Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 574 Wijziging van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en enkele andere wetten met het oog op verbetering van de uitvoerbaarheid van toeslagen (Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
I.
ALGEMEEN
2
1.
Inleiding
2
2.
Verbetering van de uitvoerbaarheid toeslagen
4
2.1
Versterking van de menselijke maat en verbetering van de praktische rechtsbescherming
4
2.1.1
Proportioneel vaststellen
5
2.1.2
Matigen van een terugvordering en rente berekening bij terugvordering
7
2.1.3
Introductie doelmatigheidsgrens
7
2.1.4
Naar voren brengen van een zienswijze door belanghebbende
7
2.1.5
Aanvullende waarborgen ter verbetering van de rechtspositie bij informatieverplichtingen
8
2.1.6
Aanvullende waarborg bij verzuimboete wegens niet nakomen informatieverplichting
9
2.1.7
Verplichting tot informatieverstrekking voor derden
9
2.1.8
Een uitgebreidere motivering in een boeterapport en het geven van een zienswijze bij
oplegging vergrijpboete
10
2.1.9
Kwijtschelding op termijn
10
2.2
Het voorkomen van schrijnende situaties door toeslagpartnerschap
10
2.2.1
Schrijnende situaties door toeslagenpartnerschap
10
2.2.2
Onverzekerdheid partner
12
3.
Uitvoerings- en handhavingsaspecten
12
4.
Gevolgen voor de regeldruk
13
5.
Budgettaire aspecten
14
6.
Gevolgen voor het Europese recht, staatssteun en grondrechten
15
7.
Doenvermogen
15
8.
Verwerking van persoonsgegevens
16
9.
Artikel 3.1 Comptabiliteitswet
17
9.1
Nagestreefde doelen
17
9.2
Beleidsinstrumenten
18
9.3
Nagestreefde doeltreffendheid
18
9.4
Nagestreefde doelmatigheid
19
10.
Advies en consultatie
19
11.
Evaluatieparagraaf
20
II.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
20
I. ALGEMEEN
Deze memorie van toelichting is opgesteld mede namens Onze Minister voor Medische
Zorg, de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris
van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst.
1. Inleiding
De afgelopen jaren is duidelijk geworden dat het huidige toeslagenstelsel grote nadelen
kent en dat veel mensen onevenredig zijn benadeeld door de harde vormgeving van het
huidige toeslagenstelsel. Een stelsel dat is gebouwd om burgers financiële steun te
bieden veroorzaakt onzekerheid en onvoorspelbaarheid en heeft ertoe geleid dat burgers
soms in ernstige problemen zijn gebracht. Onder meer de twee deelrapporten van het
Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Toeslagen1 en het eindrapport van de Adviescommissie uitvoering toeslagen (de Adviescommissie)2 bevatten een gedegen analyse van de problemen van het huidige stelsel van toeslagen.
Het IBO Toeslagen concludeert dat het huidige toeslagenstelsel leidt tot een groot
aantal terugvorderingen en nabetalingen en daarmee tot te veel onzekerheid bij burgers.
De terugvorderingen en nabetalingen zijn onder andere het gevolg van de systematiek
van het stelsel waarbij voorschotten door de Belastingdienst/Toeslagen worden verstrekt
op basis van door burgers zelf geschatte (inkomens)gegevens, de sterke inkomensafhankelijkheid
en de vele complexe grondslagen. De risico’s stapelen zich bovendien op bij de meest
kwetsbare burgers: burgers die de hoogste toeslagen ontvangen, die niet over voldoende
financiële buffers beschikken of die een onregelmatig inkomen hebben. Ook raken de
terugvorderingen en nabetalingen veelal burgers die in een situatie van (financiële)
stress verkeren of die te maken hebben met een impactvolle verandering in de persoonlijke
omstandigheden. Deze problematiek kan volgens het IBO Toeslagen niet binnen het huidige
stelsel worden opgelost, omdat die samenhangt met de beleidsmatige uitgangspunten
van het bestaande toeslagenstelsel.
In de op 30 april 2020 aan de Tweede Kamer verzonden kabinetsreactie op het IBO Toeslagen3 heeft het kabinet geconcludeerd de nadelen van het bestaande toeslagenstelsel met
name vanuit het burgerperspectief niet acceptabel te vinden en – gesteund door een
door de Tweede Kamer unaniem aangenomen motie Bruins/Van Weyenberg4 – een hervorming aangekondigd van het huidige toeslagenstelsel. Wel heeft het kabinet
daarbij nadrukkelijk aangegeven dat hervorming van het bestaande toeslagenstelsel
een langere periode zal beslaan. Het kabinet zet dit jaar de contouren van een nieuw
stelsel neer: een wenkend perspectief. Aangezien een majeure hervorming van het toeslagenstelsel
om zorgvuldige besluitvorming vraagt, werkt het kabinet aan een routekaart met de
verschillende stappen die in de besluitvorming aan de orde komen. Deze routekaart
is inclusief de tussenstappen en maatregelen die genomen worden op weg naar het wenkende
perspectief. Dit jaar biedt het kabinet de routekaart aan bij de uitwerking van alternatieven
voor het toeslagenstelsel.
Het kabinet beseft tegelijkertijd nadrukkelijk dat een wenkend perspectief onvoldoende
is voor de huidige problemen. Vanwege de urgentie van de problematiek acht het kabinet
het noodzakelijk om nu al een aantal (wettelijke) maatregelen te treffen. Het voorliggende
wetsvoorstel voorziet in maatregelen voor de korte termijn op weg naar een beter en
menselijker systeem, in lijn met de daarover door de Tweede Kamer unaniem aangenomen
motie Lodders c.s.5 De maatregelen in dit wetsvoorstel zijn deels aangekondigd in de brief van 13 maart
2020 in reactie op het eindrapport van de Adviescommissie6 en in de brief die ik uw Kamer op 25 mei 2020 ter gelegenheid van de indiening van
het wetsvoorstel Wet hardheidsaanpassing Awir heb gestuurd.7 De opgenomen maatregelen in onderhavig wetsvoorstel hebben tot doel om de Belastingdienst/Toeslagen
in staat te stellen meer maatwerk aan toeslaggerechtigden te bieden en de zogenoemde
praktische rechtsbescherming te vergroten. Het kabinet hoopt hiermee de «menselijke
maat» in het systeem van toeslagen te verbeteren. Ook wil het kabinet de administratieve
lasten verminderen ten aanzien van kleine terugvorderingen.
Daarnaast is het kabinet van mening dat maatregelen voor burgers doenlijk moeten zijn.
Zowel in het IBO-toeslagen als in de beide rapporten van de Adviescommissie8 is de analyse dat in het systeem van toeslagen onvoldoende rekening is gehouden met
het doenvermogen van burgers. De analyse in beide rapporten is helder. Op een aantal
punten moeten maatregelen opnieuw worden beoordeeld met aandacht voor de positie van
de burger. De genoemde punten uit de rapporten worden in dit wetsvoorstel aangepakt.
Voor de gekozen oplossingen zijn diverse sociaal-maatschappelijke organisaties geraadpleegd.
Hun kennis en expertise op het gebied van het gedrag van burgers hebben een bijdrage
geleverd aan de precieze vormgeving van het wetsvoorstel.
Conform het advies in deelrapport 1 van het IBO Toeslagen9 heeft de Belastingdienst/Toeslagen extra (budgettaire) middelen gekregen om de dienstverlening
aan toeslaggerechtigden te versterken. Bovendien zijn de maatregelen uit de Wet hardheidsaanpassing
Awir10 in werking getreden, waardoor onder meer een hardheidsclausule is opgenomen waardoor
het mogelijk wordt om maatwerk te bieden in situaties van onvoorziene onbillijkheden
van overwegende aard die volgen uit het toeslagensysteem. Het kabinet wil met het
volledige pakket aan maatregelen – in de Wet hardheidsaanpassing Awir en in onderhavig
wetsvoorstel – voor de korte termijn snelle en belangrijke stappen te zetten en een
oplossing te bieden voor de meest urgente problemen binnen het huidige toeslagenstelsel
op weg naar een beter en menselijker nieuw stelsel. Het kabinet wil er overigens geen
misverstand over laten bestaan dat met het voorliggende wetsvoorstel de complexiteit
van het stelsel als zodanig niet volledig wordt weggenomen. Dat kan alleen worden
bereikt met een volwaardig alternatief voor het huidige stelsel.
2. Verbetering van de uitvoerbaarheid toeslagen
Het kabinet zet met dit wetsvoorstel in op drie pijlers: het versterken van de menselijke
maat in het toeslagenstelsel, het verbeteren van de praktische rechtsbescherming van
burgers en het voorkomen van schrijnende situaties door het verlies van toeslagen
als gevolg van partnerschap. De verbeteringen in het huidige wetsvoorstel zijn een
eerste stap in het terugbrengen van de menselijke maat in het toeslagensysteem. Om
deze verbeteringen optimaal te realiseren is ook de dienstverlening van de Belastingdienst/Toeslagen
aan de burger van groot belang. De Minister van Financiën heeft in zijn brief van
27 februari 202011 een beeld geschetst van de gewenste cultuur van de Belastingdienst, waaronder ook
de cultuur bij de Belastingdienst/Toeslagen. Inmiddels zijn er verschillende verbeteringen
doorgevoerd in de relatie tussen de Belastingdienst/Toeslagen en de burger, waaronder
het aanstellen van een persoonlijk zaakbehandelaar in het kader van de hersteloperatie
om de omgang met de burger fundamenteel te veranderen en de dienstverlening te verbeteren.
Hierdoor zijn de relevante belangen voor het maken van een besluit inzichtelijker
waardoor meer maatwerk geleverd kan worden bij de besluitvorming. Daarnaast wordt
op dit moment gewerkt aan een cultuurverandering binnen de Belastingdienst, waarbij
medewerkers stil staan bij wat in het verleden fout is gegaan en welke intenties en
waarden hieraan ten grondslag lagen. Door dit te analyseren en te verbeteren wordt
een stapsgewijze ontwikkeling van een nieuwe cultuur ingezet.
2.1 Versterking van de menselijke maat en verbetering van de praktische rechtsbescherming
Om de menselijke maat en de praktische rechtsbescherming van burgers te versterken
stelt het kabinet diverse maatregelen voor. Allereerst zullen de uitspraken van de
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over proportioneel vaststellen
en terugvordering bij bijzondere omstandigheden, gecodificeerd worden, In de tweede
plaats worden maatregelen voorgesteld om het burgerperspectief te verbeteren. Het
kabinet zoekt hier aansluiting bij de kabinetsreactie «Regels en ruimte – Verkenning
Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte».12 Het kabinet wil de dienstverlening van de overheid aan de burgers verbeteren. Door
het opnemen van een aantal bepalingen in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
(Awir), die in deze memorie van toelichting nader worden toegelicht, wordt expliciet
gemaakt dat de Belastingdienst/Toeslagen meer zorgvuldig en proactief dient te handelen
overeenkomstig de normen die volgen uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
indien de betreffende omstandigheden daartoe noodzaken. Onderdeel van de voorgestelde
wetswijzigingen betreft onder meer een aantal aanpassingen van de informatieverplichtingen.
Door ook meer informatie van derden te ontvangen, kan de Belastingdienst/Toeslagen
voorkomen dat er bij de toekenning van voorschotten of tegemoetkomingen onbedoelde
fouten worden overgenomen en kan sneller aan de bel worden getrokken als eerder ontvangen
informatie niet blijkt te kloppen. Het wetsvoorstel omvat de volgende maatregelen.
2.1.1 Proportioneel vaststellen
De Adviescommissie concludeert in haar eindadvies13 dat de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)14 belangrijke ruimte geeft om meer uiting te geven aan de menselijke maat in het toeslagenstelsel.
Een belangrijke rol daarbij is weggelegd voor het proportioneel vaststellen van de
kinderopvangtoeslag. Dit wetsvoorstel codificeert dit belangrijke uitgangspunt. Codificatie
van deze jurisprudentie levert in de ogen van het kabinet een betekenisvolle bijdrage
aan deze menselijke maat. Daarbij dient opgemerkt te worden dat al uitvoering wordt
gegeven aan het proportioneel vaststellen door de Belastingdienst/Toeslagen. De grondslag
hiervoor is het eind 2019 in werking getreden Verzamelbesluit Toeslagen dat terugwerkende
kracht kent naar 23 oktober 2019.15
In het verleden werden ouders geconfronteerd met hoge terugvorderingen van hun kinderopvangtoeslag
op het moment dat zij de kosten voor kinderopvang niet (volledig) hadden betaald,
soms met betalingsproblemen tot gevolg. De ABRvS heeft in haar uitspraak van 23 oktober
201916 geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de mogelijkheid heeft om de kinderopvangtoeslag
proportioneel vast te stellen. Zodoende ontvangt de ouder naar rato van de kosten
die hij heeft betaald kinderopvangtoeslag. Met de voorgestelde wetswijziging wordt
de uitspraak van de ABRvS gecodificeerd in de Wet kinderopvang (Wko).
Om aan te sluiten bij de actuele situatie van burgers, krijgen ouders lopende het
toeslagjaar maandelijks een voorschot gebaseerd op een schatting van de relevante
grondslagen. Op het moment dat alle gegevens na afloop van het toeslagjaar bekend
zijn, wordt de kinderopvangtoeslag definitief vastgesteld. Wanneer deze definitieve
vaststelling afwijkt van het voorschot, wordt het verschil teruggevorderd of nabetaald.
In het geval een ouder aan bepaalde voorwaarden niet heeft voldaan, dan wordt het
volledige bedrag teruggevorderd (een zogenaamde nihilstelling). Eén van de voorwaarden
voor het recht op kinderopvangtoeslag was gekoppeld aan de zinsnede «te betalen kosten»
in artikel 1.5, eerste lid, Wko. Een ouder moest het volledige bedrag aan kinderopvangkosten
daadwerkelijk hebben betaald. Indien de ouder dit niet had gedaan, werd het volledige
voorschot aan kinderopvangtoeslag teruggevorderd. Deze lezing is in de jurisprudentie
meermaals onderschreven.17 Kinderopvangtoeslag werd op grond van deze lezing tot 23 oktober 2019 niet mogelijk
vastgesteld naar rato van de kosten die de ouder wel had betaald. Dit heeft tot schrijnende
situaties bij ouders geleid die werden geconfronteerd met een nihilstelling.
In het kader van CAF 1118 is opnieuw gekeken naar de rigide toepassing van de wetgeving, met name waar het
gaat om het alles-of-niets-karakter van de toeslagen. In de Kamerbrief van 11 juni
201919 «Richting een oplossing voor ouders in de CAF 11-zaak» hebben de Staatssecretaris
van Financiën en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aangekondigd
een meer proportionele benadering te gaan onderzoeken. Voordat dit onderzoek was afgerond,
oordeelde de ABRvS op 23 oktober 2019 dat de Wko zo moet worden gelezen dat de kinderopvangtoeslag
proportioneel kan worden vastgesteld.20 De uitspraak betekende een omslag in de tot dan toe vaste rechtspraak van de ABRvS,
waarmee de wettelijke kaders nu wel de ruimte bieden aan de Belastingdienst/Toeslagen
om de kinderopvangtoeslag proportioneel vast te stellen.
Door middel van een opdrachtbrief heeft het Ministerie van SZW de Belastingdienst/Toeslagen
verzocht om, vooruitlopend op eventuele aanpassingen in de wet- of regelgeving, uitvoering
te geven aan het proportioneel vaststellen van de aanspraak op kinderopvangtoeslag,
conform de afspraken die beide bewindspersonen hierover hadden gemaakt. Dit is ingevuld
in het Verzamelbesluit Toeslagen.21 De uitspraak wordt met voorgestelde wetswijziging gecodificeerd in de wet.
De voorgestelde wetswijziging formaliseert dat een ouder aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag
op basis van de door hem of zijn partner daadwerkelijk betaalde kosten voor kinderopvang.
Indien de ouder de kosten van kinderopvang niet volledig maar wel gedeeltelijk heeft
betaald, kan de Belastingdienst/Toeslagen het recht op kinderopvangtoeslag anders
dan op nihil vaststellen. In die situatie stelt de Belastingdienst/Toeslagen het recht
op kinderopvangtoeslag vast naar rato van het bedrag aan kosten dat de ouder tijdig
heeft betaald aan de kinderopvangorganisatie.22
Voorbeeld
Een kinderopvangorganisatie factureert € 10.000 voor de kosten voor kinderopvang in
een berekeningsjaar. De ouder ontvangt € 8.000 (80%) aan voorschotten kinderopvangtoeslag.
De eigen bijdrage is € 2.000. De Belastingdienst/Toeslagen constateert na afloop van
het berekeningsjaar dat de ouder slechts € 9.000 van de gefactureerde € 10.000 heeft
betaald aan de kinderopvangorganisatie. Het inkomen is ongewijzigd. De schuld van
de ouder aan de kinderopvangorganisatie bedraagt € 1.000.
Onder de oude interpretatie van de wet zou de Belastingdienst/Toeslagen het definitieve
recht op kinderopvangtoeslag op nihil hebben gesteld omdat de ouder de kosten van
kinderopvang niet volledig had betaald. Het voorschot kinderopvangtoeslag van € 8.000
zou volledig worden teruggevorderd, en ook de schuld van de ouder aan de kinderopvangorganisatie
van € 1.000 zou blijven bestaan.
De voorgestelde wijziging regelt dat de Belastingdienst/Toeslagen in deze situatie
het definitieve recht op kinderopvangtoeslag berekent op basis van € 9.000 aan kinderopvangkosten
in plaats van op € 10.000. Dit houdt in dat het recht op kinderopvangtoeslag op € 7.200
(80% van € 9.000) wordt vastgesteld. Het terug te vorderen bedrag aan kinderopvangtoeslag
bedraagt in dat geval € 800 (€ 8.000 minus € 7.200). De schuld van de ouder aan de
kinderopvangorganisatie blijft hierbij € 1.000.
Het verschuldigde bedrag van deze ouder bedraagt in de nieuwe situatie € 1.800 (€ 1.000
aan de kinderopvangorganisatie en € 800 aan terugvordering). In de oude situatie was
dit € 9.000 (€ 1.000 aan de kinderopvangorganisatie en € 8.000 terugvordering, het
volledige voorschot kinderopvangtoeslag).
2.1.2 Matigen van een terugvordering en rente berekening bij terugvordering
Daarnaast acht het kabinet het van belang om ook een andere belangrijke uitspraak
van de ABRvS23 te codificeren. Dit ziet op het matigen van een terugvordering bij bijzondere omstandigheden.
Deze maatregel levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het in de praktijk brengen
van de menselijke maat. Daarom wordt met dit wetsvoorstel een discretionaire bevoegdheid
gegeven aan de Belastingdienst/Toeslagen om een lager bedrag terug te vorderen. Van
deze bevoegdheid kan gebruikt gemaakt worden als er sprake is van bijzondere omstandigheden
in een specifieke situatie waarbij de terugvordering van het gehele bedrag onevenredig
zou zijn. Ook aan het matigen van de terugvordering is reeds uitvoering gegeven via
een uitbreiding van het Verzamelbesluit Toeslagen.24 Om frauduleuze praktijken te voorkomen, wordt daarnaast voorgesteld dat als een terugvordering
wordt gematigd, dat deze matiging geen invloed heeft op de hoogte van een eventuele
aansprakelijkheid van een derde.
In het verlengde van de uitspraak van de ABRvS25 op basis waarvan met dit wetsvoorstel de mogelijkheid wordt gecreëerd om een beschikking
tot terugvordering (en de matiging daarvan) te kunnen opleggen, wordt tevens voorgesteld
om de berekening van rente aan te passen.
2.1.3 Introductie doelmatigheidsgrens
Gebaseerd op het voorstel van het IBO Toeslagen26, wordt voorgesteld om een zogenoemde doelmatigheidsgrens voor toeslagen in te voeren
waardoor een bedrag lager dan het drempelbedrag niet meer wordt teruggevorderd. Dergelijke
drempelbedragen bestaan ook in de inkomstenbelasting en het bedrag voor de drempelbepaling
bij toeslagen is hieraan gelijk, te weten € 47 euro in het jaar 2020. De drempel leidt
tot minder (kleine) terugvorderingen, wat leidt tot meer begrip bij belanghebbenden.
De koppeling aan de bepalingen inzake de doelmatigheidsgrens in de Wet inkomstenbelasting
2001 zorgt ervoor dat ook voor toeslagen deze grens in het kader van de inflatiecorrectie
jaarlijks worden aangepast.
2.1.4 Naar voren brengen van een zienswijze door belanghebbende
De mogelijkheden om in gesprek te gaan met de belanghebbende worden verruimd. Zo wordt
aan de belanghebbende onder andere de gelegenheid geboden om te reageren op een vast
te stellen beschikking in de fase van de definitieve toekenning, indien nadelige gevolgen
voor de belanghebbende kunnen ontstaan die mogelijk onevenredig zijn in verhouding
tot de te dienen doelen van die vast te stellen beschikking. Het bieden van een gelegenheid
tot het naar voren brengen van een zienswijze heeft als doel zoveel mogelijk bezwaar
en beroep achteraf te voorkomen door een meer passende en juiste beschikking vast
te stellen. Door de belanghebbende vroegtijdig in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze
in te brengen, krijgt de Belastingdienst/Toeslagen belangrijke feiten en omstandigheden
in beeld die nodig zijn voor een zorgvuldige belangenafweging waardoor ook de evenredigheid
van beschikkingen zal toenemen.
De Belastingdienst/Toeslagen spant zich al in de voorschotfase in om (hoge) terugvorderingen
zoveel mogelijk te voorkomen. Om die reden zijn bijvoorbeeld alle kinderopvangorganisaties
vanaf 1 januari 2021 verplicht relevante gegevens, zoals bijvoorbeeld het aantal afgenomen
opvanguren, maandelijks aan de Belastingdienst/Toeslagen te leveren. Dit wordt in
onderdeel 2.1.7 en de artikelsgewijze toelichting op artikel IV, onderdeel J, nader
toegelicht. Wanneer belangrijke afwijkingen worden geconstateerd tussen de gegevens
die de burger (bij de aanvraag) heeft opgegeven en de gegevens van de kinderopvangorganisatie,
kan de Belastingdienst/Toeslagen contact opnemen met de burger, zodat deze burger,
indien nodig, zijn gegevens kan aanpassen. Daarnaast vergelijkt de Belastingdienst/Toeslagen
vier keer per jaar de bekende actuele inkomensgegevens met de gegevens die door de
burger (bij de aanvraag) zijn opgegeven. Mocht daar aanleiding toe zijn dan worden
burgers op verschillen geattendeerd. Zo worden zij in staat gesteld hun gegevens aan
te passen zodat hoge terugvorderingen kunnen worden voorkomen.
2.1.5 Aanvullende waarborgen ter verbetering van de rechtspositie bij informatieverplichtingen
Verder worden er verschillende wijzigingen voorgesteld om het proces inzake de informatieverplichtingen
van burgers van aanvullende waarborgen te voorzien. Deze waarborgen sluiten aan bij
de gewenste zorgvuldige en proactieve houding van de Belastingdienst/Toeslagen. Het
uitvragen van informatie bij belanghebbenden wordt met extra waarborgen omkleed. Wanneer
een belanghebbende diens inlichtingenplicht niet nakomt zullen er meerdere stappen
nodig zijn voordat een toeslag wordt stopgezet of een boete wordt opgelegd. De afweging
van belangen en het evenredigheidsbeginsel bij het vaststellen van de beschikking
krijgt voor de Belastingdienst/Toeslagen een meer centrale plaats.
Op grond van de Awir hebben burgers de verplichting om desgevraagd alle gegevens en
inlichtingen te verstrekken aan de Belastingdienst/Toeslagen die voor de toekenning
van de toeslag van belang kunnen zijn. Via de voorgestelde wetswijzigingen wordt deze
informatieverplichting verduidelijkt. Deze verduidelijking houdt in dat de informatieverplichting
niet alleen is bedoeld voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van
de hoogte van de tegemoetkoming, maar ook voor de bepaling van de hoogte van een voorschot
of het herzien van een reeds verstrekt voorschot.
Het kabinet bouwt aanvullende waarborgen in om de praktische rechtsbescherming van
de burger te versterken en een betere balans aan te brengen in deze informatieverplichtingen
Zo wordt een zorgvuldiger aanmaningsproces voorgesteld wanneer de burger niet aan
zijn informatieverplichting voldoet. Dit betreft onder andere een wettelijke verankering
dat de aanmaningstermijn, waarbinnen de gegevens uiterlijk dienen te worden verstrekt
door de belanghebbende nadat op een eerder verzoek niet is gereageerd, minimaal twee
weken dient te betreffen. Het betreft een minimale termijn waardoor de Belastingdienst/Toeslagen
maatwerk kan treffen. Indien de omstandigheden daartoe noodzaken, kan namelijk een
langere aanmaningstermijn gehanteerd worden. Uiterlijk bij de aanmaning dient de Belastingdienst/Toeslagen
te wijzen op de mogelijke gevolgen van het niet tijdig voldoen aan de verplichting
om de gegevens of inlichtingen te verstrekken. Een van die gevolgen is de mogelijkheid
tot het opleggen van een verzuimboete. Op deze wijze wordt de belanghebbende tijdig
en volledig geïnformeerd over de mogelijke gevolgen van het niet nakomen van de informatieverplichting
waardoor hij beter kan anticiperen en negatieve gevolgen kan voorkomen.
Indien de Belastingdienst/Toeslagen voornemens is om bij het niet nakomen van de informatieverplichting
door de belanghebbende een beschikking vast te stellen die voor de belanghebbende
nadelige gevolgen heeft die mogelijk onevenredig zijn in verhouding tot de met die
beschikking te dienen doelen, zijn er in dit wetsvoorstel nadere vereisten verbonden
aan de bestaande verplichting om de burger tijdig en volledig te informeren. Zo is
– ingevolge dit wetsvoorstel – de Belastingdienst/Toeslagen gehouden om in de brief
van de aanmaning de belanghebbende te informeren over de vast te stellen beschikking
en daarbij de belanghebbende in de gelegenheid te stellen om zijn zienswijze ten aanzien
van die beschikking te geven.
Verder wordt voorgesteld om een aanvullende stap in te bouwen ten aanzien van een
vast te stellen beschikking waarbij de tegemoetkoming of het voorschot op nihil wordt
gesteld of het voorschot wordt gestopt. De Belastingdienst/Toeslagen kan deze beschikking
met mogelijk vergaande gevolgen voor de burger slechts vaststellen indien een redelijkerwijs
te vergen inspanning heeft plaatsgevonden om de persoon die niet heeft voldaan aan
de informatieverplichting in de gelegenheid te stellen alsnog de gevraagde gegevens
en inlichtingen binnen een redelijke termijn te verstrekken voordat die persoon is
aangemaand. Deze aanvullende rappelverplichting na het eerste verzoek tot verstrekking
van gegevens en inlichtingen en vóór de aanmaning kan zowel per brief plaatsvinden
of op een andere geschikte wijze (bijvoorbeeld telefonisch of per e-mail).
2.1.6 Aanvullende waarborg bij verzuimboete wegens niet nakomen informatieverplichting
Ook bij het opleggen van een verzuimboete wordt de hiervoor omschreven aanvullende
stap ingebouwd. Het opleggen van een verzuimboete is daardoor slechts mogelijk indien
een redelijkerwijs te vergen inspanning heeft plaatsgevonden om de burger die niet
heeft voldaan aan zijn informatieverplichting in de gelegenheid te stellen alsnog
de gevraagde gegevens en inlichtingen binnen een redelijke termijn te verstrekken
voordat die burger wordt aangemaand. Indien het aannemelijk is dat deze inspanning
heeft plaatsgevonden en de aanmaningstermijn is verstreken, kan de Belastingdienst/Toeslagen
een verzuimboete opleggen.
2.1.7 Verplichting tot informatieverstrekking voor derden
Op dit moment kan de Belastingdienst/Toeslagen informatie opvragen bij derden. Het
is wenselijk om deze bevoegdheid uit te breiden. Het doel hiervan is om zo veel mogelijk
fouten in aanvragen van toeslagen te voorkomen. Daarnaast draagt de uitbreiding van
informatieverstrekking door een ander dan de toeslaggerechtigde/belanghebbende, de
partner of de medebewoner kan bij aan een lastenverlichting van de burger. In dit
wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld dat administratieplichtigen en verhuurders verplicht
worden om desgevraagd informatie aan de Belastingdienst/Toeslagen aan te leveren die
van belang kan zijn voor de uitvoering van de toeslagen. Administratieplichtigen zijn
bijvoorbeeld kinderopvangcentra, gastouderbureaus, verzekeraars en banken. Met de
uitbreiding van deze informatieverplichting voor derden wordt ook beoogd om effectiever
aanvragen van belanghebbende te kunnen beoordelen met behulp van contra-informatie.
Naast een informatieverplichting voor derden op verzoek, wordt er ook een wettelijke
grondslag voorgesteld op basis waarvan het mogelijk wordt om spontane informatieverstrekking
door een derde aan de Belastingdienst/Toeslagen te bewerkstelligen. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan kinderopvangcentra en gastouderbureaus die op regelmatige basis
de afgenomen uren kinderopvang delen met de Belastingdienst/Toeslagen. Ook deze voorgestelde
regeling beoogt een mogelijkheid om effectiever de aanvragen van belanghebbende te
kunnen beoordelen, alsmede een verlichting van de administratieve last voor de burger
te bewerkstelligen.
2.1.8 Een uitgebreidere motivering in een boeterapport en het geven van een zienswijze
bij oplegging vergrijpboete
Het kabinet stelt voor dat een zogenoemd boeterapport verplicht wordt ingeval de Belastingdienst/Toeslagen
voornemens is om een vergrijpboete van meer dan € 340 op te leggen. De (vermoedelijke)
overtreder wordt via een brief in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren
te brengen.27 Aan de belanghebbende wordt een redelijke termijn gegeven om zijn zienswijze te geven.
Ook dit is een belangrijke stap om de praktische rechtsbescherming te versterken.
2.1.9 Kwijtschelding op termijn
Het kabinet vindt het van groot belang dat kwijtschelding van schulden bij de inkomensafhankelijke
regelingen mogelijk wordt en stelt om die reden een wettelijke grondslag daartoe voor.
Het kwijtschelden van schulden vergroot maatwerk en versterkt de menselijke maat in
gevallen waarin dat het hardst nodig is. Het kabinet heeft hierbij een soortgelijke
regeling als bij de fiscaliteit op het oog. Uit onderzoek is helaas gebleken dat kwijtschelden
door de Belastingdienst/Toeslagen de komende jaren onuitvoerbaar is. Het inrichten
van een proces voor kwijtschelden brengt momenteel te grote complexiteitsgevolgen
en te grote risico’s op procesverstoringen voor de uitvoering met zich. Ook zullen
andere belangrijke dossiers zoals de vereenvoudiging beslagvrije voet en het uitfaseren
van het invorderingssysteem Enterprise Tax Management te veel onder druk komen te
staan door de mogelijkheid van kwijtschelden nu in werking te laten treden. Wegens
deze redenen zal de voorgestelde kwijtscheldingsmogelijkheid bij een koninklijk besluit
te bepalen tijdstip in werking treden.
2.2 Het voorkomen van schrijnende situaties door toeslagpartnerschap
2.2.1 Schrijnende situaties door toeslagenpartnerschap
In het rapport «Toeslagpartner tegen wil en dank» zijn door het Landelijk overleg
sociaal raadslieden enkele schrijnende situaties aan het licht gebracht die hun grondslag
vinden in het partnerbegrip.28 Gehuwde partners, waarbij een van beiden wordt opgenomen in een verzorgings- of verpleeghuis
blijven onder de huidige wetgeving toeslagpartner. Dit kan tot financieel nadelige
gevolgen leiden, omdat de achterblijvende partner dan niet meer in aanmerking komt
voor bijvoorbeeld kinderopvangtoeslag. Voor niet-gehuwde partners bestaat reeds een
mogelijkheid om niet langer als toeslagpartner te worden aangemerkt. Deze uitzondering
wordt uitgebreid naar – kort gezegd – gehuwde partners. Ook zij kunnen ervoor kiezen
om bij verzoek niet langer aangemerkt worden als partner, voor de duur van het verblijf
van de partner in het verzorgings- of verpleeghuis. Bij ministeriële regeling kunnen
nadere voorwaarden worden gesteld aan dit verzoek.
De uitzondering voor samenwonenden die een zakelijke huurovereenkomst hebben gesloten
wordt naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling aangepast.29 Behalve een onderlinge zakelijke huurovereenkomst, wordt deze uitzondering nadrukkelijk
ook van toepassing op de situatie dat twee personen beiden met een derde een zakelijke
huurovereenkomst hebben gesloten.
In overeenstemming met het IBO Toeslagen zal een partnerschap niet langer met terugwerkende
kracht naar het begin van het kalenderjaar ontstaan.30 Een partnerschap ontstaat per de eerste van de maand volgend op de gebeurtenis waardoor
het partnerschap tot stand komt, zoals bijvoorbeeld een huwelijk of de geboorte van
een kind. Hiermee wordt voorkomen dat het partnerschap leidt tot een terugvordering
van de teveel ontvangen toeslagen in het eerste deel van het jaar, omdat het recht
op toeslagen lager wordt door het partnerschap. Deze problematiek, die met name speelt
in de zorgtoeslag, wordt hiermee verholpen.
Het kabinet ziet in dat met de voorgestelde wijzigingen in het partnerbegrip voor
de inkomensafhankelijke regelingen de samenhang met het partnerbegrip voor de inkomstenbelasting
wordt doorbroken. Minder samenhang betekent ook minder transparantie over de toepassing
van de regeling. Dit heeft tot gevolg dat de complexiteit voor de burger toeneemt.
Daar staat tegenover dat met de voorgestelde wijzigingen van het partnerbegrip wordt
beoogd een oplossing te bieden voor schrijnende gevallen. Het kabinet is van mening
dat in dit geval het tegemoetkomen aan schrijnende gevallen zwaarder weegt dan de
uniformiteit van het partnerbegrip. Daarnaast kan worden gesteld dat de hoofdregels
van het partnerbegrip uniform blijven. Slechts voor schrijnende gevallen wordt een
beperkte uitzondering gemaakt, waardoor de inbreuk op de uniformiteit van het partnerbegrip
ook beperkt is.
Het kabinet realiseert zich dat de voorgestelde wijzigingen niet alle schrijnende
situaties uit het voornoemde rapport «Toeslagpartner tegen wil en dank» zullen oplossen.
Een categorie van deze schrijnende situaties betreft de achterblijvende partner van
een persoon die in een penitentiaire inrichting verblijft. Ook de Nationale ombudsman
heeft voor deze categorie aandacht gevraagd.31 Voor de partner die voor langere tijd is gedetineerd is (en dus niet thuis woont)
is het niet mogelijk om bij te dragen aan het huishouden of de zorg voor kinderen.
Het probleem is dat deze persoon blijft meetellen als partner voor de toeslagen. Dit
heeft een negatief effect op de gerechtigdheid tot en de hoogte van de tegemoetkoming,
zoals de kinderopvangtoeslag. Het kabinet heeft deze situatie op het netvlies staan
en wil hiervoor een maatregel treffen. Dit vergt echter nog nadere uitwerking. Het
kabinet streeft ernaar om bij nota van wijziging op onderhavig wetsvoorstel een voorstel
te kunnen doen om de beschreven problematiek zoveel mogelijk te kunnen ondervangen.
Het voortbestaan van schrijnende situaties kan veroorzaakt worden door divergerend
beleid of onbekendheid van burgers met de mogelijkheden die er al zijn om schrijnende
situaties op te lossen, bijvoorbeeld via de gemeenten. Het kabinet zal daarom verder
inzetten op onderzoek naar het partnerbegrip binnen het fiscale domein, het toeslagenstelsel
en de sociale zekerheid.
2.2.2 Onverzekerdheid partner
Het kabinet wil terugvorderingen voorkomen die het gevolg zijn van iets wat zich buiten
de invloedsfeer van een individuele burger afspeelt. Daarmee wordt uitvoering gegeven
aan maatregel 12B uit het eerste deelrapport van IBO-Toeslagen.32 Met de wijziging worden er niet langer eisen gesteld aan de verzekerdheid van de
partner. Op dit moment is er alleen zorgtoeslag voor personen die verplicht verzekerd
zijn en dat ook daadwerkelijk hebben gedaan. Geen zorgtoeslag is er voor personen
die op andere wijze verzekerd zijn, zoals bijvoorbeeld bewoners van AZC’s, militairen,
gemoedsbezwaarden, gedetineerden, werknemers van internationale organisaties en Europese
Studenten of personen die langdurig verblijven. Als de toeslagpartner van deze groep,
terecht onverzekerd is, ontvangt men 50% van de tweepersoonstoeslag. Daarnaast is
er nog een groep mensen die wel een zorgverzekering behoort te sluiten, maar dit niet
heeft gedaan. Voor de toeslagpartners van deze groep vervalt ook het recht op zorgtoeslag.
Met deze wijzing ontvangen ook deze toeslagpartners straks 50% van de tweepersoonstoeslag.
Dit is een voordeel voor de toeslagpartner die wel een zorgverzekering heeft afgesloten.
Die toeslagpartner is immers niet meer afhankelijk van de andere toeslagpartner als
het gaat om de omvang van het recht op zorgtoeslag.
Deze wijziging is voor de Belastingdienst/Toeslagen een vereenvoudiging. Hij hoeft
namelijk niet meer bij te houden wat de reden is voor het onverzekerd zijn van de
partner van de aanvrager. Daarmee wordt ook terugvordering voorkomen die het gevolg
zou zijn geweest van de omstandigheid dat achteraf blijkt dat de partner van de aanvrager
onterecht niet verzekerd was.
3. Uitvoerings- en handhavingsaspecten
De maatregelen van dit wetsvoorstel zijn door de Belastingdienst beoordeeld met de
uitvoeringstoets. Voor alle maatregelen geldt dat de Belastingdienst die uitvoerbaar
acht per de voorgestelde data van inwerkingtreding. De gevolgen voor de uitvoering
zijn beschreven in de uitvoeringstoetsen die als bijlagen zijn bijgevoegd33. Een aantal maatregelen uit dit wetsvoorstel leidt tot uitvoeringskosten bij de Belastingdienst/Toeslagen.
Deze maatregelen zijn opgenomen in de hierna opgenomen tabel. Afgelopen voorjaar is
budget beschikbaar gesteld voor de Belastingdienst/Toeslagen waarmee deze uitvoeringskosten
eenmalig gedekt kunnen worden.
Tabel 1: Overzicht uitvoeringskosten Belastingdienst (bedragen x € 1.000)
Wet verbetering uitvoerbaarheid Toeslagen
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Maatregelen
Drempel kleine terugvorderingen
190
10
200
200
200
200
Toeslagen verplichten tot geven gelegenheid zienswijze aan belanghebbende bij mogelijk
onevenredige gevolgen besluit
70
800
1.150
1.150
1.150
1.150
Artikel 18 Awir verduidelijken en opnemen rappelverplichting
20
380
0
0
0
0
Uitbreiden bevoegdheid om bepaalde derden aansprakelijk te stellen voor toeslagschulden
10
0
420
0
0
0
Wijzigen vergrijpboete
140
210
220
130
130
130
Aanpassingen partnerbegrip
130
0
0
0
0
0
Aanpassingen partnerbegrip bij opname in verpleegtehuis
290
20
20
20
20
Geen terugvorderingen bij een niet-verzekerde of onterecht verzekerde partner
130
0
0
0
0
0
Codificatie beleidsbesluiten1
5.190
7.040
2.520
0
0
0
Totaal uitvoeringskosten
5.880
8.730
4.530
1.500
1.500
1.500
X Noot
1
De uitvoeringskosten maken onderdeel uit van de reeks uitvoeringkosten Herstel Toeslagen.
Het kabinet is van mening dat de dienstverlening aan burgers moet worden verbeterd
en dit vraagt inzet van de Belastingdienst/Toeslagen. Door het opnemen van maatregelen
die dit bewerkstelligen, wordt namelijk expliciet gemaakt dat de Belastingdienst/Toeslagen
meer zorgvuldig en proactief dient te handelen. Medewerkers van de Belastingdienst/Toeslagen
moeten meer checks and balances doorlopen voordat een toeslag gestopt wordt of een
boete opgelegd kan worden. Hiermee wordt voorkomen dat grote bedragen moeten worden
terugbetaald of dat het recht pas bij de rechter wordt gehaald. Het kabinet hecht
hier zwaar aan. Deze extra waarborgen in het toeslagenstelsel brengen uitvoeringslasten
en invorderingsrisico’s met zich waar het kabinet zich van bewust is. Het kabinet
stelt zich echter op het standpunt dat deze lasten en risico’s acceptabel zijn en
opwegen tegen de beoogde voordelen van de maatregelen, namelijk het verbeteren van
de praktische rechtsbescherming voor de burger en het terugbrengen van de menselijke
maat in het toeslagenstelsel.
Voorts wordt opgemerkt dat een groot deel van de maatregelen als oogmerk heeft om
de-escalerend te werken. De uitbreiding van de dienstverlening om met de burger al
in de voorfase in dialoog te gaan zal inzet vergen van de Belastingdienst/Toeslagen,
maar voorkomt naar verwachting ook bezwaar en beroep achteraf. Dit is niet alleen
een lastenverlichting voor de burger, maar het voorkomen van bezwaar en beroep heeft
ook een positief effect op de capaciteit bij de Belastingdienst/Toeslagen.
Het kabinet acht de risico’s die worden benoemd in de uitvoeringstoetsen acceptabel.
Voor een aantal maatregelen geldt dat implementatie meer tijd vergt. In die gevallen
treden de maatregelen niet per 1 januari 2021 in werking, maar is meer tijd ingecalculeerd.
Het is van groot belang dat maatregelen niet overhaast worden ingevoerd, met mogelijke
grote uitvoeringsrisico’s als gevolg. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is daaraan
expliciet aandacht besteed, wat geleid heeft tot een latere inwerkingtreding van de
betreffende maatregelen.
4. Gevolgen voor de regeldruk
De maatregelen in dit wetsvoorstel hebben geen of slechts zeer beperkte structurele
gevolgen voor de administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Twee maatregelen
hebben een (zeer) gering structureel verzwarend effect op de administratieve lasten.
De eerste maatregel is de aanpassing van de verplichting voor derden om op verzoek
informatie te overleggen. Deze brengt een administratieve lastenverzwaring van jaarlijks
gemiddeld ongeveer € 280.000 met zich. Deze lastenverzwaring komt overigens naar verwachting
vrijwel geheel voor rekening van bedrijven, omdat bedoelde derden in de regel geen
burgers zullen zijn. De tweede maatregel betreft de invoering van de mogelijkheid
voor de burger om in bepaalde gevallen een zienswijze in te dienen voordat een besluit
wordt genomen dat mogelijk onevenredig nadelige gevolgen voor hem heeft. De hiermee
samenhangende administratieve lastenverzwaring voor burgers bedraagt jaarlijks gemiddeld
ongeveer € 140.000. Er zijn echter ook twee maatregelen die een administratieve lastenverlichting
inhouden. Ten eerste betekent de drempel voor kleine terugvorderingen (de doelmatigheidsgrens)
een jaarlijkse lastenverlichting voor burgers, omdat voor die kleine bedragen de terugvordering
op nihil wordt gesteld. Hierdoor is er ook minder snel reden voor het maken van bezwaar.
De lastenverlichting is berekend op een jaarlijks gemiddelde van ongeveer € 45.000.
Ten tweede beoogt invoering van voormelde mogelijkheid van het indienen van een zienswijze
ook een lastenverlichting. Een zienswijze kan er namelijk toe leiden dat het voorgenomen
besluit (meer) in overeenstemming is met hetgeen de burger accepteert (bijvoorbeeld
een lagere terugvordering of een beter gemotiveerde terugvordering), waardoor de burger
geen bezwaar maakt waar hij dat wel zou hebben gedaan als de mogelijkheid van een
zienswijze niet had bestaan. De met het voorkomen van bezwaar- en beroepsprocedures
gepaard gaande administratieve lastenverlichting voor de burgers is becijferd op een
jaarlijks gemiddelde van € 47.000. Dat betekent dat met betrekking tot genoemde mogelijkheid
van het indienen van een zienswijze per saldo sprake is van een administratieve lastenverzwaring
van € 93.000. Voor de overige maatregelen geldt dat het aantal burgers dat door de
maatregel wordt getroffen dusdanig klein is dat de gevolgen voor de administratieve
lasten verwaarloosbaar zijn.
5. Budgettaire aspecten
In tabel 2 is het budgettaire effect van het wetsvoorstel weergegeven. De maatregelen
met het grootste budgettair effect zijn de aanpassingen van het partnerbegrip en de
drempel voor kleine terugvorderingen (doelmatigheidsgrens).
De aanpassingen van het partnerbegrip omvat budgettair gezien verscheidene kleine
en grotere maatregelen. Bij het aanpassen van het partnerbegrip gaat het hierbij met
betrekking tot de budgettaire gevolgen vooral om het vervallen van terugwerkende kracht
van het in aanmerking nemen van partnerschap het grootste budgettair effect.
Bij de maatregel over de doelmatigheidsgrens is uitgegaan van gemiddeld jaarlijks
300.000 terugvorderingen van een bedrag dat onder de grens van thans € 47 blijft.
Dit aantal is vermenigvuldigd met het gemiddelde onder dat grensbedrag, aangezien
het niet in alle gevallen waarin terugvordering als gevolg van de voorgestelde maatregel
niet meer plaats vindt, sprake zal zijn van een terugvordering van € 47.
Tabel 2: budgettaire gevolgen in euro (x miljoen)
Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen
2021
2022
2023
Structureel
Maatregelen
Drempel kleine terugvorderingen
7,1
7,1
7,1
7,1
Aanpassingen partnerbegrip
30,2
30,2
30,2
30,2
Geen terugvorderingen bij een niet-verzekerde of onterecht verzekerde partner
4,1
4,1
4,1
4,1
Totaal programmakosten
41,4
41,4
41,4
41,4
Van de in de tabel genoemde effecten slaat € 38 miljoen neer in hogere uitgaven in
het kader van de zorgtoeslag. Ter dekking van deze hogere uitgaven worden de normpercentages
beperkt verhoogd.
6. Gevolgen voor het Europese recht, staatssteun en grondrechten
In het wetsvoorstel zijn geen maatregelen opgenomen waarin aspecten van Europees recht,
het verbod op staatssteun of de grondrechten spelen.
7. Doenvermogen
In het wetsvoorstel is rekening gehouden met het doenvermogen van burgers. De doelgroep
is door de analyses uit het IBO-onderzoek34 en de rapporten van de Adviescommissie35 bekend. De drie rapporten bevatten een scherpe analyse waar het in de bestaande regelgeving
aan schort wanneer het doenvermogen van burgers aan de orde is. In de rapporten is
aangegeven dat de mentale belasting voor burgers te hoog is, dat het moeilijk is de
regels goed na te leven en dat de schade voor burgers disproportioneel is bij fouten
of vergissingen. Zeker bij kwetsbare groepen of wanneer er sprake is van een ingrijpende
gebeurtenis in iemands leven, is het voldoen aan bepalingen uit de huidige wetgeving
voor veel burgers ondoenlijk. Voeg daarbij de conclusie uit de rapporten dat kleine
fouten tot grote moeilijkheden kunnen leiden en een aanpak vanuit het burgerperspectief
is noodzakelijk.
De genoemde rapporten zijn de leidraad geweest voor het onderhavige wetsvoorstel.
De mogelijke oplossingsrichtingen zijn voorgelegd aan enkele sociaal-maatschappelijke
organisaties.36 Deze hebben kennis en ervaring over het gedrag van burgers en de gevolgen van de
wetgeving rond toeslagen op verschillende groepen burgers. Zij ondersteunen burgers
bij knelpunten en hebben diverse malen aan de bel getrokken bij de rijksoverheid dat
er ongewenste ontwikkelingen waren en dat burgers in het nauw raakten. Tevens verrichten
enkele van deze organisaties zelf onderzoek naar de gevolgen van overheidshandelen.
Zij zijn gevraagd om op de oplossingsrichtingen te reageren vanuit de optiek van het
burgerperspectief. Zij hebben een inschatting gemaakt of de oplossingen doenbaar waren
voor burgers, welke onvermoede neveneffecten een maatregel kunnen hebben en of de
belangrijkste doelgroepen bereikt kunnen worden. Bij het beoordelen welk effect een
maatregel heeft op het doenvermogen is door de organisaties gekeken naar de doelgroep
per maatregel en de mentale belasting die de maatregel mee kan brengen voor burgers,
of er sprake is van cumulatie van lasten bijvoorbeeld in relatie tot aanpalende regelingen
en wat de gevolgen kunnen zijn van inertie bij of fouten van burgers.
Succesfactoren bij de uitvoering van de maatregelen zijn volgens de organisaties heldere
wetgeving, gerichte communicatie over die maatregelen en duidelijke uitleg vanuit
de uitvoerder wat nu precies wanneer van de burger verwacht wordt. Zonder uitleg en
eventuele ondersteuning van kwetsbare groepen, zal het doenvermogen van burgers nodeloos
op de proef blijven worden gesteld, hoe goed de wet ook bedoeld en geformuleerd is.
De maatregelen die erin voorzien dat wordt afgezien van het terugvorderen van kleine
bedragen, de uitbreiding van de mogelijkheid om derden aansprakelijk te stellen en
het schrappen van terugwerkende kracht van het in aanmerking nemen van partnerschap
worden wat doenvermogen van de burger betreft het meest positief gewaardeerd. Ook
de maatregel waarmee wordt geregeld dat bijvoorbeeld kinderopvanginstellingen en gastouderbureaus
kunnen worden verplicht om periodiek informatie te verstrekken wordt in die zin gewaardeerd,
omdat het de burger kan ontlasten. Wel vraagt dit er volgens de organisaties om dat
de burger van de informatieverstrekking op de hoogte is. Deze input is een belangrijke
stap geweest in het opstellen van het huidige wetsvoorstel. Uiteraard hebben de organisaties
de conceptwetsvoorstellen niet gezien en staat het hen vrij te reageren op het voorliggende
wetsvoorstel. Zij hebben zich met hun input niet aan dit wetsvoorstel gecommitteerd.
Concreet heeft hun input ertoe geleid dat het partnerbegrip wordt aangepast en dat
de zeswekentermijn voor verzoek «buiten beschouwing laten van bijzondere bezittingen
en bijzondere eenmalige uitkeringen van de vermogenstoets» wordt verruimd (dit is
geregeld in de Fiscale verzamelwet 2021). Ook is mede naar aanleiding van de inbreng
van de stakeholders enkel een doelmatigheidsgrens voor – globaal gezegd – het geheel
of gedeeltelijk terugvorderen van eerder verleende tegemoetkomingen of voorschotten
opgenomen in het wetsvoorstel. Er wordt geen doelmatigheidsgrens opgenomen voor het
uitbetalen van tegemoetkomingen of voorschotten als het gaat om kleine bedragen.
De rapporten en de input van stakeholders hebben geleid tot een pakket dat volgens
het kabinet veel minder vraagt van het doenvermogen van burgers dan de bestaande wet-
en regelgeving omtrent toeslagen.
8. Verwerking van persoonsgegevens
Gezien de aard van dit voorstel is in de fase van beleidsontwikkeling een gegevensbeschermingseffectbeoordeling
uitgevoerd. Met behulp hiervan is nut en noodzaak onderzocht van de voorgenomen verwerking
van persoonsgegevens. In het artikelsgewijze commentaar bij de maatregelen die verwerking
van persoonsgegevens tot gevolg hebben wordt hierop nader ingegaan.37 Tevens is het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) verwerkt, zoals ook
in hoofdstuk 10. Advies en consultatie staat beschreven.
9. Artikel 3.1 Comptabiliteitswet
9.1 Nagestreefde doelen
Algemeen
Dit wetsvoorstel beoogt om meer maatwerk aan toeslaggerechtigden te bieden en de zogenoemde
praktische rechtsbescherming te vergroten. Ook wil het kabinet de administratieve
lasten verminderen ten aanzien van kleine terugvorderingen en nabetalingen. Daarnaast
beoogt het wetsvoorstel om de meest schrijnende situaties als gevolg van partnerschap
te voorkomen. Het kabinet tracht met de maatregelen van het wetsvoorstel de «menselijke
maat» in het systeem van de toeslagen te verbeteren.
Meer menselijke maat door het evenredigheidsbeginsel
Het wetsvoorstel bevat een aantal maatregelen die gezien kunnen worden als een nadere
uitwerking van het evenredigheidsbeginsel. Conform de uitspraak van de ABRvS38 wordt het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag gecodificeerd. Hoewel
hier reeds uitvoering aan wordt gegeven op grond van het Verzamelbesluit Toeslagen,
is het in het belang van de rechtszekerheid om het proportioneel vaststellen ook bij
wet vast te leggen. Daarnaast acht het kabinet het van belang om ook een andere belangrijke
uitspraak van de ABRvS39 te codificeren. Dit ziet op het matigen van een terugvordering bij bijzondere omstandigheden.
De Belastingdienst/Toeslagen dient hiertoe in de wet een discretionaire bevoegdheid
te krijgen. Ook aan deze maatregel wordt reeds uitvoering gegeven op grond van het
Verzamelbesluit Toeslagen.
Rechtsbescherming
Het is van belang dat expliciet gemaakt wordt dat de Belastingdienst/Toeslagen meer
zorgvuldig en proactief handelt, overeenkomstig de normen die volgen uit de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur, indien de betreffende omstandigheden daartoe noodzaken.
De afweging van belangen en het evenredigheidsbeginsel bij het vaststellen van een
beschikking dient een meer centrale plaats te krijgen. Het doel van de maatregelen
is een betere dienstverlening aan burgers door onder andere het leveren van meer maatwerk
in situaties waarbij dat benodigd is. Hierdoor kan een meer passende beschikking worden
vastgesteld, waarmee de praktische rechtsbescherming wordt vergroot en de benodigdheid
van bezwaar en beroep kan worden verminderd.
Schrijnende situaties door toeslagpartnerschap
Personen die een zorgbehoevende ouder in huis nemen, kunnen geconfronteerd worden
met negatieve gevolgen voor de toeslagen, zoals verlies van het recht op de zogenoemde
alleenstaande-ouderkop van het kindgebonden budget. Daarnaast kan ontstaan van het
toeslagpartnerschap leiden tot een terugvordering van de teveel ontvangen toeslagen
met betrekking tot de periode van het jaar tot aan het ontstaan van dat partnerschap,
omdat het recht op toeslagen lager wordt door dat partnerschap. Deze situaties worden
onwenselijk geacht en dienen voorkomen te worden.
9.2 Beleidsinstrumenten
De nagestreefde doelen van het wetsvoorstel worden bereikt door de Wet IB 2011, de
Wko en de Awir aan te passen. De aanpassing van deze wetgeving kan de menselijke maat
terugbrengen in het systeem, de praktische rechtsbescherming verbeteren en schrijnende
situaties als gevolg van partnerschap voorkomen.
9.3 Nagestreefde doeltreffendheid
Menselijke maat en praktische rechtsbescherming
De meest schrijnende gevallen uit het verleden en voor de toekomst worden met het
proportioneel vaststellen en matigen van een terugvordering bij bijzondere omstandigheden
voorkomen. Dit gebeurt voor het verleden mede op grond van de maatregelen van de Wet
hardheidsaanpassing Awir. Het proportioneel vaststellen en het matigen van de terugvordering
bij bijzondere omstandigheden wordt met het wetsvoorstel voor de toekomst gecodificeerd.
Op grond van de Wet hardheidsaanpassing Awir bestaat reeds de mogelijkheid van de
hardheidsclausule om voor onbillijkheden van overwegende aard, situaties die de wetgever
bij het opstellen van de wet niet heeft voorzien of niet heeft bedoeld, in de toekomst
op te kunnen lossen.
Om praktische rechtsbescherming van burgers te versterken sluit het kabinet bij diverse
maatregelen aan bij de kabinetsreactie op het onderzoek «Regels en ruimte – verkenning
Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte».40 Het rapport laat zien dat er verschillende oorzaken zijn voor het niet leveren van
maatwerk. In het onderzoek worden ook diverse oplossingen voor deze oorzaken voorgesteld.
Het wetsvoorstel voorziet in de wettelijke verankering van deze maatregelen.
Voorkomen van schrijnende situaties door partnerschap
In het rapport «Toeslagpartner tegen wil en dank» zijn door het Landelijk overleg
sociaal raadslieden enkele schrijnende situaties aan het licht gebracht die hun grondslag
vinden in het partnerbegrip.41 De Nationale ombudsman heeft specifiek voor de achterblijvende partner die in een
penitentiaire inrichting verblijft, aandacht gevraagd. Het kabinet is voornemens om
hiervoor een oplossing te bieden en streeft ernaar om deze oplossing door middel van
een nota van wijziging op dit wetsvoorstel voor te stellen.
Zoals eerder reeds beschreven, realiseert het kabinet zich dat de voorgestelde wijzigingen
niet alle schrijnende situaties uit het voornoemde rapport «Toeslagpartner tegen wil
en dank» zullen oplossen. Het voortbestaan van schrijnende situaties kan veroorzaakt
worden door divergerend beleid of onbekendheid van burgers met de mogelijkheden die
er reeds al zijn om schrijnende situaties op te lossen, bijvoorbeeld via de gemeenten.
Het kabinet zal daarom verder inzetten op onderzoek naar het partnerbegrip binnen
het fiscale domein, het toeslagenstelsel en de sociale zekerheid. Ook zal het kabinet
zich inzetten om via de gemeenten de bestaande ondersteuningsmogelijkheden onder de
aandacht te brengen.
9.4 Nagestreefde doelmatigheid
De maatregelen in dit wetsvoorstel vormen een efficiënte manier om genoemde doelstellingen
te bereiken. Op een aantal onderdelen dient de wet immers aangepast worden om te voorkomen
dat de meest schrijnende situaties in de toekomst zich zullen blijven doordoen, zoals
bij het partnerschap en de eerder beschreven situaties die kunnen voortvloeien uit
wetgeving. Andere maatregelen, zoals het proportioneel vaststellen en matigen, zien
op codificatie van jurisprudentie. Omwille van de kenbaarheid en de rechtszekerheid
is het van belang dat deze maatregelen in formele wetgeving verankerd wordt. En voor
de maatregelen die zien op het bieden van praktische rechtsbescherming, is het van
belang om op te merken dat (formele en praktische) rechtsbescherming ziet op de bescherming
van rechten en belangen van burgers op grond van de wet. Aanpassingen op dit vlak,
bijvoorbeeld door het bieden van gelegenheid tot het geven van een zienswijze, zullen
dan ook doorgevoerd moeten worden in wetgeving.
10. Advies en consultatie
De Raad voor de rechtsbijstand, de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de AP en het Adviescollege
toetsing regeldruk (ATR) zijn om advies gevraagd42. De Raad voor de rechtsbijstand geeft aan dat in het algemeen gezegd kan worden dat
vooral de maatregelen in het wetsvoorstel die betrekking hebben op het verbeteren
van de praktische rechtsbescherming zoals het uitbreiden van de mogelijkheid om een
zienswijze te geven en meer zorgvuldigheid in het aanmaningsproces mogelijk kunnen
leiden tot een iets kleiner beroep op de gesubsidieerde rechtsbijstand. De Raad voor
de rechtsbijstand verwacht evenwel dat het effect van het wetsvoorstel op het beroep
op gesubsidieerde rechtsbijstand vrij gering zal zijn omdat 1) slechts in uitzonderingsgevallen
een toevoeging wordt verstrekt voor rechtsbijstand inzake besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen
en 2) omdat het aantal toevoegingen op dit gebied de laatste jaren is teruggelopen.
Daarbij geeft de Raad voor de rechtsbijstand aan dat wijzigingen in wet- en regelgeving
en het creëren van meer discretionaire bevoegdheden in het algemeen kunnen leiden
tot een iets groter beroep op rechtsbijstand omdat nieuw beleid en jurisprudentie
moeten worden gevormd. Dat zou mogelijk een iets dempend effect kunnen hebben op de
hierboven genoemde afname van het beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand. Al met
al zullen de voorgestelde wetswijzigingen naar het oordeel van de Raad voor de rechtsbijstand
per saldo in ieder geval niet leiden tot een toename van het beroep op gesubsidieerde
rechtsbijstand.
De Rvdr merkt in zijn advies op dat het wetsvoorstel beoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen
meer maatwerk kan leveren aan toeslaggerechtigden, onder andere door in het voortraject
diverse overlegmomenten in te bouwen. De Rvdr voorziet dat dit mogelijk tot minder
procedures leidt, maar dat daartegenover staat dat de zaken die wel door de rechter
worden behandeld complexer zullen zijn. In de eerdere overlegmomenten is dan immers
geen overeenstemming bereikt en de standpunten in de procedure bij de bestuursrechter
zullen zijn verhard. De eventuele daling in het aantal zaken en de mogelijke stijging
in zaakzwaarte leidt naar verwachting van de Rvdr per saldo evenwel niet tot een wijziging
van de werklast.
De AP heeft geadviseerd om de noodzaak van en de gemaakte belangenafweging bij de
maatregel die voorziet in een aanpassing van de informatieleveringsverplichtingen
voor derden nader toe te lichten. In het artikelsgewijze commentaar is met dat advies
rekening gehouden.43
Het ATR adviseert te verduidelijken hoe de voorgestelde maatregelen de menselijke
maat versterken, welke problemen concreet worden opgelost en tot welke nieuwe uitvoeringsinstructies
de wet aanleiding gaat geven. De maatregelen zijn in de onderdeel 2 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting thematisch gerubriceerd en het artikelsgewijze
commentaar is aangevuld. De daarbij geformuleerde doelstellingen adresseren de concrete
problemen die naar het oordeel van het kabinet een oplossing behoeven. Hierbij kan
overigens worden opgemerkt dat alle maatregelen in zekere zin de menselijke maat bevorderen.
Te denken valt aan de maatregelen die beogen een hoge terugvordering te voorkomen,
zoals de mogelijkheid om een zienswijze in bepaalde gevallen in te dienen vóórdat
een bezwarend besluit wordt genomen of de afschaffing van terugwerkende kracht van
het in aanmerking nemen van partnerschap. Er moet nog worden bezien of en zo ja, in
hoeverre (wetsinterpreterende) uitvoeringsinstructies nodig zijn. Ook adviseert het
ATR onder meer om meer inzicht te geven in hoe de geconsulteerde sociaal-maatschappelijke
organisaties de impact op het doenvermogen van de burger inschatten. Hiermee is in
onderdeel 7 van het algemeen deel van deze memorie rekening gehouden.
11. Evaluatieparagraaf
Na de inwerkingtreding van deze wet zal een evaluatie plaatsvinden in het kader van
de evaluatie van de Awir, mede gelet op het belang dat wordt gehecht aan het bereiken
van de doelstellingen met de voorgestelde wetswijzigingen. Op grond van artikel 48
van de Awir vindt elke vijf jaar evaluatie van de Awir plaats. De laatste evaluatie
heeft in 2017 plaatsgevonden, zodat de Awir in 2022 weer geëvalueerd zal worden. De
evaluatie van deze wet zal daarom meegenomen worden met de vijfjaarlijkse evaluatie
van de Awir.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Artikel I (artikel 1.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001)
De Awir wordt geregardeerd door de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en kent dus een
open stelsel van rechtsbescherming. Dat betekent dat een besluit dat op grond van
de Awir is genomen zonder meer vatbaar is voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter.
Het fiscale domein, waaronder de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001), kent echter
een gesloten stelsel van rechtsbescherming. Dat betekent dat een besluit alleen dan
voor bezwaar vatbaar is als dat in de wet is bepaald. Om de rechtsbescherming van
burgers die zich beroepen op een uitzondering op het partnerbegrip onder de Wet IB
2001 en onder de Awir gelijk te schakelen, is het daarom wenselijk dat in artikel 1.2
Wet IB 2001 wordt bepaald dat op een verzoek als bedoeld in dat artikel wordt beslist
bij voor bezwaar vatbare beschikking. Bovendien verbetert het de praktische rechtsbescherming
in die zin dat een specifiek verzoek aan de inspecteur wordt voorgelegd waarin hem
enkel wordt verzocht op grond van een specifieke uitzondering de betrokken personen
niet (langer) als fiscale partner aan te merken. Tot slot lost de voorgestelde maatregel
voor de belastingplichtige het probleem op dat hij pas bij de aanslagregeling de rechtmatigheid
van een afgewezen verzoek in bezwaar en beroep kan aanvechten. De voorgestelde maatregel
heeft daarmee dus als voordeel dat de belastingplichtige al in het lopende belastingjaar
een antwoord kan krijgen op de vraag of sprake is van fiscaal partnerschap, zodat
hij dan reeds tot een juist bedrag een voorlopige teruggaaf kan aanvragen en niet
het risico loopt later een deel daarvan te moeten terug betalen. Hiertoe strekt het
voorgestelde tiende lid van genoemd artikel 1.2.
Voor een toelichting op de aanpassing van het eerste lid, onderdeel e, en het zesde
lid wordt verwezen naar de toelichting op de aanpassing van artikel 3 Awir. Verder
wordt van de gelegenheid gebruikgemaakt om een redactionele verbetering aan te brengen
in het negende lid.44
Artikel II
Artikel II (artikel 1.5 van de Wet kinderopvang)
Met de voorgestelde wijziging van artikel 1.5, eerste lid, van de Wet kinderopvang
wordt verduidelijkt dat de ouder de kosten voor kinderopvang daadwerkelijk moet hebben
betaald om aanspraak te kunnen maken op kinderopvangtoeslag. Indien de ouder deze
kosten niet volledig heeft betaald kan de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag
vaststellen naar rato van de kosten die de ouder daadwerkelijk heeft betaald.
Artikel III
Artikel III (artikel 2 Wet op de zorgtoeslag)
Voorgesteld wordt artikel 2, vijfde lid, van de Wet op de zorgtoeslag (Wzt) te laten
vervallen. Dat lid heeft betrekking op een verzekerde met een partner die zich ten
onrechte niet heeft verzekerd voor de zorgverzekering. Het vervallen van dat vijfde
lid betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen niet langer de reden hoeft bij te houden
voor het niet verzekerd zijn van de partner. Het onderscheid tussen verzekerden met
een partner die zich terecht niet heeft verzekerd en verzekerden met een partner die
zich ten onrechte niet heeft verzekerd, verdwijnt. Een verzekerde met een partner
die zich niet verzekerd heeft voor de zorgverzekering, heeft op basis van artikel 2,
vierde lid, Wzt aanspraak op 50% van het bedrag waarop aanspraak bestaat indien de
partner zich wel zou hebben verzekerd.
Het aantal onterecht onverzekerden was circa 17.000 per ultimo 2017 (Bron: VWS- Verzekerdenmonitor
2018). Aangenomen mag worden dat dit voor een flink deel alleenstaande betreft of
stellen waarbij de partners beiden onverzekerd zijn. Een beperkt aantal huishoudens
(minder dan 5.000) zal alsnog een zorgtoeslag van 50% krijgen voor de wel-verzekerde
aanvrager.
Artikel IV
Artikel IV, onderdeel A (artikel 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
In artikel 3, eerste lid, Awir wordt verwezen naar het basispartnerbegrip van artikel 5a
van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR). Artikel 5a, tweede lid, AWR bepaalt
– kort gezegd – dat gehuwden die een deel van het kalenderjaar partner waren, voor
het hele kalenderjaar als partner worden aangemerkt voor zover zij in de basisregistratie
personen (BRP) op hetzelfde adres staan ingeschreven. Deze bepaling komt inhoudelijk
overeen met artikel 3, derde lid, Awir. Die bepaling wordt evenwel aangepast in die
zin dat er niet langer met terugwerkende kracht naar het begin van het berekeningsjaar
partnerschap ontstaat (zie hierna). Om te voorkomen dat die ongewenste terugwerkende
kracht via artikel 3, eerste lid, Awir zou blijven bestaan wordt voorgesteld ook artikel 3,
eerste lid, Awir te wijzigen door in die bepaling niet langer meer naar artikel 5a,
tweede lid, AWR te verwijzen.
Met de voorgestelde wijziging van artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir wordt in
die bepaling tot uitdrukking gebracht dat om toepassing van de uitzondering wegens
zakelijke (onder)huur moet worden verzocht. Op die manier wordt tekstuele consistentie
bereikt met de voorgestelde aanpassing van artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, Wet
IB 2001, welke aanpassing op dit punt is ingegeven door het voorgestelde artikel 1.2,
tiende lid, Wet IB 2001. Tevens wordt voorgesteld een uitspraak van de ABRvS te codificeren.
Het gaat om een uitspraak waarin de ABRvS oordeelde dat ingeval één van beide partners
niet huurt van de andere partner maar beide partners van een (en dezelfde) derde huren,
gelet op het gelijkheidsbeginsel ook een beroep op de uitzondering wegens zakelijke
(onder)huur kan worden gedaan.45
Verder wordt voorgesteld artikel 3, tweede lid, onderdeel f, Awir te laten vervallen.
Reden is dat deze bepaling geen pendant kent in artikel 1.2 Wet IB 2001 en daarmee
afbreuk doet aan de beoogde uniformiteit in het toeslagpartnerbegrip en het fiscale
partnerbegrip. Bovendien leidt de bepaling tot een onevenwichtigheid in die zin dat
de Belastingdienst/Toeslagen gebonden is aan het door de inspecteur vastgestelde fiscale
partnerschap voor het betreffende berekeningsjaar, ook als die vaststelling niet juist
is, terwijl die gebondenheid andersom niet kan ontstaan omdat in artikel 1.2 Wet IB
2001 een pendant van artikel 3, tweede lid, onderdeel f, Awir ontbreekt. Tot slot
heeft artikel 3, tweede lid, onderdeel f, Awir naar zijn aard alleen betekenis in
het kader van het met ingang van 1 januari 2014 ingevoerde partnerbegrip in de Awir,
toen moest worden voorkomen dat personen die op dat moment reeds partner voor de inkomstenbelasting
waren opnieuw moesten worden beoordeeld op basis van de criteria van het nieuwe partnerbegrip
voor de Awir.46 De bepaling heeft, met andere woorden, zijn doel gediend en heeft thans dus geen
nut meer.
Ingevolge de voorgestelde wijziging van artikel 3, derde lid, Awir wordt partnerschap
dat ontstaat op grond van het eerste lid of (een van de onderdelen van) het tweede
lid van dat artikel in aanmerking genomen vanaf de dag waarop dat partnerschap is
ontstaan, en geldt dat partnerschap niet langer meer voor de perioden die zijn gelegen
vóór die dag, maar enkel nog voor de perioden vanaf die dag. In combinatie met toepassing
van artikel 5 Awir wordt dat partnerschap in aanmerking genomen met ingang van de
eerste van de dag van de maand die volgt op de maand waarin genoemd partnerschap is
ontstaan. Deze wijziging vloeit voort uit het IBO Toeslagen.47 Reden voor deze voorgestelde aanpassing is om te voorkomen dat partnerschap terugwerkt
naar het begin van het berekeningsjaar in situaties waarin beide personen al op hetzelfde
adres stonden ingeschreven. Deze terugwerkende kracht leidt ertoe dat toeslagen, in
het bijzonder zorgtoeslag, met betrekking tot de periode in het berekeningsjaar die
loopt tot aan het moment waarop het partnerschap ontstaat, bijvoorbeeld door een huwelijk
of de geboorte van een kind, in beginsel moeten worden teruggevorderd. Dit kan tot
schrijnende situaties leiden. Voor de nog resterende perioden van het berekeningsjaar
blijft het partnerschap gedurende de inschrijving van beide personen op hetzelfde
adres bestaan.48 Bij die perioden gaat het immers niet om terugwerkende kracht. Voor de volledigheid
wordt opgemerkt dat de pendant in de inkomstenbelasting niet wordt aangepast omdat,
anders dan in het toeslagendomein, in de inkomstenbelasting partnerschap in de regel
financieel voordelig is en er overigens een keuzerecht geldt bij de toerekening van
onder meer inkomensbestanddelen.49 Bovendien speelt het probleem niet ook in de sfeer van de inkomstenbelasting, zodat
er geen reden is voor een analoge aanpassing van de wet IB 2001. Een wijziging in
het partnerbegrip in de inkomstenbelasting is ook niet noodzakelijk om een wijziging
in het toeslagpartnerbegrip te bewerkstelligen. Deze redenen wegen voor het kabinet
zwaarder dan de uniformiteit tussen beide partnerbegrippen. Onder de Wet IB 2001 hebben
belastingplichtigen als het gaat om toerekening van onder meer inkomensbestanddelen
als gezegd het recht om te kiezen of het partnerschap terugwerkt naar het begin van
het kalenderjaar.50 De Awir kent een dergelijk keuzerecht niet.
Het recht op een inkomensafhankelijke regeling wordt per kalendermaand vastgesteld.
Zo wordt voor de kinderopvangtoeslag in artikel 2 van het Besluit op de kinderopvangtoeslag
geregeld dat de hoogte van de kinderopvangtoeslag voor iedere kalendermaand afzonderlijk
wordt bepaald. Voor het kindgebonden budget is in artikel 2, elfde lid, van de Wet
op het kindgebonden budget eenzelfde regeling opgenomen. Ook voor de zorgtoeslag is
in het huidige artikel 2, zesde lid, van de Wzt51 een soortgelijke regeling vastgesteld. Omdat voor de huurtoeslag wordt uitgegaan
van het begrip «medebewoner» heeft de voorgestelde wijziging in het partnerbegrip
geen invloed op het recht op huurtoeslag. Op grond van artikel 5 Awir wordt een wijziging
in omstandigheden in aanmerking genomen vanaf de eerste dag van de daaropvolgende
maand. Mede op basis van het toetsingsinkomen wordt het recht op een inkomensafhankelijke
regeling bepaald. De voorgestelde wijziging van artikel 3, derde lid, Awir, zal ertoe
leiden dat het toetsingsinkomen voor de kinderopvangtoeslag, het kindgebonden budget
en de zorgtoeslag naar evenredigheid moet worden berekend ingeval het partnerschap
gedurende het kalenderjaar ontstaat. In dit geval wordt een evenredig deel (een twaalfde
deel) van het jaarrecht op de inkomensafhankelijke regeling toegerekend aan iedere
kalendermaand. Ingeval het partnerschap op 1 juli is aangevangen, zal het jaarrecht
worden herrekend. Voor de resterende zes maanden van dat jaar is het recht op een
inkomensafhankelijke regeling gebaseerd op het toetsingsinkomen van belanghebbende
en diens partner. Per maand wordt een evenredig deel van dit herrekende recht toegekend
(een twaalfde deel). Hierbij maakt het niet uit of het jaarinkomen voor een groter
deel of zelfs volledig is verkregen in de periode dat er geen sprake is van partnerschap.
Ter verduidelijking wordt de tweede zin van het vierde lid van artikel 3 Awir vervangen.
Een inhoudelijke wijziging is dus niet beoogd. De nieuwe tweede zin beoogt de rangorde
in het partnerschap duidelijker tot uitdrukking te brengen dan de huidige tweede zin
van het vierde lid. Als er sprake is van een partner in de zin van het eerste lid
van artikel 3 Awir, dan gaat dit te allen tijde voor op een partnerschap in de zin
van het tweede lid van artikel 3 Awir. Binnen het tweede lid van artikel 3 Awir geldt
als partner degene die op grond van de eerstgenoemde categorie als partner wordt aangemerkt.
Door middel van de voorgestelde wijziging van het zesde lid van artikel 3 Awir wordt
de uitzondering op het partnerschap uitgebreid. De uitzondering wordt, mede met het
oog op een gelijke behandeling van partners op grond van het eerste lid, verruimd
met partners op grond van het eerste lid die in de BRP op hetzelfde woonadres staan
ingeschreven. Hiertoe strekt de nieuwe tweede zin. De omstandigheid dat de eerste
zin «van overeenkomstige toepassing» wordt verklaard, betekent dat het alleen gaat
om partners op grond van het eerste lid voor wie geldt dat inschrijving van hen beiden
als ingezetene op hetzelfde woonadres niet langer mogelijk is als gevolg van opname
in een verpleeghuis of verzorgingshuis.52 De uitzondering kan alleen worden aangevraagd voor de periode van het verblijf in
een verpleeghuis of verzorgingshuis en eindigt als ook dat verblijf eindigt. Met het
oog op zowel het doenvermogen van de burger als uitvoerbaarheid voor de Belastingdienst/Toeslagen
is de verzoekprocedure eenvoudig van opzet. Zo dient een kort standaardformulier ingevuld
te worden waarbij het volstaat om een kopie van een bewijs van verblijf in een verpleeg-
of verzorgingshuis dat door de betreffende instelling is afgegeven, bij te voegen.
De Belastingdienst/Toeslagen mag dan in beginsel vertrouwen op die informatie en hoeft
niet zelf nader onderzoek te doen. De verzoeker blijft uiteraard wel verplicht om
relevante wijzigingen door te geven, bijvoorbeeld wanneer de partner weer terug naar
huis kan, waardoor het bewijs van verblijf in een verpleeg- of verzorgingshuis dus
achterhaald is door de actualiteit. Dit is immers van invloed op de (omvang van) het
recht op toeslagen. De gegevens over verblijf in een verpleeg- of verzorgingshuis
zijn gevoelige persoonsgegevens. De Belastingdienst/Toeslagen dient hier echter wel
over te beschikken om het verzoek te kunnen beoordelen. Met het oog op het in de Algemene
verordening persoonsgegevens (AVG)53 vermelde vereiste van dataminimalisatie wordt naast genoemd formulier niet meer gevraagd
dan een bewijs van verblijf in een verpleeg- of verzorgingshuis. De verzoeker wordt
gevraagd om genoemd bewijs zelf te overleggen. Het alternatief waarin geen sprake
is van een verzoekprocedure maar de uitzondering op het partnerschap van rechtswege
wordt toegepast, is overwogen. Dat alternatief gaat er echter aan voorbij dat de burger
redenen kan hebben om als partner te willen blijven worden aangemerkt en (dus) niet
wil dat de Belastingdienst/Toeslagen gegevens over verblijf in een verpleeg- of verzorgingshuis
ontvangt. Bovendien zou het in dat alternatief nodig zijn om meer dan thans het geval
is persoonsgegevens automatisch uit te wisselen, namelijk gegevens over verblijf in
een verpleeg- of verzorgingshuis. Dat maakt dat dat alternatief mogelijk verder gaat
dan strikt noodzakelijk en zich ook minder goed verhoudt tot het in de AVG vermelde
proportionaliteits- en subsidiariteitsvereiste. Daarom is voor een verzoekprocedure
gekozen. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat met de wijziging van dit lid geen
wijziging wordt beoogd voor de reikwijdte van de bestaande uitzondering. Met deze
wijziging wordt immers enkel de bestaande uitzondering uitgebreid.
Het voorgestelde zevende lid van artikel 3 Awir, dat ziet op de gelijkstelling van
ongehuwden met gehuwden wat aanverwantschap betreft, versterkt genoemde uniformiteit
in de partnerbegrippen. Dit lid is namelijk de pendant van het huidige artikel 1.2,
zesde lid, Wet IB 2001. Tegelijk wordt voorgesteld in beide leden te verduidelijken
dat de bepaling zich ook uitstrekt tot de situatie waarin ongehuwd samenwonenden in
het verleden partner waren. Reden hiervoor is dat aanverwantschap niet eindigt door
beëindiging van het huwelijk.54 Gelet op de bedoeling ongehuwd samenwonenden voor de bepaling van aanverwantschap
gelijk te stellen aan gehuwden, is het dus nodig om een partnerschap tussen twee ongehuwd
samenwonenden dat nu niet meer bestaat maar in het verleden wel heeft bestaan onder
de reikwijdte van de tekst van de bepaling te brengen. Hierdoor wordt bewerkstelligd
dat voor kinderen van de voormalige toeslagpartner dezelfde voorwaarden gelden als
voor een eigen kind of een kind van een ex-echtgenoot. Dit betekent dat voor kinderen
jonger dan 27 jaar van een ex-toeslagpartner ook een beroep kan worden gedaan op de
uitzondering van het huidige artikel 3, vijfde lid, onderdeel a, Awir. De woorden
«voormalig gehuwden» slaan – met het oog op tekstuele consistentie – enkel terug op
de toevoeging «aangemerkt zijn geweest», omdat beide zinsneden de verleden tijd betreffen.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat het, anders dan in artikel 1.2, zesde lid,
Wet IB 2001, niet nodig is om in het voorgestelde artikel 3, zevende lid, Awir te
verwijzen naar artikel 5a AWR. Artikel 3, eerste lid, Awir bevat – als «vorig lid» –
die verwijzing immers al.
In het tot het negende lid te vernummeren lid wordt een technische aanpassing voorgesteld.
Hiermee wordt tekstuele consistentie bereikt met artikel 1.2, achtste lid, Wet IB
2001. De in genoemd negende lid vermelde verwijzing wordt door de aanpassing bovendien
gerichter.
In het tot het tiende lid te vernummeren lid wordt voorgesteld toe te voegen dat een
tegemoetkoming aan een verzoek om niet als partner te worden aangemerkt omdat sprake
is van een zakelijke (onder)huurrelatie, doorwerkt naar de Wet IB 2001.
Artikel IV, onderdeel B (artikel 18 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Artikel 18 Awir ziet op de verplichting voor een belanghebbende, een partner of een
medebewoner om desgevraagd alle gegevens en inlichtingen te verstrekken aan de Belastingdienst/Toeslagen
die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming
van belang kunnen zijn. Met de voorgestelde aanpassing van het eerste lid van genoemd
artikel wordt bewerkstelligd dat deze verplichting ook gaat gelden met betrekking
tot de bepaling van de hoogte van het voorschot of het herzien van een voorschot,
bedoeld in artikel 16, vijfde lid, Awir.
Het huidige derde lid van artikel 18 Awir regelt dat ingeval de gevraagde gegevens
of inlichtingen op grond van het eerste lid van artikel 18 Awir niet op tijd zijn
verstrekt door de persoon aan wie dit is gevraagd, de Belastingdienst/Toeslagen hem
aanmaant onder het stellen van een nadere termijn om alsnog de gevraagde gegevens
en inlichtingen te verstrekken. Met de voorgestelde wijziging van artikel 18, derde
lid, Awir wordt beoogd dat het voornoemde aanmaningsproces zorgvuldiger verloopt ten
aanzien van de belanghebbende. Het voorgestelde derde lid van artikel 18 Awir regelt
dat de aanmaningstermijn minimaal twee weken is. De Belastingdienst/Toeslagen kan
er dus ook voor kiezen om, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, een langere
aanmaningstermijn vast te stellen waarbinnen de gevraagde gegevens en inlichtingen
verstrekt dienen te worden. Dit vergroot de mogelijkheden voor maatwerk. Uiterlijk
bij de aanmaning wijst de Belastingdienst/Toeslagen op de mogelijke gevolgen van het
niet tijdig voldoen aan de verplichting om de verzochte gegevens of inlichtingen te
verstrekken. Aan het niet voldoen aan de verplichting tot verstrekken van verzochte
gegevens of inlichtingen kunnen namelijk verschillende gevolgen worden verbonden.
Hierbij kan worden gedacht aan het ambtshalve bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming
of van het voorschot op grond van het vierde lid van artikel 18 Awir, het herzien
van een voorschot op grond van het vijfde lid van artikel 16 Awir of het opleggen
van een verzuimboete op grond van artikel 40 Awir.
Met de voorgestelde tekst van artikel 18, vierde lid, Awir wordt geregeld dat de Belastingdienst/Toeslagen
ambtshalve de hoogte van de tegemoetkoming of van het voorschot kan bepalen of het
voorschot kan herzien indien ook binnen de aanmaningstermijn niet aan de verplichting
tot het verstrekken van verzochte gegevens of inlichtingen is voldaan. Om te benadrukken
dat de Belastingdienst/Toeslagen hierbij een discretionaire bevoegdheid en beoordelingsruimte
heeft, is het voorgestelde vierde lid geformuleerd als een zogenoemde «kan-bepaling».
De Belastingdienst/Toeslagen kan op grond van deze discretionaire bevoegdheid bijvoorbeeld
de tegemoetkoming op nihil bepalen of op een lager bedrag dan dat van een eerder verleend
voorschot. Bij het ambtshalve bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming of van het
voorschot of het herzien van een voorschot is de Belastingdienst/Toeslagen gehouden
aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Ingeval de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van de aanmaningstermijn voornemens
is om de hoogte van de tegemoetkoming of van het voorschot ambtshalve te bepalen of
het voorschot te herzien omdat de gevraagde gegevens en inlichtingen niet zijn versterkt,
kan dit voor de belanghebbende nadelige gevolgen hebben die mogelijk onevenredig zijn
in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen. De Belastingdienst/Toeslagen
zal in dit geval gehouden zijn om gelijktijdig en tezamen met de aanmaning te voldoen
aan de verplichtingen van het voorgestelde artikel 26b Awir. Dit betekent dat de belanghebbende
in de brief van de aanmaning ook op de hoogte wordt gesteld van de vast te stellen
beschikking en daarbij in de gelegenheid wordt gesteld om zijn zienswijze ten aanzien
van die beschikking te geven. De redelijke termijn om de zienswijze naar voren te
kunnen brengen is in dit geval gelijk aan de aanmaningstermijn. Indien de belanghebbende
niet reageert op de aanmaning en het gelijktijdig gegeven schriftelijke bericht om
zijn zienswijze met betrekking tot de vast te stellen beschikking te geven, is de
Belastingdienst/Toeslagen op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel gehouden om nogmaals
een poging te doen om in contact te treden met de belanghebbende voordat de beschikking
wordt vastgesteld. Dit kan zowel schriftelijk door middel van een brief als telefonisch.
In geval van het ontbreken van de relevante gegevens en inlichtingen, die ondanks
de verzoeken daartoe niet van de belanghebbende zijn ontvangen, zal de Belastingdienst/Toeslagen
vaak genoodzaakt zijn om de tegemoetkoming of het voorschot op nihil te stellen of
het voorschot te herzien waarbij uitsluitend de uitbetaalde termijnen gedurende het
berekeningsjaar van dat herziene voorschot niet wijzigen (het zogenoemde stopzetten
van een voorschot). Het voorgestelde vijfde en zesde lid van artikel 18 Awir regelen
hierbij een aanvullende waarborg. Op grond van het voorgestelde vijfde en zesde lid
is in dit geval een vast te stellen beschikking die leidt tot een tegemoetkoming van
nihil, een voorschot van nihil of een stopzetting van een voorschot alleen mogelijk
indien de Belastingdienst/Toeslagen een redelijkerwijs te vergen inspanning heeft
verricht om de persoon die niet heeft voldaan aan de verplichting, bedoeld in het
eerste lid van artikel 18 Awir, in de gelegenheid te stellen alsnog de gevraagde gegevens
en inlichtingen binnen een redelijke termijn te verstrekken voordat die persoon is
aangemaand. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de bewijslast om aannemelijk te maken
dat aan een redelijkerwijs te vergen inspanning is voldaan. Dit kan bijvoorbeeld door
vast te leggen wanneer en op welke manier (schriftelijk of telefonisch) de Belastingdienst/Toeslagen
de persoon heeft verzocht om informatie en gegevens. De aanvullende waarborgen van
de voorgestelde wijzigingen van artikel 18 Awir passen bij de gewenste zorgvuldige
en proactieve houding van de Belastingdienst/Toeslagen waarbij wordt gestreefd naar
meer maatwerk en praktische rechtsbescherming.
Met de voorgestelde tekst van artikel 18, zevende lid, Awir wordt geen wijziging beoogd.
Dit betreft een verplaatsing van de tweede zin van het huidige vierde lid van dat
artikel.
Artikel IV, onderdeel C (artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Artikel 26 Awir ziet op de terugvordering van een tegemoetkoming of van een voorschot.
Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt
tot een terug te vorderen bedrag dan wel indien een verrekening van een voorschot
met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering
in zijn geheel verschuldigd. De voorgestelde aanpassingen van artikel 26 Awir zijn
mede het gevolg van jurisprudentie van de ABRvS.55
Voorgesteld wordt enkele leden aan artikel 26 Awir toe te voegen en de huidige tekst
van artikel 26 Awir te nummeren als eerste lid.
In het voorgestelde tweede lid wordt benadrukt dat het terug te vorderen bedrag, dat
volgt uit een herziening van een tegemoetkoming, een herziening van een voorschot
of een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming, in principe volledig
wordt teruggevorderd door de Belastingdienst/Toeslagen. Op grond van het voorgestelde
tweede lid van artikel 26 Awir en in lijn met het arrest van de ABRvS56 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de discretionaire bevoegdheid om een lager bedrag
dan het ingevolge het eerste lid van genoemd artikel terug te vorderen bedrag terug
te vorderen voor zover de nadelige gevolgen van een volledige terugvordering onevenredig
zijn voor de belanghebbende in verhouding tot de met de volledige terugvordering te
dienen doelen. Dit is een nadere uitwerking van artikel 3:4 Awb en artikel 13b Awir.
De toets of de nadelige gevolgen van een volledige terugvordering mogelijk onevenredig
zijn voor de belanghebbende vindt plaats bij het vaststellen van de beschikking tot
terugvordering. Deze toets en de mogelijke vermindering van het terug te vorderen
bedrag die volgt uit die toets maken onderdeel uit van de beschikking tot terugvordering.
De situatie waarin sprake is van nadelige gevolgen voor de belanghebbende van de beschikking
tot (volledige) terugvordering die onevenredig zijn in verhouding tot de met die beschikking
te dienen doelen is beperkt tot bijzondere omstandigheden van het specifieke geval.
Alleen bijzondere omstandigheden kunnen zich namelijk verzetten tegen een volledige
terugvordering. Als bij de aanwezigheid van dergelijke bijzondere omstandigheden een
volledige terugvordering onevenredig is, kan de Belastingdienst/Toeslagen afzien van
de terugvordering of het bedrag van de terugvordering matigen.
Deze bijzondere omstandigheden zijn voor de matiging van de terugvordering bij de
kinderopvangtoeslag reeds nader vormgegeven in het Verzamelbesluit Toeslagen57 als uitwerking van de jurisprudentie van de ABRvS.58 Voor de toepassing van artikel 49 Awir, in het kader van het toekennen van een hardheidstegemoetkoming
bij beschikkingen tot terugvordering inzake kinderopvangtoeslag waarbij vijf jaren
zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop die beschikkingen
betrekking hebben, zijn de bijzondere omstandigheden uitgewerkt in artikel 9b Uitvoeringsregeling
Awir (UR Awir). De in de genoemde bepalingen gegeven opsommingen van bijzondere omstandigheden
zijn niet limitatief en kunnen op basis van ervaringen uit de praktijk worden aangevuld
in een volgende versie van het Verzamelbesluit Toeslagen of via een aanpassing van
de UR Awir. Voor de toepassing van artikel 26, tweede lid, Awir, heeft het kabinet
de situaties op het oog zoals die voor de hiervoor genoemde bepalingen zijn gecommuniceerd.
Dit geldt eveneens voor zover de geschetste situaties zich niet voordoen bij de huurtoeslag,
de zorgtoeslag en het kindgebonden budget. Ook met betrekking tot deze tegemoetkomingen
zullen de ervaringen uit de praktijk tot een aanvulling op onderstaande lijst leiden.
Van een bijzondere omstandigheid die tot toepassing van onderhavige bepaling leidt,
is bij de kinderopvangtoeslag bijvoorbeeld sprake als:
– een derde (bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie) heeft gefraudeerd zonder medeweten
en betrokkenheid van de belanghebbende; of
– een derde identiteitsfraude heeft gepleegd en op naam en buiten medeweten van de belanghebbende
de toeslag heeft aangevraagd en de toeslag aantoonbaar – geheel of gedeeltelijk –
niet ten gunste van de belanghebbende is gekomen.
Van bijzondere omstandigheden is op zichzelf geen sprake als:
– de belanghebbende te kwader trouw is;
– de terugvordering het gevolg is van een afwijking tussen het daadwerkelijk afgenomen
aantal uren kinderopvang en het aantal uren kinderopvang op basis waarvan het voorschot
kinderopvangtoeslag is berekend in dat berekeningsjaar;
– de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het
berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen
op basis waarvan het voorschot is berekend; of
– de terugvordering het gevolg is van het overschrijden van een vermogensgrens.
Het uitgangspunt bij bovenstaande situaties die op zichzelf geen bijzondere omstandigheden
zijn is dat zij op zichzelf niet tot matiging van de terugvordering leiden. Afhankelijk
van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende
omstandigheden die – op zichzelf of in samenhang – wel zijn aan te merken als bijzondere
omstandigheden, na een belangenafweging echter toch reden zijn de terugvordering te
matigen. Overigens zullen de financiële situatie of financiële problemen van de belanghebbende
die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging
van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een (persoonlijke)
betalingsregeling.
Het voorgestelde derde lid van artikel 26 Awir verplicht de Belastingdienst/Toeslagen
om een onherroepelijke beschikking tot terugvordering in bij ministeriële regeling
aan te wijzen gevallen in het voordeel van de belanghebbende te herzien. Voor een
toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden, is de verplichting
voor de Belastingdienst/Toeslagen tot herziening in het voordeel van belanghebbende
nader geregeld in artikel 5a UR Awir. De Uitvoeringsregeling Awir zal worden aangepast
door daarin ook de herziening van de onherroepelijke beschikking tot terugvordering
op te nemen.
Artikel IV, onderdeel D (artikelen 26a en 26b van de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen)
Artikel 26a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
In het voorgestelde artikel 26a Awir wordt een doelmatigheidsgrens opgenomen voor
– globaal gezegd – het geheel of gedeeltelijk terugvorderen van eerder verleende tegemoetkomingen
of voorschotten daarvan als het gaat om kleine bedragen. Deze doelmatigheidsgrens
wordt daarbij rechtstreeks gekoppeld aan het grensbedrag dat is opgenomen in artikel 9.4,
eerste lid, onderdeel a, Wet IB 2001. Indien een herziening van een tegemoetkoming
leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met
een tegemoetkoming daartoe leidt, wordt dat bedrag in de praktijk niet teruggevorderd
indien het minder dan € 3 bedraagt. Door de voorgestelde regeling te koppelen aan
de regeling die geldt voor de inkomstenbelasting, vinden terugvorderingen voortaan
niet meer plaats indien een herziening van een tegemoetkoming of een verrekening van
een voorschot met een tegemoetkoming leidt tot een terug te vorderen bedrag dat niet
meer bedraagt dan € 47 (bedrag 2020). De verwachting is dat dit in de definitieve
toekenningsfase zal leiden tot een vermindering van ongeveer 300.000 kleine terugvorderingen.
De terugvorderingsgrens van € 47 (bedrag 2020) is ook van toepassing indien na de
vaststelling van de beschikking tot toekenning van de tegemoetkoming of de herziening
van deze beschikking het terug te vorderen bedrag bij het vaststellen of het herzien
van de beschikking tot terugvordering wordt gematigd op grond van het voorgestelde
tweede lid van artikel 26 Awir en het resterende terug te vorderen bedrag niet meer
bedraagt dan de terugvorderingsgrens. Door de verwijzing naar artikel 9.4, eerste
lid, onderdeel a, Wet IB 2001 worden deze bedragen ingevolge de artikelen 10.1 en
10.2 Wet IB 2001 jaarlijks via de zogenoemde bijstellingsregeling aangepast door toepassing
van de inflatiecorrectie. Met dit voorstel is het voorstel van het in het algemeen
deel van deze memorie genoemde IBO Toeslagen59 gedeeltelijk overgenomen, namelijk door het drempelbedrag van € 47 als doelmatigheidsgrens
aan te laten sluiten op de regeling in de inkomstenbelasting. In afwijking van het
voorstel uit het IBO wordt ingevolge dit artikel de doelmatigheidsgrens niet toegepast
op nabetalingen. De reden voor deze beperking is om de nadelige budgettaire effecten
voor toeslaggerechtigden te minimaliseren. Tevens wordt deze regeling, afwijkend van
het voorstel uit het IBO niet toegepast in de voorschotfase maar alleen in de definitieve
toekenningsfase of bij herziening van die definitieve toekenning.
Artikel 26b van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Op grond van het voorgestelde artikel 26b Awir stelt de Belastingdienst/Toeslagen
de belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen voordat
de beschikking tot toekenning van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 14 Awir, de
beschikking tot herziening van een tegemoetkoming op grond van artikel 21 Awir, of
de beschikking tot terugvordering die samenhangt met die beschikking tot toekenning
of herziening van de tegemoetkoming, eventueel na matiging van het terug te vorderen
bedrag op grond van het voorgestelde artikel 26, tweede lid, Awir, wordt vastgesteld,
indien die betreffende beschikking leidt tot voor de belanghebbende nadelige gevolgen
die mogelijk onevenredig zijn in verhouding tot de met de betreffende beschikking
te dienen doelen. Deze zorgvuldigheidsbepaling kan worden gezien als een nadere uitwerking
van de artikelen 3:2, 3:4, 4:7 en 4:8 Awb en artikel 13b Awir. Op grond van die artikelen
is het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit onder andere gehouden de
nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren.
Vervolgens weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen
af. Deze belangenafweging is in artikel 13b Awir toegespitst op de Belastingdienst/Toeslagen
om te benadrukken dat met betrekking tot de in het kader van de toeslagregelgeving
te nemen beschikkingen de afweging van belangen en de rol van het evenredigheidsbeginsel
zeer belangrijk zijn. Daarmee is buiten twijfel gesteld dat de Belastingdienst/Toeslagen
gehouden is om in individuele gevallen de uit artikel 3:4 Awb en artikel 13b Awir
voortvloeiende algemene beginselen van behoorlijk bestuur toe te passen. Dit is in
lijn met de jurisprudentie van de ABRvS waarin artikel 3:4 Awb een centrale plaats
inneemt.60 De nadelige gevolgen van een besluit voor de belanghebbende mogen niet onevenredig
zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Belangrijk instrument
voor een dergelijke belangenafweging is het inzicht verkrijgen in de zienswijze van
de belanghebbende, waarbij de belanghebbende relevante feiten en omstandigheden kan
aandragen die van belang kunnen zijn voor de vast te stellen beschikking.
In de praktijk zal het voorgestelde artikel 26b Awir ertoe leiden dat de Belastingdienst/Toeslagen
via een dialoog met de belanghebbende (die wordt gestart via een schriftelijke vooraankondiging),
voorafgaand aan het geven van de betreffende beschikking, eerder tot een passende
oplossing kan komen. De Belastingdienst/Toeslagen streeft hierbij naar maatwerk. Maatwerk
kan worden bereikt door middel van een zorgvuldige en proactieve houding van de Belastingdienst/Toeslagen.
Deze zorgvuldige en proactieve houding kenmerkt zich in eerste instantie door de wijze
van berichtgeving en door de termijn die aan de belanghebbende wordt geboden om zijn
zienswijze kenbaar te maken. De belanghebbende zal per brief op de hoogte worden gesteld
van de vast te stellen beschikking en daarbij in de gelegenheid worden gesteld om
zijn zienswijze ten aanzien van die beschikking te geven. Aan de belanghebbende wordt
een redelijke termijn gegeven. Wat een redelijke termijn exact is, hangt af van de
omstandigheden van het geval. Hierbij dient de Belastingdienst/Toeslagen tevens rekening
te houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In ieder geval krijgt
de belanghebbende een termijn van ten minste vier weken om zijn zienswijze naar voren
te brengen. Afhankelijk van de concrete omstandigheden kan deze termijn langer zijn.
Indien de belanghebbende binnen de gestelde termijn niet reageert op het schriftelijke
bericht om zijn zienswijze met betrekking tot de vast te stellen beschikking te geven,
is de Belastingdienst/Toeslagen op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel in ieder
geval gehouden om nogmaals een poging te doen om in contact te treden met de belanghebbende.
Dit kan zowel schriftelijk door middel van een brief als telefonisch.
De Belastingdienst/Toeslagen verstrekt bij het bericht aan de belanghebbende informatie
over de rechten en plichten van de belanghebbende, de motivering van de vast te stellen
beschikking en de mogelijke gevolgen van de vast te stellen beschikking voor de belanghebbende.
Bij de vast te stellen beschikking houdt de Belastingdienst/Toeslagen rekening met
alle gegevens en (bijzondere) omstandigheden van het geval die reeds zijn vergaard61 en informeert de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende over deze gegevens en
(bijzondere) omstandigheden. Indien de belanghebbende kennis heeft van andere feiten
die van belang zijn voor de vast te stellen beschikking of indien de belanghebbende
op grond van de voor hem bekende feiten het niet eens is met de door de Belastingdienst/Toeslagen
weergegeven feiten ten aanzien van de vast te stellen beschikking, heeft de belanghebbende,
voor zover hij die beschikking wil voorkomen of veranderen, de stelplicht om die andere
feiten aan de Belastingdienst/Toeslagen kenbaar te maken. Indien nodig dient de belanghebbende
ook die andere feiten met nadere gegevens en stukken aannemelijk te maken.
Naast het bieden van maatwerk wordt met de zorgvuldige en proactieve houding van de
Belastingdienst/Toeslagen de praktische rechtsbescherming verder versterkt. Via deze
vorm van praktische rechtsbescherming kan bezwaar en beroep tegen de betreffende beschikking
mogelijk worden voorkomen. Het streven is om te komen tot een door de Belastingdienst/Toeslagen
vast te stellen beschikking die door alle betrokkenen als passend en juist wordt bevonden.
Daarmee wordt ook de menselijke maat tot uitdrukking gebracht. Uiteraard staat het
de belanghebbende vrij om van zijn wettelijk recht van bezwaar en beroep tegen de
beschikking alsnog gebruik te maken. Een uitzondering hierop geldt indien de Belastingdienst/Toeslagen
en de belanghebbende het niet meer kunnen instellen van rechtsmiddelen tegen de betreffende
beschikking via een zogenoemde vaststellingsovereenkomst rechtsgeldig zijn overeengekomen.62
De toets of de nadelige gevolgen van de beschikking voor de belanghebbende mogelijk
onevenredig zijn in verhouding tot de met de beschikking te dienen doelen dient door
de Belastingdienst/Toeslagen vóór het vaststellen van de betreffende beschikking te
worden gemaakt. Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen dat de Belastingdienst/Toeslagen
met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur beoordelingsvrijheid
heeft om tot een beschikking te komen. Indien de Belastingdienst/Toeslagen in redelijkheid
tot de (vast te stellen) beschikking heeft kunnen komen, kan van een schending van
evenredigheid in principe geen sprake zijn. De situatie dat sprake is van nadelige
gevolgen van de (vast te stellen) beschikking voor de belanghebbende die mogelijk
onevenredig zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen is dan
ook beperkt tot bijzondere omstandigheden van het specifieke geval. Het gaat om bijzondere
omstandigheden die onder andere verweven zijn met de aard en de gevolgen van de betreffende
beschikking. In een beleidsbesluit kan worden uitgewerkt op grond van welke criteria
de Belastingdienst/Toeslagen in ieder geval tot toepassing van het voorgestelde artikel 26b
Awir zal overgaan.
Gezien de aard van de beschikking tot (volledige) terugvordering en de financiële
gevolgen van die beschikking voor de belanghebbende, is de Belastingdienst/Toeslagen,
behoudens een drietal hierna toegelichte uitzonderingen, in ieder geval verplicht
om de belanghebbende in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen
indien een of meer van de in artikel 26b Awir genoemde beschikkingen leiden tot een
terug te vorderen bedrag, eventueel na ambtshalve matiging daarvan op grond van het
voorgestelde tweede lid van artikel 26 Awir, van € 1.500 of meer per berekeningsjaar.
Dit is in de tweede volzin van het voorgestelde artikel 26b, eerste lid, Awir bepaald.
Het bedrag van € 1.500 is in lijn met artikel 49, vijfde lid, Awir, waarin voor de
toekenning van een hardheidstegemoetkoming als voorwaarde is gesteld dat sprake is
van een terug te vorderen bedrag van ten minste € 1.500 per berekeningsjaar. Met het
bedrag van € 1.500 werd de hardheidsregeling in artikel 49 Awir ruimer ingevuld dan
in het advies van de Adviescommissie is geschied.63 In dat advies werd geadviseerd om alleen besluiten te herzien waarmee € 10.000 of
meer per berekeningsjaar is gemoeid. De Adviescommissie sloot met de drempel van € 10.000
per berekeningsjaar aan bij de grens die werd gehanteerd voor de persoonlijke betalingsregeling
voor toeslagschulden. Tot 2017 was die grens echter € 1.500 per berekeningsjaar. Het
kabinet acht de grens van € 10.000 te hoog, vooral voor ouders met een beperkte financiële
armslag, die vaak de hoogste toeslagen ontvangen. Daarom werd bij de uitwerking van
de Wet hardheidsaanpassing Awir,64 waarbij genoemd artikel 49 in de Awir is geïntroduceerd, gekozen voor een bedrag
van € 1.500. Wanneer een tegemoetkoming op verzoek van de belanghebbende of diens
gemachtigde wordt herzien waarbij volledig aan dat verzoek tegemoet wordt gekomen,
is de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge het voorgestelde tweede lid, onderdeel a,
van artikel 26b Awir niet verplicht om de belanghebbende om zijn zienswijze te vragen.
Hetzelfde geldt op grond van het voorgestelde tweede lid, onderdeel b, van artikel 26b
Awir ingeval een herziening van een tegemoetkoming het gevolg is van de verwerking
van door de belanghebbende of diens gemachtigde aangeleverde gegevens. In de geschetste
situaties heeft de belanghebbende zelf of in opdracht van hem een gemachtigde actie
genomen en informatie aan de Belastingdienst/Toeslagen verstrekt. In dergelijke gevallen
acht het kabinet het niet noodzakelijk om de Belastingdienst/Toeslagen te verplichten
om over de door de belanghebbende zelf aangeleverde gegevens nogmaals om een zienswijze
te vragen. In het voorgestelde derde lid van artikel 26b Awir is de derde uitzondering
opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen geen gelegenheid tot het naar
voren brengen van een zienswijze hoeft te bieden. Wanneer naar aanleiding van het
beschikbaar komen of wijzigen van het inkomensgegeven of van het door de inspecteur
vastgestelde niet in Nederland belastbaar inkomen een beschikking tot toekenning van
een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 14 zal worden gegeven, is het opvragen van
een zienswijze niet verplicht. Het gaat hierbij om gegevens die aan de Belastingdienst/Toeslagen
(«Rood») door de Belastingdienst («Blauw») worden verstrekt en die samenhangen met
de fiscale positie van een belanghebbende zoals die bij de Belastingdienst voor de
heffing van inkomstenbelasting over het wereldinkomen van een belanghebbende bekend
zijn. Ook in een dergelijk geval acht het kabinet het niet noodzakelijk dat een belanghebbende
door de Belastingdienst/Toeslagen nog om diens zienswijze wordt gevraagd. Het gaat
tenslotte om gegevens die in het kader van bijvoorbeeld de belastingaangifte door
de belanghebbende zelf dan wel door de renseigneringsplichtige instanties aan de Belastingdienst
zijn verstrekt.
De beschikking tot toekenning van de tegemoetkoming of de beschikking tot herziening
van een tegemoetkoming waarna een voorschot wordt verrekend kan leiden tot een terug
te vorderen bedrag en daarmee tot een beschikking tot (volledige) terugvordering.
Ingeval de Belastingdienst/Toeslagen besluit de belanghebbende in de gelegenheid te
stellen tot het geven van zijn zienswijze met betrekking tot de vast te stellen beschikking
tot (volledige) terugvordering (eventueel na matiging van het terug te vorderen bedrag),
stelt de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende vervolgens ook in de gelegenheid
tot het geven van zijn zienswijze met betrekking tot de vast te stellen beschikking
die aanleiding geeft tot de vast te stellen beschikking tot (volledige) terugvordering.
Indien de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende niet in de gelegenheid stelt
zijn zienswijze naar voren te brengen vóór het vaststellen van de beschikking terwijl
het voorgestelde artikel 26b Awir en de bijzondere omstandigheden van het geval daar
wel toe hadden genoodzaakt, kan de bestuursrechter hieraan gevolgen verbinden. De
bestuursrechter kan bijvoorbeeld een termijn stellen voor het vaststellen van een
nieuwe beschikking door de Belastingdienst/Toeslagen waarbij de belanghebbende alsnog
de gelegenheid krijgt zijn zienswijze te geven.65
Artikel IV, onderdeel E (artikel 27 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Artikel 27, eerste lid, Awir regelt dat over uit te betalen bedragen rente wordt vergoed
en over terug te vorderen bedragen rente in rekening wordt gebracht. Artikel 27, tweede
lid, Awir bepaalt het tijdvak waarover rente wordt berekend en dat de berekening moet
zien op een beschikking tot toekennen van een tegemoetkoming of op een beschikking
tot herziening van de tegemoetkoming. Met de voorgestelde wijziging van artikel 27,
tweede lid, Awir, wordt geregeld dat niet alleen bij een beschikking tot toekenning
en een beschikking tot herziening van de tegemoetkoming rente wordt berekend, maar
ook bij een beschikking tot herziening van de beschikking tot terugvordering. Ook
in de situatie dat een beschikking tot terugvordering wordt herzien zal over een daaruit
voortvloeiend uit te betalen bedrag rente worden vergoed.
Artikel IV, onderdelen F, G en H (artikelen 31 en 31bis van de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen)
Met de voorgestelde wijziging van artikel 31 Awir, dat thans uitsluitend ziet op bij
ministeriële regeling te stellen regels voor het verlenen van uitstel van betaling,
wordt geregeld dat bij ministeriële regeling eveneens regels worden gesteld op basis
waarvan gehele of gedeeltelijke kwijtschelding kan worden verleend van het bedrag
van een terugvordering, de met die terugvordering samenhangende rente, bedoeld in
de artikelen 27 en 29 Awir, en kosten van invordering alsmede het bedrag van een bestuurlijke boete, ingeval
de belanghebbende niet in staat is anders dan met buitengewoon bezwaar dit bedrag
geheel of gedeeltelijk te voldoen. Onder kosten van invordering worden de kosten van
aanmaning, dwangbevel en overige kosten van invordering verstaan.66 Buitengewoon bezwaar zal in het algemeen aanwezig zijn indien de middelen om een
verschuldigd bedrag te voldoen ontbreken en ook niet binnen afzienbare tijd kunnen
worden verwacht. Daarnaast kunnen zich ook andere omstandigheden voordoen die meebrengen
dat voldoening van een verschuldigd bedrag redelijkerwijs niet kan worden gevorderd.67
De voorgestelde wijziging van artikel 31 Awir geldt als een zogenoemde lex specialis68 die de kwijtschelding van schulden bij de inkomensafhankelijke regelingen volledig
en uitsluitend regelt. Kwijtschelding van schulden bij de inkomensafhankelijke regelingen
kan alleen plaatsvinden indien aan de voorwaarden van de nog op te stellen ministeriële
regeling wordt voldaan.
De voorgestelde wijziging van artikel 31 Awir zal op een bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstip in werking treden om de Belastingdienst/Toeslagen de gelegenheid
te geven de automatiseringssystemen aan te passen. Zonder die aanpassing van de automatisering
zou er een te groot risico op procesverstoringen zijn. Om deze uitvoeringsproblemen
te voorkomen en geen onterechte verwachtingen bij belanghebbenden te scheppen wordt
het tijdelijke artikel 31bis Awir voorgesteld. Dit artikel zorgt ervoor dat andere
(toekomstige) wettelijke voorschriften inzake een bevoegdheid tot kwijtschelding van
geldschulden niet gelden voor de Belastingdienst/Toeslagen. Daartoe wordt geregeld
dat de Belastingdienst/Toeslagen het bedrag van een terugvordering, de met die terugvordering
samenhangende rente, bedoeld in de artikelen 27 en 29 Awir, en kosten van invordering
alsmede het bedrag van een bestuurlijke boete niet geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden.
Het voorgestelde artikel 31bis Awir zal vervallen op het moment waarop de voorgestelde
wijziging van artikel 31 Awir in werking treedt.
Artikel IV, onderdeel I (artikel 33 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Zoals is toegelicht bij de voorgestelde wijziging van artikel 26 Awir heeft de Belastingdienst/Toeslagen
op grond van het voorgestelde tweede lid van artikel 26 Awir de discretionaire bevoegdheid
om een lager bedrag terug te vorderen dan het ingevolge het eerste lid van genoemd
artikel terug te vorderen bedrag, voor zover de nadelige gevolgen van een volledige
terugvordering onevenredig zijn voor de belanghebbende in verhouding tot de met de
terugvordering te dienen doelen. De voorgestelde wijziging van artikel 33, derde lid,
Awir brengt materieel met zich dat de omvang van die reeds bestaande aansprakelijkheid
van de derde niet wordt beïnvloed door de matiging van het terug te vorderen bedrag
bij de belanghebbende. Hierdoor profiteert de derde, die al dan niet frauduleus over
de bankrekening heeft kunnen beschikken waarop een voorschot of een tegemoetkoming
is uitbetaald, niet van de matiging van het terug te vorderen bedrag. Ook voor het
geval dat de terugvordering ontstaat door een verrekening van het voorschot met de
tegemoetkoming wordt de aansprakelijkheid van artikel 33, derde lid, Awir op overeenkomstige
wijze in overeenstemming gebracht met de nieuwe situatie dat het terug te vorderen
bedrag bij de belanghebbende bij bijzondere omstandigheden kan worden gematigd. Met
de hier voorgestelde wijziging hoeft de aansprakelijkheid van een derde niet meer
altijd aan te sluiten bij de daadwerkelijke toeslagenschuld van de belanghebbende.
Dit is een uitzondering op de normale vormgeving van een aansprakelijkheid. Het kabinet
kiest bewust voor de introductie van deze uitzondering om op die manier te voorkomen
dat een al dan niet frauduleus handelende derde kan participeren in de matiging van
een toeslagenschuld. De matiging op basis van het voorgestelde artikel 26, tweede
lid, Awir wordt in verband met de persoonlijke situatie van de belanghebbende toegekend.
In een individuele toets wordt onderzocht of de volledige terugvordering van het verschuldigde
bedrag nadelige gevolgen voor de belanghebbende zou hebben die onevenredig zijn in
verhouding tot de met de terugvordering te dienen doelen. Een matiging van het terug
te vorderen bedrag vindt alleen plaats bij bijzondere omstandigheden waarin de belanghebbende
verkeert. De matiging die op basis van een dergelijke individuele toets wordt toegekend
aan de belanghebbende zal niet ten voordele van een derde naar diens aansprakelijkheid
door kunnen werken.
Voor de wijziging van artikel 33, derde lid, wordt geen overgangsrecht voorgesteld.
Hierdoor heeft deze wijziging onmiddellijke werking. De omvang van de aansprakelijkheid
van een derde blijft daarmee voor berekeningsjaren die vóór 1 januari 2021 zijn begonnen
materieel gelijk aan de huidige omvang.
Artikel IV, onderdeel J (artikel 38 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Met het voorgestelde eerste lid van artikel 38 Awir wordt de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen
tot het opvragen van gegevens en inlichtingen bij een ander dan de toeslaggerechtigde/belanghebbende,
de partner of de medebewoner, op verschillende manieren gewijzigd en uitgebreid. In
het voorgestelde eerste lid van genoemd artikel wordt omschreven wie onder de betreffende
informatieverplichting vallen. Ten opzichte van de wettekst van het huidige eerste
lid van artikel 38 Awir worden de administratieplichtige, bedoeld in artikel 52 AWR,
en de verhuurder van een woning, bedoeld in artikel 1, onderdeel k, van de Wet op
de huurtoeslag toegevoegd als partijen die onder de informatieverplichting vallen.
Voor gegevens en inlichtingen die van belang zijn voor het heffen van belastingen
bestaat voor administratieplichtigen reeds een dergelijke informatieverplichting.
In artikel 53, eerste lid, AWR wordt geregeld dat administratieplichtigen gevraagd
kunnen worden informatie aan te leveren die van belang kan zijn voor het heffen van
belasting van derden. Het voorgestelde eerste lid van artikel 38 Awir beoogt een spiegelbeeldige
bepaling toe te voegen aan de Awir. Omdat verhuurders van een woning niet in alle
gevallen een administratieplichtige zijn als bedoeld in artikel 52 AWR, wordt voorgesteld
om hen afzonderlijk op te nemen als partij waarvoor de verplichting tot informatieverstrekking
aan de Belastingdienst/Toeslagen geldt.
In het voorgestelde eerste lid van artikel 38 Awir keert de term «ieder ander die
bij algemene maatregel van bestuur is aangewezen» uit het huidige eerste lid van artikel 38
Awir niet terug, omdat de verplichting tot het aanleveren van gegevens en inlichtingen
rechtstreeks volgt uit het voorgestelde eerste lid van artikel 38 Awir. De informatieverplichting
van het voorgestelde eerste lid van artikel 38 Awir treedt in werking op het moment
dat de Belastingdienst/Toeslagen de gegevens en inlichtingen opvraagt bij de betreffende
partij. In beginsel kan aan alle voornoemde lichamen, instellingen, diensten, rechtspersonen
of personen alle gegevens en inlichtingen worden opgevraagd die van belang kunnen
zijn voor de uitvoering van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke
regeling (de regelingen die zijn opgenomen in de Wet op de huurtoeslag, de Wet op
de zorgtoeslag, de Wet kinderopvang en de Wet op het kindgebonden budget). De bestaande
algemene maatregelen van bestuur die zijn gebaseerd op het huidige eerste lid van
artikel 38 Awir, zoals artikel 1a van het Uitvoeringsbesluit Awir, komen met de inwerkingtreding
van het voorgestelde eerste lid van artikel 38 te vervallen met inachtneming van overgangsrecht
met betrekking tot de berekeningsjaren die vóór 1 januari 2021 aanvangen. Voor het
huidige artikel 38 Awir wordt eenzelfde overgangsrecht voorgesteld. De informatieverzoeken
die zijn of worden opgelegd op grond van huidige regelgeving met betrekking tot de
berekeningsjaren die vóór 1 januari 2021 aanvangen blijven dus van toepassing en zullen
onveranderd worden gehandhaafd door de Belastingdienst/Toeslagen.69
Het doel van de informatieverplichting voor derden uit zowel het huidige artikel 38
Awir als het voorgestelde eerste lid is tweeledig. Enerzijds biedt de verplichting
tot informatieverstrekking de Belastingdienst/Toeslagen de mogelijkheid om effectiever
de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming
van belanghebbenden te kunnen beoordelen via de verkregen gegevens en inlichtingen
van derden. Het verzoek tot verstrekking van deze gegevens en inlichtingen heeft dan
ook in principe deze doelbinding. Anderzijds beoogt het voorgestelde eerste lid van
artikel 38 Awir een verlichting van de administratieve lasten voor de belanghebbende/toeslaggerechtigde
te bewerkstelligen in de situatie dat gegevens en inlichtingen makkelijker kunnen
worden verkregen bij de betreffende lichamen, instellingen, diensten, rechtspersonen
of personen. Echter, de verplichting voor een belanghebbende, een partner of een medebewoner
om op grond van artikel 18 Awir desgevraagd de van belang zijnde gegevens en inlichtingen
te verstrekken blijft onverminderd van kracht. Het voorgestelde artikel 38, eerste
lid, Awir beoogt geen rangorde aan te brengen in de volgorde waarin de twee afzonderlijke
wettelijke verplichtingen worden toegepast. Het is hierbij aan de Belastingdienst/Toeslagen
welke verplichting wordt ingeroepen.
Op het toepassen van de informatieverplichting van de Awir door de Belastingdienst/Toeslagen
en dus ook op de voorgestelde wijzing van het eerste lid van artikel 38 Awir met betrekking
tot de informatieverplichting van derden zijn de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur van toepassing.70 Dit brengt onder andere met zich dat het verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen
om gegevens en inlichtingen te verstrekken moet voldoen aan het evenredigheidsbeginsel
en dus proportioneel moet zijn.71 Het verzoek om gegevens en inlichtingen te verstrekken is evenredig indien in het
betreffende geval de Belastingdienst/Toeslagen redelijkerwijs heeft kunnen oordelen
dat sprake was van evenredigheid tussen het doel van het verzoek en de gevolgen van
het verzoek voor de betreffende derde. Verder dient de Belastingdienst/Toeslagen bij
het opvragen van de betreffende gegevens en inlichtingen en daarmee het toepassen
van de informatieverplichting te onderbouwen dat er sprake is van een zogenoemd toeslagenbelang.
De Belastingdienst/Toeslagen kan informatie opvragen indien zij zich redelijkerwijs
op het standpunt kunnen stellen dat die informatie van belang kan zijn voor de uitvoering
van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling.
Het uitgangspunt daarbij is dat een informatieverzoek voldoende specifiek moet zijn,
waarbij voornoemd toeslagenbelang redelijkerwijs duidelijk aanwezig moet zijn. Ten
slotte zal aan de derde een redelijke termijn worden gegund om de betreffende gegevens
en inlichtingen te verstrekken aan de Belastingdienst/Toeslagen. Wat een redelijke
termijn exact is en of een aanvullende termijn aan de derde dient te worden toegekend,
hangt af van de omstandigheden van het geval. Ook hierbij dient de Belastingdienst/Toeslagen
rekening te houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Voorts wordt met betrekking tot artikel 38 Awir een nieuw tweede lid voorgesteld waarin
wordt geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen lichamen, instellingen,
diensten, rechtspersonen of personen gehouden zijn de bij of krachtens deze wet aan
te wijzen gegevens en inlichtingen waarvan de kennisneming voor de beoordeling van
de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming of het voorschot
van een derde, het herzien van een tegemoetkoming van een derde, bedoeld in artikel 21
en 21a Awir, of het herzien van een voorschot van een derde, bedoeld in artikel 16,
vijfde lid, Awir, van belang kunnen zijn eigener beweging te verstrekken aan de Belastingdienst/Toeslagen
volgens bij of krachtens deze wet te stellen regels. Onder deze voorgestelde verplichting
zou bijvoorbeeld kunnen worden geregeld dat kinderopvangcentra en gastouderbureaus
verplicht worden om spontaan en actief informatie te delen met de Belastingdienst/Toeslagen
over de afgenomen uren kinderopvang. Ook deze verplichting heeft in principe als doel(binding)
het verkrijgen van gegevens en inlichtingen van derden om effectiever de beoordeling
van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belanghebbenden
te kunnen beoordelen en een verlichting van de administratieve lasten voor de belanghebbende/toeslaggerechtigde
te bewerkstellingen. Informatie die door voornoemde partijen spontaan aan de Belastingdienst/Toeslagen
wordt verstrekt, hoeft niet nog een keer separaat bij de belanghebbende/toeslaggerechtigde
te worden opgevraagd. Het blijft uiteraard wel van belang dat de belanghebbende/toeslaggerechtigde
de juistheid van deze gegevens controleert in het kader van zijn toeslagbeschikking.
De onder toepassing van artikel 38 Awir verstrekte informatie komt neer op een verwerking
van persoonsgegevens. Over de op grond van de AVG voorgeschreven noodzaak van een
maatregel kan het volgende worden opgemerkt. Het probleem is thans dat de wettelijke
mogelijkheden om informatie bij derden op te vragen te beperkt zijn om tijdig en accuraat
de aanspraak op en de hoogte van een tegemoetkoming te kunnen bepalen, met alle vooral
voor de belanghebbende mogelijk nadelige gevolgen van dien (bijvoorbeeld hoge terugvorderingen).72 De noodzaak om ook administratieplichtigen en verhuurders om informatie te kunnen
vragen is dus dat daarmee sneller en accurater de aanspraak op en de hoogte van een
tegemoetkoming kan worden vastgesteld. Daar is vooral de belanghebbende bij gebaat.
Tegelijk draagt het bij aan een tijdige en juiste uitgave van gemeenschapsgeld, waardoor
de kans op fraude wordt verminderd en het economisch welzijn wordt bevorderd.73 Het nut voor de belanghebbende is bovendien dat hij bij de informatiegaring door
de Belastingdienst/Toeslagen kan worden ontzien. Dat doet ook recht aan de menselijke
maat en het doenvermogen van de burger, die immers mogelijk niet altijd goed kan doorgronden
welke informatie de Belastingdienst/Toeslagen precies van hem verlangt. Er wordt dus
niet zozeer meer informatie opgevraagd als wel dat de informatie bij andere partijen
dan de belanghebbende zelf wordt opgevraagd. Dat alles maakt naar het oordeel van
het kabinet dat de voorgestelde maatregel proportioneel is. Alternatieven waarin vaker
en meer dan nu het geval is informatie bij de belanghebbende zou worden opgevraagd
voldoen volgens het kabinet onvoldoende aan het vereiste van subsidiariteit. Daardoor
is de voorgestelde maatregel het meest geschikte alternatief. Voor het voorgestelde
nieuwe tweede lid geldt in grote lijnen hetzelfde. Gelet op het door de AVG voorgeschreven
vereiste van dataminimalisatie zullen niet meer persoonsgegevens worden opgevraagd
dan strikt noodzakelijk om de aanspraak op en de hoogte van de tegemoetkoming tijdig
en correct vast te kunnen stellen.
Teneinde rechtsbescherming te bieden aan de lichamen, instellingen, diensten, rechtspersonen
of personen die op grond van het voorgestelde eerste en tweede lid van artikel 38
Awir worden verplicht om informatie te verstrekken aan de Belastingdienst/Toeslagen,
wordt voorgesteld aan artikel 38 Awir een achtste lid toe te voegen. Deze bepaling
is vergelijkbaar met de in artikel 53, vijfde lid, AWR opgenomen rechtsbescherming
voor administratieplichtigen in de zin van de AWR. Op basis van het voorgestelde achtste
lid kunnen lichamen, instellingen, diensten, rechtspersonen of personen die de verplichting
om gegevens en inlichtingen te verstrekken zijn nagekomen, maar van oordeel zijn dat
die verplichting onrechtmatig is opgelegd, verzoeken om een vergoeding van kosten
die rechtstreeks verband houden met de nakoming van de opgelegde verplichting. Deze
partijen kunnen aanspraak maken op een vergoeding van de gemaakte kosten als zij aannemelijk
maken dat er sprake is van een onrechtmatig opgelegde verplichting. Ook dienen zij
aannemelijk te maken welke kosten er zijn gemaakt voor het voldoen aan deze verplichting.
De beschikking van de Belastingdienst/Toeslagen op dit verzoek is vatbaar voor bezwaar
en beroep. Voor de toepassing van de wettelijke voorschriften inzake bezwaar en beroep
wordt de rechtmatigheid van de opgelegde verplichting van het eerste of tweede lid
van artikel 38 Awir geacht deel uit te maken van het geschil in bezwaar en beroep
tegen de beschikking tot toekenning van een kostenvergoeding. Via bezwaar en beroep
tegen de beschikking tot toekenning van een kostenvergoeding bestaat dus de mogelijkheid
om na het verstrekken van de gevraagde gegevens en inlichtingen in bezwaar en beroep
te gaan tegen de rechtmatigheid van de opgelegde informatieverplichting. Bezwaar tegen
de beschikking tot toekenning van een kostenvergoeding heeft geen schorsende werking
op de informatieverplichting die volgt uit het voorgestelde eerste en tweede lid van
artikel 38 Awir.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat artikel 40 Awir, dat ziet op de verzuimboete,
van toepassing is op het niet nakomen van het voorgestelde eerste en tweede lid van
artikel 38. Voorts gaat op dat mede op grond van de voorgestelde wijziging van artikel 41
Awir (zie hierover meer bij de artikelsgewijze toelichting op Artikel IV, onderdeel L) een boete kan worden opgelegd bij een vergrijp ten aanzien van een verplichting
als bedoeld in het voorgestelde artikel 38, eerste of tweede lid, Awir.
Artikel IV, onderdeel K (artikel 40 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Artikel 40 Awir ziet op de discretionaire bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen
tot het opleggen van een verzuimboete aan diegene die gehouden is tot het verstrekken
van gegevens en inlichtingen aan de Belastingdienst/Toeslagen en deze gegevens en
inlichtingen niet dan wel niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft verstrekt.
Het voorgestelde tweede lid van artikel 40 Awir sluit aan op het voorgestelde vierde
lid van artikel 18 Awir. Via het voorgestelde vierde lid van artikel 18 Awir wordt
een aanvullende waarborg toegevoegd voordat de tegemoetkoming of het voorschot op
nihil kan worden gesteld of het voorschot kan worden herzien waarbij uitsluitend de
uitbetaalde termijnen gedurende het berekeningsjaar van dat herziene voorschot niet
wijzigen (het zogenoemde stopzetten van een voorschot). Een verzuimboete voor het
niet-nakomen van artikel 18, eerste lid, Awir kan slechts worden opgelegd indien de
Belastingdienst/Toeslagen heeft voldaan aan de volgende twee cumulatieve voorwaarden:
a. Er heeft een redelijkerwijs te vergen inspanning plaatsgevonden om de persoon die
niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 18, eerste lid, Awir in de gelegenheid
te stellen alsnog de gevraagde gegevens en inlichtingen binnen een redelijke termijn
te verstrekken voordat die persoon is aangemaand.
b. De gegevens of inlichtingen zijn niet verstrekt binnen de aanmaningstermijn.
Met deze cumulatieve voorwaarden wordt gewaarborgd dat het kunnen opleggen van een
verzuimboete ten aanzien van het niet-nakomen van de informatieverplichting van artikel 18,
eerste lid, Awir is beperkt tot situaties waarin dat in principe passend en geboden
wordt geacht. Een uitzondering hierop is de situatie dat een verzuimboete toch niet
kan worden opgelegd omdat de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.74 De Belastingdienst/Toeslagen heeft de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan
een redelijkerwijs te vergen inspanning is voldaan. Dit kan bijvoorbeeld door vast
te leggen wanneer en op welke manier (schriftelijk en telefonisch) de Belastingdienst/Toeslagen
de persoon heeft verzocht om informatie en gegevens te overleggen.
Artikel IV, onderdeel L (artikel 41 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Artikel 41 Awir ziet op de discretionaire bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen
tot het opleggen van een vergrijpboete aan degene die op grond van de Awir en de daarop
berustende bepalingen gehouden is tot het verstrekken van gegevens of inlichtingen
en aan wiens opzet of grove schuld het is te wijten dat geen, onvolledige of onjuiste
gegevens of inlichtingen zijn verstrekt. Op grond van de voorgestelde wijziging vervalt
de tekst van het huidige vijfde lid van artikel 41 Awir. Dit heeft tot gevolg dat
artikel 5:53 Awb niet langer is uitgesloten en dus van toepassing zal zijn. De toepassing
van artikel 5:53 Awb leidt ertoe dat van de overtreding een boeterapport wordt opgemaakt
en de (vermoedelijke) overtreder via een brief in de gelegenheid wordt gesteld zijn
zienswijze naar voren te brengen indien het voornemen bestaat om een vergrijpboete
op te leggen van meer dan € 340.75 Ook dit is een belangrijke stap om de praktische rechtsbescherming te versterken.
De vergrijpboete van artikel 41, eerste lid, Awir is van toepassing indien opzettelijk
of grofschuldig niet wordt voldaan aan de in de voorgestelde eerste en tweede lid
van artikel 38 Awir opgenomen verplichtingen. De maximale vergrijpboete voor het opzettelijk
of grofschuldig niet voldoen aan voornoemde verplichtingen wordt op grond van het
voorgestelde vijfde lid van artikel 41 Awir gesteld op een boete van de vierde categorie,
bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Die boete bedraagt
momenteel maximaal € 21.750. Dit maximum van de vergrijpboete komt overeen met de
maximale strafrechtelijke straf die geldt ten aanzien van het plegen van een vergrijp
met betrekking tot de verplichting van artikel 53 AWR.76
Het opleggen van een vergrijpboete is maatwerk. Een vergrijpboete dient passend en
geboden en daarmee evenredig te zijn.77 Aan de belanghebbende wordt een redelijke termijn gegeven om zijn zienswijze te geven.
Wat een redelijke termijn exact is en of een aanvullende termijn aan de belanghebbende
dient te worden toegekend, hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij dient
de Belastingdienst/Toeslagen tevens rekening te houden met de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. In ieder geval krijgt de belanghebbende een termijn van vier
weken om zijn zienswijze naar voren te kunnen brengen. Indien de belanghebbende niet
reageert op het schriftelijke bericht om zijn zienswijze met betrekking tot de voorgenomen
vergrijpboete te geven, is de Belastingdienst/Toeslagen gehouden om nogmaals een poging
te doen om in contact te treden met de (vermoedelijke) overtreder. Dit kan zowel schriftelijk
door middel van een brief als telefonisch.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat ook de bevoegdheid tot het opleggen van een
verzuimboete van artikel 40, eerste lid, Awir kan worden ingezet door de Belastingdienst/Toeslagen
ten aanzien van het niet nakomen van de verplichtingen van het voorgestelde eerste
en tweede lid van artikel 38 Awir.
Artikel V
Artikel V (overgangsrecht)
Artikel V zorgt ervoor dat in artikel IV, onderdeel D, opgenomen artikelen 26a en
26b van de Awir voor het eerst toepassing vinden met betrekking tot berekeningsjaren
die aanvangen op of na 1 januari 2021. Tevens wordt geregeld dat artikel 38 Awir zoals
dat luidde op 31 december 2020 van toepassing blijft met betrekking tot berekeningsjaren
die aanvangen voor 1 januari 2021. Zoals bij artikel IV, onderdeel J, is toegelicht,
betekent dit dat de informatieverzoeken die zijn of worden opgelegd op grond van huidige
regelgeving met betrekking tot de berekeningsjaren die vóór 1 januari 2021 aanvangen
van toepassing blijven en onveranderd zullen worden gehandhaafd door de Belastingdienst/Toeslagen.
Artikel VI
Artikel VI (inwerkingtreding)
Deze wet treedt in werking met ingang van 1 januari 2021. Voor een aantal wijzigingen
is in een uitgestelde toepassing of inwerkingtreding voorzien. Met het oog op de uitvoerbaarheid
door de Belastingdienst/Toeslagen en de inpassing van de voorgestelde wijzigingen
in de bestaande systemen van de Belastingdienst/Toeslagen treden artikelen I en IV,
onderdeel A, onder 7, en de onderdelen F en H, op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip in werking. Dit tijdstip kan voor de verschillende artikelen of onderdelen
verschillend worden vastgesteld. Dit kunnen tevens afzonderlijke besluiten zijn. Voorts
treedt artikel IV, onderdelen B en K, met ingang van 1 januari 2022 in werking. Met
betrekking tot de onderdelen F en H geldt, zoals gezegd, dat zij op een bij koninklijk
besluit te bepalen tijdstip gelijktijdig in werking treden. Dit zorgt ervoor dat de
voorgestelde aanpassing van artikel 31 Awir in werking treedt op een bij koninklijk
besluit te bepalen tijdstip en dat het vervallen van het voorgestelde artikel 31bis
Awir ingevolge dat koninklijke besluit op datzelfde tijdstip plaatsvindt.
De Staatssecretaris van Financiën, A.C. van Huffelen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.C. van Huffelen, staatssecretaris van Financiën
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.