Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
35 396 Wijziging van de Spoorwegwet en enige andere wetten in verband met de omvorming van ProRail van een besloten vennootschap tot een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (Wet publiekrechtelijke omvorming ProRail)
Nr. 8 VERSLAG
Vastgesteld 17 september 2020
De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat, belast met het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Het verslag behandelt alleen die onderdelen waarover door de genoemde fracties inbreng
is geleverd.
Onder het voorbehoud dat de regering de vragen en opmerkingen in dit verslag afdoende
zal beantwoorden, acht de commissie hiermee de openbare behandeling van het voorstel
van wet voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
blz.
Inleiding
1
Algemeen deel; inleiding
2
Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan
6
Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording
9
Uitgangspunten van aansturing van en verantwoording door het zbo ProRail
11
Hoofdlijnen van het voorstel
12
Gevolgen voor betrokkenen
13
Verhouding tot Europese regelgeving
17
Advies
17
Internetconsultatie
18
Inwerkingtreding
19
Overig
19
Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel
en de onderliggende stukken. Zij hebben daarover nog een aantal vragen en opmerkingen.
De leden van de PVV-fractie hebben met ontsteltenis kennisgenomen van het betreffende
wetsvoorstel en willen de regering nog enkele vragen voorleggen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van onderhavig wetsvoorstel. Deze
leden willen onder andere meer duidelijkheid van de regering voor welk probleem dit
wetsvoorstel een oplossing is, of dit wetsvoorstel kan gaan leiden tot nieuwe problemen
bij een uitvoeringsorganisatie van het Rijk, hoe het staat met het draagvlak in het
veld en wat de financiële gevolgen van het wetsvoorstel zijn. Deze leden hebben de
volgende vragen en opmerkingen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel
om ProRail tot een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) om te vormen. Zij zien de voordelen
van de voorgenomen wijziging. Jaarlijks wordt door de rijksoverheid enkele miljarden
euro’s besteed aan het in stand houden van het Nederlandse spoornetwerk. Het toezicht
en de controle vanuit de Tweede Kamer op de besteding van deze gelden is in de huidige
constructie, waarbij ProRail een zelfstandige onderneming is, niet altijd voldoende
transparant gebleken. Het voornemen verbetert de positie van de Tweede Kamer aangaande
de controle en het toezicht op de besteding van gelden voor de spoorweginfrastructuur
in ons land. Deze leden hebben nog wel wat vragen over de omvorming, vragen die ook
gedeeld worden door een groot deel van de spoorsector zelf.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie hebben het wetsvoorstel met afkeuring gelezen. Deze leden
zullen hier nader op ingaan.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden delen de visie van de regering dat bij een publiek gefinancierde organisatie
als ProRail een meer publiekrechtelijke positionering voor de hand ligt. Publieke
taken, publieke financiering en een publiekrechtelijke organisatievorm gaan wat betreft
de leden van de ChristenUnie-fractie hand in hand. Toch hebben deze leden naar aanleiding
van het wetsvoorstel en de daarin gemaakte keuzes nog een aantal vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Zij hebben nog enkele vragen.
Algemeen deel
Inleiding
De leden van de PVV-fractie vragen waarom de omvorming van ProRail naar een zbo er
koste wat kost moet komen als zoveel mensen in de sector, inclusief de Raad van State,
er tegen ageren. Deze leden vragen of er ooit een andere bewindspersoon is geweest
die zoveel mensen uit de sector tegen zich in het harnas heeft gejaagd met een wetsvoorstel.
De leden van de PVV-fractie vragen welke structurele problemen er bij ProRail worden
opgelost door de omvorming. Deze leden vragen of de regering bereid is dit voorstel
in te trekken wanneer een meerderheid in de Kamer daartoe oproept.
De leden van de CDA-fractie hebben als hoofdvraag aan de regering voor welk probleem
dit een oplossing is. Waarom is dit wetsvoorstel nodig, afgezien van het argument
dat het gaat om een principiële keuze? Deze leden zijn benieuwd of en op welke wijze
het advies van de Raad van State tot heroverwegingen heeft geleid van het wetsvoorstel
door de regering. Hoe zwaar weegt de regering het advies van de Raad van State? De
Raad van State geeft aan dat de voorgestelde ingreep kosten, inspanningen en risico’s
met zich mee brengt. Deze risico’s zijn financieel, juridisch of organisatorisch van
aard, en kunnen negatieve gevolgen hebben voor het draagvlak voor het beleid voor
de spoorsector, de onderlinge verhoudingen, de noodzakelijke nauwe samenwerking, en
kunnen uiteindelijk afbreuk doen aan de prestaties van de spoorsector. Vindt de regering
dat zij een groot risico neemt met dit wetsvoorstel? Kan de regering een overzicht
geven van alle risico’s die zij in kaart heeft gebracht en hoe zij deze risico’s wil
ondervangen? Wat vindt de regering ervan dat de Raad van State aangeeft dat de omvorming
in de huidige situatie een ingrijpende maatregel is, gelet op de bijzondere kenmerken
van ProRail en de specifieke omstandigheden waarin ProRail zich inmiddels bevindt?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering het met de Raad van State eens is
dat ordening op het spoor uiteindelijk een middel is tot een doel: positionering,
sturing en verantwoording van de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder zijn van belang ten behoeve van de adequate uitvoering van
het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur als publieke taak en de behartiging
van het daarmee gemoeide publieke belang. Kan de regering aangeven in hoeverre de
geschetste bestaande kaders, in samenhang gezien, tekortschieten om het publieke belang
adequaat te dienen? Kan de regering duidelijk maken waarom binnen deze bestaande kaders
en de daarbinnen beschikbare beïnvloedingsmogelijkheden niet in beginsel dezelfde
doelen en resultaten kunnen worden bereikt als na de publiekrechtelijke omvorming
in de voorgenomen vorm? Kan de regering een complete en samenhangende analyse geven
van de mate waarin de bestaande sturings- en verantwoordingsmogelijkheden tekortschieten
om de publieke belangen te dienen die met het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur
samenhangen? Kan de regering teven uiteenzetten in welke mate de voorgenomen publiekrechtelijke
omvorming de gesignaleerde tekorten zou ondervangen? Kan de regering tevens aangeven
welke minder ingrijpende alternatieven er zouden zijn en waarom de regering niet voor
deze minder ingrijpende alternatieven heeft gekozen?
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering denkt dat nu het geschikte moment
is om ProRail om te vormen tot een zbo,zeker nu blijkt dat de prestaties van ProRail
goed zijn en de samenwerking op en rond het spoor naar behoren verloopt. Ook schetst
de regering een aantal baten van de omvorming: een scherper onderscheid tussen beleid
en uitvoering, eenvoudigere en meer integrale aansturing, grotere focus op de middellange
termijn, betere samenwerking, meer adequate informatievoorziening en een verbetering
van het opdrachtgeverschap door derden. Kan de regering voor elk bovengenoemd voordeel
concreet maken hoe dat voordeel precies gaat ontstaan door dit wetsvoorstel en kan
zij de financiële gevolgen hiervan in kaart brengen? Kan de regering aangeven hoe
de ruimte voor innovatie verandert met de inwerkingtreding van deze wet? Hoe gaat
de regering ervoor zorgen dat ProRail, als zbo, innovatief blijft en nieuwe technologieën
onbelemmerd gaat toepassen?
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of er nog een gelegenheid is om ook
onderliggende wet- en regelgeving voor advies voor te leggen aan de Raad van State,
zodat de Raad van State kan adviseren over het totaalplaatje. Zo ja, wanneer? Zo nee,
waarom niet?
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting (memorie) dat constant
wordt gesproken over «de Minister». Kan de regering bevestigen dat hier de voormalige
Minister voor Milieu en Wonen wordt bedoeld en dat het in de huidige situatie gaat
om de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat?
De leden van de CDA-fractie lezen dat zowel dit wetsvoorstel als de implementatie
van de Europese richtlijn 2012/34/EU (Kamerstuk I 2012/2013, C, B) beide leiden tot een grote wijziging van de spoorwegregelgeving. Deze leden vragen
zich af waarom beide wijzigingen apart, op verschillende momenten in de tijd, ingevoerd
worden en er niet voor gekozen wordt om nieuwe spoorwegregelgeving in één keer in
te voeren.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de invloed en inspraak van ProRail B.V. zelf
is bij de totstandkoming van onderhavig wetsvoorstel. In hoeverre is ProRail betrokken
geweest en wordt ProRail betrokken bij het vervolg? Hoe kan de regering verklaren
dat het niet is gelukt om de ondernemingsraad van ProRail te overtuigen van het doel
van dit wetsvoorstel? Hoe kan het dat de ondernemingsraad vindt dat nut en noodzaak
ontbreken? Hoe kan deze voorgestelde verandering een succes worden als draagvlak binnen
ProRail miniem lijkt te zijn? Kan de regering aangeven waar binnen ProRail steun is
voor dit wetsvoorstel en kan de regering aangeven of er binnen ProRail überhaupt steun
is voor dit wetsvoorstel?
De leden van de D66-fractie vinden dat de belangen van de vervoerders (en daarmee
de belangen van de reizigers en de spoorgoederenvervoerders) altijd goed gewaarborgd
moeten zijn als het om het beheer en gebruik van het spoor aankomt. Op dit moment
bestaat een verplichting om het Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer
(LOCOV) mee te nemen in beslissingen omtrent belangrijke spoorthema’s. Op welke manier
wordt deze toetsing geborgd in de omvorming? Tijdens het rondetafelgesprek op 10 september
2020 in de Tweede Kamer werd de suggestie gedaan om de belangen van de spoorgebruikers
wettelijk te waarborgen in een gebruikersraad. In Duitsland wordt momenteel al gewerkt
met een dergelijke gebruikersraad. Ook heeft de Staatssecretaris in een eerder stadium
al te kennen gegeven positief tegenover het instellen van zo’n gebruikersraad te staan
(Kamerstuk 29 984, nr. 750). In het wetsvoorstel zelf vinden deze leden hierover echter nog niets terug. Kan
de regering aangeven op welke wijze de belangen van de spoorgebruikers gewaarborgd
gaan worden? Kan de regering tevens aangeven hoe zij aankijkt tegen het instellen
van een gebruikersraad en waarom de verplichting om deze in te stellen in het wetsvoorstel
zelf achterwege is gebleven?
De leden van de D66-fractie vinden dat omzetting de informatiepositie van zowel de
Tweede Kamer als die van andere belanghebbenden dient te verbeteren. Worden door de
regering ook wijzigingen in de informatiestromen naar andere belanghebbenden verwacht?
Zo ja, op welke manier wordt geborgd dat deze belanghebbenden de juiste informatie
in hun bezit krijgen? Is het mogelijk een uiteenzetting te krijgen omtrent deze informatiestromen?
De leden van de D66-fractie zijn op de hoogte van de vele vragen die in de spoorsector
leven over hoe de omvorming tot nieuwe rollen, taken en bevoegdheden leidt. Wat deze
leden betreft zou het goed zijn als de regering meer duidelijkheid verschaft omtrent
de rol die ProRail straks als zbo inneemt in bestaande (lopende) afspraken. Worden
bestaande afspraken met betrekking tot de verplichtingen die ProRail heeft gerespecteerd?
Kan de regering met name ten aanzien van het beheer en onderhoud van stations toelichten
op welke wijze de nieuwe rol van ProRail tot wijzigingen in de bestaande afspraken
leidt?
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de aandachtspunten die de Algemene
Rekenkamer meegeeft aan het wetsbesluit. Hoe worden deze vijf aandachtspunten door
de regering geadresseerd in het wetsvoorstel?
De leden van de GroenLinks-fractie onderschrijven de analyse dat ProRail «vooral een
publiek karakter» heeft en geen gewoon bedrijf is. ProRail beheert een cruciaal stuk
van onze infrastructuur zonder welke ons land niet kan functioneren. Het is van groot
belang dat dit goed gebeurt. Het publieke belang van dit onderdeel van onze publieke
infrastructuur vraagt uiteraard om goed publiek toezicht, goede publieke verantwoording
en aansturing door de overheid. Dit moet ook wat de leden van de GroenLinks-fractie
betreft «zo goed en efficiënt mogelijk» worden verwezenlijkt. Deze leden zijn er echter
vooralsnog niet van overtuigd dat er nu een probleem is of dreigt, dat met een wijziging
van de rechtsvorm en aansturing kan of moet worden opgelost. Deze leden kunnen zich
vinden in de uitgangspunten van het wetsvoorstel, maar zijn ook heel tevreden met
de wijze waarop het nu gaat en zien verschillende risico’s die zich kunnen voordoen
bij de transformatie. Deze leden erkennen dat de opgesomde potentiële baten van de
omvorming nastrevenswaardig zijn. Maar de memorie maakt onvoldoende duidelijk dat
deze baten uitsluitend met een omvorming bereikt kunnen worden. Het antwoord op de
zorgen van de andere spoorsectorpartijen dat lagere regelgeving alle issues zal oplossen,
stelt teleur. Er is nog weinig zicht op hoe dit eruit gaat zien en welke effecten
het zal hebben op het functioneren van de hele sector.
De leden van de GroenLinks-fractie hechten ook grote waarde aan het advies van de
Raad van State, die schrijft dat er onvoldoende gronden zijn om een dergelijke ingreep
te rechtvaardigen. De Raad van State ziet grote risico’s en adviseert het voorstel
te heroverwegen. Deze leden zijn van mening dat bij een dergelijk ingrijpende operatie
bij de beheerder van zulk cruciale infrastructuur een zo zwaarwegend advies van de
Raad van State niet zomaar kan worden gepasseerd.
De leden van de SP-fractie vragen de regering ten eerste om te reflecteren op het
breedgedragen ongenoegen in de sector over deze publiekrechtelijke omvorming. Is de
regering echt van mening dat het verstandig is om met zulke weerstand dit wetsvoorstel
door te zetten? Wat maakt dat de regering denkt het beter te weten dan de sector zelf?
De leden van de SP-fractie vragen de regering toe te lichten hoe spoorwegondernemingen
zoals NS – die straks tijd en middelen moeten gaan besteden om de nieuwe samenwerkingsverhouding
in te passen – betere spoorprestaties gaan leveren ondanks het verlies aan tijd en
middelen om voor die betere prestaties in te zetten? Deze leden vragen de regering
ook of is overwogen om in de omvorming NS mee te nemen, zodat beide organisaties dichter
bij de overheid komen te staan. Zo ja, waarom is hier niet voor gekozen? Zo nee, is
de regering bereid om dit alsnog te doen?
De leden van de SP-fractie constateren dat de wens om ProRail om te vormen tot zbo
komt uit een tijd dat er behoefte was aan meer grip op het bedrijf. Uit de gesprekken
met experts blijkt echter steeds dat voor meer sturing op het bedrijf geen omvorming
van de rechtspersoon nodig is. Deze leden vragen de regering aan te geven welke voordelen
zij desondanks nog steeds denkt te behalen met deze omvorming. Welke sturing heeft
zij dan wel, die nu absoluut onmogelijk is? De omvorming van ProRail heeft flinke
financiële gevolgen. Deze leden vragen de regering uiteen te zetten wat deze gevolgen
precies zijn, bijvoorbeeld voor de vennootschapsbelasting en de dividendbelasting.
Welke bedragen zijn hiermee gemoeid, en waar moet dit geld vandaan komen?
De leden van de SP-fractie lezen dat in het wetsvoorstel in zeer algemene zin gesproken
wordt over samenwerking met partijen in de spoorsector in het belang van een goede
dienstverlening op het spoor. Deze leden vragen de regering deze bepaling nader toe
te lichten. Welk concreet recht of concrete plicht vloeit hieruit?
Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan
De leden van de VVD-fractie lezen dat de omvorming van ProRail tot een zbo met eigen
rechtspersoonlijkheid wordt gezien als een «principiële keuze». Deze leden vragen
zich af in hoeverre het hier moet gaan om een principiële keuze. Zou dit besluit niet
gebaseerd moeten zijn op noodzaak?
Deze leden lezen dat vormgeving van de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder als een
agentschap, gelet op het Europese recht, minder goed mogelijk is. Dit met het oog
op eisen aan de onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerder. Deze leden
vernemen graag hoe de regering de situatie inschat, wanneer ProRail inderdaad omgevormd
wordt tot een zbo. Is die onafhankelijkheid voldoende gewaarborgd?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de omvorming van ProRail tot een zbo met eigen
rechtspersoonlijkheid een principiële keuze is. Kan de regering aangeven of zij een
principe belangrijker vindt dan de energie richten op oplossingen voor bestaande problemen,
het risico van potentiële nieuwe (uitvoerings)problemen en draagvlak in het veld?
Deze leden maken al langer een punt van de problemen met uitvoeringsorganisaties van
het Rijk. Deelt de regering de mening dat zwakke wetgeving en onrealistische eisen
vanuit de Tweede Kamer hier vaak debet aan zijn? Vreest de regering niet dat nu eenzelfde
fout zou kunnen worden gemaakt? Kan de regering aangeven of en op welke wijze de problemen
met uitvoeringsorganisaties van het Rijk aanleiding zijn geweest om het wetsvoorstel
aan te passen? Kan de regering aangeven wat zij ziet als de vijf grootste problemen
met de huidige uitvoeringsorganisaties van het Rijk en waarom deze problemen niet
zouden gaan voorkomen bij deze omvorming van ProRail? Mochten deze problemen toch
voorkomen, welke oplossingsmogelijkheden zijn er dan? In hoeverre heeft de regering
laten meewegen dat uit het jaarverslag over 2018 van ProRail blijkt dat de prestaties
op alle prestatie-indicatoren wat betreft punctualiteit en betrouwbaarheid uitkomen
boven de bodemwaardes? Kan de regering verder aangeven hoe zij ervoor wil zorgen dat
de omvorming er niet voor gaat zorgen dat de bestaande situatie rond de prestatie-indicatoren
gaat verslechteren? En hoe moet de omvorming ervoor zorgen dat het gaat verbeteren,
in hoeverre is het wetsvoorstel effectief en efficiënt? Kost de omvorming de sector
en ProRail niet een onevenredige hoeveelheid energie, die beter ergens anders aan
besteed kan worden? Kan de regering aangeven waarom de omvorming niet af zou leiden
van operationele kerntaken, wat ten koste kan gaan van prestaties? Kan de regering
aangeven wat de omvorming oplevert voor de reiziger? Welke negatieve neveneffecten
en risico’s kunnen ontstaan bij de overgang? In 2019 is de gemeenschappelijke toekomstvisie
voor het openbaar vervoer vastgesteld in de Contouren Toekomstbeeld OV 2040 van het
Rijk, decentrale overheden, ProRail en vervoerders, waarin zij gezamenlijke doelen
formuleren en daaraan gezamenlijke acties verbinden. Deze toekomstvisie bevat geen
uitspraken over de voorgenomen publiekrechtelijke omvorming van ProRail. Wat is de
reden hiervan?
De leden van de GroenLinks-fractie steunen, zoals gezegd, het principiële uitgangspunt
dat belangrijke publieke infrastructuur in publieke handen moet zijn, zich publiekelijk
moet verantwoorden en door openbare bestuurders dient te worden aangestuurd. In het
geval van ProRail, een staatsbedrijf waar Nederland 100% eigenaar van is, dat door
de overheid wordt gefinancierd en waarvan de bestuurders door de Minister worden aangewezen,
is dat natuurlijk al op de belangrijkste punten het geval.
De leden van de GroenLinks-fractie zijn verder vooral van mening dat niet zozeer het
hebben van rails een publiek belang is, maar de vervoerswaarde ervan voor het publiek.
Dat mensen snel, voordelig, comfortabel, veilig en milieuvriendelijk kunnen reizen,
dat we goederen efficiënt en duurzaam kunnen vervoeren, steden en dorpen ontsluiten.
Dat is de waarde van openbaar vervoer. En daarbij is het hebben en beheren van rails
slechts een deelbelang. ProRail is niets waard zonder de NS, dat andere spoorstaatsbedrijf,
dat de passagiers vervoert. De publieke waarde van ProRail hangt daarmee volledig
af van de mate waarin zij samen met NS en de kleinere spoorpartijen een publieke dienst
kan bieden aan Nederland. Deze leden zien geen publiek voordeel in een verdere verwijdering
tussen ProRail en NS. De afstand tussen rail en trein luistert nauw. Een paar millimeter
te veel en de boel ontspoort.
De leden van de SP-fractie constateren dat ProRail in de huidige vorm als besloten
vennootschap is ontstaan, nadat er marktwerking op het spoor ingevoerd werd. In de
eerste periode na de omvorming is er veel ellende op het spoor geweest voor reizigers.
De laatste jaren echter is dit sterk verbeterd. Deze leden constateren dat dit is
gekomen door goede onderlinge samenwerking tussen ProRail en de Nederlandse Spoorwegen
(NS). Dat was mogelijk omdat beide organisaties op dezelfde afstand van de overheid
staan en op dezelfde manier aangestuurd worden via een beheerconcessie en kritische
prestatie-indicatoren (kpi’s). Met de omvorming van ProRail van besloten vennootschap
naar zbo, komt ProRail dichter bij de overheid te staan, waardoor er meer afstand
komt tussen beide bedrijven. Deze leden vragen de regering in te gaan op de risico’s
die dit met zich meebrengt, ook gelet op hoe de eerdere omvorming voor veel ellende
voor de reiziger heeft gezorgd. Wat maakt dat de reiziger bij deze omvorming op één
staat? Deelt de regering de mening dat het voor de spoorsector cruciaal is dat er
een optimale samenwerking is met ProRail? Wat is er op dit moment niet goed aan de
samenwerking in de spoorsector dat door deze omvorming wel ineens veel beter zal zijn?
Welke prestatieverbeteringen gaat deze omvorming met zich meebrengen voor de reiziger?
Beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur is een publieke taak
De leden van de CDA-fractie merken op dat in de huidige situatie ProRail de enige
beheerder is van de hoofdspoorweginfrastructuur en een publieke rechtstaak heeft.
Wat gaat er na de invoering van onderhavig wetsvoorstel concreet veranderen voor het
beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur, aangezien ProRail al een publieke taak
had? En waarom zijn dit veranderingen die nodig zijn en positief zijn?
De leden van de GroenLinks-fractie zijn blij dat de regering nooit heeft gekozen voor
een concurrentiemodel in het spoorwegbeheer. Dat had ongetwijfeld rampzalige gevolgen
gehad voor het openbaar vervoer en de mensen die er afhankelijk van zijn. Deze leden
onderschrijven de conclusie van de regering dat marktwerking met betrekking tot het
beheer van het spoor in Nederland niet mogelijk is. Dat deze erkenning zich dan weer
niet uitstrekt tot het treindeel van het spoor ontkent eigenlijk de wederzijdse afhankelijkheid
van deze twee onderdelen. Beide zijn een uitvoerend deel van hetzelfde publieke belang,
een goed ov-aanbod voor reizigers. De reiziger zou centraal moeten staan en deze leden
zijn dan ook teleurgesteld dat het belang hiervan amper terugkomt in het voorstel
en de doelen.
Externe verzelfstandiging van infrastructuurbeheer is niet wenselijk
De leden van de CDA-fractie bespeuren enige onduidelijkheid in de mate van ministeriële
verantwoordelijkheid, indien ProRail een zbo wordt. Kan de regering overzichtelijk
aangeven wanneer wel en wanneer de Staatssecretaris/Minister van Infrastructuur en
Waterstaat in het geval van ProRail verantwoordelijk is voor het gevoerde beleid,
conform de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen?
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de regering toelicht waarom zij
omvorming naar een zbo uiteindelijk beter vindt dan omvorming naar een agentschap,
een intern verzelfstandigd dienstonderdeel. Doorslaggevend in de afweging zijn de
specifieke eisen aan de onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerder,
zoals Europese richtlijnen die stellen. Maar deze leden zien in deze eisen geen onoverkomelijke
bezwaren tegen de omvorming van ProRail naar een agentschap, temeer daar die andere
Infrabeheerder,Rijkswaterstaat, naar tevredenheid functioneert als agentschap. Acht
de regering ten principale de omvorming naar een agentschap, met daarbij vanzelfsprekend
goede waarborgen inzake bijvoorbeeld de besluitvorming over de capaciteitsverdeling
en de onafhankelijkheid van het toezicht, niet de betere optie? Zijn praktische bezwaren,
zoals de arbeidsvoorwaarden, niet op een andere wijze rechtvaardig op te lossen? Zijn
de verschillen tussen Rijkswaterstaat en ProRail ten principale zo groot, dat voor
beide een andere organisatievorm zou moeten worden gehanteerd? Of moet de voorgestelde
omvorming naar een zbo gezien worden als een tussenstap op weg naar een agentschap?
Privaatrechtelijke rechtsvorm voor infrastructuurbeheerder is minder wenselijk
De leden van de CDA-fractie lezen dat de vennootschapsstructuur en de rol van de aandeelhouder
binnen deze structuur niet optimaal zijn voor de casus ProRail. Kan de regering dit
toelichten? Deze leden vragen de regering tevens een overzicht te geven van de financiële
gevolgen voor elk scenario van externe verzelfstandiging: een staatsdeelneming, een
overheidsstichting of een zbo.
De leden van de SGP-fractie merken op dat in het verleden de bewuste keuze is gemaakt
voor een gelijke rechtsvorm tussen de spoorbeheerder en de spoorvervoerders ten behoeve
van een goede samenwerking en een duidelijke en evenwichtige verdeling van rollen
en verantwoordelijkheden. Ook de Raad van State wijst hierop in het advies. Bij een
keuze voor ProRail als zbo wordt dit evenwicht doorkruist met bijbehorende risico’s
voor de dagelijkse samenwerking en de kwaliteit van het spoorvervoer. Deze leden horen
graag waarom de regering van mening is dat de in de afgelopen jaren sterk verbeterde
samenwerking tussen ProRail en de spoorvervoerders door de voorgestelde structuurwijziging
niet op het spel gezet wordt.
Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is passend
De leden van de CDA-fractie lezen dat het onderzoek naar de vraag of de optimalisatie
van de capaciteitsverdeling op het spoor ten goede kan komen nog plaatsvindt. Wanneer
kan de Kamer de resultaten verwachten? Waarom wordt niet op de uitkomsten van dit
onderzoek gewacht, voordat dit wetsvoorstel wordt behandeld of in werking treedt?
Is dat geen risico?
De leden van de GroenLinks-fractie kunnen in belangrijke mate de argumentatie volgen
waarbij een zbo een betere rechtsvorm is voor ProRail dan de huidige privaatrechtelijke.
Deze leden waren ook erg kritisch bij de oorspronkelijke vorming van ProRail en NS
die als twee aparte private bedrijven werden opgezet om gezamenlijk een onlosmakelijke
publieke taak uit te voeren. De geschiedenis van de samenwerking tussen deze twee
«bedrijven» laat zien dat een dergelijke abrupte wijziging in de verhouding bijzonder
slecht uitpakte voor de samenwerking en de kwaliteit van het geleverde werk. De door
NS maar ook de Raad van State genoemde risico’s voor de toekomstige samenwerking wegen
heel zwaar voor deze leden.
Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording
Heldere positionering
De leden van de CDA-fractie merken op dat in het wetsvoorstel wordt afgeweken van
de overwegingen die bepalend waren voor de bestendige beleidslijn, thans vastgelegd
in de Lange Termijn Spooragenda (LTSa), om de huidige privaatrechtelijke rechtsvorm
van ProRail te behouden. De Raad van State geeft naar aanleiding van de evaluatie
van de Spoorwegwet in 2009 aan dat de regering toen aangaf dat omvorming tot agentschap
of (publiekrechtelijk) zbo «onwenselijk en niet noodzakelijk» wordt geacht. Wat is
er in de tussentijd gebeurd dat de regering van gedachten is veranderd? De parlementaire
onderzoekscommissie «onderhoud en innovatie spoor» (Commissie Kuiken) geeft de belangrijkste
aanbeveling om te komen tot een langetermijnvisie en strategie voor de aansturing
van de spoorsector. Dit heeft geleid tot de LTSa waarbij bewust is gekozen voor scherpere
sturing en niet voor ingrepen in de ordening. Is de regering van mening dat als gekozen
zou worden voor ingrijpen in de ordening het meer voor de hand had gelegen om dat
destijds te doen?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering ProRail proactiever wil kunnen aansturen
op prestaties. Hoe wil de regering dit doen? Gaat de regering daarbij ook expliciet
aansturen op de noodzaak van innovatie als prestatieonderdeel?
De leden van de GroenLinks-fractie erkennen de waarde van een duidelijke rolverdeling
tussen ministerie en spoorwegbeheerder, tussen de Minister en de directie van de uitvoerder.
Deze leden zien echter niet hoe er nu twijfel kan zijn over wat ieders rol is in dezen.
De bevoegdheid van de Kamer en de Minister bij het verdelen van budgetten, opdrachten
en taken, aanwijzen van bestuurders en het afleggen van verantwoording, is nu helder
en werkt goed.
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat in de memorie wordt ingegaan op wat
het goede moment is voor omvorming van het privaatrechtelijke ProRail naar een publiekrechtelijke
organisatie. Deze leden onderkennen dat dat deels een arbitraire kwestie is. Het valt
deze leden op dat rond de omvorming van ProRail niet zelden de boodschap klinkt: «het
gaat goed, dus voor welk probleem is omvorming een oplossing?» Wordt met de omvorming
niet het risico genomen dat de goede prestaties minder worden? Nu kunnen deze leden
zich nog tijden herinneren dat het minder goed ging op en rond het spoor, maar wil
de regering in de nota naar aanleiding van dit verslag nog eens ingaan op deze vragen,
op deze relatief vaak geuite twijfel? En kan zij ook ingaan op de stelling dat omvorming
misschien geen acuut groot probleem oplost, maar ten principale wel passend is bij
de jaarlijkse besteding van zo veel publieke middelen voor belangrijke publieke taken?
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering onder verwijzing naar de toekomstige
spooropgave meer grip wil op het spoorbeheer. Deze leden ontvangen graag een nadere
en meer concrete toelichting en horen graag waarom de huidige structuur met eventuele
verbeteringen binnen het bestaande kader niet zou voldoen om adequaat in te kunnen
spelen op de spooropgaven van de toekomst.
Vereenvoudiging van aansturing
De leden van de CDA-fractie lezen dat de huidige belangen van de raad van commissarissen
niet altijd overeenkomen met de publieke belangen van het Rijk. Kan de regering daar
voorbeelden van geven? Zijn dit recente voorbeelden of voorbeelden van langer geleden?
Deze leden vragen de regering of het wetsvoorstel zal leiden tot het ontbreken van
een concurrentieprikkel. Zo ja, vindt de regering dit wenselijk?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de subsidiesystematiek niet langer zal worden
toegepast en het zbo ProRail voortaan direct vanuit het Rijk geld ontvangt. De regering
geeft aan dat soms de gelden afkomstig zijn van bijdragen van derden ten behoeve van
wie het zbo functioneert en in andere gevallen zijn het gelden ten laste van de rijksbegroting.
Kan de regering aangeven hoe deze verdeling eruit zal zien, naar verwachting? Hoe
zullen de financieringsstromen er precies uitzien na de omvorming van ProRail tot
een zbo? Zullen er netto meer of minder gelden worden uitgegeven?
De leden van de GroenLinks-fractie vinden dat de belangrijkste opdracht aan ProRail
zou moeten zijn om samen met NS en de andere vervoerders maximaal de reizigersvraag
te accommoderen. De regering en de Kamer maken hierin de grote keuzes, maar de dagelijkse
samenwerking tussen ProRail en NS is hierin vele malen belangrijker dan de bestuurlijke
overleggen tussen ProRail-directie en ministerie. Deze leden vrezen dat een vereenvoudiging
van de aansturing en samenwerking met het ministerie mogelijk ten koste gaat van de
praktische samenwerking met de NS en de andere vervoerders. De winst aan de ene kant
die op zich wenselijk is, maar nu geen knelpunt, zou dan ten koste gaan van een verlies
aan de andere kant met mogelijk grote gevolgen voor de publieke dienst aan Nederland.
De kritiek van de Raad van State op dit punt is wat deze leden betreft nog weinig
bevredigend beantwoord.
De leden van de SGP-fractie horen graag op welke punten de huidige samenwerking tussen
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en ProRail niet goed verloopt en waarom
deze samenwerking niet binnen het huidige kader voldoende versterkt kan worden.
Versterking van publieke verantwoording door en over ProRail
De leden van de CDA-fractie lezen dat de Staatssecretaris de organisatie waar nodig
dient bij te sturen of de inrichting van het stelsel voor de taakuitvoering aan te
passen. Is dit nodig en is de regering hier ook daadwerkelijk toe bereid? Wat zijn
situaties waar dit nodig is? Wat is de rol van de Tweede Kamer hierbij en hoe wordt
de Kamer hierover geïnformeerd? Hoe kijkt ProRail hier zelf tegen aan?
De leden van de GroenLinks-fractie onderstrepen uiteraard dat een orgaan dat zo een
belangrijke taak uitvoert als ProRail en daar zoveel publieke middelen voor ontvangt,
zich heel goed moet verantwoorden. Maar de Kamer heeft hier op dit moment weinig klachten
over. Ook de Raad van State constateert dat ProRail zowel ingevolge de statuten als
de concessie is gehouden alle nodige informatie te verstrekken en dat ook doet. Deze
leden vragen welke extra nu niet beschikbare informatie beschikbaar komt als ProRail
een zbo wordt.
De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de regering de huidige financiële verantwoording
door ProRail waardeert.
Baten voor betrokkenen
De leden van de GroenLinks-fractie zijn verheugd dat het ministerie de behoefte voelt
aan «een continue strategische dialoog», en «betere spoorkennis». Dat kan de kwaliteit
van de aansturing door het ministerie alleen maar verbeteren. Deze leden vragen zich
wel af waarom die behoefte niet bestaat voor wat het rijdende deel van het spoorbedrijf
betreft, het deel waar de kanten van het ov het meest mee in aanraking komen. De stelling
dat met het voorstel het samenspel tussen partijen in de spoorsector verbetert en
daarmee de kwaliteit van het spoorproduct, is nou juist wat door zowel de NS als de
Raad van State sterk in twijfel wordt getrokken. De memorie herhaalt de stelling regelmatig,
maar beantwoordt de vraag niet met nieuwe concrete oplossingen. De Raad van State
constateert dat de regering in de afweging tussen doelen, baten en risico’s de afweging
onvoldoende kan onderbouwen hoe de baten profiteren van de wijziging en hoe deze de
risico’s waard zijn. Deze leden hechten grote waarde aan deze kritiek van de Raad
en zijn nog niet gerustgesteld door het antwoord van de regering.
Uitgangspunten van aansturing van en verantwoording door het zbo ProRail
De leden van de CDA-fractie lezen dat de Staatssecretaris de beleidsdoelstellingen
inzake de hoofdspoorweginfrastructuur en de prestaties waar mogelijk aanstuurt. Kan
de regering uitleggen hoe dit in zijn werk zal gaan? Welke instrumenten kunnen hiervoor
ingezet worden? Hoe kan de Tweede Kamer hierop invloed uitoefenen? Deze leden lezen
dat de handelwijze van «de driehoek» wordt neergelegd in een samenwerkingsvisie en
vragen of de regering dit verder kan toelichten. Wie stelt of stellen deze samenwerkingsvisie
op? Wordt deze visie periodiek geüpdatet? Is de visie openbaar? Wat is de invloed
van de Staatssecretaris en de Tweede Kamer op de samenwerkingsvisie?
De leden van de GroenLinks-fractie steunen in het algemeen veel van de principes achter
het wetsvoorstel, maar zijn er nog niet van overtuigd dat het gebruikte middel de
enige of beste optie is om de doelen te bereiken. Veel van de doelen zijn mogelijk
ook te realiseren binnen de huidige juridische constructie door bv. de beheerconcessie
aan te passen en op een lager niveau andere afspraken te maken. Een dergelijke, minder
ingrijpende wijziging is veel sneller te implementeren, kent daardoor ook minder risico’s
en leidt tot minder verstoring. Kan de regering voor de belangrijkste praktische doelen
uitleggen waarom een aanpassing van de beheerconcessie en andere aanpassingen op een
lager niveau onvoldoende zijn om de gestelde doelen te bereiken? Waarom en voor welk
onderdeel is omvorming naar een zbo het enige alternatief?
Hoofdlijnen van het voorstel
Organisatorische vormgeving van het zelfstandig bestuursorgaan
De leden van de CDA-fractie merken de keuze voor een raad van toezicht op. Door wie
worden de leden van de raad van toezicht benoemd? Worden de inzichten van de raad
van toezicht met de Tweede Kamer gedeeld? Hoe zal de auditcommissie, die door de raad
van toezicht wordt ingesteld, worden vormgegeven? Door wie worden deze commissieleden
benoemd? Wat is de verhouding tussen de Staatssecretaris en de auditcommissie?
Toedeling van wettelijke taken
De leden van de CDA-fractie lezen dat ProRail en NS privaatrechtelijke afspraken maken
waarin zij hun taakverdeling op bijvoorbeeld stations invulling geven. Deze leden
vragen wat de rol van de Staatssecretaris hierbij is. Hoe gaat de verhouding tussen
ProRail en NS veranderen na de inwerkingtreding van deze wet? Hoe werkt ProRail samen
met andere treinvervoerbedrijven?
Bevorderen van kennis en innovatie
De leden van de CDA-fractie vinden het belangrijk dat kennis en innovatie zoveel mogelijk
worden gestimuleerd. Hoe verandert de mate van stimulering van kennis en innovatie
met de inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel? Hoe gaat de regering erop toezien
dat dit voldoende bevorderd wordt? Gaat zij dit als belangrijk onderdeel van de prestatieafspraken
maken?
Wettelijke bevoegdheden van het zbo ProRail
De leden van de CDA-fractie lezen dat vanuit de spoorsector de wens bestaat om ProRail
ruimere mogelijkheden te geven om de capaciteitsverdeling te optimaliseren. Wanneer
kan de regering hier een advies over geven? Welke betrokkenen worden bij dit traject
geraadpleegd? Hoe kunnen zij hier invloed op uitoefenen?
Werken voor derden aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur
De leden van de CDA-fractie vragen de regering wat er concreet voor derden verandert,
indien onderhavig wetsvoorstel in werking treedt. Wat is het gevolg voor derden dat
ProRail een zbo wordt?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om nader uiteen te zetten
hoe dit wetsvoorstel kan bijdragen aan het beter invulling geven aan de opdrachtgeversrol
bij het werken voor derden. Dit wetsvoorstel zou voordelen kunnen hebben voor decentrale
overheden, zoals provincies. Tegelijk leven daar ook zorgen. Kan de regering toelichten
en onderbouwen hoe dit wetsvoorstel eraan kan bijdragen dat botsingen, zoals bijvoorbeeld
tussen ProRail en de provincie Overijssel over de Kamperlijn tot het verleden gaan
behoren? Wat betekent de omvorming naar een publiekrechtelijke organisatievorm voor
de verantwoordelijkheidsverdeling bij risico’s op en rond het spoor, zoals bij stroomstoringen
en veiligheid bij overwegen? Helpt publieke sturing om dit soort verantwoordelijkheden
beter in te vullen?
De planning- en controlcyclus
De leden van de CDA-fractie lezen dat ProRail ook overige ontvangsten krijgt. Kan
de regering aangeven wat onder «overige ontvangsten» wordt verstaan? Wat is de verwachting
over de grootte van het percentage overige ontvangsten? Hoe groot wordt het percentage
overige ontvangsten van de totale ontvangsten? Hoe verandert dit, als ProRail na inwerkingtreding
van onderhavig wetsvoorstel een zbo wordt?
De leden van de SP-fractie merken op dat de omvorming op 1 juli 2021 problemen kan
veroorzaken voor de financiële huishouding van ProRail. Waarom is hier voor gekozen
en niet voor 1 januari 2022, nadat het jaar 2021 is afgesloten? De omvorming van ProRail
tot zbo kan zonder inhoudelijke argumentatie, de weerstand van de gehele sector en
de verticalisering van de verhoudingen tussen ProRail en NS niet rekenen op de steun
van deze leden. Is de regering bereid haar besluit te heroverwegen en in de tussentijd
geen onomkeerbare stappen te zetten?
Prestatiesturing
De leden van de CDA-fractie lezen dat de bewindspersoon verplichtingen of doelen kan
verbinden aan prestatiegebieden, zoals de beheerconcessie nu ook kent. Hoe heeft ProRail
op de genoemde prestatiegebieden invloed op de resultaten? Hoe worden andere spelers
betrokken bij de invulling van prestatiegebieden? Wat is de reikwijdte van prestatiegebieden
en hoe worden de opgenomen prestatiegebieden gehandhaafd? Wat wil de regering doen
om de prestatiegebieden duidelijker te maken? Kan de regering aangeven of zij vindt
dat de taken te ruim zijn geformuleerd en zijn gekoppeld aan te ruim geformuleerde
prestatiegebieden? Waarom ontbreekt het spoorgoederenvervoer in de prestatiegebieden?
Kunnen de prestatieafspraken tussentijds worden bijgestuurd? Hoe wordt de Kamer hierover
geïnformeerd? Hoe wordt bepaald dat de prestatieafspraken in balans zijn met de vastgelegde
financiële kaders? Welke indicatoren bepalen deze balans?
Informatiestromen
De leden van de CDA-fractie vragen hoe gegarandeerd wordt dat ProRail uit eigen beweging
de inlichtingen aan de Staatssecretaris geeft waarover zij, gezien de wettelijke verantwoordelijkheid,
zou moeten beschikken. Wat zijn de gevolgen als dit niet naar behoren gebeurt? Wat
zijn de checks-and-balances omtrent deze informatiestromen?
Interventie
De leden van de CDA-fractie vragen de regering welke invloed de Tweede Kamer heeft
op de interventiemiddelen die in onderhavig wetsvoorstel worden geregeld. Wat is de
rol van de raad van toezicht en de auditcommissie op mogelijke interventiemaatregelen
of het niet nakomen van afspraken? Deze leden vragen de regering ook naar de rol van
andere stakeholders, de Autoriteit Consument en Markt (ACM) en de Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT) bij mogelijke interventies.
Gevolgen voor betrokkenen
Gevolgen voor de leden van de raad van bestuur en de raad van Commissarissen
De leden van de VVD-fractie lezen dat ProRail als gevolg van de omvorming geen raad
van commissarissen meer zal hebben, en dat er overgegaan wordt op een raad van toezicht.
Deze leden kunnen zich ook een constructie voorstellen waarbij ProRail in de huidige
vorm blijft opereren, maar waarbij de raad van commissarissen, net als bij de omvorming,
vervangen wordt door een raad van toezicht. Zij vragen hoe de regering hier tegenaan
kijkt.
De leden van de CDA-fractie lezen dat als gevolg van de omvorming, ProRail geen raad
van commissarissen meer zal hebben. Wel is sprake van inrichting van een raad van
toezicht. Kan de regering aangeven wat de uiteindelijke verhouding tussen de raad
van bestuur en de raad van toezicht van ProRail zal worden? Wat is de relatie van
de Staatssecretaris met beide raden?
Gevolgen voor de samenwerking met de spoorsector
Voor de leden van de GroenLinks-fractie staat het doel voorop. Goed betrouwbaar en
betaalbaar spoorvervoer als een onmisbaar openbaar belang. Dat is nu in tweeën gedeeld,
maar kan onmogelijk los van elkaar gezien worden. De prestaties van de een zijn geheel
betekenisloos zonder de prestaties van de ander. En zowel NS als ProRail hebben hun
succes en falen te verantwoorden aan de regering en de Kamer. In tegenstelling tot
het wegvervoer waar een zeer groot onderscheid bestaat tussen de harde infra en het
rijdend materieel en dagelijks miljoenen Nederlanders hun eigen vervoerder zijn, gaat
het op het spoor voor het allergrootste deel om overheidspartijen die samen een gezamenlijk
product leveren. En dat doen ze nu met groot succes. Deze leden zijn er nog onvoldoende
van overtuigd dat het verbreken van de huidige samenwerking en verschuiven van de
gelijkwaardigheid naar meer hiërarchische verhoudingen iets bijdraagt aan verdere
verbetering van de dienst aan de reizigers.
De leden van de SP-fractie vragen op welke wijze in de toekomst de toegangsovereenkomsten
met de spoorwegondernemingen worden gesloten. Worden dit publiekrechtelijke handelingen?
En op welke wijze is gewaarborgd dat de huidige, relatief efficiënte, procedures niet
extra belastend worden? Deze leden vragen de regering toe te lichten wat de omvorming
van ProRail gaat betekenen voor de samenwerking met NS op stations. Deze samenwerking
is al zeer complex, omdat verantwoordelijkheden vaak dwars door elkaar heen lopen.
Wat maakt dat een meer verticale verhouding tussen deze twee partijen ervoor zorgt
dat het beheer en onderhoud van de stations beter zal verlopen?
De leden van de SP-fractie vragen de regering tevens toe te lichten waarom het adviesrecht
op het meerjarenplan beperkt wordt tot eens in de vier jaar en waarom dit advies ook
nog eens beperkt wordt tot advies op hoofdlijnen met betrekking tot de wettelijke
taken. Wat maakt dat dit de samenwerking tussen de sector en ProRail verbetert? Waarom
kan dit niet blijven op de wijze zoals het nu georganiseerd is? De bepalingen van
de beheertaken van ProRail als zbo worden in een ministeriële regeling vastgelegd.
Deze leden vragen de regering waarom voor een ministeriële regeling is gekozen en
niet voor een algemene maatregel van bestuur. Zal deze regeling worden voorgehangen
bij de Kamer? Zo nee, waarom niet? Is de regering bereid om een voorhangbepaling op
te nemen?
Sturing op gezamenlijke doelen
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe het bereiken van gezamenlijke doelen
met andere vervoerders geregeld in samenwerkingsrelaties gaat veranderen, indien onderhavig
wetsvoorstel in werking treedt? Veranderen hierdoor de onderliggende verhoudingen?
Ook de leden van de GroenLinks-fractie zien, waar de NS hierin de «gelijkgerichtheid
in doelen en opgaven» noemt, het risico dat de focus op prestaties aan het spoorbedrijf
kan veranderen als politieke prioriteiten belangrijker worden. NS ziet de samenwerkingsverplichtingen,
de adviesrechten van sectorpartijen op het jaarlijkse Beheerplan en de gelijkgerichte
sturing als essentieel voor de operationele successen van afgelopen jaren. Al deze
drie onderdelen vervallen of worden beperkt. Deze leden maken zich hier zorgen over
en vinden nog onvoldoende geruststelling in de eerdere reacties van de regering. De
passage dat voortaan de Minister op eenzelfde manier op doelen kan aansturen als nu
de NS doet, laat de ongerustheid eerder toenemen. Een belangrijke les uit het hele
debacle rond HSL en Fyra was toch wel dat je de technische partijen samen de technische
kant moet laten uitvogelen en dat de directe politieke en ambtelijke bemoeienis daarmee
in belangrijke mate verantwoordelijk is voor alles wat er mis ging. Deze leden hechten
eraan dat het ministerie en de politiek op de doelen stuurt en de middelen beschikbaar
maakt, maar dat de uitvoering het beste in handen van de technische experts kan liggen.
Financiële effecten omvorming
De leden van de PVV-fractie vragen wat de kosten zullen zijn van deze kansloze omvorming.
Zij vragen ook of de btw-kwestie nu is opgelost met goedkeuring van de Belastingdienst.
De leden van de CDA-fractie ontvangen van de regering graag een schematisch overzicht
in concrete bedragen van alle incidentele en structurele financiële verschuivingen,
kosten en fiscale effecten die ontstaan door het wetsvoorstel, inclusief de dekking.
Deze leden vragen om hetzelfde soort overzicht voor de lagere regelgeving, ook hierbij
inclusief de dekking. Tevens vragen deze leden om bij elke financiële verandering
ten opzichte van de oude situatie van ProRail aan te geven waarom deze financiële
verandering nodig is en een toelichting te geven op de hoogte van de bedragen. Ook
vragen deze leden of naast ProRail ook andere instanties financiële gevolgen ondervinden
van dit wetsvoorstel en/of lagere regelgeving. De leden van de CDA-fractie lezen verder
dat in de Rijksbegroting van 2021 zal worden geregeld dat ProRail wordt gecompenseerd
voor fiscale heffingen. Om welk bedrag gaat dit? Kan de regering aangeven hoe dit
wordt gefinancierd? Wordt dit gedekt door andere uitgaven te stoppen of nemen de uitgaven
van de overheid toe? Deze leden lezen verder dat de regering aangeeft dat via lagere
regelgeving wordt gegarandeerd dat derden niet met hogere kosten worden geconfronteerd
als gevolg van structurele btw-effecten. Hoe en wanneer zal de regering dit gaan verankeren
in wet- en regelgeving? Hoe hoog zullen de extra kosten zijn? Wat is het gevolg voor
de Rijksbegroting? Waarom ontbreekt dit financiële plaatje in de toelichting van onderhavig
wetsvoorstel? Op welke wijze worden deze hogere kosten dan gecompenseerd? Wat is de
dekking hiervan? Deze leden vragen de regering verder of de btw-oplossing in lijn
is met de Europese richtlijnen en of dit niet als ongeoorloofde staatssteun wordt
aangemerkt. Ook vragen deze leden of de financiële effecten zijn getoetst bij de Europese
Commissie. Zo nee, gaat dit alsnog gebeuren? Deze leden vragen ook hoe de btw-oplossing
in de regelgeving is verankerd. Kan de regering duidelijkheid geven over mogelijk
hogere kosten voor de sector? Hoe wordt de uitvoering van de aangenomen motie-Amhaouch
c.s. (Kamerstuk 29 984, nr. 757) in onderhavig wetsvoorstel behandeld? Tevens lezen deze leden in de brief van 17 februari
jl. (Kamerstuk 35 396, nr. 5) dat het de omvorming van ProRail zal zorgen voor hogere kosten voor derden, maar
dat het kabinet dit wil voorkomen. Hoe hoog zullen de kosten zijn van deze compensatie?
Hoe en wanneer wordt de compensatie geregeld in lagere wetgeving?
De leden van de CDA-fractie zouden graag een nadere uitleg willen over de beoogde
compensatie als gevolg van veranderende vennootschapsbelasting en energiebelasting.
Om welk bedrag gaat dit? Wat is de reden dat dit gecompenseerd gaat worden? Kan de
regering een verwacht totaalbeeld geven van alle extra kosten als gevolg van de inwerkingtreding
van deze wet? Deze leden lezen ook dat na omvorming van ProRail de structurele kosten
hoger zullen zijn, in de orde van grootte van 1 miljoen tot 4 miljoen euro per jaar.
Hoe verklaart de regering dit, waar bestaan deze hogere kosten uit? Kan de regering
toelichten waarom deze kosten opwegen tegen de baten? Hoe hoog zijn de structurele
kosten vóór de omvorming van ProRail en hoe hoog zijn de structurele kosten na de
omvorming van ProRail? Hoe hoog zullen de transitiekosten zijn? Welke eenmalige transitiekosten
zijn er naast de eenmalige fiscale kosten nog meer voor zowel ProRail als voor de
rijkoverheid? De leden lezen tot slot dat er nog gesprekken lopen met de Belastingdienst
over enkele complexe situaties. Bovengenoemde leden horen graag over welke situaties
dit gaat en hoe hoog de kosten zijn voor de compensatie van de neveneffecten voor
deze complexe situaties. Hoe hoog zijn de totale eenmalige kosten voor de omvorming
van ProRail?
De leden van de CDA-fractie vragen de regering een overzicht te delen met de Tweede
Kamer welke fiscale afspraken er gemaakt zijn en zijn vastgelegd in een of meerdere
rulings. Graag ontvangen zij een overzicht waarin één voor één de inhoudelijke en
financiële afspraken zijn weergegeven. Zijn alle financiële afspraken nu formeel afgerond
met het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst? Zo ja, wanneer is dit gebeurd?
Zo nee, waarom nog niet? Bovengenoemde leden willen graag de bevestiging dat er na
de omvorming geen gebruik zal worden gemaakt van fiscale constructies om zo recht
op aftrek van btw te bewerkstelligen. Deze leden verwijzen daarbij naar constructies
die bij andere categorieën van vrijgestelde ondernemers regelmatig uitgeprocedeerd
worden, zoals bij roerende zaken in de zorg en de verhuur van accommodaties in de
sport. Ook herinneren deze leden zich nog goed dat de treinen van de NS op papier
om fiscale redenen in Ierland gestald waren, terwijl ze feitelijk toch echt in Nederland
reden. Verder vragen zij of ProRail gecompenseerd wordt voor de gemiste btw-ontvangsten
binnen de begroting van I&W of dat I&W daarvoor middelen ontvangt van de begroting
van Financiën. Deze leden willen tevens graag weten of de compensatie van ProRail
forfaitair (ieder jaar gelijk) is. Deze leden zien daarbij namelijk het risico dat
er een prikkel ontstaat om minder te investeren. Immers als ProRail meer investeert
dan de compensatie, komen ze geld tekort en als zij meer investeren dan waar de compensatie
van uitgaat dan houden ze over. Indien ProRail gecompenseerd wordt voor het exacte
bedrag van de btw-aftrek, zodat ProRail «in voorkomende gevallen de btw niet hoeft
door te berekenen aan derden», is dat dan ook de vormgeving die is goedgekeurd door
de Europese Commissie?
De leden van de GroenLinks-fractie hechten waarde aan de kritiek van lagere overheden,
andere sectorpartijen en de Raad van State op de btw-gevolgen die omvorming zal hebben.
De omvorming zal tot fors hogere kosten leiden en dit moet alsnog in lagere wetgeving
worden hersteld. De regering belooft «dat derden langjarig het huidige kostenvoordeel
kunnen behouden», maar het gaat hier om een structurele wijziging. Voor eeuwig dus
en dan schiet «langjarig» tekort. Ook de btw-effecten op de gebruiksvergoeding zal
in lagere regelgeving worden gecompenseerd. Is deze dan eveneens tijdelijk?
De leden van de SP-fractie vragen de regering specifiek stil te staan bij de btw-problematiek.
Welke oplossing is er inmiddels gevonden voor het feit dat NS en andere spoorwegondernemingen
de btw niet meer mogen aftrekken? Deze leden vragen de regering of het klopt dat de
compensatie in tijd beperkt is tot 2040, en mogelijk al eindigt in 2031. Wat gebeurt
er daarna? En hoe verhoudt zich dat tot de uitspraken van de regering dat de sector
geen financieel nadeel mag ondervinden van de omvorming? In de huidige situatie ontvangt
ProRail subsidies van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat voor de uitvoering
van haar taak. Dit gebeurt ook ad hoc. Deze leden vragen de regering in hoeverre het
straks nog mogelijk is om op deze manier te subsidiëren? En indien dit niet meer kan,
hoe wordt dit ondervangen? In de huidige situatie publiceert ProRail jaarlijks een
beheerplan waarbij de sector adviesrecht heeft. Kan de regering toelichten wat er
met deze samenwerkingsverplichting gebeurt in de nieuwe situatie en waarom hiervoor
gekozen is? Welke samenwerkingsverplichtingen blijven er na de omvorming over of komen
erbij? Kan de regering toelichten waarom deze verplichtingen in haar ogen beter zijn
dan de huidige?
Verhouding tot Europese regelgeving
De leden van de CDA-fractie lezen dat uit recent vergelijkend internationaal onderzoek
van de gegevens over het jaar 2017 (rapport van het platform van railinfrastructuurbeheerders
en de Europese Commissie van 3 mei 2019) blijkt dat het drukbereden Nederlandse spoor
behoort tot het veiligste in Europa. Kan de regering aangeven of zij verwacht dat
deze verandering kan leiden tot verslechtering op het punt van veiligheid?
Richtlijn 2012/34/EU
De leden van de CDA-fractie vragen de regering een overzicht te geven van hoe andere
Europese landen invulling hebben gegeven aan Richtlijn 2012/34/EU. Is er naar deze
andere landen gekeken bij de opzet van dit wetsvoorstel? Zo ja, waarom wel? Zo nee,
waarom niet?
Advies
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering aangeeft dat de omvorming geen gevolgen
zal hebben voor de regeldruk van vervoerders. Deze leden horen graag of de regering
bereid is dit tussentijds te monitoren, indien de omvorming in de praktijk wel voor
meer regeldruk zorgt. Voor welke betrokken stakeholders zal de omvorming wel gevolgen
hebben voor de regeldruk?
De leden van de CDA-fractie lezen dat er geen evaluatiebepaling is opgenomen. Deze
leden horen graag een nadere onderbouwing hiervoor.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering het advies van de ACM overneemt
als het gaat om de incompatibiliteitseisen van de richtlijn ook voor de raad van toezicht
te laten gelden. Dit wordt krachtens dit voorstel alsmede nog nader gewijzigde regels
gerealiseerd, zo lezen deze leden. Door middel van welke lagere wetgeving zal dit
gerealiseerd worden? Wanneer kan de Kamer dit voorstel verwachten? Zal dit nog gebeuren
voor de inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel?
De leden van de CDA-fractie vragen te reflecteren op de kritiek van het Interprovinciaal
overleg (IPO). Is de regering bereid te onderzoeken wat het effect van onderhavig
wetsvoorstel is op de investeringen door derden in het hoofdrailnet? Wat is de rol
van provincies in de nieuwe situatie na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel? Welke
invloed hebben zij?
Internetconsultatie
De leden van de VVD-fractie lezen dat veel partijen wijzen op mogelijke negatieve
effecten die de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) kan hebben op
ProRail. Is de regering het daarmee eens? En ziet zij, net als deze leden, de mogelijkheid
dat het vallen van ProRail onder de Wob ook kostenverhogend kan werken? Hoe kijkt
de regering hiertegen aan?
De lezen van de CDA-fractie lezen dat inhoud van de reacties op het voorstel van de
meeste betrokken partijen in de spoorsector, inclusief reizigersorganisaties, kritisch
zijn. Men ziet geen noodzaak tot de voorgestelde ingreep in de ordening op het spoor,
maar ziet wel een risico op verstoring van de goede en nauwe samenwerking tussen betrokken
partijen en het risico dat dit uiteindelijk ten koste kan gaan van de kwaliteit van
het spoorvervoer. Hoe zwaar weegt de regering de reacties van de betrokken partijen
in de spoorsector, inclusief reisorganisaties? Hoe kijkt de regering ertegenaan dat
het tot op heden niet gelukt is veel betrokken partijen achter het voorstel te krijgen?
Deze leden lezen in de consultatie van de lagere regelgeving dat werkgeversorganisatie
VNO-NCW stelt dat er geen invulling is gegeven aan de algemene samenwerkingsplicht.
Waarom is dat niet het geval? VNO-NCW vraagt het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat ook een opdrachtgevers- en klanten/stakeholderberaad te organiseren. Waarom
wordt dit niet gedaan? Hoe is dit geregeld voor de omvorming van ProRail? Is de regering
niet van mening dat het goed is voor een uitvoeringsorganisatie met zoveel betrokkenen
om frequent in overleg te treden met alle betrokkenen? Federatie Mobiliteitsbedrijven
Nederland (FMN) geeft aan dat het besluit biedt onvoldoende zekerheid biedt dat ProRail
na omvorming onafhankelijk zijn functies kan blijven vervullen. Hoe kan de regering
verzekeren dat ProRail dit wel kan blijven doen? En hoe wil de regering zorgen voor
een heldere taakverdeling en toedeling in het wetsvoorstel? Vakbond FNV geeft aan
dat duidelijkheid ontbreekt over samenwerkingsverplichtingen. Kan de regering aangeven
hoe ervoor wordt gezorgd dat deze duidelijkheid wel ontstaat? FNV geeft verder aan
dat de financiële en fiscale effecten van de omvorming niet volledig zijn. Kan de
regering aangeven wat ontbreekt? Hoe wordt voorkomen dat het wetsvoorstel alsnog kan
leiden tot stijgende prijzen en ten koste kan gaan aan investeringen aan het spoor?
De heer Van Heek spreekt in deze consultatie zijn zorg uit voor prijsstijgingen als
ProRail een bedrijf met winstoogmerk wordt. Wat is de reactie van de regering op deze
zorg? Klopt de uitspraak van Rover dat de formele invloed van sectorpartijen wordt
ingeperkt doordat het jaarlijkse bijstellingsdocument alleen wordt geconsulteerd bij
wezenlijke wijzigingen en niet duidelijk is wie consultatiegerechtigden zijn? Waarom
vindt de regering dit wenselijk?
De leden van de CDA-fractie zouden graag willen weten hoe ProRail zijn wettelijk vastgelegde
adviestaak adequaat gaat uitvoeren. Hoe wordt hier toezicht op gehouden? Wat is daarbij
de rol van de Kamer? Ook lezen deze leden dat de spelregels rondom de egalisatiereserve
nog in lagere regelgeving worden uitgewerkt. Wanneer en hoe gebeurt dit?
De leden van de CDA-fractie lezen tot slot dat de omvorming van ProRail tijd kost:
bijvoorbeeld het wennen aan de nieuwe publiekrechtelijke status, nieuwe verhoudingen
en een proces van cultuurverandering. Wat is de nieuwe cultuur waar ProRail aan moet
wennen? Kan de regering deze beoogde cultuur schetsen? Wie moet er binnen de organisatie
gaan zorgen voor deze cultuurverandering? Is een cultuurverandering wel verstandig,
nu ProRail de laatste jaren goede resultaten heeft geboekt? Hoe wil de regering ervoor
zorgen dat er werkelijk een nieuwe cultuur ontstaat? Is de regering van mening dat
een nieuwe cultuur realiseren heel lastig kan zijn als van binnenuit de organisatie
men niet achter de verandering lijkt te staan? Hoe wil de regering voorkomen dat de
veranderingen die in gang moeten worden gezet door de omvorming van binnenuit worden
tegengewerkt, waardoor er negatieve effecten kunnen ontstaan in de uitvoering? Hoe
gaat de regering voorkomen dat een de cultuurverandering ervoor zorgt dat de stijgende
lijn in de resultaten van ProRail gaat zorgen voor een daling in de resultaten?
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de reacties op de internetconsultatie.
Het viel deze leden op dat geen van de partners en klanten van ProRail veel nut verwachten
van de omvorming, maar wel veel risico’s zien. Met name dat de andere spoorpartijen
vrezen dat de huidige horizontale verhoudingen veranderen in verticale en daarmee
effectieve samenwerking wordt bemoeilijkt, komt herhaaldelijk terug. Ook in de rondetafelgesprekken
tussen de commissie I&W en diverse spoorpartijen kwam dit naar voren. Deze leden hechten
sterk aan een goede samenwerking tussen alle spoorpartijen. Dat is primair wat een
goede dienst aan reizigers en vrachtsector mogelijk maakt.
Inwerkingtreding
De leden van de VVD-fractie lezen dat de regering het wetsvoorstel in werking wil
laten treden op 1 januari 2021. Inmiddels heeft de Staatssecretaris in haar brief
van 15 juli 2020 (Kamerstuk 35 396, nr. 7) aangegeven dat nu beoogd wordt het wetsvoorstel op 1 juli 2021 in werking te laten
treden. ProRail zelf gaf aan daar problemen te zien. De omvorming halverwege het jaar
plaats laten vinden zou tot moeilijkheden binnen de organisatie kunnen leiden. Hoe
ziet de regering dit? Ook met het oog op de huidige moeilijke situatie rondom corona
vragen deze leden of het benoemde tijdpad wel haalbaar is.
De leden van de D66-fractie vragen welke termijn van invoering de regering nu voor
ogen heeft. Hoe beoordeelt de regering de onder meer de door de ondernemingsraad van
ProRail gesignaleerde zorg over het doorvoeren van deze wijziging per 1 juli 2021
in plaats van 1 januari 2022 en de risico’s die dat met zich meebrengt om gedurende
een lopend boekjaar een stelselwijziging als deze door te voeren?
Overig
De leden van de VVD-fractie wijzen de regering op het document «Evaluatie toezicht
ZBO’s Ministerie IenM». In de conclusies hiervan kan men lezen dat er veel aan te
merken valt op toezicht bij zbo’s. Is de regering bekend met dit rapport? En hoe kijkt
zij aan tegen deze toch behoorlijk negatieve conclusie met het oog op de voorgestelde
omvorming van ProRail tot een zbo?
De leden van de VVD-fractie hebben naar aanleiding van onder andere het rondetafelgesprek
van 10 september 2020 nog een aantal vragen. Er zijn nog steeds veel vragen rondom
de financiële aspecten van de omvorming van ProRail. Kan de regering onduidelijkheden
wegnemen? Ook lijkt het er steeds minder draagvlak te zijn. Hoe kijkt de regering
hiertegen aan? Daarnaast wordt er door verschillende partijen aangegeven dat de omvorming
zou leiden tot afleiding van hetgeen er echt toe doet, namelijk een goed functionerend
spoorsysteem. Kan de regering deze zorgen wegnemen?
De voorzitter van de commissie, Agnes Mulder
De griffier van de commissie, Rijkers
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.H. (Agnes) Mulder, voorzitter van de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat -
Mede ondertekenaar
J. Rijkers, griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.