Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt ertoe het huidige taakstrafverbod voor geweld- en zedenmisdrijven
uit te breiden naar elke vorm van geweld tegen personen in de uitoefening van een
publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid. Het gaat om
politiemensen, medewerkers van de brandweer of ambulance, buitengewoon opsporingsambtenaren
en andere personen met een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde
of veiligheid (hierna: personen met een publieke taak). Deze personen werken voor
de publieke zaak in de frontlinie en stellen zich maximaal dienstbaar op aan de samenleving.
Zij handhaven de orde, treden op onder gevaarlijke omstandigheden en verlenen hulp
aan mensen in nood. Niet zelden staan zij mensen bij die in acuut levensbedreigende
situaties verkeren. Voor hen is terugtreden bij geweldpleging vaak niet goed mogelijk,
niet in de laatste plaats omdat hun taakuitoefening juist handelend optreden vereist.
Politieagenten en hulpverleners zoals ambulancebroeders en brandweermensen komen in
de uitoefening van hun taken geregeld met fysiek geweld in aanraking. Maar ook andere
personen met een publieke taak lopen in de taakuitoefening snel risico op een gewelddadige
bejegening. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een jeugdbeschermer die het
gesprek aangaat met een ouder over de opvoeding van een minderjarige, aan een deurwaarder
die uitvoering geeft aan een beslagbeslissing en aan een conducteur die de reiziger
verzoekt een geldig vervoersbewijs te tonen. Ook gevangenisbewaarders, beveiligers
en verkeersregelaars kunnen onderwerp zijn van dit wetsvoorstel aangezien zij in de uitoefening van hun werkzaamheden eenvoudig in een situatie
verzeild kunnen raken waarin niet meer de mogelijkheid bestaat zich aan geweld te
onttrekken.

Tegen dergelijk geweld moet stevig worden opgetreden. Een taakstraf is hierbij geen
passende sanctie, zo volgt reeds voor diverse situaties uit artikel 22b van het Wetboek
van Strafrecht (Sr). Het wetsvoorstel wil deze regeling in die zin uitbreiden dat
niet kan worden volstaan met het opleggen van een «kale taakstraf», dat wil zeggen
een taakstraf die niet wordt gecombineerd met een andere, vrijheidsbenemende sanctie,
aan plegers van elke vorm van fysiek geweld tegen personen met een publieke taak.

Met het wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de motie van de leden Helder (PVV),
Van Oosten (VVD) en Van Dam (CDA) (Kamerstukken II 2018/19, 35 000-VI, nr. 24). Het voorstel is aangekondigd in onze brief aan de Tweede Kamer van 11 maart 2019
als reactie op de genoemde motie (Kamerstukken II 2018/19, 28 684, nr. 551). Het houdt in dat het reeds bestaande taakstrafverbod in artikel 22b van het Wetboek
van Strafrecht (Sr) wordt uitgebreid. In artikel 22b Sr zijn de mogelijkheden voor
het opleggen van een taakstraf ook nu al beperkt in geval van veroordeling voor een
ernstig zeden- of geweldsmisdrijf. Ook bij enkele andere specifiek aangeduide misdrijven
en in het geval van recidive, geldt een taakstrafverbod. Dit bestaande taakstrafverbod
is een voortvloeisel van de door de wetgever noodzakelijk geachte positionering van
de taakstraf als passende straf voor minder ernstige strafbare feiten (Kamerstukken
II 2009/2010, 32 169, nr. 3, p. 1). Het taakstrafverbod wordt met dit wetsvoorstel uitgebreid doordat daaraan
ook de nog niet onder artikel 22b Sr vallende vormen van geweld worden toegevoegd,
voor zover deze feiten zijn begaan tegen personen met een publieke taak. Concreet
gaat het daarbij om veroordelingen voor de artikelen 300 tot en met 303 Sr, waarin
mishandeling in vormen van verschillende ernst strafbaar is gesteld. Met het wetsvoorstel
wordt het uitgangspunt dat een taakstraf geen passende straf is bij elke vorm van
fysiek geweld tegen personen met een publieke taak, wettelijk verankerd.

Zoals hiervoor werd aangegeven moet bij personen met een publieke taak in het kader
van dit wetsvoorstel vooral worden gedacht aan diegenen die zich niet aan een confrontatie
met geweld van een derde bij de uitoefening van hun taak kunnen onttrekken door terug
te treden. De beperking van hun mogelijkheden om terug te treden en zichzelf in veiligheid
te brengen, vormt reden met geweldpleging tegen deze personen anders om te gaan en
de geweldplegers dergelijk zeer laakbaar en onaanvaardbaar gedrag zwaarder aan te
rekenen dan bij vergelijkbaar geweld tegen andere personen. Aan plegers van geweld
tegen personen met een publieke taak wordt een verzwaard strafrechtelijk verwijt gemaakt.
Geweld tegen personen met een publieke taak vraagt om een passende reactie. Het wetsvoorstel
bepaalt dat die passende reactie in alle gevallen van geweld tegen personen met een
publieke taak niet meer uitsluitend vorm kan krijgen door het opleggen van een taakstraf.
Dit geldt ongeacht de gevolgen die het gepleegde geweld heeft gehad. Ook strafbare
pogingen komen als gevolg van het wetsvoorstel onder het taakstrafverbod te vallen.

De bijzondere aandacht voor personen met een publieke taak die met agressie en geweld
te maken hebben, is niet nieuw. In dit verband kan onder meer worden gewezen op het
programma Veilige Publieke Taak (hierna: VPT) van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en op de doorgevoerde verruiming van gronden voor de
voorlopige hechtenis met het oog op toepassing van snelrecht bij geweld tegen personen
met een publieke taak. Het programma Veilige Publieke Taak heeft onder meer geleid
tot strafrechtelijk beleid dat erop is gericht geweldplegers tegen een werknemer met
een publieke taak snel en streng te straffen.1 Voorrang wordt gegeven aan de opsporing en vervolging van verdachten en daders mogen
eerder voorlopig worden vastgezet, waardoor snelrecht en supersnelrecht mogelijk is.
Over de prioriteit die bij opsporing en vervolging wordt gegeven aan geweldsfeiten
tegen personen met een publieke taak, bestaan landelijke afspraken. Deze eenduidige
landelijke afspraken (ELA) zijn recentelijk geëvalueerd waarbij door de Minister van
Justitie en Veiligheid ook een versterking van de uitvoering is toegezegd.2 Naast deze prioriteit bij opsporing en vervolging wordt ook in het strafvorderingsbeleid
van het openbaar ministerie ermee rekening gehouden dat een slachtoffer van een geweldsmisdrijf
is belast met publieke taak. Zo zijn strafeisen van het openbaar ministerie in die
gevallen drie keer zo hoog als in andere geweldszaken. Bij de straftoemeting in concrete
strafzaken zijn daarnaast de landelijke oriëntatiepunten voor de straftoemeting van
belang. Deze zijn door en ten behoeve van de rechtspraak vastgesteld door het Landelijk
Overleg Voorzitters Strafsectoren (LOVS).3 De oriëntatiepunten vormen veelal het vertrekpunt bij de straftoemeting in concrete
strafzaken. Ook in deze oriëntatiepunten wordt betekenis toegekend aan de omstandigheid
dat geweld werd toegepast tegen een persoon met een publieke taak. Deze omstandigheid
werkt strafverzwarend en leidt tot strafverhogingen van een derde tot honderd procent
ten opzichte van de geldende oriëntatiepunten. Op grond van artikel 304, onder 2°,
Sr geldt een wettelijke strafverzwaringsgrond voor mishandeling gepleegd tegen «ambtenaren
gedurende of ter zake van de rechtmatige uitoefening van hun bediening». En in situaties
waarin wederspannigheid bewezen wordt verklaard en tevens sprake is van enig lichamelijk
letsel, volgt ook nu al uit de wet dat het taakstrafverbod van toepassing is (artikel
22b, eerste lid, onderdeel b. Sr).

Er blijkt nog steeds sprake te zijn van een aanzienlijk aantal registraties van geweld
tegen personen met een publieke taak. In 2017 werden 9.598 meldingen gedaan van geweld
tegen politiepersoneel. Dit aantal steeg in 2018 naar 10.781. Ook in 2019 werden nog
10.624 meldingen geregistreerd. Deze meldingen betreffen vormen van geweld tegen politiemensen
in het bijzonder. Daarnaast vindt onder de code «VPT» registratie plaats van meldingen
en aangiften van geweld tegen personen met een publieke taak, anders dan politiemensen.
Het aantal meldingen en aangiftes VPT was 2.594 in 2017 en 2.750 in 2018. Het jaar
2019 laat een stijging zien tot 2.759. Meer dan 80 procent hiervan betreft aangiftes,
de rest bestaat uit geregistreerde meldingen die niet tot aangifte leiden.

Het onderhavige wetsvoorstel, dat aanvullend is op de hiervoor genoemde voorzieningen, beoogt een verdere bijdrage te leveren aan het terugdringen van
geweld tegen personen met een publieke taak.

2. Ontvangen adviezen

Over het wetsvoorstel is advies ingewonnen van de Raad voor de rechtspraak (Rvdr),
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College van Procureurs-Generaal
van het openbaar ministerie (OM), de korpschef van de politie (de politie), de Koninklijke
Marechaussee, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de reclasseringsorganisaties
(3RO)4. Verder is dit wetsvoorstel gepubliceerd op het platform voor internetconsultatie.
Tot de respondenten behoren onder meer de Nederlandse Veiligheidsbranche, De Vereniging
Beveiligingsorganisaties Nederland, de Politievakbond ACP, de gecertificeerde instellingen
voor jeugdhulp en jeugdreclassering alsmede de Koninklijke Beroepsorganisatie voor
Gerechtsdeurwaarders5. Ook enkele particulieren hebben op het wetsvoorstel gereageerd. Op de inhoud van
de adviezen wordt in deze en de volgende paragrafen nader ingegaan.

De politie is van oordeel dat geweld tegen politiemedewerkers onacceptabel is. De
politie verwelkomt de voorgestelde uitbreiding van het taakstrafverbod en ziet daarin
een erkenning van het uitgangspunt dat geweld tegen hulpverleners een zeer ernstig
strafbaar feit is waarop een vrijheidsbenemende sanctie dient te volgen. De politie
wijst erop dat een stevig optreden tegen geweldplegers in de zin van het wetsvoorstel
door politiemedewerkers als een morele steun wordt ervaren. Deze medewerkers zien in een kale taakstraf bij geweld jegens personen die zich inzetten in het
kader van de handhaving van de orde of veiligheid geen passende sanctie. Het opleggen
van een kale taakstraf druist in tegen hun rechtvaardigheidsgevoel. In paragraaf 3
komt het advies van de politie nader aan de orde.

De Koninklijke Marechaussee heeft met voldoening van het wetsvoorstel kennisgenomen.
Zij geeft in haar advies aan het doel van het wetsvoorstel van harte te onderschrijven
en onderstreept het belang van een passende bestraffing van mensen die geweld plegen
tegen personen met een publieke taak. De Koninklijke Marechaussee heeft voor het overige
geen inhoudelijke opmerkingen gemaakt bij het wetsvoorstel.

Ook de politievakbond ACP steunt het wetsvoorstel en vraagt aandacht voor de uitvoeringsconsequenties.
De ACP toont zich voorstander van een uitbreiding van het wetsvoorstel tot situaties
van openlijke geweldpleging als bedoeld in artikel 141 Sr. Dit komt nader aan de orde
in paragraaf 3.3.2 van deze memorie van toelichting.

Het OM zegt met belangstelling kennis te hebben genomen van het wetsvoorstel. Het
College ziet daarnaast geen aanleiding tot het maken van op- of aanmerkingen.

Ook de Nederlandse Veiligheidsbranche en de Vereniging Beveiligingsorganisaties Nederland
steunen het wetsvoorstel. Deze brancheorganisaties stellen zich op het standpunt dat
het wetsvoorstel ook beveiligers en verkeersregelaars tegen geweldplegers zou moeten
beschermen. Zoals hierna in paragraaf 3.3.1 van deze memorie wordt besproken, is dit
ook het geval.

De Rvdr heeft zich in zijn advies geen voorstander getoond van het wetsvoorstel. De
Rvdr heeft ernstige bezwaren tegen het wetsvoorstel en adviseert met klem van indiening
af te zien. De Rvdr citeert zijn eerder uitgebrachte advies van 6 februari 2009 bij
het wetsvoorstel waarmee het taakstrafverbod werd geïntroduceerd en brengt de daarin
geuite bezwaren opnieuw naar voren. Op het debat dat over de introductie van het taakstrafverbod is gevoerd, wordt hierna in paragraaf 3.1 ingegaan. Het onderhavige wetsvoorstel
streeft een uitbreiding na van het bestaande taakstrafverbod. Het gaat daarbij om
situaties van geweld tegen personen met een publieke taak. De voorgestelde uitbreiding
stuit bij de Rvdr op het bezwaar dat mishandeling zich voordoet in vele verschijningsvormen
en dat in de afdoening van geweldszaken juist ruimte zou moeten bestaan voor maatwerk.
De opmerkingen van de Rvdr hebben aanleiding gegeven in deze memorie verhelderende
toevoegingen op te nemen in de onderdelen die zich daarvoor lenen. Ook werden de redactionele
opmerkingen van de Rvdr overgenomen. Het advies van de Rvdr geeft aanleiding op deze
plaats reeds op te merken dat het wetsvoorstel geen wijzigingen aanbrengt in de plaats
die de taakstraf in het bestaande sanctiepallet inneemt. Anders dan de RvdR meent,
kan er aandacht bestaan voor de persoonlijkheid van de verdachte en eventueel verzachtende
omstandigheden waaronder het geweld is gepleegd. In paragraaf 3.1 komen wij hierop
nader terug. De Rvdr vestigt in zijn advies verder aandacht op de reeds genoemde oriëntatiepunten
voor de straftoemeting van het LOVS. Ook in die oriëntatiepunten is een strafverzwaring
opgenomen voor vormen van geweld tegen personen met een publieke taak. Aan deze oriëntatiepunten
ligt de gedachte ten grondslag dat geweld tegen personen met een publieke taak onwenselijk
is en tot een zwaardere bestraffing aanleiding kan geven. Dat is ook het vertrekpunt
van dit wetsvoorstel. Een verschil met de oriëntatiepunten is dat het wetsvoorstel
een afdoening met een taakstraf uitsluit bij geweld tegen personen met een publieke
taak terwijl de oriëntatiepunten voor een afdoening met een taakstraf wél nog ruimte
bieden, ook al zal de taakstraf door de strafverhoging in de oriëntatiepunten mogelijk
van langere duur zijn. Het wetsvoorstel kiest als uitgangspunt dat voor dergelijk
geweld een andere sanctiemodaliteit op haar plaats is.

Ook de NVvR heeft in haar advies aandacht gevraagd voor de mogelijkheden om in een
individueel geval te komen tot een adequate straftoemeting. De NVvR wijst in dit verband
op de mogelijke consequenties van de uitbreiding van het taakstrafverbod bij verdachten
met psychiatrische aandoeningen of beperkingen zoals zwakbegaafdheid. Verder wijst
de NVvR op situaties waarin een heftige emotie bij een verdachte bij het plegen van
een geweldsmisdrijf een rol hebben gespeeld, bijvoorbeeld omdat hij een naaste van
het slachtoffer is bij het voorval waarbij hulp wordt verleend of orde wordt gehandhaafd.
Daarnaast meent de NVvR dat het doel van het wetsvoorstel ook met een aangescherpt
rekwireerbeleid zou kunnen worden bewerkstelligd. In reactie merken wij op dat het
rekwireerbeleid van het openbaar ministerie inderdaad een rol speelt bij het inscherpen
van de norm dat geweld tegen personen met een publieke taak onacceptabel is. Dit komt
ook tot uitdrukking in het hiervoor in de inleiding van deze memorie van toelichting
al beschreven VPT-beleid. Het wetsvoorstel ligt in het verlengde hiervan en sluit
in de door het wetsvoorstel voorziene gevallen een afdoening met een taakstraf uit.
Tegen de achtergrond van het reeds bestaande taakstrafverbod in artikel 22b Sr ligt
het naar ons oordeel juist op de weg van de wetgever om, waar het noodzakelijk wordt
geacht de mogelijkheid een taakstraf op te leggen te beperken, die beperking juist
wettelijk te verankeren. Tenslotte vraagt ook de NVvR verheldering van het begrip
«persoon in de uitoefening van een publieke taak in het kader van de handhaving van
de orde of veiligheid». De omlijning hiervan komt in paragraaf 3.1 verder aan bod.

De NOvA is van mening dat de beoordelingsvrijheid van de rechterlijke macht met het
wetsvoorstel wordt beperkt en schrijft in zijn advies dat ook zeer lichte vergrijpen
door het wetsvoorstel altijd tot het opleggen van een gevangenisstraf zullen leiden.
Dit is niet het geval. In het voorstel ligt besloten dat geweld tegen een persoon
met een publieke taak een ernstig vergrijp is en wel zodanig ernstig dat een afdoening
met een taakstraf niet passend is. In die gevallen komt een gevangenisstraf in beeld.
Als de bijzondere omstandigheden waaronder het feit is begaan daartoe aanleiding geven,
kan dit ook een kortdurende straf zijn. Voorop staat evenwel dat bij geweldpleging
tegen personen met een publieke taak voor een taakstraf geen plaats is. Het advies
van de NOvA geeft verder aanleiding om, vooruitlopend op hetgeen daarover in paragraaf
3.1 wordt opgemerkt, in herinnering te roepen dat het de verantwoordelijkheid van
de wetgever is om in de wet aan te geven welke straffen kunnen worden opgelegd en
onder welke omstandigheden, mede gelet op de beleving van een straf in de samenleving.
Van een inbreuk op het domein van de rechter waarover de NOvA in zijn advies spreekt,
is dan ook geen sprake. Evenmin ligt aan het wetsvoorstel een gevoelen van wantrouwen
jegens de rechter ten grondslag, zoals de NOvA meent. Ook de NOvA heeft tenslotte
aandacht gevraagd voor de reikwijdte van het voorstel.

Reclassering Nederland heeft advies uitgebracht mede namens het Leger des Heils, Jeugdbescherming
& Reclassering en de Stichting Verslavingsreclassering GGZ (samen 3RO). De 3RO zijn
van mening dat elke vorm van geweld tegen personen met een publieke taak passend moet
worden bestraft. Dit geldt volgens de reclassering ook indien geweld zich richt tegen
reclasseringsmedewerkers. Voor de voorgestelde uitbreiding zien de 3RO evenwel geen
aanleiding. De 3RO zijn van mening dat de taakstraf een effectieve sanctie kan zijn
en voorts dat het mogelijk zou moeten zijn een voorwaardelijke straf met de taakstraf
te combineren. De 3RO bepleiten dan ook de herinvoering van deze mogelijkheid. Verder
vragen de 3RO aandacht voor de verstrekking van een Verklaring Omtrent het Gedrag
(VOG). Een mogelijk neveneffect van het voorstel zou kunnen zijn dat de veroordeelde
minder snel voor een VOG in aanmerking komt omdat bij de toekenning van de VOG betekenis
wordt toegekend aan de afdoeningswijze van gepleegde strafbare feiten.

De gecertificeerde instellingen hebben als advies een pamflet voorgelegd getiteld
«Handen af van onze jeugdbeschermers». Hierin wordt aandacht gevraagd voor de positie
van jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders die veelvuldig met agressie in aanraking
komen. De gecertificeerde instellingen zijn van oordeel dat ook jeugdbeschermers onder
de werking van het wetsvoorstel zouden moeten vallen. Ook vragen zij aandacht voor
de uitvoering van het VPT-beleid die volgens het pamflet jegens jeugdbeschermers nog
tekortschiet. Op de reikwijdte van dit wetsvoorstel, dat inderdaad ook betrekking
kan hebben op geweld gepleegd tegen jeugdbeschermers, wordt hierna in paragraaf 3.3.1
verder ingegaan.

Ook de Koninklijke Beroepsorganisatie voor Gerechtsdeurwaarders (KBvG) onderschrijft
de doelstelling van het voorstel, namelijk dat het onaanvaardbaar is om plegers van
geweld tegen personen die zich bij uitstek dienstbaar aan de samenleving opstellen,
te bestraffen door middel van een taakstraf. Deze beroepsorganisatie is van oordeel
dat de uitbreiding van het taakstrafverbod ook moet gelden bij geweld tegen gerechtsdeurwaarders.
Verder vraagt de KBvG aandacht voor de mogelijkheden aangifte te doen. Dit is, zoals
hiervoor aangegeven, betrokken bij de aanscherping van de uitvoering van het ELA-beleid.
Graag verhelderen wij dat ook de gerechtsdeurwaarders functionarissen zijn waarop
het onderhavige wetsvoorstel ziet. Het advies van de KBvG heeft overigens geen aanleiding
gegeven de regels inzake de bewijskracht van processen-verbaal opgesteld door de gerechtsdeurwaarder,
aan te passen. Een «proces-verbaal van constatering» kan in de strafprocedure ook
nu al een rol spelen en bijdragen aan het bewijs dat de verdachte geweld heeft gepleegd.

3. De uitbreiding van het taakstrafverbod

3.1 Inhoud en totstandkoming taakstrafverbod

Het taakstrafverbod in artikel 22b Sr is ingevoerd vanuit de gedachte dat een wettelijke
positionering van de taakstraf als een passende straf voor naar verhouding lichtere
strafbare feiten, voor betrokkenen in de strafrechtspleging en voor de justitiabele
maximaal helderheid biedt over de toepassing ervan (vgl. Kamerstukken II, 2009/2010,
32 169, nr. 7, p. 5). In dit onderdeel van de toelichting wordt kort ingegaan op het bestaande
taakstrafverbod, de vormgeving en totstandkoming. In artikel 22b, eerste lid, onderdeel
a, Sr wordt bepaald dat een taakstraf niet kan worden opgelegd voor een misdrijf waarop
naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van zes jaren of meer is gesteld
(formeel criterium) en dat een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van
het slachtoffer ten gevolge heeft gehad (materieel criterium). De in artikel 22b,
eerste lid, onderdeel a, Sr genoemde vereisten hebben als doel het opleggen van een
taakstraf uit te sluiten in geval van ernstige zeden- en geweldsmisdrijven. Het genoemde
formele criterium sluit aan bij de opvatting van de wetgever over de ernst van een
delict, welke opvatting tot uitdrukking komt in de hoogte van de maximale straf die
voor een bepaald misdrijf kan worden opgelegd.

Het materiële criterium staat in het teken van de gevolgen die het gepleegde misdrijf
heeft gehad. Een kale taakstraf kan niet worden opgelegd indien het misdrijf bovendien
een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer ten gevolge
heeft gehad. Bij zeden- en geweldsmisdrijven is in beginsel steeds sprake van inbreuken
op de lichamelijke integriteit. De ernst van de inbreuk kan verschillen. De ernst
van de inbreuk op de lichamelijke integriteit is zo medebepalend voor de mogelijkheid
om een taakstraf op te leggen. Zijn de gevolgen voor de lichamelijke integriteit van
het slachtoffer beperkt gebleven, dan kan wel een kale taakstraf worden opgelegd (Kamerstukken
II 2009/10, 32 169, nr. 3, p. 8–9).

De regering is bij de totstandkoming van het taakstrafverbod nader ingegaan op de
verhouding tussen de inbreuk op de lichamelijke integriteit en lichamelijk letsel.
Daarbij is overwogen dat een inbreuk op de lichamelijke integriteit niet hetzelfde
is als lichamelijk letsel. Zo kan er zeker bij zedenmisdrijven sprake zijn van een
ernstige inbreuk op de lichamelijk integriteit, zonder dat daarbij sprake is van lichamelijk
letsel. Aan de andere kant is bij lichamelijk letsel wel altijd sprake van een inbreuk
op de lichamelijke integriteit. In de gevallen waarin het misdrijf beperkt lichamelijk
letsel ten gevolge heeft gehad, is geen sprake van een zo ernstige inbreuk op de lichamelijke
integriteit dat daarom het opleggen van een taakstraf is uitgesloten (Kamerstukken
II 2009/10, 32 169, nr. 3, p. 8–9). De combinatie van het formele en het materiële criterium geldt niet voor
enkele in artikel 22b, eerste lid, onderdeel b, Sr nader omschreven misdrijven. De
ernst van deze misdrijven en de bescherming die deze artikelen beogen te bieden aan
minderjarigen en aan personen werkzaam in publieke dienst, hebben bij de invoering
van het taakstrafverbod voldoende reden gevormd een kale taakstraf bij veroordeling
uit te sluiten. Het gaat dan om een veroordeling wegens artikel 181 (wederspannigheid
dat (zwaar) letsel tot gevolg heeft), artikel 240b (kinderpornografie), artikel 248a
(verleiding), artikel 248b (jeugdprostitutie), artikel 248c (het bijwonen van seksshows
met minderjarigen) en artikel 250 Sr (koppelarij). Bij veroordeling voor deze misdrijven
kan derhalve geen kale taakstraf worden opgelegd, ongeacht of de misdrijven een ernstige
inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer ten gevolge hebben gehad
(Kamerstukken II 2009/10, 32 169, nr. 3, p. 10). Artikel 22b, tweede lid, Sr voorziet ten slotte in het uitsluiten van de
taakstraf in het geval van recidive. Deze beperking van de mogelijkheden om in geval
van recidive een kale taakstraf op te leggen heeft betrekking op misdrijven in het
algemeen en ziet niet alleen op ernstige zeden- en geweldsmisdrijven. Indien een verdachte
een misdrijf pleegt en er in de vijf daaraan voorafgaande jaren al wegens een ander
soortgelijk misdrijf een taakstraf aan hem werd opgelegd, kan niet opnieuw een taakstraf
worden opgelegd (Kamerstukken II 2009/10, 32 169, nr. 3, p. 10).

Bij de totstandkoming van het taakstrafverbod heeft aandacht bestaan voor de vraag
hoe het verbod om in voorkomende gevallen een kale taakstraf op te leggen, zich verhoudt
tot de vrijheid die de rechter toekomt bij de straftoemeting (Kamerstukken II 2009/10,
32 169, nr. 3, p. 6). In het debat is van de zijde van de regering naar voren gebracht dat het
taakstrafverbod de noodzakelijke verduidelijking biedt van de opvattingen van de wetgever
over de strafwaardigheid van enkele veelvoorkomende strafbare feiten, terwijl het
ook de verantwoordelijkheid van de wetgever is om in de wet aan te geven welke straffen
kunnen worden opgelegd en onder welke omstandigheden, mede gelet op de beleving van
een straf in de maatschappij. Daarbij is van de zijde van de regering aangegeven dat,
in lijn met de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever bij invoering van de taakstraf
als zelfstandige hoofdstraf, de taakstraf moet worden gezien als een passende straf
voor naar verhouding lichtere strafbare feiten. De met het ingevoerde taakstrafverbod
gegeven verheldering over de visie van de wetgever op de taakstraf, biedt zo voor
alle betrokkenen in de strafrechtspleging en voor de justitiabele helderheid over
de toepassing ervan.

In het geclausuleerde taakstrafverbod komt zo de opvatting van de wetgever over de
plaats van de taakstraf tot uiting. De wettelijke regeling draagt bij aan de rechtszekerheid,
méér dan het geval is bij een algemene verwijzing naar de bedoeling van de wetgever
bij de invoering van de taakstraf. Het taakstrafverbod is geen generiek verbod tot
het opleggen van een taakstraf bij alle feiten die als bijzonder ernstig zouden kunnen
worden aangemerkt. Het gaat om bepaalde aangewezen feiten en situaties in het bijzonder,
waarbij invoelbaar is dat een afdoening met een kale taakstraf als maatschappelijk
onaanvaardbaar moet worden beschouwd. Bij die gedachte wordt ook met het onderhavige
wetsvoorstel aansluiting gezocht. Met de opstellers van eerdergenoemde motie is de
regering van oordeel dat elke vorm van fysiek geweld tegen personen met een publieke
taak dusdanig ernstig en laakbaar is, dat een afdoening met een taakstraf niet passend
is. Dit geldt ook in situaties waarin het geweld niet tot (ernstig) letsel heeft geleid
en er geen sprake is van een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van de
functionaris. Voor de gevallen waarin dit wel het geval is, zo volgt uit het voorgaande,
geldt immers reeds een taakstrafverbod.

Zoals in paragraaf 2 aangegeven, hebben de NVvR, de Rvdr, de NOvA en de 3RO in hun
adviezen aandacht gevraagd voor de mogelijkheden de taakstraf in voorkomende gevallen
te combineren met andere sancties. In situaties waarin het taakstrafverbod geldt,
zou de taakstraf moeten kunnen worden gecombineerd met een (deels) voorwaardelijke
vrijheidsstraf. Wij merken naar aanleiding hiervan op dat als gevolg van de tweede
nota van wijziging bij het wetsvoorstel waarmee het taakstrafverbod in artikel 22b
Sr werd opgenomen (Kamerstukken II 2010–2011, 32 169, nr. 9), de mogelijkheid is komen te vervallen om bij ernstige zeden- en geweldsmisdrijven
en in geval van recidive een taakstraf op te leggen in combinatie met een voorwaardelijke
vrijheidsstraf. Als gevolg van het door de Tweede Kamer aanvaarde amendement Van Toorenburg
bij dat wetsvoorstel (Kamerstukken II 2010–2011, 32 169, nr. 12) kan in deze gevallen de taakstraf wél worden gecombineerd met een onvoorwaardelijke
vrijheidsstraf. Het onderhavige wetsvoorstel laat deze uitgangspunten ongemoeid. Ook
de ook door de Rvdr gememoreerde wetsevaluatie uit 2017 heeft geen aanleiding gegeven
tot een heroverweging van de regeling op dit punt. Dit is, zoals de Rvdr ook constateert,
nog recentelijk naar voren gebracht in de beleidsreactie van de Minister voor Rechtsbescherming
op dit onderzoek (Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 456). In de brief van 14 maart 2019 van de Minister voor Rechtsbescherming aan de Voorzitter
van de Eerste Kamer, houdende de beantwoording van schriftelijke vragen over genoemde
beleidsreactie (Kamerstukken I, 2018/2019, 32 169, G), is hierop een nadere toelichting gegeven. Recidivebeperking door het gebruik van
gedragsbeïnvloedende maatregelen die door middel van een voorwaardelijke straf kunnen
worden afgedwongen, is met het onderhavige wetsvoorstel niet beoogd. Bij geweld tegen
personen in de uitoefening van een publieke taak in het kader van de handhaving van
de orde of veiligheid worden sanctiedoelen als vergelding en preventie naar ons oordeel
onvoldoende gediend met een taakstraf in combinatie met een voorwaardelijke gevangenisstraf.
Een onvoorwaardelijke gevangenisstraf is bij deze vormen van geweld een passende bestraffing.
De taakstraf als hoofdstraf, eventueel in combinatie met een voorwaardelijke vrijheidsstraf
en gedragsbeïnvloedende maatregelen, zien wij als een passende straf voor minder ernstige
strafbare feiten. Daarbij biedt het wetsvoorstel naar ons oordeel afdoende ruimte
om bijzondere omstandigheden, gelegen in de persoonlijkheid van de verdachte of de
omstandigheden waaronder het feit is begaan, in de rechterlijke beoordeling te betrekken.
Dit is onlangs nog bevestigd in de jurisprudentie.6 Enkele door de Rvdr, de NOvA en de NVvR aangedragen situaties, waarin sprake is van
kwetsbare of hevig geëmotioneerde verdachten, kunnen voorts aanleiding vormen toepassing
te geven aan de wettelijke strafuitsluitingsgronden zoals (psychische) overmacht of
ontoerekenbaarheid.

3.2 In gevallen waarin een taakstrafverbod geldt, kan ook geen geldboete worden opgelegd

Een taakstraf is een afdoeningsvorm bij naar verhouding lichtere delicten. Deze opvatting
van de wetgever over de plaats van de taakstraf in het sanctiepalet ligt ook aan de
hier voorgestelde uitbreiding van het taakstrafverbod ten grondslag. Een taakstraf
moet worden gezien als een lichtere straf dan de vrijheidsstraf. Anderzijds is de
taakstraf een zwaardere straf dan de geldboete. Deze waardering door de wetgever van
de relatieve zwaarte van de sancties is neergeslagen in artikel 9 Sr waar in het eerste
lid, onderdeel a, de hoofdstraffen zijn opgesomd. Zoals uit artikel 61 Sr volgt staan
de vrijheidsstraffen (gevangenisstraf voor misdrijven en hechtenis voor overtredingen)
qua relatieve zwaarte boven de taakstraf (onderdeel 3°). Deze beide sanctiesoorten
staan op hun beurt boven de geldboete (onderdeel 4°). Hieruit volgt dat het niet mogelijk
is voor de taakstraf een geldboete in de plaats te stellen. Waar het taakstrafverbod
geldt, is aldus de enige passende sanctie een vrijheidsstraf. Het voorgaande dient
ook als reactie op de opmerking door de NOvA, de Rvdr en de NVvR dat, indien de wetgever
van oordeel is dat in gevallen waarin geen taakstraf kan worden opgelegd, ook geen
geldboete kan worden opgelegd, dit uitgangspunt op het niveau van de wet verankering
zou moeten vinden. De NOvA meent, onder aanhaling van de jurisprudentie van de Hoge
Raad over de mogelijkheden de taakstraf te combineren met een reeds in verzekering
doorgebrachte tijd verrekenende gevangenisstraf7, dat nu onder de werking van het bestaande taakstrafverbod een geldboete kan worden
opgelegd in situaties waarin van het opleggen van een taakstraf op grond van de wet
moet worden afgezien. Die opvatting kan echter niet aan het door de NOvA aangehaalde
arrest worden ontleend. Deze beslissing heeft enkel betrekking op de mogelijkheden
om een taakstraf in voorkomende gevallen met een gevangenisstraf te combineren. In
lijn met hetgeen daarover bij de totstandkoming is overwogen, oordeelt de Hoge Raad
dat in situaties waarop het taakstrafverbod ziet, de taakstraf wél kan worden gecombineerd
met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Op de geldboete heeft de aangehaalde beslissing
geen betrekking.

3.3 De voorgestelde uitbreiding van het taakstrafverbod

Met het wetsvoorstel wordt beoogd door een uitbreiding van artikel 22b Sr tot uitdrukking
te brengen dat het opleggen van een kale taakstraf in alle gevallen van fysiek geweld
tegen personen met een publieke taak geen passende sanctie is. Met het oog hierop
wordt in het eerste lid van artikel 22b Sr een onderdeel toegevoegd waarin wordt verwezen
naar de misdrijven omschreven in de artikelen 300 tot en met 303 Sr, indien het misdrijf
is begaan tegen – kort gezegd – een persoon in de uitoefening van zijn publieke taak
in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid.

3.3.1 De reikwijdte van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel heeft betrekking op situaties van fysiek geweld gepleegd tegen «een
ambtenaar van politie, een medewerker van de brandweer of ambulance of een buitengewoon
opsporingsambtenaar in de uitoefening van zijn publieke taak in het kader van de handhaving
van de orde of veiligheid of tegen een andere persoon die in dat kader een publieke
taak uitoefent». De beperking van de mogelijkheden om bij geweld tegen de genoemde
personen een taakstraf op te leggen, vindt haar rechtvaardiging in de omstandigheid
dat zij vanwege de aard van hun werkzaamheden eenvoudig in een situatie kunnen geraken
waarin zij geen stap terug kunnen doen zonder dat dit mogelijk ernstige consequenties
heeft. Hun handelingsperspectief is beperkt en er bestaat geen ruimte om de-escalerend
op te treden of gemoederen tot bedaren te brengen, bijvoorbeeld door afwachtend te
zijn. Het zijn deze omstandigheden die het plegen van geweld jegens deze personen
extra ernstig en strafwaardig maken en die leiden tot het verzwaard strafrechtelijk
verwijt dat in het voorgestelde taakstrafverbod tot uiting komt.

In dit onderdeel van de memorie van toelichting komen de afzonderlijke elementen van
artikel 22b, eerste lid, onderdeel c, Sr nader aan bod. Eerst wordt daarbij ingegaan
op de beroepsgroepen die onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen. Vervolgens
wordt stilgestaan bij het onderdeel «uitoefening van een publieke taak in het kader
van de handhaving van de orde of veiligheid» dat de reikwijdte van het wetsvoorstel
nader normeert.

Personen met een publieke taak in de zin van dit wetsvoorstel zijn in de eerste plaats
ambtenaren van politie, medewerkers van de brandweer of ambulance en buitengewoon
opsporingsambtenaren, indien zij in de uitoefening van hun publieke taak met geweld
worden geconfronteerd. Politiemensen en hulpverleners worden afzonderlijk benoemd
in een overigens niet limitatieve catalogus van beroepsgroepen. Reden voor het afzonderlijk
benoemen van deze beroepsgroepen is dat het werk van deze functionarissen het doel
van het wetsvoorstel zo nadrukkelijk onderstreept. De ongeregeldheden die ook de afgelopen
jaarwisseling ontsierden, maken dit goed invoelbaar. De gelijktijdige inzet van meerdere
hulpdiensten en ondersteuning door de mobiele eenheid was op veel plaatsen noodzakelijk
om orde te handhaven en in veiligheid te voorzien. In veel gevallen werd door geweldplegers
ook doelbewust een gewelddadige confrontatie met politiemensen en hulpverleners aangegaan.
Juist politiemensen en hulpverleners zijn in de frontlinie werkzaam. Een taakstraf
is in dit soort situaties niet op zijn plaats, zo menen wij.

De groep «overige» personen met een publieke taak is niet homogeen. Wel kan daarin
een categorie worden onderscheiden van personen van wie in de regel handhavend optreden
wordt verlangd en die in hun beroep veelvuldig met geweld in aanraking komen. Deze
categorie wordt gevormd door de buitengewoon opsporingsambtenaren. Tot deze buitengewoon
opsporingsambtenaren in de openbare ruimte, behoren bijvoorbeeld de boswachter of
medewerkers van parkeerbeheer. Ook zij voeren een publieke taak in de zin van dit
wetsvoorstel uit. Naast op ambtenaren van politie, medewerkers van brandweer of ambulance
en buitengewoon opsporingsambtenaren heeft de uitbreiding van het taakstrafverbod
betrekking op «andere personen met een publieke taak in het kader van de handhaving
van de orde of veiligheid» die met geweld worden geconfronteerd. Tot deze groep personen
met een publieke taak kunnen in het verband van dit wetsvoorstel ook worden gerekend
zij die, anders dan op grond van een ambtelijke aanstelling, in het openbaar en ten
behoeve van de orde of veiligheid, taken vervullen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan, al dan niet private, toezichthouders in het openbaar vervoer. Voorbeelden
van personen waarop het wetsvoorstel zo verder betrekking heeft, zijn het voornoemde ov-personeel – onder wie: chauffeurs,
machinisten, controleurs en conducteurs –, personeel in de zorgsector – onder wie:
artsen, psychologen, psychiaters en verplegend personeel –, jeugdbeschermers, rechters,
griffiers, officieren van justitie en advocaten, inspecteurs van de inspectiediensten,
beveiligers en bewakers, verkeersregelaars, defensieambtenaren, deurwaarders en reddingzwemmers.

Het voorgestelde artikel 22b, eerste lid, onderdeel c, Sr houdt naast een aanduiding
van de personen met een publieke taak ook in dat het moet gaan om «de uitoefening
van een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid». Juist
in het kader van de handhaving van deze orde of veiligheid kunnen zich situaties voordoen
waarin de functionaris niet kan terugtreden om zich aan geweld te onttrekken. De «uitoefening
van een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid» moet
worden gezien als een autonoom begrip dat betekenis heeft in de context van de hier
voorziene uitbreiding van het taakstrafverbod. Binnen de gekozen definitie is onder
«de handhaving van de orde» zowel de handhaving van de rechtsorde te verstaan (rechtshandhaving)
als de handhaving van de openbare orde. Met de verwijzing naar de «veiligheid» wordt
vooral gedoeld op hulpverleners zoals ambulancepersoneel en brandweerlieden die met
hun werkzaamheden veiligheid in stand houden, herstellen of vergroten. Onder het in
stand houden, herstellen of vergroten van de «veiligheid» kunnen in de context van
de voorgestelde bepaling eveneens worden begrepen het verrichten van medische handelingen
ter afwending van gevaar voor de gezondheid en daaropvolgende zorg ten behoeve van
verder herstel van die gezondheid.

De politie signaleert in haar advies dat het wetsvoorstel zo aansluit bij de in de
inleiding op deze memorie van toelichting genoemde ELA. Het wetsvoorstel ligt inderdaad
in het verlengde van de inspanningen die al worden verricht om geweld tegen personen
met een publieke taak terug te dringen. Ook voor wat betreft de vraag welke personen
met een publieke taak zijn belast, kan ter oriëntatie naar de lijst van beroepen in
de ELA worden gekeken. Daarbij is, zoals uit het voorgestelde onderdeel c, in artikel
22b, eerste lid, Sr ook spreekt, wel van belang dat de publieke taak wordt uitgevoerd
in het kader van de «handhaving van de orde of veiligheid». Dit houdt ten opzichte
van die ELA een zekere beperking in omdat daarbij niet in alle gevallen ordehandhavende
of veiligheidsbevorderende taken worden uitgeoefend.

Het gekozen begrip van «personen in de uitoefening van een publieke taak in het kader
van de handhaving van de orde of veiligheid» verlangt tot slot dat voor de geweldpleger
ook kenbaar is dat hij van doen heeft met een persoon die een publieke taak uitoefent.
Ook de Rvdr stelde dit in zijn advies aan de orde. Zonder die kenbaarheid kan de geweldpleger
hieromtrent immers geen verzwaard strafrechtelijk verwijt worden gemaakt. In de voorgestelde
regeling komt dit terug met de formulering dat de persoon met de publieke taak «in
de uitoefening» van zijn taak wordt geconfronteerd met geweld. In de praktijk zal
dit al snel zichtbaar zijn doordat de persoon met de publieke taak een uniform of
andere onderscheidende uitrusting draagt. Naar aanleiding van het advies van de Rvdr
merken wij in dit verband op dat voor de toepasselijkheid van het taakstrafverbod
niet van betekenis is of de taakuitoefening door de persoon met een publieke taak
belast, rechtmatig was.

Zoals in paragraaf 2 van deze memorie van toelichting is aangegeven, werd in de advisering
verduidelijking gevraagd op de reikwijdte van het wetsvoorstel. De richting van de
adviezen liep daarbij uiteen. Door diverse adviesorganen, zoals de Rvdr, de NVvR en
de NOvA werd de vrees uitgesproken voor een extensieve uitleg van het begrip «persoon
in de uitoefening van een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde
of veiligheid». Deze adviesorganen hebben in overweging gegeven in de wet of in de
memorie van toelichting een (limitatieve) opsomming te geven van personen die onder
dit begrip vallen. Andere adviesorganen vroegen zich daarentegen af of bepaalde categorieën
van personen wel konden worden aangemerkt als personen met een publieke taak in de
zin van het wetsvoorstel. Hiertoe behoorden onder meer de gecertificeerde instellingen,
de Nederlandse Veiligheidsbranche, de Vereniging Beveiligingsorganisaties Nederland
en de Koninklijke Beroepsorganisatie voor Gerechtsdeurwaarders. De korpschef gaf verder
in overweging de reikwijdte van het wetsvoorstel te beperken tot situaties waarin
de taakuitoefening tot een publieke opdrachtgever te herleiden is.

We merken allereerst op dat dit in de voorgestelde definitie inderdaad besloten ligt.
De herleidbaarheid tot een publieke taak of opdrachtgever vloeit voort uit de in het
voorgestelde artikel 22b, eerste lid, onderdeel c, Sr opgenomen verwijzing naar «een
publieke taak». Een dergelijke taak kan uit de wet voortvloeien maar bijvoorbeeld
ook het gevolg zijn van de voorwaarden die aan een vergunning zijn verbonden. Een
voorbeeld hiervan is de verplichting te voorzien in de inzet van verkeersregelaars
bij een vergunningplichtig evenement dat verkeer aantrekt. De verkeersregelaars voeren
in die situatie een tot een publieke opdrachtgever herleidbare taak uit. Voor het
overige is aan de adviezen gevolg gegeven door zowel in de tekst van het wetsvoorstel
als in de memorie van toelichting te verhelderen op welke beroepsgroepen het wetsvoorstel
betrekking heeft. Daartoe heeft het in het oorspronkelijk voorstel opgenomen artikel
22, eerste lid, onderdeel c, Sr wijziging ondergaan. Er is voor gekozen een opsomming
te geven van een viertal categorieën van personen die onder de werking van het wetsvoorstel
vallen. Dit betreft, zoals hiervoor toegelicht, de ambtenaren van politie, medewerkers
van de brandweer en ambulance en buitengewoon opsporingsambtenaren. Deze personen
vallen zo onder de reikwijdte van het uitgebreide taakstrafverbod indien tegen hen
geweld werd gepleegd in de uitoefening van hun publieke taak in het kader van de handhaving
van orde en veiligheid. Daarnaast is ervoor gekozen in deze memorie van toelichting
voorbeelden te geven die de categorie van «overige» personen met een publieke taak
verder omlijnen. Van het geven van een limitatieve opsomming is daarbij afgezien.
Ook de in deze memorie van toelichting gegeven opsommingen kunnen niet als uitputtend
worden beschouwd. De reden daarvoor is dat de groep van personen met een publieke
taak waarop het wetsvoorstel betrekking heeft, niet homogeen is. Als gevolg van mogelijke
nieuwe inzichten daaromtrent is de samenstelling van deze groep bovendien aan verandering
onderhevig. De hiervoor gegeven opsommingen zijn niet uitputtend. Wel hebben deze
opsommingen, naast een sturende functie, het indicatieve karakter dat bij hun functie
past: zij geven aan dat geweld tegen een persoon met een publieke taak afkeurenswaardig
is en dat de kwalificatie van het slachtoffer als persoon met een publieke taak bij
de straftoemeting een rol heeft te spelen. De hoedanigheid van het slachtoffer, maar
ook de vraag of de in die opsommingen genoemde personen met een publieke taak handelden
in het kader van de «handhaving van de orde of veiligheid» betreffen de straftoemeting.
Zij behoeven geen strikt bewijs. Tegen deze achtergrond menen wij dat het gehanteerde
begrippenkader voldoende bepaald is. Ook hoeft voor een extensieve uitleg naar ons
oordeel niet te worden gevreesd.

3.3.2 Vormen van geweld: mishandeling in de zin van de artikelen 300-303 Sr

De uitbreiding van het taakstrafverbod, zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel, betreft de vormen van mishandeling die strafbaar zijn gesteld in de artikelen
300 tot en met 303 Sr. Hier worden onderscheiden «(eenvoudige) mishandeling» (artikel
300 Sr), «mishandeling met voorbedachten raad» (artikel 301 Sr), «zware mishandeling»
(artikel 302 Sr) en «zware mishandeling met voorbedachten raad» (artikel 303 Sr).
Gelet op de wettelijk voorziene strafbedreigingen vallen enkele van de in artikelen
300 tot en met 303 Sr genoemde vormen van mishandeling ook nu al onder taakstrafverbod.
Dit is het geval wanneer op het specifieke misdrijf een gevangenisstraf van meer dan
zes jaren is gesteld en het geweld tot een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit
heeft geleid. In het navolgende wordt inzichtelijk gemaakt op welke wijze het wetsvoorstel
in een uitbreiding voorziet.

Feiten die ook nu reeds onder het taakstrafverbod vallen zijn de eenvoudige mishandeling
die de dood tot gevolg heeft (artikel 300, derde lid, Sr), de mishandeling met voorbedachte
raad die zwaar letsel of de dood tot gevolg heeft (artikel 301, tweede en derde lid,
Sr), de zware mishandeling en de zware mishandeling met de dood tot gevolg (artikel
302 Sr). Bij deze benoemde strafbare feiten is telkens sprake van een misdrijf waarop
naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van zes jaren of meer is gesteld.
Bij bewezenverklaring kan daarnaast worden aangenomen dat sprake is van een ernstige
inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer. Vormen van geweld die
met deze misdrijven gelijkenis vertonen maar die, door omstandigheden van de wil van
de dader onafhankelijk, minder ernstige gevolgen hebben gehad, vallen niet onder de
werking van het taakstrafverbod in zijn huidige vorm. Het gaat dan bijvoorbeeld om
mishandeling die niet de dood, maar zwaar lichamelijk letsel tot gevolg heeft (artikel
300, tweede lid, Sr) of om een poging tot het toebrengen van zwaar lichamelijk letsel/poging
zware mishandeling (artikel 45 juncto artikel 302 Sr). De verschillen in de mogelijkheden
om een taakstraf op te leggen hangen hier rechtstreeks samen met de ernst van de genoemde
strafbare feiten zoals die blijkt uit de wettelijke strafbedreiging. Daarbij komt
bijzondere betekenis toe aan de vraag waarop het opzet van de dader gericht was en
op de gevolgen die de mishandeling ook heeft gehad. Dit rechtvaardigt variatie in
op die misdrijven gestelde strafmaxima.

Het onderhavige wetsvoorstel beoogt in aanvulling op deze generieke regeling te verzekeren
dat voor personen met een publieke taak elke vorm van fysiek geweld, ongeacht de ernst
van de gevolgen, binnen het bereik van artikel 22b Sr komt te vallen. Om die reden
wordt een afzonderlijke verwijzing opgenomen naar de artikelen 300 tot en met 303
Sr en wordt de werking van het taakstrafverbod niet afhankelijk gemaakt van het in
artikel 22b, eerste lid, onderdeel a, Sr genoemde formele en materiële criterium.
Het taakstrafverbod geldt met de hier voorgestelde uitbreiding ook voor situaties
waarin een eenvoudige mishandeling van een persoon met een publieke taak tot zwaar
letsel, maar niet de dood, heeft geleid en in situaties waarin een poging werd ondernomen
om zwaar letsel toe te brengen, maar dit gevolg achterwege is gebleven. Een voorbeeld
van dit laatste, waarbij een lid van een mobiele eenheid tegen het hoofd werd geschopt
en letsel uitbleef doordat het slachtoffer een helm droeg, vormde mede aanleiding
voor de in de inleiding van deze memorie van toelichting genoemde motie. Voor de goede
orde wordt hierbij opgemerkt dat een poging tot eenvoudige mishandeling niet strafbaar
is (artikel 300, vijfde lid, Sr).

De Rvdr heeft in zijn advies opgemerkt dat bepaalde vormen van mishandeling ook nu
al onder de werking van artikel 22b Sr vallen. Dit is juist. Het taakstrafverbod is
ook nu al toepasselijk in situaties waarin de geweldpleging kan worden gekwalificeerd
als misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van zes jaren
of meer is gesteld terwijl dat misdrijf een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit
van het slachtoffer ten gevolge heeft gehad. Deze reeds bestaande uitsluiting van
de mogelijkheid een taakstraf op te leggen, geldt ook indien het geweld is gericht
tegen een persoon met een publieke taak. In zoverre heeft dit wetsvoorstel voor geweldplegers
tegen een dergelijke persoon geen gevolgen. De hier voorgestelde uitbreiding heeft
wel gevolgen voor situaties waarin geweld werd gepleegd tegen voornoemde personen
terwijl daarbij geen of minder ernstig letsel is toegebracht. Ook strafbare pogingen
tot het plegen van geweld worden met het wetsvoorstel onder de werking van het taakstrafverbod
gebracht.

Zoals in de inleiding van dit algemene deel van de memorie van toelichting is aangegeven,
strekt het wetsvoorstel tot uitvoering van de motie van de leden van de Tweede Kamer
Helder (PVV), Van Oosten (VVD) en Van Dam (CDA). In de brief in reactie op deze motie
is aangegeven dat onderzoek zal worden verricht naar de afdoening van zaken waarin
een veroordeling wegens openlijke geweldpleging (artikel 141, eerste lid, Sr) aan
de orde is. Dit onderzoek, waarvan de resultaten zo mogelijk gelijktijdig met dit
wetsvoorstel aan de Tweede Kamer zullen worden aangeboden, kan aanleiding vormen ook
artikel 141, eerste lid, Sr toe te voegen bij de voorgestelde uitbreiding van het
taakstrafverbod. Dit vanuit de gedachte dat onderhavige wetswijziging ertoe strekt
te verzekeren dat elke vorm van fysiek geweld tegen een persoon met een publieke taak
onder de reikwijdte van artikel 22b Sr komt te vallen. In dit ontwerpwetsvoorstel
is hiervan vooralsnog afgezien. De reden hiervoor is dat een veroordeling voor openlijke
geweldpleging als omschreven in artikel 141, eerste lid, Sr ook aan de orde kan zijn
in gevallen waarin de bijdrage die een individu levert aan gemeenschappelijk gepleegd
geweld, beperkt is. Het strafwaardige gedrag kan reeds erin bestaan dat een dader
een groep getalsmatig versterkt, daarbij agressief en opruiend gedrag laat zien terwijl
van fysiek geweld door hem zelf gepleegd, geen sprake is. Deze op voorhand kennelijk
beperkte bijdrage moet in de rechterlijke beoordeling worden afgezet tegen de mogelijk
grotere bijdrage van anderen in de groep. In situaties waarin een vervolging voor
openlijke geweldpleging aan de orde is, is van een ongelijkwaardigheid in de bijdrage
aan geweld in de regel sprake. Een uitbreiding met artikel 141, eerste lid, Sr lijkt
daarmee slechts in de rede te liggen indien en voor zover kan worden vastgesteld dat
de individuele bijdrage aan het geweld vergelijkbaar is met geweld dat ook had kunnen
worden vervolgd op grond van de artikelen 300 tot en met 303 Sr. Hierop zal het onderzoek
zien.

Onder meer de politie, de NVvR en de gecertificeerde instellingen vragen in hun adviezen
aandacht voor bedreiging als bedoeld in artikel 285 Sr. Ook bij bedreiging zouden
de mogelijkheden tot het opleggen van een taakstraf moeten worden beperkt. De hier
voorgestelde uitbreiding van het taakstrafverbod heeft evenwel betrekking op vormen
van fysiek geweld. Zoals hiervoor is uiteengezet, geldt dit ook reeds in het bestaande
taakstrafverbod. Telkens is de lichamelijke integriteit nadrukkelijk in het geding.
Hieraan worden met het wetsvoorstel vormen van geweld toegevoegd die minder ernstig
zijn, maar die werden gepleegd tegen een personen in de uitoefening van een publieke
taak in het kader van de handhaving van orde of veiligheid. Een situatie waarin hulpverlening
of handhaving rechtstreeks wordt belemmerd, doet zich als gevolg van verbaal geweld
niet voor. Evenmin is met die uitingen sprake van een begin van uitvoering van fysiek
geweld waarop het wetsvoorstel betrekking heeft.

4. Financiële en uitvoeringsconsequenties

Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor het aantal zaken dat ter beoordeling aan
de officier van justitie en de strafrechter worden voorgelegd. Wel is van het wetsvoorstel
een verschuiving te verwachten van taakstraffen naar vrijheidsstraffen. Het aantal
zaken waarop het onderhavige wetsvoorstel betrekking heeft is echter gering en in
deze zaken blijft een combinatie van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of vrijheidsbenemende
maatregel met een taakstraf mogelijk. Het effect op de benodigde celcapaciteit zal
naar verwachting verwaarloosbaar zijn. Eventuele financiële gevolgen van dit wetsvoorstel
zullen worden opgevangen binnen de begroting van Justitie en Veiligheid.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

In artikel 22b Sr wordt aangegeven in welke gevallen een veroordeling wegens misdrijf
niet kan worden bestraft met enkel een taakstraf. Voorgesteld wordt om aan het eerste
lid van dit artikel een onderdeel toe te voegen. Met dit onderdeel c wordt bepaald
dat geen taakstraf kan worden opgelegd in geval van veroordeling voor de geweldsmisdrijven
van de artikelen 300 tot en met 303 Sr, voor zover begaan tegen een ambtenaar van
politie, een medewerker van brandweer of ambulance of een buitengewoon opsporingsambtenaar
in de uitoefening van zijn publieke taak in het kader van de handhaving van de orde
of veiligheid of tegen een andere persoon die in dat kader een publieke taak uitoefent.
In het algemeen deel van deze memorie van toelichting is deze voorgestelde toevoeging
beleidsmatig toegelicht.

Op grond van artikel 78b Sr wordt onder veroordeling ook de strafbeschikking verstaan.
De officier van justitie kan dus ook geen strafbeschikking uitvaardigen waarin een
taakstraf wordt opgelegd in het geval hij vaststelt dat het misdrijf van artikel 300
of artikel 301 Sr is begaan tegen een persoon met een publieke taak. Voor het misdrijf
van artikel 302 Sr, met een strafdreiging van acht jaar, kan eveneens geen strafbeschikking
worden uitgevaardigd. Dit volgt uit de algemene regeling voor de strafbeschikking
die bepaalt dat een strafbeschikking kan worden uitgevaardigd voor strafbare feiten
waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar staat (artikel 257a van het Wetboek
van Strafvordering).

ARTIKEL II

Net als bij de invoering van het taakstrafverbod dat nu wordt uitgebreid, wordt voorzien
in overgangsrecht. Hoewel in strikte zin geen sprake is van een veranderd inzicht
omtrent de strafwaardigheid van de geweldsmisdrijven waarop het wetsvoorstel betrekking
heeft – aan de wettelijke strafbedreiging wijzigt immers niets – heeft het wetsvoorstel
wel tot gevolg dat voor deze misdrijven in de in het wetsvoorstel bepaalde gevallen
geen kale taakstraf meer kan worden opgelegd. Er is daarom sprake van verandering
in de wetgeving als bedoeld in artikel 1, tweede lid, Sr. Op strafbare feiten die
zijn begaan vóór de inwerkingtreding van onderhavige wetswijziging, hebben de wijzigingen
in artikel 22b Sr geen betekenis.

ARTIKEL III

De datum van inwerkingtreding van deze wet wordt bij koninklijk besluit bepaald.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus