Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Inwoners van Nederland hebben recht op een goed functionerend en integer openbaar
bestuur. Zoals uiteengezet in de brief van 18 oktober 2019 inzake «Toekomst openbaar
bestuur», maken gemeenten daar een belangrijk onderdeel van uit.1 Zij zijn verantwoordelijk voor uiteenlopende maatschappelijke opgaven en zijn aan
zet bij het oplossen van tal van maatschappelijke vraagstukken. Gemeenten zijn autonome
bestuurslagen met een eigen, grondwettelijk gegarandeerde positie binnen het bestuurlijk
bestel. Binnen de grenzen van de wet en in het kader van de eigen (open) huishouding
zijn gemeenten vrij eigen afwegingen te maken.

Een goed functionerend en integer openbaar bestuur levert een belangrijke bijdrage
aan het vertrouwen van mensen in de politiek. Daarmee draagt het ook bij aan de legitimiteit
van het overheidshandelen. Een integer en stabiel openbaar bestuur is effectiever
en efficiënter in staat om de taken uit te voeren en diensten te leveren waar inwoners
recht op hebben. Voorop staat dat politieke ambtsdragers primair zelf verantwoordelijk
zijn voor het agenderen, bewaken en borgen van integriteit. Niettemin zijn ook in
de organieke wetten diverse bepalingen opgenomen die tot doel hebben de zuiverheid
in de persoonlijke en bestuurlijke verhoudingen te waarborgen. Dit wetsvoorstel vult
die waarborgen op onderdelen aan. Het gaat daarbij om het voorzien in een verplichte
Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) voor bestuurders en om verduidelijking
van de bepalingen die betrekking hebben op belangenverstrengeling. Ook worden de bepalingen
verbeterd die betrekking hebben op het opleggen en opheffen van geheimhouding op informatie.
Verder wordt een extra bevoegdheid toegekend aan de commissaris van de Koning als
rijksorgaan in geval van integriteitskwesties dan wel bestuurlijke problemen in gemeenten
en wordt een voorziening in de Kieswet getroffen op het gebied van lijstuitputting.
Daarmee strekt dit wetsvoorstel ertoe de integriteit in het decentraal bestuur te
bevorderen en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen verder te ondersteunen.
Omwille van de leesbaarheid zal in deze toelichting doorgaans worden gesproken vanuit
het gemeentelijk perspectief. De voorgestelde wijzigingen betreffen echter meestal
ook de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba (hierna: WolBES), tenzij anders wordt aangegeven.

De opgave

Besturen gaat niet altijd zonder conflicten. Die conflicten kunnen zich op diverse
niveaus afspelen: in de raad, in het college, tussen de raad en het college, tussen
het college of de raad en de burgemeester, enzovoorts. In veel gevallen kunnen zij
(op termijn) door het gemeentebestuur zelf worden opgelost. Er kan echter ook sprake
zijn van een zodanige verstoring dat de bestuurlijke omstandigheden niet optimaal
meer zijn. Dit kan versterkt worden als er integriteitskwesties spelen. Andersom kan
dit ook het geval zijn. Integriteitsvraagstukken kunnen de bestuurlijke omstandigheden
in negatieve zin beïnvloeden. Aanhoudende bestuurlijke problemen brengen het behoorlijk
functioneren van de gemeente in gevaar en tasten het gezag van het openbaar bestuur
aan. Zowel bij een goed functionerend gemeentebestuur als een gemeentebestuur dat
onder druk staat, geldt dat alle betrokken organen eigen taken en bevoegdheden hebben
om (aanhoudende) bestuurlijke problemen te voorkomen en op te lossen.

Gemeenten hebben daarbij zelf een aantal knoppen om aan te draaien. De raad kan een
wethouder ontslaan om politieke redenen (artikel 49 Gemeentewet), bijvoorbeeld vanwege
zijn aandeel in een bestuurlijk conflict, een integriteitsschending of in het geval
van verdenking van enig strafbaar feit. De burgemeester kan bij bestuurlijke problemen
vanuit zijn positie met gezag optreden om partijen bij elkaar te brengen. Meer specifiek
de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen (artikel 170, tweede lid,
Gemeentewet). Daarbij kan advies van derden worden ingewonnen, bijvoorbeeld van een
(ad hoc) ingestelde adviescommissie. Bij verdenking van een strafbaar feit, zoals
schending van de geheimhouding, dreigen met geweld of corruptie kan aangifte worden
gedaan.

De commissaris van de Koning heeft als rijksorgaan een wettelijke taak om te adviseren
en te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente of als de
bestuurlijke integriteit in het geding is (artikel 182, eerste lid, onder c Provinciewet).
Indien hij gelet op de situatie in de gemeente van deze bevoegdheid gebruik maakt,
informeert hij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (artikel
7b Ambtsinstructie commissaris van de Koning).

Bevordering van de bestuurlijke integriteit staat hoog op de politieke agenda. De
bestuurspraktijk bestaat al langere tijd de behoefte aan nieuwe mogelijkheden om bestuurlijke
problemen en integriteitskwesties het hoofd te bieden en het bij de tijd brengen van
de bestaande bepalingen. Dit wetsvoorstel voorziet daarin. In de brief van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 19 maart 20182 zijn verscheidene acties en maatregelen aangekondigd, waaronder de toezegging om
ter zake met wetgeving te komen. Op 12 oktober 2018 alsmede op 4 juli 2019 is een
vervolgbrief aan de Tweede Kamer met een indicatieve planning verzonden.3 Naast het instrumentarium dat ter ondersteuning is en wordt ontwikkeld, denk bijvoorbeeld
aan de Handleiding basisscan integriteit of de Modelgedragscode integriteit politieke
ambtsdragers, bestaat de noodzaak om wetgeving aan te passen.

Leeswijzer

In paragraaf 2.1 wordt ingegaan op de VOG voor wethouders. Bij de benoeming van wethouders
is het wenselijk om de VOG als benoembaarheidsvereiste vast te leggen, conform het
screeningsprofiel voor politieke ambtsdragers. In paragraaf 2.2 wordt ingegaan op
de versterking van de positie van de commissaris van de Koning. In de praktijk blijkt
dat hij in sommige gevallen over onvoldoende passende instrumenten beschikt om uitvoering
te geven aan de zorgplicht die voortvloeit uit artikel 182, eerste lid, onder c, Provinciewet.
Voorgesteld wordt om de commissaris van de Koning (of een door hem aangewezen functionaris)
de bevoegdheid te verschaffen om documenten waarop geheimhouding rust in te zien en
om besloten vergaderingen bij te wonen. Daarnaast worden de bepalingen inzake belangenverstrengeling
verduidelijkt. De Gemeentewet bevat een aantal voorschriften voor politieke ambtsdragers
om belangenverstrengeling tegen te gaan. Dit betreft de functies die met het politieke
ambt onverenigbaar zijn, handelingen die voor een politieke ambtsdrager verboden zijn
en de verplichting om zich onder omstandigheden van stemming te onthouden. Paragraaf
2.3 gaat hierop in. Paragraaf 2.4 gaat in op de herverdeling van raadszetels in geval
van lijstuitputting in gemeenten met maximaal 20.000 inwoners. De bestaande grondslag
voor de herverdeling van raadszetels geldt voor gemeenteraden met een omvang van minder
dan 13 zetels, dus bij gemeenten met maximaal 6.000 inwoners. Door deze wetswijziging
kunnen raadszetels ook worden herverdeeld in gemeenten met maximaal 20.000 inwoners,
dus bij gemeenteraden met een omvang van minder dan 19 zetels. Ten slotte wordt van
de gelegenheid gebruik gemaakt de wettelijke bepalingen inzake het opleggen en opheffen
van geheimhouding te verduidelijken en te vereenvoudigen. Daarop ziet paragraaf 2.5.
Naast een inhoudelijk raakvlak van geheimhouding met de onderhavige thematiek wordt
daarmee uitvoering gegeven aan een lang gekoesterde wens vanuit de bestuurspraktijk.

Voorliggend wetsvoorstel betreft een eerste tranche aan wetgeving. De tweede tranche
die is aangekondigd in de reeds genoemde brieven van oktober 2018 en juli 2019 en
thans in voorbereiding is, omvat de volgende onderwerpen:

(1) de wettelijke verankering van een risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders
zoals gevraagd bij de begrotingsbehandeling 2020 met de motie-Van der Graaf c.s.4; voor de burgemeester zal een vergelijkbare voorziening worden getroffen, rekening
houdend met het verschil in aanstellingswijze en positie;

(2) de commissaris van de Koning functioneert in toenemende mate als rijksorgaan, bijvoorbeeld
als het gaat om bestuurlijke integriteit en bestuurlijke problemen in gemeenten. Dit
stelt in de praktijk eisen aan de benoemingsprocedure, als het gaat om de profielschets
en het overleg tussen de Minister van BZK en de vertrouwenscommissie. Voorgesteld
wordt om die bestaande praktijk in de wet te verankeren.

(3) uitbreiding van de gronden om uit het kiesrecht te worden ontzet en het verbod om
een bestuurlijke functie te bekleden, als bijkomende strafrechtelijke veroordeling.

Het is de bedoeling dat zowel het onderhavige wetsvoorstel als de in voorbereiding
zijnde tweede tranche voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 in werking
zijn getreden.

Voor een verdere versterking van de positie van de (waarnemend) burgemeester, zoals
eerder overwogen, ziet de regering thans geen aanleiding. Daarbij speelt mee dat een
uitbreiding van de bevoegdheden van de (waarnemend) burgemeester gelet op diens positie
in het gemeentelijk bestel tot spanning zou kunnen leiden met het hoofdschap van de
raad en het collegiaal bestuur. Ook ziet de regering thans geen gronden om een aanwijzingsbevoegdheid
richting gemeenten te overwegen of om de mogelijkheid van schorsing van volksvertegenwoordigers
en bestuurders in geval van integriteitsschendingen te overwegen. De regering heeft
er vertrouwen in dat het onderhavige wetsvoorstel in combinatie met de in voorbereiding
zijnde tweede tranche een voldoende robuust pakket aan wetgevende maatregelen ter
bevordering van de bestuurlijke integriteit en het functioneren van het decentraal
bestuur vormt. Over de mogelijkheden voor tussentijdse raadsontbinding in geval van
ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen ten slotte, waar de Tweede Kamer met
de motie-Middendorp c.s. om heeft gevraagd, is op 25 juni 2020 een aparte notitie
uitgebracht.5

2. Inhoud van het voorstel

2.1 De VOG voor wethouders

Integriteit van politieke ambtsdragers is van cruciaal belang voor de kwaliteit van
het openbaar bestuur en het vertrouwen van burgers daarin. Het belang van integriteit
moet daarom vanaf het moment dat iemand kandidaat is voor een bestuurlijke functie,
zoals in dit geval wethouder, onder de aandacht worden gebracht. Het is voor zowel
de kandidaat zelf als voor de politieke partij die hem voordraagt en de gemeenteraad
die hem benoemt van belang zich – voorafgaand aan de benoeming – bewust te zijn van
en open te zijn over mogelijke kwetsbaarheden en integriteitsrisico’s. In veel gemeenten
is het inmiddels gebruikelijk dat kandidaat-wethouders aan een vorm van risicoanalyse
integriteit zijn onderworpen. Bij de begrotingsbehandeling voor het jaar 2020 is een
motie-Van der Graaf c.s.6 aangenomen om dit ook wettelijk te verankeren, hetgeen zoals eerder aangegeven in
het volgende wetsvoorstel betreffende de bevordering van de bestuurlijke integriteit
zal worden geregeld. Vooruitlopend hierop regelt dit wetsvoorstel, zoals eerder aangekondigd,
de verplichting tot het kunnen overleggen van een VOG. Bij veel politieke partijen
en in veel gemeenten is het thans al de praktijk dat een wethouder slechts wordt benoemd
indien hij een VOG kan overleggen.

Dit wetsvoorstel maakt van het kunnen overleggen van een VOG een benoembaarheidsvereiste,
in aanvulling op de vereisten voor het wethouderschap zoals die thans in de wet zijn
geregeld (artikel 36a jo. artikel 10 en artikel 36b Gemeentewet). Het is aan de raad,
als orgaan dat de wethouders benoemt, om aan die vereisten te toetsen. De VOG moet
dus voorafgaand aan de benoeming door de kandidaat-wethouder aan de raad overlegd
worden. Gevolg is dat het niet kunnen overleggen van een VOG betekent dat betrokkene
niet tot wethouder kan worden benoemd. Daarmee verdwijnt het huidige vrijblijvende
karakter van het aanvragen van een VOG. De integriteit van wethouders wordt hiermee
in aanvang beter gewaarborgd. Wordt een zittende wethouder na de gemeenteraadsverkiezingen
opnieuw benoemd, dan dient hij een nieuwe VOG aan te vragen. Immers, bij een nieuwe
benoeming wordt er opnieuw getoetst of de kandidaat aan de vereisten van het ambt
voldoet, waaronder dus het kunnen overleggen van een VOG.

Voor de afgifte van een VOG wordt door de Dienst Justis van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid gewerkt met zogenaamde screeningsprofielen, waarbij aan de hand van
bepaalde risicogebieden wordt beoordeeld of aan betrokkene voor de desbetreffende
functie een VOG kan worden afgegeven.7 Tegen de weigering van een VOG staat bezwaar en beroep open. Er is een specifiek
screeningsprofiel politieke ambtsdragers, waarbij zij aangetekend dat dit wetsvoorstel enkel een verplichting schept voor
kandidaat-bestuurders op decentraal niveau; voor kandidaat-volksvertegenwoordigers
op decentraal niveau kan vanwege het passief kiesrecht geen sprake zijn van een wettelijk
vereiste. Overigens blijkt in de praktijk dat politieke partijen voorafgaand aan de
kandidaatstelling soms een VOG verlangen. Bij de toets voor kandidaat-wethouders aan
dit screeningsprofiel geldt een terugkijktermijn van tien jaar. Eén van de kenmerken
van de functie van wethouder is dat wordt omgegaan met gevoelige informatie. Het omgaan
met gevoelige informatie brengt verschillende risico’s met zich. Als politicus bestaat
ook het gevaar van omkoping of door de verkregen informatie zichzelf een voordeel
te verschaffen. Indien blijkt dat de kandidaat-wethouder in de voorgeschreven terugkijktermijn
voorkomt en/of is veroordeeld voor feiten die verband houden met de functieaspecten
geld, goederen en/of personen zegt dat in negatieve zin iets over zijn/haar kwetsbaarheid
en integriteit om als politieke ambtsdrager op te kunnen treden. Er is ook een VOG-check
beschikbaar.8 De VOG-check berekent aan de hand van een serie vragen of iemand een hoge, gemiddelde
of lage kans heeft op een VOG in diverse branches, nu en in de toekomst.

2.2 Versterking positie commissaris van de Koning

Binnen het gemeentebestuur draagt de burgemeester op grond van artikel 170 Gemeentewet
een bijzondere verantwoordelijkheid voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit.
Het lokale politieke krachtenveld kan ertoe leiden dat de burgemeester belemmerd wordt
om te handelen naar deze plicht, of dat een bestuurlijke situatie zodanig escaleert
dat hij de grip verliest. Op dat moment kan behoefte zijn aan de bijstand van een
ambtsdrager die beschikt over voldoende gezag en distantie tot de betrokken partijen.
In artikel 182, eerste lid, onder c, Provinciewet is bepaald dat de commissaris van
de Koning een adviserende en bemiddelende rol heeft wanneer sprake is van verstoorde
bestuurlijke verhoudingen binnen een gemeente, of van een situatie waarbij de bestuurlijke
integriteit van een gemeente in het geding is. Die zorgplicht is aan hem toebedeeld
in het kader van diens hoedanigheid als rijksorgaan. Dat betekent dat de commissaris
van de Koning over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan deze rol geen verantwoording
aflegt aan provinciale staten, maar aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(zie ook artikel 7b Ambtsinstructie commissaris van de Koning).

In de praktijk blijkt dat de commissaris van de Koning niet altijd over passende instrumenten
beschikt om uitvoering te geven aan deze zorgplicht. De beschikking over de juiste
informatie is daarbij cruciaal. Voorgesteld wordt om het de commissaris van de Koning
door middel van een wijziging van artikel 182 Provinciewet mogelijk te maken alle
vergaderingen van het gemeentebestuur bij te wonen en alle documenten in te zien waarvan
naar zijn redelijk oordeel voor het vervullen van zijn specifieke taak kennisneming
nodig is. Op die wijze kan hij kennisnemen van informatie die in verband met bijvoorbeeld
geheimhouding niet openbaar toegankelijk is of deelnemen aan vergaderingen die besloten
zijn. Dat laatste omvat bijvoorbeeld collegevergaderingen, alsmede raads- en commissievergaderingen
die achter gesloten deuren plaatsvinden. Deze zogenaamde bestuurlijke toegangsbevoegdheid
geeft de commissaris van de Koning een concreet handvat voor het invullen van zijn
reeds bestaande taak ten aanzien van gemeentelijke integriteitskwesties en bestuurlijke
problemen. De bestuurlijke toegangsbevoegdheid is dus geen uitbreiding van het interbestuurlijk
toezichtinstrumentarium, de bestaande bevoegdheidsverdeling tussen de bestuurslagen
blijft in stand. De regering benadrukt dat het wetsvoorstel op geen enkele wijze afbreuk
doet aan de gemeentelijke bevoegdheid om voor een besloten vergadering te kiezen of
geheimhouding op te leggen. Het gaat in de kern om een versterking van de informatiepositie
van de commissaris van de Koning, en dan slechts in geval van bestuurlijke problemen
of gemeentelijke integriteitskwesties. Voorts heeft de commissaris van de Koning te
overwegen of het gebruik van deze bevoegdheid «redelijk» is voor het vervullen van
zijn adviserende en bemiddelende taak ter zake. Gebruik van die bevoegdheid is dus
niet zonder meer aan de orde. De commissarissen van de Koning zullen in de praktijk
niet lichtvaardig van deze bevoegdheid gebruik maken, zij zijn zich terdege bewust
van de gevoeligheid die in de interbestuurlijke verhoudingen – waarin de lokale autonomie
en het zelfreinigend vermogen voorop staan – kan optreden; tegelijkertijd erkennen
zij dat gebruik van de bevoegdheid aangewezen kan zijn.

De meerwaarde van het instrument is gelegen in het signaal dat de commissaris van
de Koning kan afgeven. Het biedt in die zin een wettelijk verankerde versterking van
het gezag dat de commissaris van de Koning zal moeten uitoefenen wanneer een gemeente
zelf niet in staat blijkt te zijn om bestuurlijke problemen en integriteitskwesties
op te lossen. Daarnaast is het opnemen van een wettelijke bepaling nodig om de commissaris
van de Koning een uitzonderingspositie te verschaffen indien sprake is van geheimhouding
en besloten vergaderingen. Er zijn momenteel geen formele belemmeringen voor de commissaris
van de Koning om gemeenten te bezoeken en, net als eenieder, kennis te nemen van documenten
en hetgeen dat wordt besproken in vergaderingen. Dergelijke informatie is in beginsel
immers openbaar en de vergaderingen van de raad zijn in beginsel toegankelijk. Dit
is echter anders in het geval waarbij het gemeentebestuur besluit tot het opleggen
van geheimhouding op stukken en de vergaderingen van de raad besloten zijn; de vergaderingen
van het college zijn in beginsel sowieso besloten. Voorgesteld wordt om deze belemmering
weg te nemen voor de commissaris van de Koning. Hij kan dus ook kennisnemen van geheime
informatie en heeft het recht besloten vergaderingen bij te wonen wanneer dit naar
zijn oordeel noodzakelijk is voor het vervullen van zijn taak.

De voorgestelde bestuurlijke toegangsbevoegdheid is geïnspireerd op een in verschillende
deelstaten van Duitsland voorkomend instrument in het kader van het interbestuurlijk
toezicht.9 Het zogenaamde «Unterrichtungsrecht» kan door een interbestuurlijke toezichthouder
worden gebruikt om zich op de hoogte te laten brengen van een bepaalde handeling van
bijvoorbeeld een gemeente, indien er reden is om aan te nemen dat die handeling onrechtmatig
is. Het omvat de bevoegdheid om documenten waarop geheimhouding rust in te zien en
besloten vergaderingen bij te wonen. Het instrument geldt veelal als opmaat voor de
inzet van een ander toezichtmiddel, zoals het geven van een aanwijzing of de vernietiging
van een besluit. Deze bevoegdheden zijn in Nederland voorbehouden aan de Kroon. De
bevindingen van de commissaris van de Koning wegen echter zwaar en kunnen aanleiding
zijn ingrijpen vanuit het Rijk te overwegen.

Vanwege het verschil in positie tussen de commissaris van de Koning (als rijksorgaan)
en de Rijksvertegenwoordiger op Bonaire, Sint Eustatius en Saba, geldt deze wijziging
uitsluitend de Provinciewet.

2.3 De bepalingen inzake belangenverstrengeling

Volksvertegenwoordigers – met uitzondering van de leden van de Tweede Kamer – doen
hun werk in deeltijd. Dit betekent dat zij naast het zijn van volksvertegenwoordiger
andere werkzaamheden of activiteiten uitoefenen en die ervaring mee kunnen brengen
in de (politieke) besluitvorming over de begroting en in het maken van regels. De
grens ligt echter bij het beïnvloeden van besluitvorming ten behoeve van individuele
belangen. In dat verband is het aangewezen om bepalingen inzake belangenverstrengeling
van volksvertegenwoordigers en bestuurders op decentraal niveau te verduidelijken.
Dit betreft de bepalingen inzake stemonthouding, onverenigbare betrekkingen en verboden
handelingen.

2.3.1 Stemonthouding

Stemonthouding is al langere tijd onderwerp van debat. Artikel 28, eerste lid, onder
a, Gemeentewet bepaalt dat een raadslid niet deelneemt aan een stemming over «een
aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij
als vertegenwoordiger is betrokken». Door een aantal richtinggevende uitspraken van
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is er in de bestuurlijke praktijk
verwarring ontstaan over de toepassing van bovengenoemde norm. Artikel 28 Gemeentewet
dient nadere, meer precieze inhoud te krijgen.10 De bepaling moet meer richting geven aan raadsleden die worstelen met vragen over
mogelijke belangenverstrengeling. De wetgever heeft nadrukkelijk aangegeven dat artikel
28 Gemeentewet als een lex specialis is te beschouwen ten opzichte van artikel 2.4
Algemene wet bestuursrecht (Awb). Toch is in een serie uitspraken artikel 2:4 Awb
van toepassing verklaard. Dit artikel heeft een andere reikwijdte dan artikel 28 Gemeentewet.
Het laatstgenoemde artikel spreekt het raadslid zelf aan in geval van stemming. Artikel
2:4 Awb betreft echter de vooringenomenheid van de raad als geheel. Het betreft dan
het gehele proces van besluitvorming: niet alleen de stemming, maar ook de beraadslagingen.
De rechter heeft artikel 2:4 Awb, naast artikel 28 Gemeentewet, toegepast op stemmingen
in de gemeenteraad en daaraan een bredere reikwijdte gegeven. Om de gewenste duidelijkheid
te verschaffen over de reikwijdte van artikel 28 Gemeentewet zal aan het eerste lid,
onder a, naast onthouding van stemming ook onthouding van beraadslaging worden opgenomen,
omdat de kern van het werk van raadsleden niet alleen wordt gevormd door de stemming
aan het eind, maar juist ook door de daaraan voorafgaande beraadslagingen, bijvoorbeeld
door het indienen van moties en amendementen of het stellen van vragen en het overleggen
in commissieverband.

Tevens wordt er een lid toegevoegd waarin wordt vastgelegd dat op de beraadslaging
en stemming zoals genoemd in het eerste lid, artikel 2:4 Awb niet van toepassing is.
Deze wijziging zorgt ervoor dat het lex specialis karakter van artikel 28 Gemeentewet
wordt onderkend.

2.3.2 Onverenigbare betrekkingen en verboden handelingen

Voorgesteld wordt om artikel 13 Gemeentewet, met betrekking tot de met het raadslidmaatschap
onverenigbare betrekkingen, te wijzigen, teneinde te verduidelijken wanneer een raadslid
werkzaam kan zijn bij een samenwerkingsverband waar de betreffende gemeente aan deelneemt.

De tekst van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder o, Gemeentewet, zoals die sinds
1 januari 2020 luidt,11 bepaalt reeds dat een raadslid, als ambtenaar van een gemeenschappelijke regeling,
geen ondergeschiktheidsrelatie mag hebben met het gemeentebestuur van de gemeente
waar hij raadslid is. De betreffende zinsnede «of uit anderen hoofde aan het gemeentebestuur
ondergeschikt» laat tegelijkertijd de ruimte aan een raadslid om werkzaam te zijn
bij een gemeenschappelijke regeling zolang hij geen werkzaamheden verricht onder de
directe verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur van de gemeente waar hij raadslid
is.

Een raadslid mag als ambtenaar van een gemeenschappelijke regeling echter ook geen
werkzaamheden verrichten ten behoeve van de gemeente waar hij raadslid is. Voorgesteld
wordt dit in artikel 13, eerste lid, onderdeel o, Gemeentewet vast te leggen. Daarmee
wordt tegelijkertijd vastgelegd dat een raadslid wel werkzaam kan zijn bij een samenwerkingsverband
indien hij geen werkzaamheden verricht voor de gemeente waar hij raadslid is. Oorspronkelijk
zou dit geregeld worden in artikel 15 Gemeentewet, de voor raadsleden verboden handelingen,
maar bij nader inzien was regeling via de onverenigbare betrekkingen meer geëigend.

Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt de bestaande bepalingen inzake onverenigbare
betrekkingen voor alle categorieën ambtsdragers te verduidelijken, zodat geen misverstand
kan bestaan of een verbod specifiek ten aanzien van het eigen openbaar lichaam geldt
dan wel of de desbetreffende combinatie in het geheel niet is toegestaan.

De bepaling inzake verboden handelingen, artikel 15 Gemeentewet, wijzigt uiteindelijk
dus niet. Toch leven er in de praktijk veel vragen over de interpretatie van dit artikel,
in het bijzonder waar het de mogelijkheid tot ontheffing door gedeputeerde staten
betreft. Om de beantwoording van ontheffingsverzoeken te vereenvoudigen heeft BZK
een modelbeleidskader ontheffing verboden handelingen laten ontwikkelen. Het modelbeleidskader
wordt voor de zomer verwacht en draagt bij aan de verduidelijking van de toepassing
van artikel 15 Gemeentewet.

2.4 Herverdeling van zetels bij lijstuitputting

Wanneer raadsleden om redenen van hardnekkige bestuurlijke conflicten hun zetels niet
meer innemen, verhoudt dit zich moeizaam tot de eis van de wetgever dat een gemeenteraad
van een bepaalde omvang moet zijn gelet op het aantal inwoners (artikel 8 Gemeentewet).

Om in dergelijke situaties weer te komen tot een voltallige gemeenteraad kan worden
aangesloten bij een bestaande voorziening in de Kieswet. De Kieswet bepaalt dat indien
raadsleden hun zetel niet innemen en daarvan afstand doen, de volgende kandidaten
op dezelfde lijst de zetel innemen. Nemen ook deze personen de zetel niet in dan stelt
het Centraal Stembureau vast dat er geen personen van de betreffende lijst beschikbaar
zijn; in dat geval kunnen de vrijgekomen plaatsen over de andere partijen worden verdeeld.

Dit kan nu alleen bij gemeenteraden met een omvang van minder dan 13 zetels, dus bij
gemeenten met maximaal 6.000 inwoners (artikel W 4 Kieswet). Hier is het effect van
een structureel lege zetel of – indien een fractie als geheel besluit geen zitting
meer te nemen – meerdere lege zetels het grootst. Daar raakt het de vertegenwoordigende
slagkracht van de gemeenteraad het meest. Dit rechtvaardigt herverdeling. Hoe groter
de gemeenteraad, hoe kleiner dit effect, waarmee het belang van herverdeling afneemt.

Elders in de Kieswet (artikel P 7) wordt voor de restzetelverdeling onderscheid gemaakt
tussen gemeenteraden met een omvang van minder dan 19 zetels respectievelijk 19 zetels
of meer. De regering stelt daarom voor de mogelijkheid van herverdeling bij lijstuitputting
uit te breiden tot gemeenteraden met een omvang van minder dan 19 zetels (maximaal
20.000 inwoners). Zo wordt geborgd dat er altijd een gemeenteraad is van de omvang
die minimaal benodigd is om al haar taken te vervullen. Uitbreiding naar alle gemeenteraden,
ongeacht de omvang, is door de regering niet overwogen. Het argument van de bestuurbaarheid
weegt minder zwaar al naar gelang de omvang van de gemeenteraad toeneemt en dient
te worden afgewogen tegen de verkiezingsuitslag. Om die reden kiest de regering ervoor
de mogelijkheid van herverdeling van zetels bij lijstuitputting qua omvang beperkt
te houden.

Deze wijziging wordt niet ingevoerd met betrekking tot provinciale staten en de eilandsraden
op Bonaire, Sint Eustatius en Saba, gelet op de omvang van deze vertegenwoordigende
organen.

2.5 Geheimhouding

Bij integriteit en goed bestuur speelt het omgaan met informatie een belangrijke rol.
Bestuursorganen produceren zelf allerhande informatie maar ontvangen dat ook van derden
of van andere bestuursorganen. Ook in de verantwoordingsrelatie tussen het college
en de gemeenteraad wordt veel informatie gedeeld. In die informatiestroom is openbaarheid
het uitgangspunt. Niettemin kunnen er altijd omstandigheden zijn die aanleiding geven
om van die hoofdregel af te wijken waardoor informatie niet op de gebruikelijke wijze
wordt verstrekt. Voor gevallen waarin gemeentelijke organen wel informatie willen
uitwisselen, maar openbaarheid van die informatie niet aan de orde is, bestaat de
mogelijkheid tot het verstrekken van informatie onder de verplichting tot geheimhouding.
Dit is geregeld in de artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet. Voor de goede orde wijs
ik erop dat deze regeling losstaat van de geheimhouding in het kader van de benoeming,
de herbenoeming en het ontslag van de burgemeester op grond van artikel 61c Gemeentewet.
In die situatie vloeit de geheimhouding rechtstreeks uit de wet voort en kan zij dan
ook niet door gemeentelijke bestuursorganen opgelegd dan wel opgeheven worden.

In de gemeentelijke praktijk bestaat veel onduidelijkheid over de regeling. Voor een
groot deel is die onduidelijkheid gelegen in de structuur en terminologie. In dat
kader speelt het de praktijk parten dat de regeling in zijn totaliteit pas zichtbaar
wordt wanneer verschillende artikelen uit verschillende hoofdstukken van de Gemeentewet
onderling bezien worden terwijl de formulering van de afzonderlijke bepalingen geen
eenduidig beeld oproept. Daarnaast heeft jurisprudentie weliswaar op onderdelen nadere
invulling gegeven aan de bepalingen, dit heeft de toepasbaarheid voor de praktijk
niet altijd versterkt. Al geruime tijd is deze regeling daarom punt van aandacht.
Bij de Verzamelwet institutionele bepalingen heeft de VNG aandacht gevraagd voor deze
problematiek en is toegezegd deze regeling te betrekken bij een volgende wijziging
van de Gemeentewet.12 Nadien zijn ambtelijke gesprekken gevoerd met gemeenten, de VNG en de wetenschap,
wat leidde tot een circulaire waarin de regeling nader wordt toegelicht en op een
aantal kwesties specifiek wordt ingegaan.13

Ter voorbereiding op het onderhavige wetsvoorstel is met de praktijk en de wetenschap
gesproken om de knelpunten van de huidige regeling scherp in beeld te krijgen en oplossingsrichtingen
te verkennen. Met dank aan deze inbreng is de regering gekomen tot de voorgestelde
vereenvoudiging en verbetering van de regeling. Daarbij is gekozen voor een opzet
waarbij niet langer per gemeentelijk bestuursorgaan apart in de wet wordt beschreven
wat diens bevoegdheden zijn. In plaats daarvan wordt er één centraal (maar beknopt)
geheimhoudingshoofdstuk voorgesteld. Verder wordt mondelinge informatie in een besloten
vergadering duidelijker onderscheiden van schriftelijke informatie waarop een verplichting
tot geheimhouding rust. Naast deze wijzigingen is een aantal specifiekere knelpunten
weggenomen, waarbij is aangesloten bij de institutionele uitgangspunten binnen het
gemeentebestuur zoals, het hoofdschap van de raad. Zo wordt voorgesteld om wettelijk
te regelen dat wanneer een commissie waarin raadsleden zitting hebben geheime informatie
verkrijgt, de gemeenteraad daarover altijd óók de beschikking heeft. Voor de burgemeester
wordt de bevoegdheid om geheimhouding op informatie te kunnen leggen, geëxpliciteerd.
Een uitgebreide toelichting op de diverse wijzigingen wordt gegeven in het artikelsgewijze
commentaar.

Voorts komt de mogelijkheid om individuele raadsleden onder geheimhouding te informeren
te vervallen. Met het vervallen van deze mogelijkheid wordt het uitgangspunt van gelijkheid
in de informatiepositie tussen raadsleden benadrukt. Die gelijkheid komt in het inlichtingenrecht
specifiek tot uitdrukking: indien één lid verzoekt om informatie, wordt deze aan alle
leden ter beschikking wordt gesteld. Differentiatie in de informatiepositie is wat
de regering betreft slechts mogelijk met betrekking tot die raadsleden die de verplichting
tot geheimhouding schenden. Om die reden stelt de regering voor om de raad de mogelijkheid
te bieden om te besluiten dat een lid dat de geheimhouding schendt, voor de duur van
maximaal drie maanden geen geheime informatie verstrekt krijgt. Hiermee wordt aangesloten
bij de bestaande bepaling over het uitsluiten van een raadslid van deelname aan de
beraadslaging wegens het verstoren van de orde (artikel 26 Gemeentewet). Een dergelijk
raadsbesluit staat los van de beoordeling van de strafwaardigheid van schending van
de geheimhouding in de zin van artikel 272 Wetboek van Strafrecht.

Niet alles wat in de gemeentelijke praktijk als knelpunt wordt ervaren kan door de
regering worden weggenomen. Dat geldt ten aanzien van de jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin is geoordeeld dat een verzoek tot
openbaarmaking van informatie waarop een verplichting tot geheimhouding rust, tevens
opgevat dient te worden als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding. Die redenering
is op zichzelf begrijpelijk omdat de verzoeker niet altijd kan weten dat er geheimhouding
op de informatie rust en die geheimhouding veelal niet meer in bezwaar en beroep ter
discussie kan stellen (door het verstrijken van de termijn). Alleen door middel van
een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan betrokkene
de betreffende informatie proberen te achterhalen. Wel brengt dit met zich dat de
opgelegde verplichting tot geheimhouding (telkens) door middel van een Wob-verzoek
ter discussie kan worden gesteld, ook door raadsleden. In het geval raadsleden op
die manier van de Wob gebruik maken, benutten zij een instrument dat niet is ingebed
in de politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen een gemeente. Overwogen zou kunnen
worden dergelijk gebruik – net als beslissingen in het kader van artikel 169 Gemeentewet
(de uitoefening van het vragenrecht) – uit te sluiten van bezwaar en beroep. Bezien
wordt of dit een wenselijke en begaanbare weg zou kunnen zijn.

Voor een goed begrip van de geheimhoudingsregeling merkt de regering tot slot op dat
er ook andere gradaties mogelijk zijn dan het verstrekken van informatie onder geheimhouding.
Aan de ene kant is er een lichtere vorm dan geheimhouding in de zin van de onderhavige
regeling, namelijk de situatie waarbij informatie onder «embargo» wordt verstrekt.
Het gaat hier om de situatie dat informatie op korte termijn door bijvoorbeeld het
college aan een breed publiek bekend wordt gemaakt en het college de raad daar vooraf
over in kennis stelt met het verzoek dit tot die tijd vertrouwelijk te behandelen.
Van belang is dat deze variant gebruikt wordt juist om een ander bestuursorgaan tijdig
een goede informatiepositie te verschaffen. Aan de andere kant is er een zwaardere
vorm dan de geheimhoudingsregeling, namelijk het geval waarin informatie door de raad
met een beroep op de inlichtingenplicht wordt verlangd maar verstrekking van die informatie
in strijd is met het openbaar belang en daarom in het geheel niet wordt verschaft.
Dit kent een eigenstandig normenkader (artikelen 169 en 180 Gemeentewet), vergelijkbaar
met die van de verschoningregeling van de regering ten opzichte van het parlement
(artikel 68 Grondwet). Ten slotte zien we in de praktijkvoorbeelden van gemeentelijke
informatieprotocollen, die ook de categorie «vertrouwelijk» kennen. In die gevallen
gaat het echter niet om geheimhouding in de zin van de wet.

De regering vertrouwt erop dat met onderhavig voorstel aan een aantal concrete knelpunten
in de praktijk tegemoet wordt gekomen, zodat het opleggen van geheimhouding op een
voor alle betrokkenen (her)kenbare wijze kan worden ingezet in die situaties die tot
geheimhouding nopen.

3. Gevolgen administratieve lasten

Het Adviescollege toetsing regeldruk deelt de analyse dat dit voorstel niet zal leiden
tot een toename van de administratieve lasten en heeft daarom geen formeel advies
uitgebracht bij dit voorstel.

4. Financiële gevolgen

De financiële gevolgen en administratieve lasten zullen met de wijzigingen in dit
wetsvoorstel verwaarloosbaar zijn. Het voorstel brengt geen nieuwe verplichtingen
voor het bestuur met zich, maar verduidelijkt bestaande instrumenten en bepalingen.

5. Overgangsrecht en inwerkingtreding

In de voorgestelde nieuwe geheimhoudingsregeling kan de voorzitter van een commissie
niet langer eigenstandig een verplichting tot geheimhouding opleggen aan die commissie.
Omdat een verplichting tot geheimhouding echter wordt opgelegd op grond van een belang,
genoemd in artikel 10 Wob, is het onwenselijk dat die geheimhouding zonder nadere
overweging automatisch zou vervallen op het moment dat deze wet in werking treedt
Voor die situatie is overgangsrecht gemaakt. Het overgangsrecht voorziet erin dat
de verplichting tot geheimhouding voortduurt totdat de voorzitter dan wel de raad
de geheimhouding opheft. Indien het informatie betreft waarmee de commissie zich tot
de raad heeft gewend, is de raad exclusief bevoegd de geheimhouding op te heffen.

De wet zal in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Het
streven is dat het wetsvoorstel ruim voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022
in werking is getreden.

6. Advies en consultatie

Het conceptwetsvoorstel is ter advisering voorgelegd aan de VNG, het IPO, het NGB,
de Kring van Commissarissen van de Koning, de bestuurscolleges van Bonaire en Saba
en de regeringscommissaris voor Sint Eustatius. Met uitzondering van het bestuurscollege
van Saba hebben zij allen een formele reactie uitgebracht. De Waterschapswet zou aanvankelijk
niet gewijzigd worden. Nadat echter ook de Unie van Waterschappen op het conceptwetsvoorstel
had gereageerd, is alsnog besloten ook in wijziging van de Waterschapswet te voorzien,
waar dit past en zo nodig kan.

Gelijktijdig heeft het conceptwetsvoorstel opengestaan voor internetconsultatie. Daarbij
zijn 10 reacties binnengekomen (waarvan 7 openbare en 3 niet-openbare reacties).

De reacties van VNG, IPO, NGB en de Kring van CdK’s laten zien dat integriteit een
belangrijk thema is en de basis vormt van goed openbaar bestuur. Ook in het kader
van het vergroten van de weerbaarheid van het openbaar bestuur is de bevordering van
bestuurlijke integriteit van belang. De doelstellingen van het conceptwetsvoorstel
worden onderschreven. Er wordt in deze eerste tranche voorzien in de behoeften van
het decentraal bestuur. Niet elke voorgestelde wijziging kan op dezelfde steun rekenen,
maar uit de reacties blijkt wel dat de meeste voorstellen op steun van deze organisaties
kunnen rekenen. De reacties, alsook de uitkomsten van de internetconsultatie, zijn
gebruikt om de memorie van toelichting te verduidelijken en de voorgestelde wijzigingen
meer in context te plaatsen. De regering verwacht dat dit het draagvlak ten goede
komt. Op een enkel punt is ook het wetsvoorstel aangepast.

6.1. Adviezen VNG, IPO, UvW, NGB, Kring van CdK’s, bestuurscollege Bonaire en regeringscommissaris
Sint Eustatius

De VNG onderschrijft het belang van integriteit in het openbaar bestuur en van het
wetsvoorstel volledig. Op hoofdlijnen kan er worden ingestemd met de voorgestelde
wijzigingen in de Gemeentewet, maar er worden bij een aantal onderwerpen kanttekeningen
geplaatst en veranderingen voorgesteld. De VNG geeft aan in te kunnen stemmen met
het voorstel om de Gemeentewet zodanig aan te passen dat wethouders voor hun aantreden
verplicht worden om een VOG te overleggen, maar dit niet een vereiste te laten zijn
voor hun benoeming. De regering heeft deze suggestie niet overgenomen. Het niet opnemen
van het overleggen van een VOG als benoembaarheidsvereiste doet afbreuk aan de ratio
achter het bevorderen van de integriteit van politieke ambtsdragers. Door het overleggen
niet als benoembaarheidsvereiste te verankeren in de wet, blijft het overleggen van
de VOG een vrijblijvend karakter houden. Dit vrijblijvende karakter is niet wenselijk,
omdat zo de integriteit van politieke ambtsdragers in mindere mate gewaarborgd blijft.
Naar aanleiding van het advies van de VNG is de memorie op dit punt aangevuld en verduidelijkt.

Met betrekking tot de bepalingen rondom geheimhouding geeft de VNG aan dat ze het
voor het grootste gedeelte nadrukkelijk eens is met de manier waarop de geheimhoudingsbepalingen
worden vereenvoudigd. In het advies zijn enkele concrete voorstellen ter verduidelijking
gedaan, daar waar de regering daar aanleiding toe heeft gezien, zijn die in de memorie
verwerkt.

De VNG uit verder zijn zorgen over de versterking van de positie van de commissaris
van de Koning. Dit zou volgens de VNG leiden tot een andere verhouding tussen gemeenteraad,
burgemeester en commissaris van de Koning. De nieuwe rol van de commissaris van de
Koning zou te onbegrensd en ongeclausuleerd worden. De regering deelt die opvatting
niet en wijst erop dat de wet het de rol van de commissaris van de Koning als dusdanig
niet wijzigt en dat gebruik van de bestuurlijke toegangsbevoegdheid door de commissaris
van de Koning beperkt tot gevallen van bestuurlijke problemen in gemeenten en wanneer
de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is. In de kern gaat het
om versterking van de informatiepositie van de commissaris van de Koning bij de uitoefening
van een reeds bestaande taak; de memorie is op dit punt aangevuld en verduidelijkt.

De VNG is het grotendeels eens met de voorgestelde aanpassingen rondom het actualiseren
van de bepalingen inzake de voorkoming van belangenverstrengeling. De suggestie van
de VNG om de reikwijdte van artikel 28 Gemeentewet niet uit te breiden naar de beraadslaging
die aan de stemming vooraf gaat, is niet overgenomen. De kern van het werk van raadsleden
wordt niet alleen gevormd door de stemming aan het eind, maar juist ook door de daaraan
voorafgaande beraadslagingen. Beraadslaging en stemming zijn onlosmakelijk met elkaar
verbonden. Door wel deel te nemen aan beraadslagingen kan het raadslid de uiteindelijke
stemming alsnog beïnvloeden, ook al onthoudt het raadslid zich van stemming. Om (de
schijn van) belangenverstrengeling tegen te gaan, is het daarom wenselijk om beraadslaging
onder de reikwijdte van artikel 28 Gemeentewet toe te voegen; het wetsvoorstel is
op dit punt dan ook niet gewijzigd.

Het IPO heeft in zijn reactie laten weten te kunnen instemmen met de voorgestelde
wijzigingen. Het IPO merkt daarbij op dat het wetsvoorstel een goede bijdrage levert
aan de bevordering van de politiek-bestuurlijke integriteit en dat met de voorstellen
regels worden getroffen die voorzien in behoeften in de praktijk.

De Unie van Waterschappen heeft erop gewezen dat het conceptwetsvoorstel niet voorzag
in wijziging van de Waterschapswet, terwijl ook de Waterschapswet deel zou moeten
uitmaken van de voorgestelde wijzigingen. De regering is de Unie erkentelijk voor
haar reactie. Naar aanleiding hiervan is besloten de Waterschapswet alsnog te wijzigen
op onderdelen waar dit past en kan.

Het NGB reageert positief op het wetsvoorstel. Het NGB geeft aan de inzet en aandacht
voor dit belangrijke onderwerp, dat feitelijk de basis vormt van goed openbaar bestuur,
te waarderen. Op één punt kan het NGB zich niet met het wetsvoorstel verenigen en
dat betreft het versterken van de rol van de commissaris van de Koning als rijksorgaan,
die de bevoegdheid krijgt besloten vergaderingen bij te wonen en geheime informatie
in te zien. Een dergelijke bevoegdheid zonder restricties kan volgens het NGB niet
aan de orde zijn, omdat het de (gezags)positie van de burgemeester kan verzwakken.
Een dergelijk toegangsrecht kan volgens het NGB alleen aan de orde zijn als de burgemeester
zelf om de aanwezigheid van de commissaris van de Koning vraagt of als hij zelf onderwerp
van gesprek is en de aanwezigheid van de commissaris van de Koning de positie van
de burgemeester kan versterken. Zoals hierboven opgemerkt naar aanleiding van het
advies van de VNG onderschrijft de regering dit standpunt niet. De regering wijst
erop dat de bestuurlijke toegangsbevoegdheid concreet invulling geeft aan een reeds
bestaande taak; dat hierbij geen restricties zouden gelden, is onjuist. Het optreden
van de commissaris van de Koning als rijksorgaan in geval van bestuurlijke problemen
of bij integriteitskwesties in gemeenten is ook nu niet afhankelijk van een verzoek
van de burgemeester. Dat zou ook niet goed zijn. nu de burgemeester immers onderdeel
van het probleem of voorwerp van onderzoek kan zijn. Bovendien kan het stellen van
deze voorwaarde de burgemeester in een ingewikkelde situatie brengen als een bestuurlijke
interventie geboden is, maar de burgemeester binnen de gemeente geen steun ervaart
voor een verzoek aan de commissaris. De commissaris van de Koning moet zich daarom
ook los van een verzoek van de burgemeester een oordeel kunnen vormen. Inzet van deze
bevoegdheid moet echter wel in de juiste context worden gezien, en dit is mede naar
aanleiding van de reactie van het NGB verduidelijkt in de memorie. Voorop staat de
lokale autonomie en het zelfoplossend vermogen van gemeenten, waarbinnen de burgemeester
een bijzondere zorg heeft ter bevordering van de bestuurlijke integriteit en goed
bestuur. Dat maakt dat commissarissen van de Koning in de praktijk terughoudend zullen
zijn voordat zij van hun bevoegdheden als rijksorgaan gebruik maken.

De Kring van commissarissen van de Koning onderschrijft de doelstellingen van het
conceptwetsvoorstel om de integriteit en het functioneren van het decentraal bestuur
te bevorderen. Met deze wijzigingsvoorstellen in eerste tranche worden regels getroffen
die voorzien in behoeften in de bestuurspraktijk. De Kring wijdt in het bijzonder
enkele overwegingen aan de beoogde versterking van de positie van de commissaris van
de Konings als rijksorgaan en het overleggen van een VOG als eis van benoembaarheid.

De Kring wijst erop dat artikel 182, eerste lid, onder c, van de Provinciewet en artikel
7b Ambtsinstructie commissaris van de Koning reeds een voldoende grondslag bieden
om invulling te geven aan de adviserende en bemiddelende rol van de commissaris. Er
zou daarom geen reden zijn om het bestuurlijk toegangsrecht in de wet vast te leggen.
Naar aanleiding hiervan is er contact geweest met de Kring, om duidelijkheid te krijgen
over het precieze standpunt. De Kring is niet tegen het in de wet vastleggen van het
bestuurlijk toegangsrecht als zodanig. Het bestuurlijk toegangsrecht biedt concrete
handvatten ter invulling van een reeds bestaande verantwoordelijkheid om te adviseren
en te bemiddelen bij bestuurlijke problemen of in geval van gemeentelijke integriteitskwesties.
In diverse casuïstiek de afgelopen jaren is de behoefte aan een dergelijke bevoegdheid
meermaals gebleken. De memorie is op dit punt aangevuld en verduidelijkt. Ten overvloede
zij hier aangegeven dat de commissaris van de Koning enkel zelf van de gegeven bevoegdheid
gebruik kan maken, hij kan zich niet laten vertegenwoordigen, zoals in de memorie
van toelichting bij het concept wetsvoorstel in afwijking van de wettekst en dus ten
onrechte werd gesuggereerd.

Tevens beveelt de Kring aan om het overleggen van de VOG wel wettelijk te verplichten
maar hier geen benoembaarheidsvereiste van te maken. Zoals hierover aangegeven in
reactie op het advies van de VNG, neemt de regering dit punt niet over. De regering
acht het onwenselijk als het aanvragen van een VOG een vrijblijvende kwestie zou zijn.
Daarvoor zou een wettelijke grondslag bovendien niet noodzakelijk zijn. De beoordeling
geschiedt op basis van objectieve criteria, zoals vastgelegd in het screeningsprofiel
voor politieke ambtsdragers; van een ambtelijk-juridische afweging is geen sprake.
Tegen een afwijzing kan men voorts bezwaar en beroep instellen. Wel is de memorie
op dit punt aangevuld en verduidelijkt.

Het bestuurscollege van het openbaar lichaam Bonaire heeft in een reactie op een tweetal
omissies ten aanzien van de WolBES gewezen. De regering is het bestuurscollege erkentelijk
voor deze oplettendheid en heeft het wetsvoorstel hierop aangepast.

De regeringscommissaris voor Sint Eustatius deelt mee geen bezwaar te hebben tegen
de voorgestelde wijzigingen. De regeringscommissaris deelt de mening dat integriteit
een belangrijke rol speelt in de overheid en de gemeenschap. Als overheid is het goed
hierin voorloper te zijn en een goed voorbeeld te geven, aldus de regeringscommissaris.

6.2. Reacties internetconsultatie

De reacties via de internetconsultatie komen voornamelijk van burgers. Enkele reacties
komen van verenigingen, te weten de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, de Vereniging
van Griffiers en de Wethoudersvereniging. Twee reacties zijn afkomstig van afzonderlijke
gemeenten, te weten de gemeente Amsterdam en de gemeente Barneveld. De reacties zijn
in overwegende mate ondersteunend, met kanttekeningen of vragen bij één of meerdere
voorstellen.

In de consultatieversie van dit wetsvoorstel werd voorgesteld om aan artikel 28 van
de Gemeentewet toe te voegen, dat een raadslid zich van de beraadslaging en stemming
dient te onthouden indien een aangelegenheid hem niet alleen rechtstreeks of middellijk
persoonlijk aangaat, maar hij bij die aangelegenheid ook een onmiddellijk belang heeft.
Die voorgestelde toevoeging is vervallen naar aanleiding van suggesties uit de internetconsultatie.
Het vereiste van een onmiddellijk of actueel belang zou namelijk tot gevolg hebben
dat een raadslid zicht niet van de beraadslaging en stemming dient te onthouden, indien
hij slechts een theoretisch belang bij een aangelegenheid heeft. Het is echter ook
onwenselijk als een theoretisch belang meespeelt in de overwegingen en opstelling
van een raadslid. Gebleken is dat de nieuwe terminologie in relatie tot de bestaande
redactie tot verwarring leidde.

De Nederlandse Verenging voor Raadsleden (NVvR) hecht veel waarde aan het bewaken
van de integriteit van het decentraal bestuur. Zij meent echter dat het aan raadsleden
onderling is om elkaar aan te spreken wanneer men vindt dat er sprake is van niet
integer gedrag. Extra wettelijke regels zijn dan wat betreft de NVvR niet noodzakelijk.
De NVvR is geen voorstander van het verplicht kunnen overleggen van een VOG als benoembaarheidsvereiste
voor wethouders. De versterking van de positie van de commissaris van de Koning wordt
gezien als een beperking van de lokale autonomie. Zoals hiervoor al is vermeld ten
aanzien van andere consultatiereacties is de toelichting op deze maatregelen verduidelijkt,
maar heeft de regering geen aanleiding gezien de maatregelen te heroverwegen. De toevoeging
van beraadslaging in artikel 28 Gemeentewet wordt beschouwd als een onnodige inperking
van het raadswerk. De NVvR geeft aan dat er beter kan worden ingezet op het vergroten
van het bewustzijn van de raadsleden. De regering is echter van mening dat de beraadslaging
onlosmakelijk is verbonden met de stemming en dat de schijn van belangenverstrengeling
ook hier voorkomen moet worden. De grens die wordt gehanteerd bij de herverdeling
van zetels in geval van lijstuitputting is volgens de NVR nog onvoldoende gemotiveerd.
Geadviseerd wordt om de inwonersgrens geheel los te laten. Ook bij een gemeente groter
dan 20.000 is het volgens de NVvR onwenselijk als er lege raadszetels zijn. De regering
is het daar niet mee eens, omdat bij het volledig loslaten van die grens te gemakkelijk
afbreuk zou worden gedaan aan de verkiezingsuitslag. Het gaat hier om de bestuurbaarheid
van de gemeente, niet om het principe; dat rechtvaardigt een zekere begrenzing. Ten
slotte geeft de NVvR aan dat het wetsvoorstel de bekrachtiging van geheimhouding door
de raad niet meer verplicht stelt. Volgens de NVvR zou de raad echter wel over de
bekrachtiging tot geheimhouding moeten besluiten vanuit zijn rol als hoogste bestuursorgaan.
De regering wijst erop dat de raad de geheimhouding altijd kan opheffen, daarmee doet
de nieuwe bepaling nog steeds recht aan het hoofdschap van de raad.

De Vereniging van Griffiers (VvG) is van mening dat het wetsvoorstel een aantal functionele
elementen bevat die kunnen bijdragen aan een beter functionerend openbaar bestuur.
Het verplicht stellen van de VOG wordt door de VvG gezien als inperking van de politieke
bevoegdheid van de raad om een kandidaat-wethouder al dan niet te benoemen. Een reactie
hierop is hiervoor reeds gegeven. Het onbeperkt toegang geven tot alle documenten
en vergaderingen aan de commissaris van de Koning wordt beschouwd als een aantasting
van de lokale autonomie. Ook op dit onderdeel is hiervoor uitvoerig ingegaan. Ten
aanzien van stemonthouding en geheimhouding is de memorie mede naar aanleiding van
de reactie van de VvG aangevuld en verduidelijkt.

De Wethoudersvereniging deelt de ambitie om de bestuurlijke integriteit te bevorderen
en het hoofd te kunnen bieden aan bestuurlijke problemen. De verplichting omtrent
het overleggen van een VOG als benoembaarheidsvereiste is een goede eerste stap naar
een integer openbaar bestuur. Naar de toekomst toe biedt de VOG echter geen garantie
voor het voorkomen van integriteitsschendingen. Het is een momentopname. Daarnaast
is het voor de kandidaat-wethouder noodzakelijk om te weten waarop getoetst wordt
bij het wel of niet afgeven van een VOG. De memorie is op dit punt aangevuld en verduidelijkt.
De Wethoudersvereniging is voorts van mening dat de aanwezigheid van de commissaris
van de Koning bij besloten vergaderingen en bijvoorbeeld collegevergaderingen inbreuk
doet op de autonome rol van gemeenten in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. De
regering is het daar zoals gezegd niet mee eens, de bestuurlijke toegangsbevoegdheid
geeft slechts concrete handvatten voor de invulling van een reeds bestaande verantwoordelijkheid
van de commissaris van de Koning en doet op geen enkel wijze afbreuk aan de bevoegdheden
van het gemeentebestuur. De verdere wijzigingen worden door de Wethoudersvereniging
als positief ervaren en toegejuicht.

De gemeente Amsterdam geeft aan dat de regering met het wetsvoorstel een belangrijke
stap zet om de bestuurlijke integriteit te bevorderen. De gemeente Amsterdam is echter
kritisch op het voorstel om de positie van de commissaris van de Koning te versterken;
op dit punt is hiervoor reeds uitvoerig ingegaan.

De gemeente Barneveld heeft enkele opmerkingen bij het wetsvoorstel met betrekking
tot artikel 28 Gemeentewet. De behoefte bestaat aan een nadere uitwerking van aspecten
die relevant kunnen zijn bij de afweging van een raadslid om zich al dan niet overeenkomstig
artikel 28 Gemeentewet te onthouden van beraadslaging en stemming. De regering overweegt
dat het niet goed mogelijk is hier richtlijnen voor te geven; de omstandigheden van
het geval zullen bepalend zijn. Met de NVvR en de VvG is de regering van mening dat
bewustwording onder raadsleden van belang is. Zij moeten elkaar hierop durven aanspreken,
daarin ondersteund door de griffier en de burgemeester, als voorzitter van de raad.
In algemene zin verdient het aanbeveling als gemeenteraden ten minste een keer per
jaar stil staan bij het thema integriteit. Ten aanzien van de onverenigbare betrekkingen
en de verboden handelingen is het wetsvoorstel mede naar aanleiding van de reactie
van de gemeente Barneveld gewijzigd en is de memorie aangevuld en verduidelijkt.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I, onderdeel A, artikel II, onderdeel A en artikel III, onderdeel A (artikel
13 Gemeentewet, artikel 13 Provinciewet en artikel 31 Waterschapswet)

In artikel 13 Gemeentewet wordt vastgelegd dat een raadslid niet als ambtenaar werkzaam
mag zijn ten behoeve van de gemeente waar hij raadslid is. Met die toevoeging aan
de tekst van artikel 13, eerste lid, onderdeel o, Gemeentewet, zoals die sinds 1 januari
2020 luidt, wordt aangesloten bij de praktijk, waarin het voor een raadslid wel mogelijk
is om werkzaam te zijn bij een gemeenschappelijke regeling zolang hij geen werkzaamheden
verricht ten behoeve van de gemeente waar hij raadslid is of onder de directe verantwoordelijkheid
van een lid van het bestuur van de gemeente waar hij raadslid is.

Artikel I, onderdeel C, artikel II, onderdeel C, artikel III, onderdeel B en artikel
IV, onderdeel B (artikel 23 Gemeentewet, artikel 23 Provinciewet, artikel 35 Waterschapswet
en artikel 24 WolBES)

De mogelijkheid om een besloten raadsvergadering te houden, is geregeld in artikel
23 Gemeentewet. De geheimhouding van informatie die in een besloten vergadering wordt
behandeld, is echter geregeld in artikel 25, eerste lid, Gemeentewet en is daardoor
verstrengeld met het langs schriftelijke weg verstrekken van informatie onder geheimhouding.
De voorgestelde wijziging bundelt de regels die gelden met betrekking tot geheimhouding
en een besloten vergadering. Daarbij wordt het uitgangspunt omgekeerd: de informatie
die in een besloten vergadering wordt gewisseld is geheim, tenzij de raad anders beslist.

Dat bekent niet dat geheimhouding het uitgangspunt wordt. Immers, het in beslotenheid
vergaderen is een afwijking van de hoofdregel van openbaarheid zoals neergelegd in
het eerste lid. Aan die uitzondering wordt nu de koppeling verbonden van geheimhouding,
met een bevoegdheid om daar anders over te beslissen. Het beslissen tot opheffing
van geheimhouding van informatie die in een besloten vergadering is gedeeld, kan staande
die vergadering worden genomen maar ook op een later moment. In beide gevallen geldt
dat in dat geval de verslaglegging en besluitenlijst op de gebruikelijke wijze openbaar
gemaakt worden. Zolang een verplichting tot geheimhouding bestaat, worden deze immers
niet openbaar gemaakt. Een besluit zal echter moeten worden gepubliceerd om werking
te kunnen hebben. Dit betekent dat voor deze situatie de raad tot opheffing van de
geheimhouding en openbaarmaking van het besluit zal overgaan wanneer een besluit ook
anderen kan binden.

Ten opzichte van de huidige regeling vervalt de koppeling van geheimhouding langs
mondelinge weg aan de gronden van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De effecten
daarvan zijn echter materieel gering. Veelal wordt informatie niet louter mondeling
gewisseld maar vooraf of nadien ook schriftelijk verstrekt. Omdat voor het schriftelijk
verstrekken van stukken de relatie met de Wob van toepassing blijft, blijft geborgd
dat de geheimhouding alleen bij wijze van uitzondering mogelijk is.

Met betrekking tot schriftelijke stukken die voor, tijdens of na een besloten vergaderingen
worden overlegd, zal een afzonderlijk besluit tot geheimhouding moeten worden genomen.
Op deze wijze kan worden voorkomen dat onduidelijkheid bestaat over de status van
stukken waarvan een raadslid kennis neemt buiten de besloten vergadering, bijvoorbeeld
omdat hij of zij niet aanwezig kon zijn. Deze benadering sluit voorts aan bij de nieuwe
opzet van de geheimhoudingregeling: het opleggen van geheimhouding op informatie is
een besluit dat los staat van het aan anderen verstrekken van deze informatie (zie
ook de toelichting met betrekking tot het nieuw in te voeren artikel 87 Gemeentewet
en verder).

Artikel I, onderdelen D, H, en P, artikel II, onderdelen D, H en P, artikel III, onderdelen
C en F, en artikel IV, onderdelen C, F en K (artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet, artikelen
25, 55 en 91 Provinciewet, artikelen 37 en 43 Waterschapswet en artikelen 26, 66 en
119 WolBES)

De geheimhoudingsbepalingen voor respectievelijk de raad, het college en een commissie
vervallen en worden gebundeld in een nieuw in te voegen hoofdstuk.

De geheimhoudingsregeling bestaat uit twee componenten. Ten eerste kan geheimhouding
door een bestuursorgaan uit eigen beweging worden opgelegd. Dat was steeds geregeld
in het eerste lid van de artikelen 25 (raad), 55 (college) en 86 (commissies) Gemeentewet.
Dat betrof in de huidige regeling zowel mondelinge als schriftelijke informatie, waarbij
geldt dat geheimhouding op mondelinge informatie staande een besloten vergadering
wordt opgelegd terwijl het besluit om in beslotenheid te vergaderen in andere bepalingen
is opgenomen. Bij collegevergaderingen is beslotenheid overigens het uitgangspunt
(artikel 54 Gemeentewet).

Het tweede component is dat een verplichting tot geheimhouding door het ene bestuursorgaan
aan het andere bestuursorgaan wordt opgelegd bij het aan dat orgaan verstrekken van
de betreffende informatie. In de praktijk zijn deze beide componenten per orgaan (raad,
college, commissie) tot nu toe in één artikel samengenomen, waarbij geldt dat voor
de burgemeester een zelfstandige bepaling tot het opleggen van geheimhouding op informatie
ontbreekt. Diens bevoegdheid om geheimhouding op te leggen blijkt impliciet uit het
gegeven dat hij bevoegd is informatie onder de verplichting tot geheimhouding met
anderen te delen. Het opleggen van geheimhouding is echter een besluit dat ook een
orgaan zelf kan binden en heeft dus een ander karakter dan het opleggen van geheimhouding
aan een ander orgaan. Daarom is ervoor gekozen de bepalingen over het houden van besloten
vergaderingen, het opleggen van geheimhouding op informatie en het (door)verstrekken
van informatie waarop geheimhouding rust afzonderlijk van elkaar te regelen.

Artikel I, onderdeel E, artikel II, onderdeel E, artikel III, onderdeel D, en artikel
IV, onderdeel D (artikelen 28 Gemeentewet, 28 Provinciewet, 38a Waterschapswet en
29 WolBES)

De reikwijdte van artikel 28 Gemeentewet wordt uitgebreid. In de gevallen waarin een
raadslid niet mag deelnemen aan de stemming, wordt geregeld dat hij zich ook van de
beraadslaging dient te onthouden. Hiermee wordt voorkomen dat een raadslid door middel
van de beraadslaging de uitkomst van de stemming beïnvloed.

Voorts wordt in het nieuwe tweede lid wordt expliciet bepaald dat artikel 2:4 van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is op de stemming en beraadslaging
in de gemeenteraad. Artikel 2:4 van de Awb richt zich immers tot bestuursorganen,
en daarmee tot de raad als geheel. Het is niet wenselijk dat de raad als bestuursorgaan
verantwoordelijk is voor het handelen van zijn gekozen leden. De raad heeft immers
geen instrumenten om individuele leden van stemming uit te sluiten. Door de aanpassingen
van artikel 28 van de Gemeentewet wordt verduidelijkt dat het aan een raadslid zelf
is om te beoordelen of er sprake is van een belang dat eraan in de weg staat aan de
beraadslaging en stemming deel te nemen. Het overtreden van deze regel zal ook zonder
toepassing van artikel 2:4 Awb leiden tot een vernietigbaar besluit.

Omwille van de uniformiteit is er voor gekozen de formulering in het eerste lid van
artikel 29 WolBES gelijk te laten luiden met artikel 28 Gemeentewet.

Artikel I, onderdeel F, artikel II, onderdeel F, artikel III, onderdeel E, artikel
IV, onderdeel E (artikelen 36a Gemeentewet, 35b Provinciewet, 41 Waterschapswet en
39 WolBES)

Het kunnen overleggen van een VOG wordt een benoembaarheidsvereiste voor de benoeming
van wethouders, gedeputeerden, leden van het dagelijks bestuur van een waterschap
en eilandgedeputeerden. Het feit dat dit een benoembaarheidsvereiste betreft, betekent
dat niet tot benoeming kan worden overgegaan indien de verklaring niet is overlegd.
Dit gebeurt op een gebruikelijke wijze, door net als bij andere wettelijke VOG-verplichtingen
te verwijzen naar artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Voor
de toetsing of een VOG kan worden afgegeven, zal het reeds in gebruik zijnde screeningsprofiel
voor politieke ambtsdragers worden gebruikt. Dat behoeft echter geen uitwerking in
de wet.

Artikel I, onderdeel Q, artikel II, onderdeel Q, artikel III, onderdeel G, en artikel
IV, onderdeel L (hoofdstuk Va Gemeentewet, hoofdstuk Va Provinciewet, hoofdstuk VIIIa
Waterschapswet en hoofdstuk III, afdeling VIIa, WolBES)

Het geheim verklaren van informatie wordt nadrukkelijker losgekoppeld van het aan
anderen verstrekken van die informatie. De bevoegdheid informatie geheim te verklaren
wordt geregeld in het nieuwe artikel 87 Gemeentewet. Deze bevoegdheid komt de raad,
het college, de burgemeester en de commissies (ex de artikelen 82, 83 en 84 Gemeentewet)
toe. Een voorzitter van een commissie kan een voorstel doen tot het opleggen van geheimhouding
in commissieverband, maar is in de nieuwe regeling niet eigenstandig bevoegd deze
geheimhouding op te leggen.

Na het besluit om informatie geheim te verklaren kan in een aantal gevallen die informatie
met een ander bestuursorgaan gedeeld worden. Dat is geregeld in het nieuw voorgestelde
artikel 88 Gemeentewet. Bij het verstrekken van geheime informatie vermeldt het orgaan
dat de geheimhouding oplegt, dat op die informatie een verplichting tot geheimhouding
rust. Degene die informatie ontvangt waarop een verplichting tot geheimhouding rust,
dient die geheimhouding in acht te nemen en mag de informatie derhalve niet delen
met anderen (artikel 89, derde lid, Gemeentewet). Het orgaan dat de geheimhouding
heeft opgelegd, is ook als enige bevoegd die informatie met andere organen te delen.
Deze regel kent een uitzondering, namelijk voor het geval waarin geheime informatie
met de raad is gedeeld. In dat geval is enkel nog de raad bevoegd om die informatie
te delen met anderen. Het voorgestelde artikel 88, vijfde lid, tweede zin, Gemeentewet
laat echter ruimte aan het lokaal bestuur om te bepalen dat het orgaan dat informatie
geheim heeft verklaard, na het verstrekken van die informatie aan de raad, alsnog
zelf de kring van geheimhouders mag uitbreiden.

De raad kan over dit laatste ook in algemene zin regels stellen, bijvoorbeeld om het
college in staat te stellen stukken waarop geheimhouding is opgelegd, onder geheimhouding
met anderen te delen als dit voor het dagelijks bestuur van de gemeente noodzakelijk
is. Eveneens kan op deze wijze aandacht worden besteed aan de duur van de geheimhouding.
Indien valt te voorzien dat de toetsing aan artikel 10 Wob na een bepaalde tijd tot
een andere uitkomst leidt, kan hier ook bij het opleggen van de geheimhouding rekening
mee worden gehouden.

Nu de bevoegdheid tot het opheffen van de geheimhouding exclusief bij de raad berust,
wanneer de informatie met de raad is gedeeld, zal ook op een verzoek tot het opheffen
van de geheimhouding door de raad moeten worden beslist. Een Wob-verzoek dat bij het
college wordt ingediend, zal dus net als nu het geval is, moeten worden doorgeleid
naar de raad.

De verplichting om geheimhouding in acht te nemen duurt voort totdat het orgaan dat
de geheimhouding heeft opgelegd, de geheimhouding weer opheft. Deze regel kent twee
uitzonderingen, namelijk voor het geval een commissie de geheimhouding heeft opgelegd
en voor het geval geheime informatie met de raad is gedeeld. Als een commissie de
geheimhouding heeft opgelegd, kan de geheimhouding ook worden opgeheven door het orgaan
dat de commissie heeft ingesteld (artikel 89, derde lid, Gemeentewet). Is geheime
informatie met de raad gedeeld, dan is de raad altijd exclusief bevoegd de geheimhouding
op te heffen. Dat is ook het geval als de geheimhouding is opgelegd door een commissie:
de raad is dan bij uitsluiting van de commissie én van het orgaan dat de commissie
heeft ingesteld, bevoegd tot het opheffen van de geheimhouding.

Bekrachtiging

Het vereiste van bekrachtiging wordt hiermee losgelaten, zonder afbreuk te doen aan
het hoofdschap van de raad. Vanaf het moment dat informatie waarop geheimhouding rust
met de raad wordt gedeeld, is de raad degene die beslist over het voortduren of opheffen
van de geheimhouding en over de mogelijkheid stukken waarop geheimhouding rust aan
anderen te verstrekken. Die bevoegdheden vervangen de bekrachtiging als vertaling
van het hoofdschap van de raad.

Informeren individuele raadsleden

In de praktijk gebeurt het dat informatie onder geheimhouding met een of enkele raadsleden
wordt gedeeld. Dit leidt tot onduidelijkheid met betrekking tot de bekrachtiging en
het binnen fracties delen of bespreken van deze informatie. Het doet bovendien afbreuk
aan het principe dat de raad als geheel wordt geïnformeerd door het college (artikel
169 Gemeentewet). De nieuwe bepalingen gaan er daarom vanuit dat informatie waarop
geheimhouding rust altijd met de gehele raad worden gedeeld. Dit laat onverlet dat
zich situaties kunnen voordoen waarin bijvoorbeeld de burgemeester vertrouwelijke
informatie met enkele raadsleden wil bespreken, bijvoorbeeld in een presidium of met
fractievoorzitters. De regering acht – gelet op het incidentele en casuïstische karakter
van dergelijke overleggen – een generieke wettelijke regeling voor het opleggen van
geheimhouding in die situatie niet noodzakelijk en niet wenselijk.

Burgemeester

Met het voorstel wordt verduidelijkt dat ook de burgemeester als eenhoofdig bestuursorgaan
geheimhouding kan opleggen op informatie en die informatie ook kan delen met bijvoorbeeld
het college of de raad. Dat laatste was reeds het geval en met deze regeling wordt
nu ook voorzien in een uitdrukkelijke bevoegdheid geheimhouding op informatie te kunnen
opleggen los van het gegeven of en op welk moment de burgemeester die informatie met
een ander orgaan deelt.

Schending van de geheimhouding

Het opleggen van geheimhouding vormt een uitzondering op de regel van openbaarheid.
Wanneer deze wordt opgelegd, zal hier een goede reden voor zijn. Het is daarom van
groot belang dat het orgaan dat de geheimhouding oplegt erop kan vertrouwen dat eenieder
zich hier ook aan houdt. Helaas kunnen zich situaties voordoen waarbij ondanks dat
geheimhouding wordt opgelegd individuele leden van het gemeentebestuur informatie
met anderen delen of openbaar maken. Voorkomen moet worden dat het college of de burgemeester
uit vrees voor die situatie informatie niet meer met de raad deelt. Voor deze uitzonderlijke
situatie is aangesloten bij de regeling in artikel 26 Gemeentewet. Dit betekent dat
de raad kan besluiten het betreffende lid van de raad of van een door de raad ingestelde
commissie uit te sluiten van de toegang of stukken waarop geheimhouding rust. Zoals
ook in het algemeen deel van deze toelichting is benoemd, staat een dergelijk besluit
los van de strafbaarheid op grond van artikel 272 Wetboek van Strafrecht.

Artikel II, onderdeel S (artikel 182 Provinciewet)

Het adviseren en bemiddelen in geval van bestuurlijke problemen in een gemeente of
wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is, behoort al
tot de verantwoordelijkheden van de commissaris van de Koning als rijksorgaan (artikel
182, eerste lid, onder c, Provinciewet). Vanwege het belang van die verantwoordelijkheid
wordt in een nieuw tweede lid een nieuwe bevoegdheid toegekend aan de commissaris
van de Koning die hem bij het uitoefenen van die verantwoordelijkheid ondersteunt.
De nieuwe bevoegdheid bestaat uit de mogelijkheid om alle vergaderingen van het gemeentebestuur
bij te wonen. Dat betekent dat de commissaris van de Koning ook vergaderingen van
de gemeenteraad (of raadscommissies) achter gesloten deuren of vergaderingen van het
college kan bijwonen. Voor openbare raadsvergaderingen is deze bevoegdheid uiteraard
niet nodig. Tevens kan de commissaris van de Koning alle stukken en bescheiden inzien
die hij bij het uitoefenen van voornoemde verantwoordelijkheid redelijkerwijze nodig
acht, inclusief stukken waarop een verplichting tot geheimhouding rust of die bij
het college berusten.

Artikel I, onderdeel I, artikel II, onderdeel I, en artikel IV, onderdeel G (artikel
58 Gemeentewet, artikel 58 Provinciewet en artikel 69 WolBES)

In artikel 29 Gemeentewet is het stemmingsquorum voor de gemeenteraad opgenomen, dat
via artikel 58 Gemeentewet van overeenkomstige toepassing is op het college. Artikel
56 Gemeentewet bevat echter al een stemmingsquorum voor het college. De verwijzing
in artikel 58 Gemeentewet naar artikel 29 Gemeentewet is om die reden overbodig en
komt te vervallen.

Artikel I, onderdeel S, artikel II, onderdeel T, en artikel IV, onderdeel N (overgangsrecht:
artikel 292 Gemeentewet, artikel 283 Provinciewet en artikel 234 WolBES)

In de nieuwe geheimhoudingsregeling kan de voorzitter van een commissie niet langer
eigenstandig een verplichting tot geheimhouding opleggen aan die commissie. Omdat
een verplichting tot geheimhouding echter wordt opgelegd op grond van een belang,
genoemd in artikel 10 Wob, is het onwenselijk dat die geheimhouding vervalt op het
moment dat deze wet in werking treedt en de grondslag voor het opleggen van die geheimhouding
dus vervalt.

Het voorgestelde artikel 292 Gemeentewet bepaalt daarom dat op een verplichting tot
geheimhouding die voor de inwerkingtreding van deze wet is opgelegd op grond van artikel
86 van de Gemeentewet, artikel 86 na de inwerkingtreding van deze wet van toepassing
blijft. Zodoende blijft een door de voorzitter van een commissie opgelegde geheimhoudingsplicht
na de inwerkingtreding van deze wet van kracht en wel totdat hij die opheft.

Artikel IV (artikelen P 19 en W 4 Kieswet)

De artikelen P 19 en W 4 Kieswet worden aangepast zodat de regeling voor lijstuitputting
voortaan van toepassing is op een gemeenteraad van minder dan negentien leden, in
plaats van het huidige minder dan dertien leden. Daarmee wordt meer recht gedaan aan
de minimumomvang van de raad, zoals bepaald in artikel 8 Gemeentewet.

De overige wijzigingen zijn technisch van aard en behoeven geen toelichting.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren