervoerdiensten (zowel
UPD als niet-UPD) in de Postregeling 2009 op te nemen. Deze tarief- en toegangsregulering
is niet van toepassing op andere partijen op de bezorgmarkt.

46. De leden van de PvdA-fractie lezen dat om mee te kunnen bewegen met behoeften
van gebruikers en om de UPD-dienstverlener kosten te kunnen laten besparen, het wettelijke
begrip «afleveren» aangevuld wordt met het begrip «aanbieden» van post. Deze wijziging
kan betekenen dat de post niet meer thuis in de bus hoeft te worden bezorgd. Met name
ter waarborging van het briefgeheim moet de geadresseerde dan wel expliciet toestemming
geven voor een andere bezorging dan aan huis. Begrijpen deze leden het goed dat ook
als een geadresseerde om een andere reden zijn post aan huis wenst te blijven ontvangen,
bijvoorbeeld omdat hij of zij beperkingen kent om de post elders op te halen, die
post in die gevallen thuis bezorgd zal blijven worden? Zo nee, wat begrijpen zij dan
niet goed? Is het beginsel dat mensen met een beperking volwaardig aan de samenleving
moeten kunnen deelnemen voldoende geborgd? Waar is dit vereiste van toestemming in
de wet verankerd? Deelt de regering de mening dat dit een dermate principieel punt
is dat het niet bij lagere regelgeving aangepast kan worden? Zo nee, waarom niet?

Wettelijk uitgangspunt is het ontvangen van post op het eigen adres. Deze eis vloeit
voort uit de Postrichtlijn. Hierin is opgenomen dat moet zijn geborgd dat er minimaal
vijf dagen per week sprake is van «een bestelling aan huis bij elke natuurlijke of
rechtspersoon, of, bij wijze van afwijking, onder door de nationale regelgevende instantie
te beoordelen voorwaarden, in passende installaties». Op basis van het wetsvoorstel
wordt het mogelijk poststukken via een andere voorziening te bezorgen. Hierbij is
het van belang dat dit enkel gebeurt als de ontvanger dit wenselijk acht en met bescherming
van het briefgeheim. Daarom wordt hier als voorwaarde aan verbonden dat de ontvanger
expliciet toestemming moet verlenen om poststukken op een ander adres te laten bezorgen.

Ik ben het met u eens dat aflevering van poststukken in een andere voorziening dan
op het eigen huisadres een wezenlijk punt is dat op wetsniveau moet zijn verankerd.
De eis van voorafgaande toestemming is daarom vastgelegd in artikel 20, vierde lid,
van het wetsvoorstel. Het is niet mogelijk om bij lagere regelgeving een uitzondering
op deze eis te maken. Alleen technische details van de wijze waarop toestemming kan
worden verleend voor aflevering van poststukken via een andere voorziening kunnen
in een ministeriële regeling worden geregeld. De ontvanger houdt het recht om poststukken
op zijn woonadres te (blijven) ontvangen.

47. De leden van de PvdA-fractie menen ook dat, indien een geadresseerde geen toestemming
geeft voor alternatieve vormen van postbezorging zoals via digitale weg of op een
andere locatie, dit niet mag leiden tot hogere tarieven voor de geadresseerde die
bezorging aan huis wenst. Deelt de regering die mening? Zo ja, hoe is dit gewaarborgd?
Zo nee, waarom niet?

Ik ben van mening dat het niet wenselijk is als er (grote) verschillen in de tarieven
gaan ontstaan tussen een geadresseerde die bezorging aan huis wenst en een geadresseerde
die akkoord is met bezorging in een andere voorziening. Hierdoor zou er ongewenste
druk op consumenten kunnen ontstaan om bezorging in een andere voorziening toe te
staan en kunnen ongewenste verschillen tussen verschillende gebruikersgroepen ontstaan.

In dit kader is relevant dat de afzender van een UPD-poststuk betaalt voor verzending
en niet de ontvanger. Anders dan bij pakketpost waarbij meestal de geadresseerde,
als kopende partij, ook de initiator is van de verzending, heeft de geadresseerde
bij brievenpost vaak weinig of geen invloed op de verzending. Het is op dit moment
daarom niet direct aannemelijk dat er in de nabije toekomst verschillen in tarieven
voor brievenpost gehanteerd worden die verzenders moeten betalen, afhankelijk van
de wijze waarop een afzender een poststuk ontvangt.

De UPD bestaat uit een mandje van verschillende productcategorieën. Er geldt een maximaal
toegestaan rendement voor dit mandje met UPD-diensten. Binnen dit mandje is de tariefstelling
door de UPD-verlener vrij, zolang de door ACM vastgestelde totale tariefruimte niet
wordt overschreden. Dit maakt het mogelijk dat een stijging van de kosten voor een
bepaalde dienst niet volledig hoeft te worden opgevangen door een stijging van de
tarieven voor die dienst. Deze hogere kosten kunnen worden verdeeld binnen het mandje.
Dit uitgangspunt en deze flexibiliteit wil ik behouden. Er zijn daarom in het wetsvoorstel
geen additionele waarborgen opgenomen om mogelijke toekomstige verschillen in tarieven
tussen bezorging van brieven aan huis en bezorging van brieven via andere voorzieningen
volledig uit te sluiten.

48. De leden van de PvdA-fractie begrijpen dat, gelet op de dalende volumes aan post,
veranderingen in de UPD op termijn niet te vermijden zullen zijn. Echter, naar de
mening van deze leden zal een aanpassing of versobering niet gedifferentieerd moeten
worden doorgevoerd. Zij bedoelen daarmee dat aanpassingen of versoberingen niet tot
gevolg mogen hebben dat het voorzieningenniveau van de minder dichtbevolkte en daardoor
minder rendabele gebieden eerder of meer wordt versoberd dan van de meer rendabele
gebieden. Essentieel kenmerk van de huidige UPD is dat de bezorgplicht overal van
gelijke frequentie en niveau is. Dat geldt ook voor de tarieven. Deelt de regering
deze mening? Zo ja, hoe kan dit worden gewaarborgd? Zo nee, waarom niet?

Op dit moment is een landelijk uniform kwaliteitskader en een uniforme tariefstelling
inderdaad een essentieel kenmerk van de UPD. Ik vind dit een belangrijk uitgangspunt.
Op dit moment is een versobering van de UPD ook niet aan de orde. Ik kan en wil echter
niet vooruitlopen op een toekomstige situatie en de afwegingen die op dat moment gemaakt
moeten worden.

Ik verwijs de leden van de PvdA-fractie in dit kader tevens naar het antwoord op vraag
16 van de leden van de VVD-fractie, voor wat betreft een mogelijk onderscheid in bezorgfrequentie
tussen verschillende regio’s.

4.3 Tijdig kosten en baten UPD in beeld

49. De leden van de GroenLinks-fractie missen een duidelijk afwegingskader bij het
eventueel verschralen van de UPD. Het verplaatsen van de eisen wat betreft het verplichte
aantal bezorgdagen uit de Postwet naar lagere regelgeving wordt uitgevoerd om sneller
in te kunnen spelen op ontwikkelingen op de postmarkt en sneller over te gaan op versobering
van de huidige postvoorziening als het publieke belang hiervan niet meer opweegt tegen
het bedrijfsbelang. Daarnaast wordt er gesteld dat er een brede afweging moet worden
gemaakt voordat er tot versobering wordt overgegaan, waarbij verschillende belangen
zoals arbeid, gebruikersbehoefte en financiële haalbaarheid tegen elkaar worden afgewogen.
Het is echter onduidelijk hoe een dergelijke keuze wordt gemaakt. Hoe worden belangen
tegen elkaar afgewogen en hoe weeg je het sociaal-maatschappelijk belang van de hoge
kwaliteit van onze postbezorging en de werkgelegenheid die dit genereert af tegen
dit bedrijfsbelang? Wie bepaalt dit en welke precieze maatstaven worden hiervoor gehanteerd
om tot een dergelijk waardeoordeel te komen? Wanneer is de overheid bereid om gebruik
te maken van subsidies om voorzieningen in stand te houden en wanneer niet? Dit is
vooralsnog onduidelijk. Kan de regering een verheldering van dit afwegingskader geven
waarbij maatstaven worden opgesteld om deze keuzes op te baseren?

Zoals tevens aangegeven in het antwoord op vraag 16 spelen verschillende factoren
een rol bij het bepalen hoe moet worden omgegaan met een situatie waarin de UPD in
een structureel verlieslatende situatie terecht komt. Het gaat hierbij onder andere
om i) het karakter en de urgentie van bepaalde postzendingen (zoals rouwpost en medische
post), (ii) de behoeften van consumenten en zakelijke klanten (ook van verschillende
doel- en leeftijdsgroepen), (iii) de impact op de financiële houdbaarheid van de UPD
en het bredere postnetwerk en (iv) de impact op de werkgelegenheid, inclusief sociale
werkplekken.

De verschillende belangen die een rol spelen bij een toekomstige afweging kunnen,
naar hun karakter, niet (op voorhand) kwantitatief tegen elkaar worden afgewogen.
Het hangt van de omstandigheden van dat moment af welke keuzes er zijn en op welke
manier de belangen het beste kunnen worden geborgd. Ik wil daarbij ook niet vooruit
lopen op de vraag of de overheid daarbij bereid zal zijn om overheidssteun te verlenen.
Dit zal onder andere afhangen van de vraag welke alternatieven er zijn.

4.4 Snel inspelen op maatschappelijke behoefte

50. De leden van de PvdA-fractie lezen op pagina 19 en 20 van de memorie van toelichting
dat, om snel in te kunnen spelen op maatschappelijke behoeften, eisen ten aanzien
van het aantal bezorgdagen en ophaaldagen niet langer bij wet maar in lagere regelgeving
– namelijk het Postbesluit – vastgelegd moeten gaan worden. Deze leden begrijpen dat
er eventueel sprake kan gaan zijn van versobering van de UPD, maar waarom is daarvoor
dusdanige snelheid vereist dat deze veranderingen, die toch fundamenteel van aard
kunnen zijn, niet bij wet kunnen worden doorgevoerd? Niet voor niets laat de Postrichtlijn
nu geen ruimte om minder dan vijf dagen te bezorgen. Naar de mening van deze leden
dient een besluit tot versobering van de UPD, waarbij er bijvoorbeeld ook gevolgen
kunnen zijn voor de werkgelegenheid of de impact op kwetsbare groepen, alleen maar
genomen te worden na een bewuste en publieke afweging door de volksvertegenwoordiging,
waarin alle alternatieven zijn bekeken. Deelt de regering die mening en blijft een
dergelijke versobering dan alsnog alleen mogelijk door een wetswijziging? Zo nee,
waarom niet? Deelt de regering de mening dat niet alleen belangen van de uitvoerder
van de UPS mee moeten wegen maar minstens zoveel rekening moet worden gehouden met
consumentenbelangen? Zo ja, hoe worden consumentenorganisaties vooraf betrokken bij
eventuele versoberingen van de UPD? Zo nee, waarom niet? In hoeverre is het mogelijk
om een verliesgevende UPD toch in stand te houden door de UPD-verlener van overheidswege
daarvoor financieel te compenseren? Staat Europese regelgeving hieraan in de weg?
Zijn er alternatieven voor financiële compensatie van overheidswege op langere termijn,
als de markten voor post- en pakketbezorging verder integreren? In welke mate is substitutie
van baten en lasten dan mogelijk?

Het verlenen van overheidssteun is een optie die door de Europese regelgeving niet
wordt uitgesloten. De Postrichtlijn biedt specifiek ruimte om netto-kosten, die optreden
op het moment dat de UPD verplichting een onevenredige financiële last met zich mee
brengt, te compenseren.

Voor de overige vragen verwijs ik de leden van de PvdA-fractie naar de antwoorden
op vraag 17 van de leden van de CDA-fractie, vraag 20 van de leden van de SP-fractie
en vraag 49 van de leden van de GroenLinks-fractie.

4.5. Borging UPD in geval van buitenlandse overname

4.5.1 Eisen aan de financiële bestendigheid van de UPD-verlener

51. De leden van de VVD-fractie begrijpen de eisen die gesteld worden aan de financiële
bestendigheid van de UPD-verlener, om te voorkomen dat de beschikbaarheid en betaalbaarheid
van de UPD in het gedrang komt. Desondanks blijft de situatie denkbaar dat als gevolg
van een terugloop van de vraag voor wat betreft UPD-diensten de financiële situatie
van de UPD-verlener alsmaar verslechtert, terwijl deze als gevolg van de eisen die
aan haar financiële bestendigheid gesteld wordt steeds meer geld opzij moet zetten
om de financiële reserves op orde te houden. Kan de regering toelichten of met deze
omstandigheid rekening is gehouden in het voorstel?

Ja, hier is in de eerste plaats rekening mee gehouden door een aanscherping van de
bestaande informatieverplichting van de UPD-verlener (voorgesteld artikel 23, derde
lid, in combinatie met artikel 15, tweede lid, onderdeel b, van de Postwet). Op grond
hiervan moet de Minister van EZK tijdig op de hoogte worden gesteld van een dreigende
verlieslatende situatie of een andere bedreiging voor de continuïteit van de UPD.
Deze verplichting houdt ook in dat een analyse moet worden overgelegd met betrekking
tot de beschikbare financiële middelen en de voorgestelde maatregelen die worden getroffen
om de UPD op de korte termijn te kunnen blijven uitvoeren, alsmede een vooruitblik
op de te verwachten ontwikkeling hiervan op de middellange termijn. Deze eisen zorgen
ervoor dat de Minister voldoende tijd en informatie heeft om te onderzoeken welke
maatregelen kunnen worden getroffen om de continuïteit van de UPD te borgen.

Verder wordt een UPD-verlener verplicht om de ACM onmiddellijk te informeren indien
niet langer voldaan wordt of kan worden aan de eisen ten aanzien van het financieel
beheer zoals gesteld in artikel 22a, eerste lid. In dat geval wordt van de UPD-verlener
verlangd dat hij binnen een maand een herstelplan aan de ACM voorlegt waarin wordt
aangegeven welke maatregelen worden getroffen om alsnog te voorzien in voldoende financiële
middelen om de continuïteit van de UPD-uitvoering voor de korte tot middellange termijn
te borgen (voorgesteld artikel 22d, derde lid,). Daarbij geldt dat de vereiste financiële
reserves in evenwicht moeten zijn met de verwachte opbrengsten. De eisen in artikel
22a en het herstelplan zijn juist bedoeld om te voorkomen dat de financiële lasten
onbeheersbaar worden in een steeds verder verslechterende financiële situatie. Uit
de eisen omtrent de financiële bestendigheid volgt derhalve niet dat de UPD-verlener
onder elke omstandigheid steeds meer geld opzij zou moeten zetten.

52. De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat wordt gesteld dat de houdstermaatschappij
zich hoofdelijk aansprakelijk moet stellen voor alle schulden uit rechtshandelingen
van de UPD-verlener die deel uitmaakt van een groep. Daarnaast moet de UPD-verlener
het tijdig aangeven indien de financiering in het geding komt en moet er een herstelplan
worden aangeleverd om de financiering weer op orde te krijgen. Ook dient de UPD-verlener
bij een overplaatsing van een UPD-dienst naar een ander postbedrijf deze dienst te
blijven verlenen totdat er een vervanger gevonden is. Deze leden vragen hoe wordt
gewaarborgd dat de financiële gevolgen voor de UPD-verlener niet leiden tot inkomensverlies,
potentieel ontslag van werknemers, of andere maatregelen die de arbeidsvoorwaarden
negatief beïnvloeden. Zij vragen om verheldering hoe de arbeidsvoorwaarden van werknemers
beschermd blijven in het kader van de maatregelen die getroffen worden bij gebrekkige
financierbaarheid. Kan de regering dit uitgebreid toelichten?

Uit de cijfers over de ontwikkeling van de postmarkt blijkt dat de volumes van brievenpost
nog steeds afnemen. Zoals tevens vermeld in het antwoord op vraag 51 wordt in het
wetsvoorstel de informatieverplichting voor de UPD-verlener aangescherpt. Dit moet
ervoor zorgen dat de Minister van EZK voldoende tijd en informatie heeft om te onderzoeken
welke maatregelen kunnen worden getroffen, indien er sprake is van een dreigende verlieslatende
situatie of een andere bedreiging voor de continuïteit van de UPD. Zoals aangegeven
in het antwoord op vraag 16 spelen zullen diverse factoren een rol spelen bij de keuzes
die op dit moment gemaakt moeten worden, waaronder de impact op werknemers.

In haar Jaarverslag 201916 stelt PostNL dat het bedrijf zich aan het transformeren is tot een bredere logistieke
dienstverlener. Van goed ondernemerschap mag worden verwacht dat een bedrijf tijdig
anticipeert op ontwikkelingen in de markt. Het is echter onvermijdelijk dat het aantal
banen op het gebied van postbezorging daalt als gevolg van de krimp van het postvolume.
PostNL schenkt veel aandacht aan (interne) mobiliteit van werknemers en heeft tevens
diverse opleidings- en scholingstrajecten beschikbaar.

Indien de situatie zich voor zou doen dat de UPD-verlening zou worden toegewezen aan
een ander postvervoerbedrijf, heeft deze partij voor de taken op het terrein van collectie,
sortering en bezorging nog steeds personeel nodig. Het is niet aannemelijk dat alleen
de UPD-verlening zou worden overgenomen door een ander postvervoerbedrijf, omdat UPD-
en niet-UPD-post via hetzelfde netwerk worden verstuurd en gezamenlijk ervoor moeten
zorgen dat de netwerkkosten worden terugverdiend. Het is dan ook aannemelijk dat de
gehele postdienstverlening in Nederland dan door een ander postvervoerbedrijf zou
worden uitgevoerd. In dat geval zal naar verwachting een groot deel van het personeel
dat nu bij PostNL werkzaam is op het gebied van postbezorging aan de slag kunnen gaan
bij de nieuwe UPD-verlener.

5. Bescherming postbezorgers

5.1 Achtergrond Tijdelijk besluit postbezorgers 2011

53. De leden van de CDA-fractie lezen dat in het Tijdelijk besluit postbezorgers 2011
(TBP) is bepaald dat een postvervoerbedrijf met 80% van de postbezorgers die hij inzet
voor zijn postvervoer een arbeidsovereenkomst moet zijn aangegaan. Het voorliggende
wetsvoorstel regelt dat voor deze 80%-eis ook de postbezorgers meetellen met een afstand
tot de arbeidsmarkt die op basis van een uitzendovereenkomst werkzaam zijn bij een
postvervoerder. Wat is het postvolume van deze 80%?

Het postvolume van een postvervoerbedrijf is niet relevant voor de vraag of moet worden
voldaan aan de eis om met 80% van de postbezorgers een arbeidsovereenkomst te hebben.
Er geldt wel een omzetdrempel (bagatelbepaling) van € 2 miljoen per jaar. Postvervoerbedrijven
met een omzet onder de € 2 miljoen per jaar hoeven niet aan de 80%-eis te voldoen.

5.2 Doel wijziging artikel 8

54. De leden van de GroenLinks-fractie vinden het een goede zaak dat mensen met een
arbeidsbeperking buiten de minimumnorm voor werknemers met een vast contract worden
gesteld, zodat het niet nadelig uitpakt voor postvervoerders om mensen met een arbeidsbeperking
aan te nemen of in dienst te houden. Deze leden constateren echter ook dat daar de
bescherming voor mensen met een arbeidsbeperking binnen deze wetswijziging ophoudt.
Er werken relatief veel mensen met een indicatie voor de Wet sociale werkvoorziening
die vaak ook hun eigen postbezorging hebben. Wat gebeurt er met deze mensen? Is er
oog voor de kwetsbare positie van deze mensen indien de postverzorging daadwerkelijk
versoberd gaat worden? Is er nagedacht over een regeling die de werkgelegenheid voor
deze mensen in de postvoorziening stimuleert, ook als de postmarkt verder versobert?
Hoe is de regering van plan deze groep mensen te beschermen en te begeleiden indien
in de toekomst een dusdanige versobering zal plaatsvinden dat ook de werkgelegenheid
voor deze groep moet worden ingeperkt? Kan de regering dit uitgebreid toelichten?

De sociale werkvoorziening (SW) biedt mensen met een arbeidsbeperking een passende
werkplek in een zo regulier mogelijke, aan de arbeidshandicap aangepaste, werkomgeving.
Dat kan beschut (binnen een SW-bedrijf) of bij een reguliere instelling of bedrijf.
De werkzaamheden die kunnen worden aangeboden, zijn mede afhankelijk van economische
ontwikkelingen en de vraag naar bepaalde arbeid. SW-bedrijven proberen over het algemeen
een divers pakket aan werk aan te bieden, zodat er zoveel mogelijk maatwerk mogelijk
is gericht op de arbeidsbeperking en er een zo stabiel mogelijk werkaanbod is waarbij
zoveel mogelijk cliënten geholpen kunnen worden.

Zoals tevens aangegeven in mijn reactie op vraag 27 heb ik begrepen uit gesprekken
met enkele kleinere regionale postbedrijven (met name SW-bedrijven) dat zij over het
algemeen genoeg mogelijkheden zien om alternatief werk te vinden voor de mensen die
zich nu met postbezorging bezighouden. Dat laat onverlet dat zij het zouden betreuren
als dat werk zou ophouden omdat de postbezorging voor mensen met een arbeidsbeperking
juist zeer geschikte werkzaamheden oplevert. Het is daarom van belang dat SW-bedrijven
toegang tot het netwerk van PostNL houden zodat zij hun activiteiten kunnen voortzetten
en de transitie naar een bredere bezorgmarkt geleidelijk kunnen maken.

Omdat de transitie naar een bredere bezorgmarkt geleidelijk gaat, verwacht ik daarom
dat bedrijven voldoende tijd hebben om hun bedrijfsmodellen aan te passen. Waar het
niet lukt om tijdig vervangend werk te organiseren, is het opstellen van een eventuele
sociale regeling een zaak van werkgevers en werknemers. Ook kunnen werknemers begeleiding
krijgen van het UWV bij het zoeken naar een andere functie. Om- en bijscholing naar
werk in een andere sector kunnen hier onderdeel van zijn.

6. Verhouding tot Europees recht

6.1 Toegang

55. De leden van de CDA-fractie merken op dat postvervoerders sinds oktober 2020 gebruikmaken
van het artikel 47-toegangsaanbod dat is ingesteld door dit kabinet. Is bekend in
hoeverre postvervoerders door dit aanbod daadwerkelijk financieel in de problemen
zijn gekomen (de sterke krimp in de postmarkt buiten beschouwing gelaten)?

Er zijn mij geen signalen bekend dat er onder de huidige toegangsvoorwaarden postvervoerders
in de financiële problemen zijn gekomen.

7. Gevolgen van het wetsvoorstel

7.1. Onderzochte alternatieven

7.1.1. Borging UPD in geval van buitenlandse overname

56. De leden van de CDA-fractie merken op dat ten aanzien van de artikelen 22 en 23
de doelstellingen van het wetsvoorstel tweeledig zijn: borging van de UPD bij een
buitenlandse overname en borging van de UPD wanneer de financiële houdbaarheid van
de UPD in gevaar komt als gevolg van marktontwikkelingen. Ziet de regering mogelijkheden
om de tweeledige doelstelling van artikel 22 (borging continuïteit UPD en bescherming
tegen buitenlandse overname) te splitsen teneinde beide doelstellingen te kunnen borgen
en te voorkomen dat deze elkaar in de weg zitten?

Het klopt dat de artikelen 22a tot en met 22d van het wetsvoorstel zich richten op
het waarborgen van de continuïteit van de UPD in geval van een (buitenlandse) overname
of een andere situatie waarin er substantiële organisatorische wijzigingen plaatsvinden
bij de UPD-verlener. Met het oog daarop worden eisen gesteld aan het financieel beheer
van de UPD-verlener.

De artikelen 23, derde lid, en 23a van het wetsvoorstel borgen dat de Minister van
EZK tijdig wordt geïnformeerd over ontwikkelingen die van invloed zijn op de continuïteit
van de UPD-verlening. Het doel van de rapportage van artikel 23 en de melding op basis
van artikel 23a is juist om het ontstaan van eventuele problemen tijdig in beeld te
hebben en in overleg met de UPD-verlener te bezien of er maatregelen genomen kunnen.

Van interferentie tussen deze doelen en deze artikelen is derhalve geen sprake. Zij
vullen elkaar veeleer aan.

8. Evaluatie en monitoring

57. Op grond van artikel 17a van de Postwet wordt de UPD om de drie jaar geëvalueerd.
De leden van de CDA-fractie zien in het wetsvoorstel zelf geen evaluatiebepaling staan.
Waarom ontbreekt deze?

Op grond van artikel 17a van de Postwet onderzoekt de Minister van EZK iedere drie
jaar of tussentijds, wanneer een UPD-verlener daarom gemotiveerd heeft gevraagd, de
UPD en de eisen die worden gesteld aan de UPD-verlener. Op grond van dit artikel worden
ook de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen in de eisen aan de UPD en de UPD-verlener
tenminste elke drie jaar geëvalueerd. Een extra evaluatiebepaling zou geen toegevoegde
waarde hebben en ligt daarom niet in de rede.

8.1. Toegangsregulering

58. De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de toegangsregeling.
Deze leden vragen de regering of goederen, zoals (bus)pakketten, zijn uitgesloten
tot deze toegangsregeling. Indien dit niet het geval is, zou dit kunnen leiden tot
een situatie waarin pakketvervoerders die hebben geïnvesteerd in een eigen pakkettennetwerk
concurrentie krijgen van postvervoerders.

De reikwijdte van de toegangsregulering dient nog nader te worden ingevuld in lagere
regelgeving. Daarbij zal ik uiteraard verschillende elementen in overweging nemen,
zoals de ervaringen die zijn opgedaan met de huidige toegangsvoorwaarden en de impact
die een toegangsverplichting heeft op reeds gedane investeringen. Brievenbuspakjes
of andere pakketten maken geen onderdeel uit van de huidige toegangsvoorwaarden.

8.2 Uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets ACM

59. De leden van de VVD-fractie stellen dat de regering terecht bemerkt dat de ACM
ten aanzien van de verruiming van de definitie van postbus in artikel 2, eerste lid,
onderdeel h, begrijpt dat hiermee ook pakketkluizen, waarvoor op grond van deze bepaling
een verplichting zou ontstaan voor de aanbieders daarvan om toegang te verlenen aan
andere pakketvervoerders voor het afleveren van pakketten, onder dit artikel vallen.
Evenwel volgt hierop in de memorie van toelichting de opmerking dat dit gevolg echter
niet het doel van de bepaling is. Deze leden vragen waarom de regering er niet voor
heeft gekozen om pakketkluizen onder de definitie van postbus in artikel 2, eerste
lid, onderdeel h te laten vallen. Deze leden vragen de regering dit zo precies mogelijk
toe te lichten. Kan de regering ook toelichten of pakketpunten wel onder de definitie
van postbus in artikel 2, eerste lid, onderdeel h, vallen? Wat zou het gevolg zijn
indien pakketkluizen en pakketpunten onder de definitie van postbus zouden worden
geschaard? Kan de regering voorts inzichtelijk maken in hoeverre de contracten die
de huidige UPD-dienstverlener gebruikt gebaseerd zijn op exclusiviteit, hetgeen betekent
dat ondernemers met een servicepunt niet de vrijheid hebben om naast een contract
met de huidige UPD-dienstverlener andere contracten voor het verlenen van servicediensten
in het pakketvervoer met andere pakketvervoerders af te sluiten?

De reden voor het stellen van eisen aan de UPD is het verzekeren van een bepaald minimumniveau
aan dienstverlening dat zonder die eisen niet vanzelf door de markt zou worden aangeboden.
Zoals de ACM in de marktstudie op het terrein van «last mile pakketbezorging» aangeeft,
streven pakketvervoerders naar een landelijk dekkend netwerk van servicepunten.17 Er kunnen veel kosten worden bespaard indien de aflevering van een pakket slaagt
bij de eerste poging. Er is daarom een prikkel om te zoeken naar kosteneffectieve
oplossingen hiervoor. In de sterk groeiende pakketmarkt worden er nog steeds nieuwe
faciliteiten gecreëerd om het bezorggemak voor zowel de webshop, de pakketvervoerder,
als de ontvanger te vergroten. Voorbeelden zijn pakketkluizen, white label bezorgpunten en pakketpunten in winkels. De ACM concludeert dat de dynamiek in de
markt veel ruimte biedt voor innovatie. Bovendien merkt de ACM op dat constante uitbreidingen
van de bezorgcapaciteit en verhoging van efficiëntie noodzakelijk zijn om de groeiende
volumes te kunnen verwerken, met name op piekmomenten. Zolang de markt zelf voorziet
in dergelijke faciliteiten, zie ik geen aanleiding om in dit kader te interveniëren
en additionele eisen op te leggen.

Een pakketkluis of een pakketpunt valt niet onder de definitie van postbus zoals geformuleerd
in artikel 2, eerste lid, onderdeel h. De essentie van een postbus is dat dit een
specifiek postbusadres is met een eigen postcode dat is gekoppeld aan een unieke gebruiker
(de postbushouder). De postbushouder bepaalt de manier waarop poststukken worden afgeleverd
en deze dienst is dus exclusief voorbehouden aan één bepaalde ontvanger die daarvoor
een overeenkomst heeft met de aanbieder van de postbus. Een pakketkluis of een pakketpunt
is niet gekoppeld aan een exclusieve ontvanger. Deze faciliteiten hebben per definitie
een meer openbaar karakter en gaan uit van eenmalig beschikbare capaciteit (een vakje
in de pakketkluis) die korte tijd wordt gereserveerd voor de aflevering van een pakketje.
Nadat het pakketje is opgehaald door de ontvanger komt deze capaciteit weer beschikbaar
voor deze dienstverlening aan een andere ontvanger. Het uitbreiden van de definitie
van postbus met deze faciliteiten is daarom niet gewenst, omdat dit een fundamenteel
andere dienst betreft.

De huidige UPD-verlener hanteert veelal exclusiviteitsvoorwaarden voor servicepunten
en bezorgt enkel in eigen pakketkluizen. Dat houdt verband met zaken als de vereiste
investeringen in faciliteiten, het willen borgen van kwaliteit en het kunnen onderscheiden
van concurrenten. Bovendien speelt de zichtbaarheid van het bedrijfsmerk in een rol.
Tegelijkertijd concludeert de ACM dat dit betekent dat consumenten niet optimaal kunnen
profiteren van bezorgingen in pakketkluizen en white label servicepunten. De ACM ziet op dit moment geen aanleiding om hier verder onderzoek
naar doen. Marktpartijen hebben in principe de vrijheid om te kiezen voor een exclusiviteitsbeding.
Het staat iedere ondernemer vrij om al dan niet akkoord te gaan met een commercieel
contract waarin een dergelijk beding is opgenomen.

60. Ten aanzien van de arbeidsbescherming in de postmarkt merken de leden van de VVD-fractie
op dat in de beleidsvisie over de toekomst van de postmarkt is opgemerkt dat de scope
van de regelgeving van de postmarkt steeds verder verschuift van specifieke regulering
van de postmarkt richting de regulering van arbeid. In dit licht heeft de ACM aangeraden
het toezicht op de arbeidsmarkt binnen de postmarkt onder te brengen bij de Inspectie
SZW. Deze leden vragen of de regering kan toelichten waarom deze aanbeveling van de
ACM niet is opgevolgd en welke argumenten hieraan ten grondslag liggen. Meent de regering
dat de ACM over voldoende expertise beschikt om voldoende toezicht te houden op de
verschillende eisen die gesteld worden aan de arbeidsrechtelijke positie van werknemers
van postbedrijven?

In artikel 8 van de Postwet is geregeld dat een postvervoerbedrijf met een minimumpercentage
van de postbezorgers die voor hem postvervoer verrichten een arbeidsovereenkomst heeft.
De ACM houdt toezicht op de naleving van de Postwet en daarmee op de naleving van
dit minimumpercentage. In de memorie van toelichting is opgemerkt dat de ACM een goed
overzicht heeft van de postmarkt in het algemeen en de verschillende postvervoerders
in het bijzonder.

De Inspectie SZW houdt toezicht op de naleving van de arbeidswetgeving zoals de Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag en de Arbeidsomstandighedenwet. Niet alleen
het doel, maar ook de wijze van toezicht houden en het toezichtsinstrumentarium van
de Postwet is sterk afwijkend van hetgeen gebruikelijk is in de arbeidswetgeving.
De 80%-norm is in essentie gericht op marktregulering (voorkomen van concurrentie
op arbeidsvoorwaarden) en daarmee ligt toezicht door de ACM meer voor de hand. De
Inspectie SZW beschikt op dit moment dan ook niet over de juiste expertise om toezicht
te houden op dit artikel uit de Postwet. In dat licht bezien is het niet logisch en
niet gewenst om het toezicht op één van de normen uit de Postwet over te dragen aan
een andere toezichthouder. Bovendien is de Inspectie SZW bereid om de ACM van de benodigde
expertise te voorzien ten aanzien van arbeidsovereenkomsten en arbeidsrelaties.

Indien er in de toekomst aanvullende generieke maatregelen worden genomen rondom de
onderkant van de arbeidsmarkt, zou het toezicht op de 80%-eis complexer kunnen worden.
Wellicht ontstaat dan de noodzaak meer expertise op het terrein van bredere arbeidsrechtelijke
verhoudingen in te zetten. Daarvan is nu echter nog geen sprake. Vandaar dat is voorgesteld
om deze ontwikkelingen en de ervaring van de ACM met de praktische uitvoering van
het toezicht af te wachten en op termijn opnieuw te evalueren. Dan kan vervolgens
worden bezien welke partij dit toezicht het best kan uitvoeren.

61. De leden van de CDA-fractie lezen dat in de internetconsultatie enkele partijen
aanbevelen het toezicht in het kader van het Tijdelijk besluit postbezorgers (TBP)
onder te brengen bij de Inspectie SZW in plaats van bij de ACM. Ook vakbonden pleiten
hiervoor, vanwege zorgen dat via de bagatelbepaling bedrijven de 80%-eis ongewenst
ontwijken. Daarnaast constateert de ACM in haar uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets
dat het toezicht houden op arbeidsverhoudingen wat de kerntaken en vereiste deskundigheid
betreft afwijkt van de kerntaken van de ACM. De regering geeft aan dat het denkbaar
is de ontwikkelingen en de ervaring van de ACM met de praktische uitvoering van het
toezicht af te wachten en op termijn te evalueren, en te bezien welke partij dit toezicht
het beste kan uitvoeren. Kan de regering nog eens expliciet toelichten waarom gegeven
het bovenstaande zij dit toezicht niet van begin af aan bij de Inspectie SZW wil beleggen?

Ik verwijs de leden van de CDA-fractie naar mijn antwoord op vraag 60 van de leden
van de VVD-fractie.

62. De leden van de D66-fractie memoreren de uitvoeringstoets van de ACM waarin de
aanbeveling wordt gedaan om de toezichtstaak bij de Inspectie SZW te beleggen. Deze
leden vragen daarom de regering toe te lichten waarom er voor gekozen is om de toezichtstaak
toch bij de ACM te beleggen.

Ik verwijs de leden van de D66-fractie naar mijn antwoord op vraag 60 van de leden
van de VVD-fractie.

63. De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom de handhaving op de toepassing
van de minimumnorm voor het aantal postbezorgers dat werkt met een arbeidsovereenkomst
nog steeds bij de ACM wordt neergelegd. De ACM en verschillende stakeholders, waaronder
FNV, CNV en de Bond van Post Personeel, hebben zich hier tegen uitgesproken en pleiten
voor de verschuiving van de handhaving naar de Inspectie SZW. De handhaving van deze
minimumnorm komt namelijk niet overeen met de gebruikelijke werkzaamheden van de ACM,
waardoor men er niet van uit kan gaan dat de ACM in staat is goede handhaving te verrichten.
De Inspectie SZW heeft wel de benodigde ervaring op dit gebied. Daarnaast vinden deze
leden de argumentatie binnen de memorie van toelichting hierover niet overtuigend.
Het gaat er namelijk niet om of het toezicht al of niet complex is of dat de ACM goed
inzicht zou hebben in marktpartijen of niet. Het gaat erom of de belegging van een
toezichtstaak leidt tot effectief toezicht en of de taak passend en geschikt is voor
een organisatie als de ACM. De Inspectie SZW lijkt geschikter om deze taak uit te
voeren. Daarnaast zou een verschuiving van toezicht naar de Inspectie SZW kunnen leiden
tot een beëindiging van de ontsnappingsroute voor de 80%-regel door de zogenaamde
«bagatelbepaling» in het TBP. Om onder het toezicht van de ACM te vallen is een omzetgrens
van 2 miljoen euro vastgesteld. Grote bedrijven splitsen zich daardoor op onder kleinere
bv’s om zo het toezicht van de ACM te ontlopen. Door de handhaving bij de Inspectie
SZW neer te leggen kan hier een eind aan worden gemaakt. Kan de regering haar overwegingen
op dit punt nogmaals toelichten en is zij bereid dit punt te heroverwegen en de inspectie
alsnog neer te leggen bij de Inspectie SZW?

De bagatelbepaling wordt toegepast om onnodige administratieve lasten of onevenredig
zware eisen aan bedrijven te voorkomen. De bagatelbepaling is vastgelegd in de het
Tijdelijk Besluit Postbezorgers 2011. Deze bepaling is van toepassing ongeacht welke
instantie is aangewezen als toezichthouder. De ACM heeft een goed overzicht van de
postvervoerders die actief zijn in de markt, onder andere omdat de ACM een register
van geregistreerde postvervoerders bijhoudt en jaarlijks een post- en pakketmonitor
opstelt. Hierdoor kan de ACM monitoren of bedrijven proberen het toezicht te ontlopen,
bijvoorbeeld door zich op te splitsen.

Ik verwijs de leden van de GroenLinks-fractie voor de overige vragen naar het antwoord
op vraag 60 van de leden van de VVD-fractie.

64. De leden van de SP-fractie constateren dat de regering het toezicht op de toepassing
van de minimumnorm voor het aantal postbezorgers niet onder de Inspectie SZW wil laten
vallen maar bij de ACM wil laten. Deze leden constateren dat zowel de ACM in haar
uitvoeringstoets als PostNL en de vakbonden een voorkeur hebben voor verplaatsing
van het toezicht naar de Inspectie SZW. Deze leden vragen welke inhoudelijke gronden
de regering heeft om toch te kiezen voor ACM in deze rol, waar de organisatie zo weinig
geschikt voor lijkt. Zij vragen of de regering de mening deelt dat effectieve handhaving
in het verleden wel tekort is geschoten. Wat is de reden om te verwachten dat dit
in de toekomst anders zal zijn? Deze leden wijzen ook op de kritiek van de vakbonden
dat het feit dat in de huidige situatie een omzetgrens van ten minste 2 miljoen euro
per jaar nodig is om onder toezicht van de ACM te vallen, en dat bedrijven door splitsing
in verschillende kleine bv’s zo onder toezicht uitkomen. Zij vragen wat de regering
gaat doen om deze feitelijke ontwijking van toezicht tegen te gaan en of het niet
logisch is dit gat in het toezicht te dichten in combinatie met een verplaatsing van
het toezicht naar de Inspectie SZW.

Ik verwijs de leden van de SP-fractie naar het antwoord op vraag 60 van de leden van
de VVD-fractie.

65. Wat betreft de handhaving begrijpen de leden van de PvdA-fractie dat de ACM de
instantie is die toezicht houdt op de naleving van de Postwet en zorgt voor handhaving.
Evenwel hebben deze leden zorgen over de handhaving van de minimumnorm van 80% voor
het aantal postbezorgers dat moet werken onder een arbeidsovereenkomst. Het toezicht
daarop zou van de Inspectie SZW naar de ACM moeten gaan verschuiven. In hoeverre kan
de ACM hierop effectief toezien? Deze leden hebben daar ernstige twijfels bij, omdat
toezicht op dergelijke arbeidsgerelateerde voorwaarden niet tot het specialisme van
de ACM behoort. Bovendien kan de ACM slechts toezicht houden op postbedrijven met
een omzet van minstens 2 miljoen euro per jaar. Door zich op te splitsen in kleinere
bedrijven kunnen postbedrijven zich aan dit toezicht onttrekken en zich niet gaan
houden aan de 80%-norm. Daarmee ontstaat dan toch nog de ongewenste concurrentie op
de arbeidsmarkt. Toezicht door de Inspectie SZW zou dit kunnen voorkomen. Kan de regering
er alsnog zorg voor dragen dat het toezicht op dit punt bij de Inspectie SZW komt
te liggen? Zo nee, waarom niet? Welke mate van intensiteit krijgt het toezicht? Zal
sprake zijn van programmatisch of slechts van incidentgestuurd toezicht?

De ACM kan, op basis van signalen uit de markt of op basis van een eigen afweging,
een onderzoek instellen naar de naleving van de 80%-eis. Het is aan de ACM als onafhankelijk
toezichthouder om te bepalen hoe zij haar toezicht hierop het beste kan inrichten.

Voor de overige vragen verwijs ik de leden van de PvdA-fractie naar mijn antwoord
op vraag 60 van de leden van de VVD-fractie.

66. De leden van de ChristenUnie-fractie onderschrijven het pleidooi van de ACM en
verschillende vakbonden om de handhaving op de toepassing van de minimumnorm voor
het aantal postbezorgers dat moet werken onder een arbeidsovereenkomst te verplaatsen
van de ACM naar de Inspectie SZW. Deze leden vragen de regering nader te onderbouwen
waarom het onverstandig is deze handhaving bij de Inspectie SZW te beleggen.

Ik verwijs de leden van de ChristenUnie-fractie naar het antwoord op vraag 60 van
de leden van de VVD-fractie.

II. ARTIKELEN

9. Artikel 9b

67. De leden van de CDA-fractie merken op dat in de reacties op de internetconsultatie
zorgen zijn geuit over de mogelijkheid om bij koninklijk besluit de toegangsregulering
te laten vervallen. Volgens de reacties introduceert dit onzekerheid voor de toegangvragende
postvervoerders. Naar aanleiding van deze zorgen is verhelderd dat het voorgestelde
artikel 89a, tweede lid, voorziet in een voorhangprocedure van een koninklijk besluit
bij de Eerste en Tweede Kamer. Geldt een dergelijke voorhang ook voor artikel 9b van
het wetsvoorstel, die de grondslag bevat om bij AMvB en bij ministeriële regeling
de toegangsverplichting nader in te vullen?

In het wetsvoorstel is geen voorhangprocedure opgenomen ten aanzien van de toegangsregulering
die op grond van artikel 9b bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële
regeling worden vastgesteld. Uitgangspunt is om in de wet geen formele betrokkenheid
van het parlement bij gedelegeerde regelgeving te regelen, tenzij daarvoor bijzondere
redenen bestaan. Gelet op de technische aard van de invulling van de toegangsregulering
in dit geval – het betreft de tariefmethodiek en voorwaarden zoals aanlevertijden
– zie ik in dit geval geen reden om van dat uitgangspunt af te wijken. Een voorhangbepaling
lijkt in dit geval ook niet nodig, omdat de Minister van EZK de ACM kan opdragen een
rapport uit te brengen inzake de technische invulling van de toegangsvoorwaarden.
De ACM zal de postvervoerders consulteren alvorens een rapport uit te brengen. Op
basis van dat rapport zullen bij algemene maatregel van bestuur en in de ministeriële
regeling de toegangsvoorwaarden worden vastgesteld.

10. Onderdeel T (artikel 89a)

68. De leden van de GroenLinks-fractie vragen op wat voor termijn de regering denkt
dat de toegangsmaatregelen opgeheven kunnen worden. Door wie wordt de evaluatie uitgevoerd
die moet vaststellen of de transitie compleet is en of deze toegangsmaatregelen opgeheven
kunnen worden, en wat voor maatstaven worden gehanteerd om dit vast te stellen?

Ik verwijs de leden van de GroenLinks-fractie naar mijn reactie op vraag 32 van de
leden van de VVD-fractie.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer