Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Krol over herindelingen in het algemeen en de herindeling Groningen, Haren, Ten Boer in het bijzonder

Antwoord van Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
1 juli 2020) Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2019–2020, nr. 3131.

De voormalige gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer zijn met ingang van 1 januari
2019 geherindeeld tot de nieuwe gemeente Groningen. Deze herindeling is op initiatief
van de provincie tot stand gekomen en is getoetst aan de beoordelingscriteria uit
het destijds geldende Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013. In 2019 is dit
beleidskader geactualiseerd.

De raad van de voormalige gemeente Haren heeft op 25 november 2013 besloten tot een
voorlopige keuze voor een herindeling met de gemeenten Groningen en Ten Boer. Dit
besluit werd onderwerp van een inwonersraadpleging (maart 2014), dat met ruime meerderheid
van de uitgebrachte stemmen werd afgewezen. Vervolgens heeft de gemeente Haren gesprekken
gevoerd over een herindeling met de Drentse gemeente Tynaarlo (maar daarvoor was bij
Tynaarlo geen draagvlak). Vanaf dan opteerde de gemeente Haren voor voortzetting van
de zelfstandigheid. Tegenstanders van de herindeling met de gemeenten Groningen en
Ten Boer hebben hun tegengeluid op meerdere momenten actief onder de aandacht gebracht
van bestuurders en ambtenaren van de beoogde herindelingspartners, de provincie Groningen,
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, de inwoners van Haren
en bij de rechter. Het tegengeluid is door gedeputeerde staten, provinciale staten,
de rechter en het parlement gehoord en gewogen. Naast de inhoudelijke afweging die
is gemaakt, is ook de vraag aan de orde geweest of deze partijen hun afweging hebben
kunnen maken op basis van informatie die voortkomt uit een zorgvuldig doorlopen proces.
Deze vraag is steeds bevestigend beantwoord.

Een deel van de vragen is eerder in het proces gesteld en van een antwoord voorzien.
Daar waar mogelijk worden deze antwoorden herhaald. Een ander deel van de vragen vergt
een uitgebreid onderzoek, vergelijkbaar met het onderzoek dat u vraagt bij vraag 49.
Zoals ik daar zal aangeven, zie ik daarvan de meerwaarde niet. Tot slot richt een
deel van de vragen zich op het handelen van individuele medewerkers van mijn departement.
Ik hecht er aan te benadrukken dat het handelen van mijn ambtenaren te allen tijde
aan mijn verantwoordelijkheid moet worden toegerekend. Alleen ik leg dan ook over
hun handelen verantwoording af. Mijn antwoorden moeten in het licht van deze opvatting
worden gelezen.

Vraag 1

Kunt u bevestigen dat in geval van een herindelingsprocedure op initiatief van een
provincie de procedurevoorschriften waarmee een dergelijke voorbereidingsprocedure
is omgeven, strekken tot bescherming van gemeenten tegen onzorgvuldige besluitvorming
van – in eerste instantie – de provincie?1
,
2

Antwoord 1

De procedurevoorschriften voor een herindelingsadvies dat door een provincie wordt
opgesteld, zijn vastgelegd in de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi), waarbij
in het bijzonder artikel 8 bepaalt hoe het proces dient te worden vormgegeven. Met
deze voorschriften verschaft de wetgever duidelijkheid aan alle betrokkenen ten aanzien
van welke stappen minimaal gezet moeten worden om tot een herindelingsadvies te komen.
Daarbij heeft het voorgeschreven proces tot doel om tot een zorgvuldige afweging van
belangen te komen in het geval er voorstellen worden gedaan tot wijziging van de gemeentelijke
indeling.

In de praktijk hebben ook onderdelen van het Beleidskader gemeentelijke herindeling
het karakter van procedurevoorschriften, daar waar het kabinet of de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangeeft welke beoordelingscriteria worden
gehanteerd bij de afweging of een herindelingsadvies wordt omgezet in een voorstel
van wet. Enkele van deze criteria zien op de zorgvuldigheid van het proces (o.a. het
gevraagde logboek ten aanzien van de activiteiten gericht op het bepalen van het maatschappelijk
draagvlak of de verzoeken aan omliggende gemeenten tot het geven van zienswijzen),
andere criteria zien meer op de elementen of consequenties die moeten worden gewogen
om te beoordelen of een voorgestelde gemeentelijke herindeling wenselijk is (zoals
bijvoorbeeld het te verwachten effect op de bestuurskracht).

Vraag 2

Kunt u bevestigen dat in geval van een herindelingsprocedure op initiatief van een
provincie de procedurevoorschriften door de betrokken provincie zonder meer moeten
worden gevolgd, zodat voor de betrokken gemeenten gedurende het proces zekerheid wordt
geboden over de gang van zaken en de wijze waarop de herindeling beoordeeld zal worden?3

Antwoord 2

De procedurevoorschriften in de Wet Arhi geven voor alle betrokken partijen helderheid
over het te volgen proces. Wanneer er in een uitzonderlijk geval niet aan die voorschriften
kan worden voldaan, moet dit worden gemotiveerd en dient er een gelijkwaardig alternatief
te worden geboden. Dit zal dan door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
ook nadrukkelijk worden gewogen bij het omzetten van het advies naar een ontwerp van
de herindelingswet.

De procedurevoorschriften die materieel volgen uit het Beleidskader gemeentelijke
herindeling, geven richting aan de overweging van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties om een herindelingsadvies al dan niet om te zetten in een wetsontwerp.
Dit beleidskader heeft daarmee een zelfbindend karakter voor de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en bindt formeel niet de provincies en gemeenten. Daarmee
is het dus een afweging aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(en later aan de wetgever) of er een voldoende transparant proces is geweest wat heeft
bijgedragen aan een zorgvuldige weging van belangen.

Vraag 3

Kunt u bevestigen dat in geval van een herindelingsprocedure op initiatief van een
provincie tevens het Beleidskader gemeentelijke herindeling (d.i. landelijk toetsingskader)
en het eventuele aanvullende provinciale toetsingskader door de betrokken provincie
zonder meer moeten worden gevolgd, zodat voor de betrokken gemeenten gedurende het
proces zekerheid wordt geboden over de gang van zaken en de wijze waarop de herindeling
beoordeeld zal worden?4

Antwoord 3

In de praktijk heeft het dan geldende beleidskader doorgaans een sterk normerende
werking voor herindelingsprocessen. Formeel ziet het beleidskader echter vooral op
de afweging van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties een herindelingsadvies
wil omzetten in een voorstel voor een herindelingswet. En zelfs dan heeft de minister
ruimte om een eigenstandige afweging te maken, wanneer een casus daarom vraagt.

Indien een provincie een provinciaal beleidskader of provinciaal toetsingskader hanteert,
heeft ook dat een zelfbindend karakter voor het desbetreffende provinciebestuur. Een
provincie kan daarbij besluiten van het eigen kader af te wijken. In de Nederlandse
bestuurscultuur is het dan evenwel gebruikelijk dat er wordt gemotiveerd waarom van
het eigen beleidskader wordt afgeweken. In het geval van een provincie is het uiteindelijk
aan provinciale staten om te beoordelen of het afwijken van het beleidskader passend
is en afdoende is gemotiveerd.

Vraag 4

Kunt u bevestigen dat in geval van een herindelingsprocedure op initiatief van een
provincie door de betrokken provincie de gang van zaken en de wijze waarop zij tijdens
de voorbereidingsprocedure is omgegaan met de procedurevoorschriften en de toetsingskaders,
zorgvuldig, volledig en naar waarheid moeten worden beschreven en verantwoord in het
herindelingsadvies, in het belang van de betrokken gemeenten en een zorgvuldig verloop
van de vervolgfase van de herindelingsprocedure?

Antwoord 4

Ik verwacht van provincies dat zij in hun herindelingsadvies een beschrijving op hoofdlijnen
geven van het doorlopen proces en daarbij in ieder geval ingaan op de belangrijkste
afwegingen die zijn gemaakt bij de besluiten om een volgende stap in het proces te
zetten. In het verlengde van het in voorgaande antwoorden gestelde, verwacht ik daarbij
dat provincies transparant zijn over de door hen gemaakte keuzes en de stappen die
zijn gezet, zodat voor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en
de wetgever goed inzichtelijk wordt in hoeverre het doorlopen proces heeft bijgedragen
aan een zorgvuldige afweging van belangen. Daarbij ga ik er van uit dat provincies
consciëntieus te werk gaan en een zorgvuldig proces nastreven.

Vraag 5

Kunt u bevestigen dat toepassing van de bevoegdheden ex artikel 8 Wet arhi door een
provincie die een herindelingsprocedure initieert, uitsluitend rechtmatig is, indien zij voldoet aan de plichten genoemd in de vragen 2 t/m 4?

Antwoord 5

Nee, dat kan ik niet, omdat dit feitelijk onjuist is. Artikel 8 Wet arhi kent slechts
één bevoegdheid toe aan de provincie, namelijk de bevoegdheid van gedeputeerde staten
om een herindelingsontwerp vast te stellen voor het wijzigen van de gemeentelijke
indeling zonder dat daarbij de provinciegrens wijzigt. Het uitoefenen van deze bevoegdheid
wordt formeel uitsluitend beperkt door het gestelde in artikel 8 lid 1 Wet arhi en
het gestelde in artikel 10 Wet arhi.

Vraag 6

Kunt u bevestigen dat de rechtsbescherming voor een gemeente die onderwerp is van
een door een provincie geïnitieerde herindeling tegen onzorgvuldige besluitvorming
van – in eerste instantie – de provincie, berust bij de Minister van BZK als eindverantwoordelijke
voor gemeentelijke herindeling?5

Antwoord 6

Daar u spreekt van «rechtsbescherming» neem ik aan dat u doelt op besluiten van gedeputeerde
staten en/of provinciale staten waaruit een rechtsgevolg vloeit. Dat zijn in het geval
van een provinciale herindelingsprocedure de besluiten van gedeputeerde staten op
grond van artikel 5 lid 4 Wet arhi (om mededeling te doen dat door hen werkzaamheden
ter hand zijn genomen in verband met de voorbereiding van een wijziging van de grenzen
van de gemeente) en op grond van artikel 8 lid 2 Wet arhi (het vaststellen van een
herindelingsontwerp). De rol van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
komt met name tot uitdrukking in het feit dat de Minister zelf beoordeelt of een herindelingsadvies
aanleiding geeft tot het indienen van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer. Hoe het
proces is doorlopen is onderdeel van die overweging. Uiteindelijk is het vervolgens
aan de Tweede en Eerste Kamer om te beoordelen of het wetsvoorstel dragend genoeg
gemotiveerd is om hier mee in te stemmen.

Vraag 7

Kunt u bevestigen dat de rechtsbescherming voor een gemeente die onderwerp is van
een door een provincie geïnitieerde herindeling, tegen onzorgvuldige besluitvorming
van – in tweede instantie – de regering berust bij de wetgever?6

Antwoord 7

In het verlengde van wat ik in mijn antwoord op vraag 6 heb gesteld, heeft de wetgever
een rol bij de beoordeling van het wetsvoorstel als geheel, waarin uitdrukkelijk ook
de belangen van de betreffende gemeenten worden meegewogen. Ook de beoordeling van
de mate waarin het proces zorgvuldig is doorlopen, maakt onderdeel uit van de belangenafweging
van de wetgever. Voor de goede orde merk ik op dat de term «rechtsbescherming» in
het juridisch verkeer veelal wordt gebruikt voor bezwaar- en beroepsprocedures en
dat de wetgever en Minister hierin geen rol hebben.

Vraag 8

Kunt u bevestigen dat de eindverantwoordelijkheid voor een gemeentelijke herindeling
meebrengt dat in geval van een herindelingsprocedure op initiatief van een provincie
de Minister van BZK en diens ambtenaren tijdens de voorbereidingsprocedure, zorgvuldig,
onbevooroordeeld en onpartijdig erop moeten toezien dat de procedurevoorschriften
en toetsingskaders door de betrokken provincie zonder meer worden gevolgd, en onverwijld
een passend vervolg moeten geven aan een met feiten onderbouwd signaal van een bij
de herindeling betrokken gemeente of haar burgers dat de provincie het tijdens de
voorbereidingsprocedure niet zo nauw neemt met de procedurevoorschriften en/of toetsingskaders
of met haar plicht tot zorgvuldige, volledige en waarheidsgetrouwe beschrijving en
verantwoording van de voorbereidingsprocedure in het herindelingsadvies?

Antwoord 8

In het geval van gemeentelijke herindelingen is de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijkrelaties verantwoordelijk voor diens besluit om een herindelingsadvies
al dan niet over te nemen en op basis daarvan een herindelingsregeling (wetsvoorstel)
voor te bereiden en het voorstel van wet te verdedigen in het parlement. Zoals hiervoor
aangegeven, heeft de wetgever in de Wet arhi voorschriften opgenomen ten aanzien van
de totstandkoming van een herindelingsadvies. Het is gebruikelijk dat het kabinet
onderscheidenlijk de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een
Beleidskader gemeentelijke herindeling vastleggen hoe zij invulling wensen te geven
aan de bevoegdheid van de Minister om herindelingsadviezen al dan niet over te nemen
en op basis daarvan een ontwerp herindelingsregeling (wetsvoorstel) voor te bereiden.
In die handelwijze ligt besloten dat er niet noodzakelijkerwijs onbevooroordeeld hoeft
te worden getoetst, maar dat er bijvoorbeeld beleidsmatige voorkeuren kunnen worden
betrokken in de afweging. Voor het overige geldt in algemene zin dat een bestuursorgaan
zijn taak zonder vooringenomenheid vervult.

Uit de in de Wet arhi voorgeschreven procedure vloeit tevens voort dat er niet noodzakelijkerwijs
onverwijld hoeft te worden gereageerd op signalen over lopende herindelingsprocedures.
Pas wanneer het herindelingsadvies is ontvangen, beoordeelt de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties of de procedure tot zover is verlopen conform de daarvoor
geldende voorschriften en of dit heeft geleid tot een zorgvuldige afweging van belangen.
Dat is ook het moment waarop andere signalen kunnen worden betrokken in die beoordeling.
Tot dat moment zijn immers anderen aan zet om te oordelen over de procedure en kan
eventueel ook worden besloten tot het herstellen van (vermeende) onzorgvuldigheden.

Vraag 9 en 10

Kunt u bevestigen dat de opdracht tot bescherming van een gemeente tegen onzorgvuldige
besluitvorming door – in eerste instantie – de provincie meebrengt dat, na ontvangst
van een herindelingsadvies over een herindeling op initiatief van de betrokken provincie,
door de Minister en ambtenaren van BZK niet kan worden volstaan met een toetsing en
beoordeling, aan de hand van het herindelingsadvies, van de gang van zaken en de wijze
waarop de provincie tijdens de voorbereidingsprocedure de procedurevoorschriften en
toetsingskaders heeft gevolgd, ingeval het Ministerie van BZK tijdens de voorbereidingsprocedure
één of meer concrete aanwijzingen heeft gekregen dat de provincie het mogelijk niet
zo nauw neemt met de opdracht tot het zonder meer volgen van de procedurevoorschriften
en toetsingskaders en/of na de voorbereidingsprocedure een of meer met feiten onderbouwde
aanwijzingen heeft gekregen dat in het provinciaal herindelingsadvies de gang van
zaken en de wijze waarop de provincie tijdens de voorbereidingsprocedure is omgegaan
met de procedurevoorschriften en de toetsingskaders, mogelijk niet zorgvuldig, volledig
en/of waarheidsgetrouw zijn beschreven en verantwoord?

Kunt u bevestigen dat de in vraag 9 bedoelde toetsing en beoordeling zorgvuldig en
zonder vooringenomenheid of partijdigheid moeten gebeuren en dat functionarissen van
de betrokken provincie hierin geen aandeel mogen hebben?

Antwoord 9 en 10

De gebruikelijke werkwijze is dat wanneer een herindelingsadvies en/of een daarop
betrekking hebbende reactie, vragen oproept, er ambtelijk contact wordt gelegd met
de betreffende provincie. Dit om verduidelijking of verdere toelichting te vragen.
Afhankelijk van de situatie kan er tevens contact worden gelegd met de betrokken gemeente(n)
en/of indieners van een reactie.

In een herindelingsadvies verwacht ik evenwel ook eventueel ingebrachte kritische
geluiden terug te lezen over de voorgenomen herindeling of de procedure en een reactie
daarop van de indiener(s) van het herindelingsadvies. Als daarin de in vraag 9 bedoelde
aanwijzingen voldoende duidelijk zijn toegelicht, hoeft er niet noodzakelijk ambtelijk
contact te zijn.

De uiteindelijke beoordeling van het herindelingsadvies en eventuele andere aangedragen
reacties gebeurt door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op
het moment dat het besluit wordt genomen tot het al dan niet overnemen van een herindelingsadvies
als grondslag voor een herindelingsregeling (wetsvoorstel).

Vraag 11 en 12

Kunt u bevestigen dat onderstaande passage in het Beleidskader gemeentelijke herindeling
(blz. 3): «Waar het de onderlinge rolverdeling tussen gemeenten en provincies betreft, dient
voorop te staan dat gemeenten als eerste aan zet zijn als het gaat om het vinden van
oplossingen om hun maatschappelijke opgaven beter te kunnen oppakken.» impliceert dat volgens het toenmalige kabinet pas nadat is gebleken dat een gemeente
niet bereid of in staat is om oplossingen te vinden om haar maatschappelijke opgaven
beter te kunnen oppakken, voor een provincie de mogelijkheid ontstaat om gebruik te
maken van haar bevoegdheid ex artikel 8 Wet Arhi binnen de hiervoor in het Beleidskader
gegeven discretionaire ruimte?

Kunt u bevestigen dat de in vraag 11 bedoelde discretionaire ruimte beperkt blijft
tot de twee gevallen die in onderstaande passage van het Beleidskader gemeentelijke
herindeling (2013, blz. 3), worden genoemd: «Het kabinet heeft een voorkeur voor herindelingsvoorstellen die op de steun van alle
betrokken gemeenten kunnen rekenen. Wel wil het kabinet voorkomen dat herindelingsdiscussies
tussen gemeenten jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst.
Provincies kunnen in dergelijke gevallen en in gevallen waar naar het oordeel van
de provincie urgente problemen spelen die alleen opgelost kunnen worden met een herindeling,
het initiatief nemen in het gesprek over versterking van de gemeentelijke bestuurskracht
en wanneer nodig zelf een Arhi-procedure starten. Dat betekent een verruiming van
de provinciale rol ten opzichte van het Beleidskader gemeentelijke herindeling uit
2011.»?

Antwoord 11 en 12

Het in vraag 11 gestelde is geen correcte interpretatie van de passage op p. 2 van
het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013. Deze passage duidt vooral op een
voorkeursvolgorde ten aanzien van wie het initiatief neemt bij het vinden van oplossingen
voor bestuurskrachtproblemen. Het kabinet was en is van mening dat gemeenten in eerste
instantie zelf aan zet zijn om hun bestuurskracht op peil te houden en waar nodig
te versterken. Provincies hebben evenwel ook een eigenstandige verantwoordelijkheid
voor de kwaliteit van het openbaar bestuur en daarmee voor de bestuurskracht van gemeenten.
In het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 staat op p. 2 daarom ook de in
vraag 12 aangehaalde passage. Hierin ligt besloten dat een provincie ook het initiatief
tot een herindelingsprocedure kan nemen, voordat de mogelijkheden van een gemeente
zijn uitgeput om haar bestuurskracht te versterken. De in de aangehaalde passage genoemde
gevallen, zijn indertijd bedoeld ter illustratie en betroffen geen limitatieve opsomming.
In dat opzicht geeft het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 een inperking
van de gevallen en omstandigheden waarin de provincie het initiatief kan nemen tot
een herindelingsprocedure, ten opzichte van het beleidskader van 2013.

Vraag 13

Kunt u bevestigen dat volgens het Beleidskader gemeentelijke herindeling (2013) zoals
door de toenmalige Minister van BZK aangevuld met zijn brief van 30 juni 2015, instemming
van alle betrokken gemeenten een voorwaarde is voor het kunnen toepassen van de lichte
samenvoegingsvariant?

Antwoord 13

In de praktijk bleek het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 niet voldoende
duidelijkheid te geven over het toepassen van de variant van de lichte samenvoeging.
Met de brief van 30 juni 2015 heeft mijn ambtsvoorganger hierin de benodigde verduidelijking
geboden.

Vraag 14

Kunt u onderstaande opvatting van de Afdeling advisering van de Raad van State (neergelegd
in zijn advies over het wetsvoorstel tot samenvoeging van de gemeenten Groningen,
Haren en Ten Boer) bevestigen: «Draagvlak voor een herindeling is belangrijk. Het streven is juist daarom gericht
op herindelingen die op een zo groot mogelijk draagvlak kunnen rekenen»7
en tevens bevestigen dat bij de gemeente Haren en haar inwoners geen draagvlak bestond
voor een samenvoeging met de gemeenten Groningen en Ten Boer?

Antwoord 14

Het is en was de opvatting van het kabinet dat draagvlak voor een gemeentelijke herindeling
belangrijk is en dat gemeentelijke herindelingen bij voorkeur kunnen rekenen op een
zo groot mogelijk draagvlak. Voor de voorliggende herindeling bestond voldoende draagvlak
onder de inwoners van de drie gemeenten, maar ik kan bevestigen dat dit draagvlak
in de gemeenten Haren beperkter was dan in de gemeenten Groningen en Ten Boer.

Vraag 15

Kan de Minister bevestigen dat het voldoen aan de kwaliteitsnormen voor provincies,
die feitelijk neerkomen op behoorlijk bestuur en respectvol omgaan met de staatsrechtelijke
positie van de gemeenteraad, die Minister Plasterk tijdens een algemeen overleg met
de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer op 3 juli 2013 over
het Beleidskader gemeentelijke herindeling (2013) formuleerde, moet worden opgevat
als een verduidelijking van dit toetsingskader?8

Antwoord 15

In het bedoelde algemeen overleg heeft mijn ambtsvoorganger het Beleidskader gemeentelijke
herindeling 2013 besproken met de Tweede Kamer. Zijn antwoorden op vragen over hoe
het beleidskader te begrijpen, kunt u inderdaad interpreteren als een verduidelijking
van het toen geldende beleidskader.

Vraag 16

Kan de Minister bevestigen dat sinds 2013 op de herindelingen in de provincie Groningen,
in aanvulling op het Beleidskader gemeentelijke herindeling (2013), het eigen beleidskader
gemeentelijke herindeling van de provincie Groningen van toepassing is en de Groningse
gemeenten erop mochten vertrouwen dat dit toetsingskader door gedeputeerde staten
en provinciale staten zonder meer wordt toegepast?

Antwoord 16

Zoals ik ook heb gesteld in mijn antwoord op vraag 3, kan een provincie besluiten
tot het vaststellen van een eigen beleidskader. Bijvoorbeeld om duidelijkheid te verschaffen
hoe gedeputeerde staten gebruik zullen maken van hun bevoegdheden. Dat een dergelijk
beleidskader een zelfbindend karakter heeft voor het desbetreffende provinciebestuur,
maakt dat het ook mogelijk is voor gedeputeerde staten om af te wijken van het eigen
beleidskader. Gebruikelijk is dan dat dit wordt gemotiveerd en het is dan aan provinciale
staten om te beoordelen of de afwijking wenselijk is en/of voldoende gemotiveerd.

Vraag 17

Kunt u verklaren waarom in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel 34 805
niet is vermeld dat gedeputeerde staten van Groningen blijkens hun brieven van 1 september
2015, briefnr. 2015-38.408/­36/A.12, BJC aan provinciale staten van Groningen en van
3 december 2015, briefnr. 2015-55.719/49, BJC aan de gemeenteraad van Haren, bij wijze
van uitwerking van een desbetreffende afspraak in het Collegeakkoord provincie Groningen 2015–2019, het provinciale beleidskader voor gemeentelijke herindeling als volgt hadden aangevuld:
«Ons uitgangspunt is dat gemeentelijke herindeling niet wordt opgelegd. Dit betekent
dat ons college niet eigenstandig gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om herindelingsvoorstellen
te doen, als daarvoor geen draagvlak bij de betrokken gemeenten bestaat. Wij geven
de gemeenten nadrukkelijk de ruimte om hun eigen verantwoordelijkheid in deze te nemen
en die in te vullen.»?

Antwoord 17

De memorie van toelichting bevat de achtergronden van de door mijn ambtsvoorganger
beoogde maatregelen, de reden voor de indiening van het wetsvoorstel en een uitwerking
ervan. Een memorie van toelichting bevat per definitie niet alle informatie die in
het voortraject aan de orde is geweest, maar geeft inzicht in de belangenafweging
die aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt. Naast de memorie van toelichting bevat
het wetgevingsdossier nog meer informatie. Zo is ook het herindelingsadvies (inclusief
bijlagen) en de reactienota waarin op de ingediende zienswijzen wordt ingegaan aangereikt.
De reden waarom gedeputeerde staten van Groningen zijn afgeweken van de door u aangehaalde
beleidslijn is in eerdere fases van het proces gemotiveerd en door provinciale staten
– wiens taak het is om gedeputeerde staten te controleren – bij de besluitvorming
betrokken. De provincie achtte het in het belang van de inwoners van Haren om deze
stap te zetten en heeft daarbij diverse onderzoeken betrokken, waaruit zij de conclusie
heeft getrokken dat er grote vraagtekens konden worden gezet bij een zelfstandige,
duurzame bestuurskrachtige gemeente Haren in regionaal perspectief.

Vraag 18

Kunt u de opvatting van de Afdeling advisering van de Raad van State bevestigen dat
uit de wetsgeschiedenis blijkt dat aan open overleg in de zin van artikel 8, eerste
lid, Wet Arhi de volgende eisen worden gesteld: «(...) open overleg heeft een open karakter en wordt niet gevoerd over een concreet
plan. Verschillende alternatieven kunnen aan de orde komen. De gemeenten hoeven zich,
anders dan thans vaak het geval is, niet overvallen te voelen door min of meer vastomlijnde
plannen waaraan weinig meer valt te wijzigen. gedeputeerde staten zullen moeten motiveren
waarom zij herindeling gewenst achten en daarbij criteria moeten aangeven waaraan
de (her)indeling van het betrokken gebied moet voldoen.» (...) Bij de wijziging van
de Wet Arhi is daarnaast verduidelijkt dat het advies van de provincie meerdere alternatieven
kan bevatten (zie Kamerstukken II 1996/97,

25 234, nr. 3
, blz. 3)
(...) Tegen die achtergrond merkt de Afdeling op dat artikel 8 van de Wet Arhi niet
het karakter heeft van een instructienorm, op basis waarvan louter procedureel de
gelegenheid wordt geboden tot het voeren van overleg. Het enkele feit dat gemeenten
voor het open overleg zijn uitgenodigd is dan ook niet voldoende om te kunnen concluderen
dat aan de vereisten van dit overleg is voldaan. Artikel 8 van de Wet Arhi heeft immers
ook een waarborgkarakter tegen onzorgvuldige besluitvorming van – in eerste instantie
– de provincie. Het open overleg is noodzakelijk om gemeenten daartegen bescherming
te bieden. Gelet op het belang dat in de procedure aan het advies van een provinciebestuur
wordt toegekend zijn niet voor niets aan de voorbereiding ervan zorgvuldigheidseisen
gesteld (zie Kamerstukken II 1996/97,

25 234, nr. 3
, blz. 2 (...) [De] procedure om te komen tot een herindeling dient te voldoen aan
de wettelijke waarborgen met betrekking tot het open overleg.»?9

Antwoord 18

Ik herken de aangehaalde passages uit de wetsgeschiedenis van de Wet Arhi. Een provinciale
herindelingsprocedure start met het open overleg als bedoeld in artikel 8 lid 1 van
de Wet Arhi. Dat overleg strekt er nadrukkelijk niet toe de betrokken gemeenten te
consulteren over een concreet herindelingsvoorstel van de provincie. Het open overleg
strekt er veeleer toe verschillende opties voor de bestuurlijke toekomst van een of
meer gemeenten in kaart te brengen om een zorgvuldige belangenafweging mogelijk te
maken. Ik onderschrijf dan ook het waarborgkarakter van artikel 8 lid 1 van de Wet
Arhi.

Vraag 19

Kunt u bevestigen dat de in de vragen 1 t/m 18 bedoelde procedurevoorschriften en
genoemde toetsingskaders moeten worden gerekend tot de spelregels voor de herindelingsprocedure
van de gemeente Haren?10

Antwoord 19

Ja, dat kan ik bevestigen. Zie de antwoorden bij de vragen 1 t/m 18 voor een nadere
toelichting hierop en voor mijn interpretatie van de spelregels, alsook het antwoord
op vraag 21.

Vraag 20

Kunt u, in samenhang met de vragen 11 en 12, bevestigen dat de gemeente Haren meermalen
(in 2015 en 2016) aan de provincie Groningen heeft aangegeven dat zij zelf oplossingen
wilde vinden om haar maatschappelijke opgaven beter te kunnen oppakken en hieraan
ook invulling heeft gegeven door het, met instemming van de provincie Groningen, opstellen
van een verbeterplan overeenkomstig het hiertoe door het onderzoeksbureau B&A aan
haar gegeven advies, wat resulteerde in het op 15 juni 2016 door de gemeenteraad vastgestelde
verbeterplan dat volgens het COELO de juiste oplossingen bevatte voor het – ook volgens
de provincie belangrijkste – probleem (hoge schuldpositie/zwakke reservepositie),
en tot 1 januari 2019 met succes werd uitgevoerd?

Antwoord 20

Het is mij vanzelfsprekend bekend dat de gemeente Haren een voorkeur had om zelf oplossingen
te vinden voor de maatschappelijke problemen. Dat het verbeterplan volgens het COELO
de juiste oplossingen bevatte voor het versterken van de kwetsbare financiële positie
is slechts één van de opvattingen over het verbeterplan. Andere onderzoeken, waarvan
de hoofdconclusies zijn opgenomen in het herindelingsadvies, wierpen een ander licht
op de zaak. Zo zijn de voorgenomen maatregelen in het «verbeterplan Beterr Haren»
getoetst door hetzelfde onderzoeksbureau dat de «Verkenning zelfstandigheid gemeente
Haren» (maart 2016) heeft uitgevoerd. Deze toetst leidde tot de hoofdconclusie dat
daarmee de geconstateerde knelpunten en tekortkomingen onvoldoende zouden worden weggenomen.
Gedeputeerde staten hebben dit zwaar laten meewegen in hun afwegingen en besluit.

Vraag 21

Kunt u inzicht verschaffen in hoe door de achtereenvolgende Ministers van BZK en hun
ambtenaren tijdens de voorbereidingsprocedure in het algemeen invulling is gegeven
aan hun opdracht tot bescherming van de gemeente Haren tegen onzorgvuldige besluitvorming
van de provincie Groningen en zich op de hoogte hebben gehouden of laten houden van
de gang van zaken, gelet op het feit dat het hun bekend moet zijn geweest dat deze
herindelingsprocedure omstreden was?

Antwoord 21

Zoals aangegeven bij de beantwoording van de vragen 1 t/m 18, beoordeel ik bij gemeentelijke
herindelingen of het doorlopen proces heeft geleid tot een zorgvuldige weging van
belangen. In het voorliggende geval heeft mijn ambtsvoorganger het proces als zorgvuldig
beoordeeld en het herindelingsadvies overgenomen als grondslag voor het wetsvoorstel.
Ik deelde en deel het oordeel van mijn ambtsvoorganger. Er is sprake van interbestuurlijk
contact waarin relevante achtergrondinformatie wordt gedeeld. Dat er ook tegenstanders
van de voorgenomen herindeling waren, was bekend en is in het proces gewogen.

Vraag 22

Kunt u toelichten wat en met wie de toenmalige directeur-generaal Bestuur en Wonen
van BZK kort na de afronding van de eerste fase van het open overleg, namelijk op
6 juni 2016, op het gemeentehuis in Haren en op het provinciehuis in Groningen heeft
besproken?

Antwoord 22

Nee, dat kan ik niet. In het reguliere interbestuurlijke verkeer en zeker bij de voorbereiding
van een herindelingsregeling is er frequent bestuurlijk en ambtelijk contact. Uiteindelijk
gaat het om het besluit dat ik neem om een herindelingsadvies al dan niet in een wetsvoorstel
om te zetten en de toelichting die bij een dergelijk wetsvoorstel wordt gegeven.

Vraag 23

Kunt u bevestigen dat de in vraag 22 genoemde directeur-generaal op 6 juni 2016 tegen
de wethouder bestuurlijke toekomst, van de gemeente Haren heeft gezegd dat BZK een
herindelingsadvies van een provincie pleegt over te nemen, althans woorden van gelijke
strekking, en, zo ja, toelichten hoe een dergelijke uitspraak te rijmen is met het
vereiste van onpartijdigheid en niet-vooringenomenheid van de Minister en ambtenaren
van BZK als toezichthouder en beoordelaar en met het karakter van een herindelingsadvies,
zoals dit blijkt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet algemene regels herindeling c.a.?11

Antwoord 23

Zie het antwoord op de vorige vraag. In het voorgaande – in het bijzonder bij de antwoorden
op vragen 8, 9 en 10 – heb ik bovendien gereflecteerd op hoe de beoordeling in zijn
werk gaat op het moment dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
dient te besluiten over het al dan niet overnemen van een herindelingsadvies als grondslag
voor een herindelingsregeling (wetsvoorstel).

Vraag 24

Kunt u toelichten hoe door de Minister en de ambtenaren van BZK bij de behandeling
van het verzoek van de gemeente Haren d.d. 21 juli 2016 tot schorsing en vernietiging
van de besluiten van gedeputeerde staten van Groningen ex artikel 8 Wet Arhi d.d.
30 maart 2016 en 28 juni 2016 elk van de klachten van de gemeenteraad van Haren over
het handelen van de provincie Groningen is onderzocht en beoordeeld in het licht van
de procedurevoorschriften en toetsingskaders en met welke functionarissen van de gemeente
Haren en de provincie Groningen hierover inhoudelijk is gesproken?

Antwoord 24

Bij dit soort verzoeken hanteer ik het wettelijk kader uit de Provinciewet en het
Beleidskader schorsing en vernietiging. Er vindt een toets plaats of het verzoek ontvankelijk
is of niet. Een verzoek wordt niet in behandeling genomen als er geen sprake is van
een besluit (er moeten rechtsgevolgen zijn) of als de verzoeker andere juridische
middelen had kunnen inzetten (deze route is geen alternatief voor een gang naar de
rechter). Indien een verzoek ontvankelijk is – en dat was het in dit geval – wordt
getoetst of er sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang. In de reactie
op het vernietigingsverzoek van de gemeente Haren d.d. 19 augustus 2016 is onderbouwd
dat van beide omstandigheden in dit geval geen sprake was. Ook is aangegeven dat het
verzoek deels prematuur was, gelet op het feit dat de herindelingsprocedure nog liep.

Vraag 25

Kunt u toelichten hoe u het besluit van de toenmalige Minister van BZK d.d. 19 augustus
2016 tot afwijzing van het in vraag 24 genoemde verzoek beoordeelt in het licht van
de opdracht aan de Minister van BZK en zijn ambtenaren zorgvuldig, onbevooroordeeld
en onpartijdig erop toe te zien dat de procedurevoorschriften en toetsingskaders zonder
meer worden gevolgd ter bescherming van de gemeente Haren tegen onzorgvuldige besluitvorming
van de provincie Groningen en, in het bijzonder, toelichten hoe het oordeel dat het
Beleidskader gemeentelijke herindeling (2013) geen afbreuk doet aan de wettelijke
mogelijkheden van de provincie om gebruik te maken van de bevoegdheden genoemd in
artikel 8 Wet Arhi, is te rijmen met de in de vragen 11 en 12 geciteerde passages?

Antwoord 25

Zoals ik reeds bij de vragen 8, 9 en 10 heb aangegeven, heb ik een ander beeld bij
de opdracht aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Verder
heb ik in de antwoorden op de vragen 1, 2 en 3 toegelicht dat een beleidskader over
gemeentelijke herindelingen een zelfbindend karakter heeft voor de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en daarmee formeel geen afbreuk doet aan de bevoegdheden
die in de verschillende artikelen in de Wet arhi aan provinciale bestuursorganen zijn
toegekend.

Het Beleidskader gemeentelijke herindeling geeft een nadere inkleuring aan de wijze
waarop de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties omgaat met diens
bevoegdheden op grond van de Wet arhi. Mijn ambtsvoorganger had en ik heb een voorkeur
voor gemeentelijke herindelingen die van onderop tot stand komen, maar ik wil en kan
niet uitsluiten dat een provincie gebruik maakt van de eigenstandige bevoegdheden
die ze op grond van de Wet arhi heeft. Het uitgangspunt is dus «van onderop, tenzij».
Een initiatief van de provincie is de uitzondering, maar niet de regel. Het voorbereidingsproces
voorziet in een aanpak waarbij het «tenzij» wordt onderbouwd en waarin de volksvertegenwoordiging,
eerst op provinciaal en vervolgens op landelijk niveau, de afweging maakt of die onderbouwing
overtuigend is.

Vraag 26

Kunt u aangeven welke acties de toenmalige Minister van BZK naar aanleiding van het
aan hem gerichte schriftelijke, met voorbeelden onderbouwde verzoek d.d. 12 januari
2017 van het Burgercomité Haren, ondersteund door de fractievoorzitters van D66, GVH
en CDA in de raad van Haren, heeft genomen richting het provinciebestuur van Groningen
om zeker te stellen dat het door provinciale staten van Groningen vast te stellen
herindelingsadvies een juist en volledig, dus betrouwbaar beeld geeft van de feiten
en omstandigheden betreffende de gevolgde procedure, de onderbouwing van de rechtvaardiging
van een herindeling van bovenaf in afwijking van de voorkeur van kabinet en parlement voor herindelingen van onderaf (par. 3 Beleidskader
gemeentelijke herindeling) en het provinciale herindelingsbeleid, de onderbouwing
van het oordeel dat samenvoeging van de gemeente Haren met de gemeenten Groningen
en Haren in het belang is van de inwoners van Haren, alsmede betreffende de criteria
tot toetsing van het herindelingsadvies (par. 4 Beleidskader gemeentelijke herindeling)
en van de toepasselijkheid van de lichte-samenvoegingsvariant?

Antwoord 26

Nee, dat kan ik niet. Naar mijn oordeel is het eerst aan provinciale staten van Groningen
geweest om het ontwerpbesluit van gedeputeerde staten op dit punt te beoordelen. Het
verzoek van het Burgercomité Haren is door mijn ambtsvoorganger vanzelfsprekend gewogen
bij diens beslissing om het herindelingsadvies over te nemen als grondslag voor het
wetsvoorstel.

Vraag 27

Kunt u aangeven welke acties de toenmalige Minister van BZK naar aanleiding van het
aan hem gerichte schriftelijke, met voorbeelden onderbouwde verzoek d.d. 7 februari
2017 van het Burgercomité Haren, ondersteund door het college van burgemeester en
wethouders van Haren en de fractievoorzitters van D66, GVH en CDA in de raad van Haren,
heeft genomen om zeker te stellen dat zorgvuldig wordt onderzocht of het herindelingsadvies
een juist en volledig, dus waarheidsgetrouw beeld geeft van de gang van zaken tijdens
de voorbereidingsprocedure en de wijze waarop de provincie is omgegaan met de procedurevoorschriften
en de toetsingskaders, mede met gebruikmaking van de informatie die vanuit Haren was
verstrekt en de informatie waarover BZK uit andere hoofde dan het herindelingsadvies
beschikt, zoals het verzoek van de gemeente Haren d.d. 21 juli 2016 tot schorsing
en vernietiging van twee provinciale Arhi-besluiten door de Kroon, indien de uitkomst
van het onderzoek positief is, de gang van zaken tijdens de voorbereidingsprocedure
en de wijze waarop de provincie is omgegaan met de procedurevoorschriften en de toetsingskaders
zorgvuldig en zonder vooringenomenheid en partijdigheid wordt getoetst en beoordeeld?

Antwoord 27

Het verzoek van het Burgercomité Haren is in februari 2017 onder de aandacht van mijn
ambtsvoorganger gebracht. Zoals aangegeven bij de beantwoording van vraag 26 ligt
de toetsende rol van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties later
in het proces.

Vraag 28

Kunt u uitleggen wat het Ministerie van BZK heeft gedaan met de door het Burgercomité
Haren en de fractievoorzitter van het CDA in de raad van Haren op 24 en 29 mei 2017
verstrekte mondelinge en schriftelijke toelichting aan de toenmalige directeur Bestuur
& Financiën en hoe diens reactie («U heeft mij een helder beeld geschetst van de gevoelens
die bij u en de sympathisanten van het burgercomité leven rondom deze herindeling.»)
moet worden uitgelegd?

Antwoord 28

Zie antwoord vraag 26 en 27. In het reguliere interbestuurlijke verkeer en zeker bij
de voorbereiding van een herindelingsregeling is er frequent bestuurlijk en ambtelijk
contact. Uiteindelijk gaat het om het besluit dat ik neem om een herindelingsadvies
al dan niet in een wetsvoorstel om te zetten en de toelichting die bij een dergelijk
wetsvoorstel wordt gegeven.

Vraag 29

Kunt u aangeven of en, zo ja, wanneer, hoe en door wie de juistheid en volledigheid,
dus de waarheidsgetrouwheid van het herindelingsadvies zorgvuldig en zonder vooringenomenheid
of partijdigheid is onderzocht, mede met gebruikmaking van de informatie die vanuit
Haren was verstrekt en de informatie waarover BZK uit andere hoofde dan het herindelingsadvies
beschikte, zoals het verzoek van de gemeente Haren d.d. 21 juli 2016 tot schorsing
en vernietiging van twee provinciale Arhi-besluiten door de Kroon, en wat de uitkomst
van dit onderzoek was?

Antwoord 29

De provincie heeft een belangrijke rol in de voorbereiding van een wetgevingsproces
daar waar het gemeentelijke herindeling betreft. Het vertrekpunt is dat de provincie
dit consciëntieus doet. De gedachte is dat overheden voortbouwen op elkaars werk en
dit niet in het geheel over gaan doen. Ware dit anders, dan zou een provinciaal herindelingsadvies
geen enkele rol van betekenis spelen bij een gemeentelijke herindeling. Dit laat onverlet
dat mijn ambtsvoorganger in zijn besluit heeft beoordeeld of het proces tot dan toe
zorgvuldig is verlopen. Een weerslag van de beoordeling is opgenomen in de memorie
van toelichting bij de herindelingswet.

Vraag 30

Kunt u aangeven of en, zo ja, hoe en door wie de gang van zaken tijdens de voorbereidingsprocedure
en de wijze waarop de provincie is omgegaan met de procedurevoorschriften en de toetsingskaders
zorgvuldig en zonder vooringenomenheid en partijdigheid zijn getoetst en beoordeeld?

Antwoord 30

Zoals gebruikelijk bij de voorbereiding van herindelingsregelingen is dit voorstel
ambtelijk voorbereid. Mijn ambtsvoorganger heeft een beoordeling gemaakt van de kwaliteit
van het procesverloop op basis van een kritische bestudering van het zorgvuldig opgebouwde
dossier.

Vraag 31

Kunt u aangeven of de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot samenvoeging
van de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer is voorbereid door uitsluitend het Ministerie
van BZK of dat ook een voormalig ambtenaar van BZK, indertijd werkzaam als ambtenaar
bij de provincie Groningen, daarin een aandeel heeft gehad?

Antwoord 31

De memorie van toelichting is onder verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties door ambtenaren van mijn departement opgesteld. Het is
staande praktijk dat er tussen mijn departement en de desbetreffende provincies ambtelijk
contacten zijn om feitelijke onjuistheden in een memorie van toelichting te voorkomen.
Dat vind ik wenselijk voor een juiste weergave van de feiten aan uw Kamer en doet
niets af aan de verantwoordelijkheid en onafhankelijke oordeelsvorming van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die tot uitdrukking komt in diens handtekening
onder een memorie van toelichting.

Vraag 32

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de aan de Raad van State voorgelegde
versie van het wetsvoorstel met bijbehorende memorie van toelichting was ingezet op
toepassing van de lichte samenvoegingsvariant, terwijl het aan het Ministerie van
BZK bekend was dat de gemeente Haren, o.a. in de zienswijze van de gemeenteraad, zich
tegen een lichte samenvoeging had uitgesproken, zodat niet werd voldaan aan de in
het (aangevulde) Beleidskader gemeentelijke herindeling (2013) gestelde voorwaarden?

Antwoord 32

Een wetsvoorstel wordt zorgvuldig voorbereid voordat dit aan de Afdeling advisering
van de Raad van State wordt aangeboden. Desalniettemin kan het gebeuren dat een voorstel
na het advies van de Afdeling wordt aangepast. Dergelijke aanpassingen worden in het
nader rapport en in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel zoals dat aan
de Tweede Kamer wordt aangeboden toegelicht. De versie zoals deze is aangeboden aan
de Afdeling advisering van de Raad van State wordt in de Staatscourant geplaatst om
de verschillen inzichtelijk te maken. In dit geval is juist mede naar aanleiding van
opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State de rechtsvorm van de
herindeling in het wetsvoorstel aangepast en toegelicht, waarbij in het nader rapport
is aangegeven dat op grond van de Wet arhi een lichte samenvoeging wel degelijk mogelijk
is in de situatie dat één van de betrokken gemeenten zich tegen de herindeling verzet.

Vraag 33

Kunt u bevestigen dat in de zomer van 2017 bij de Afdeling advisering van de Raad
van State gerezen twijfel over de feitelijke juistheid van het herindelingsadvies
betreffende de gemeente Haren door ambtelijk BZK werd weggenomen door de mededeling
dat het herindelingsadvies klopte, althans woorden van gelijke strekking?

Antwoord 33

Nee, dat kan ik niet bevestigen. De Afdeling advisering van de Raad van State is een
onafhankelijk adviescollege, waarbij de Wet op de Raad van State de mogelijkheid biedt
voor het verstrekken van inlichtingen en beraadslaging tussen de verantwoordelijke
Minister en de Afdeling. In welke mate eventuele inlichtingen of beraadslagingen invloed
hebben op een uiteindelijk advies, kan ik niet beoordelen. Het uiteindelijke advies
wordt openbaar gemaakt. In het geval van een advies op een wetsvoorstel gebeurt dat
op het moment dat het wetsvoorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer en daarmee
is ook de reactie van de regering op het advies kenbaar gemaakt.

Ik constateer dat in het advies over het wetsvoorstel geen opmerkingen worden gemaakt
over de voorgelegde memorie van toelichting, noch over het herindelingsadvies waarop
de memorie van toelichting is gebaseerd.

Vraag 34

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3) niet is vermeld dat het in december 2015 door de raad van Haren genomen besluit
om vast te houden aan zelfstandigheid van de gemeente werd genomen tegen de achtergrond
van de in vraag 17 genoemde brieven van gedeputeerde staten en mede inhield dat een
plan voor de aanpak voor het oplossen van kwetsbaarheid moest worden gemaakt en in
het financiële beleid nog meer prioriteit moest worden gegeven aan het terugdringen
van de schuldpositie?

Antwoord 34

Zie beantwoording vraag 17 voor mijn algemene opmerking over de functie van een memorie
van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier.

Vraag 35

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3) niet is vermeld dat de onderzoekers van het rapport Verkenning zelfstandigheid gemeente
Haren (maart 2016) aan de gemeente Haren een advies hadden gegeven hoe de door hen
geconstateerde tekortkomingen konden worden opgelost en dat de gemeente, met instemming
van de provincie, had besloten aan de hand van dit advies een verbeterplan te maken?

Antwoord 35

Zie beantwoording vraag 17 voor mijn algemene opmerking over de functie van een memorie
van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier.

Vraag 36

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3) niet is vermeld dat bij de toepassing van artikel 8 Wet Arhi op 30 maart 2016 door
de provincie het Beleidskader gemeentelijke herindeling (2013) niet zonder meer werd
gevolgd, omdat de in de vragen 11 en 12 geciteerde passages van het Beleidskader gemeentelijke
herindeling (2013) door de provincie werden genegeerd?

Antwoord 36

Zie beantwoording vraag 11, 12 en 17 voor mijn algemene opmerking over de functie
van een memorie van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier, alsook
mijn interpretatie van de aangehaalde passages uit het Beleidskader gemeentelijke
herindeling (2013).

Vraag 37

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3), blz. 4, bij de beschrijving van het oogmerk van de toepassing van artikel 8 Wet
Arhi niet is vermeld dat gedeputeerde staten hiermee, blijkens de overwegingen in
hun besluit d.d. 30 maart 2016 en de hierop door GS gegeven toelichting in de Statencommissie
Bestuur op 13 april 2016, een tweesporenaanpak door de gemeente Haren beoogden, opdat
zij door vergelijking van de uitkomsten van beide sporen een weloverwogen afweging
kon maken waarmee haar inwoners het beste worden gediend, namelijk samen met Groningen
en Ten Boer de door B&A geconstateerde tekortkomingen oplossen (herindeling) of zelfstandig
blijven door de geconstateerde tekortkomingen zelf op te lossen door uitvoering van
een verbeterplan?

Antwoord 37

Zie beantwoording vraag 17 voor mijn algemene opmerking over de functie van een memorie
van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier.

Vraag 38

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3) niet is vermeld dat de gemeente Haren reden had om zich volledig overvallen te voelen
door het onverwachte besluit van 30 maart 2016 en dat in het open overleg in het geheel
geen sprake was van een situatie als bedoeld in vraag 18 en niet is verkend of herindeling
een oplossing zou bieden voor de door B&A geconstateerde tekortkomingen van Haren,
waaronder het financiële probleem?

Antwoord 38

Zie beantwoording vraag 17 voor mijn algemene opmerking over de functie van een memorie
van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier.

Vraag 39

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3) niet is vermeld dat: de op blz. 4 vermelde toetsing van de Aanpak Beterr Haren in
opdracht van de provincie door B&A is verricht op basis van het ontwerp verbeterplan
zoals dit door het college van b&w aan de raad was aangeboden; derhalve niet op basis
van het definitieve verbeterplan Beterr Haren zoals dit, na het uitkomen van het toetsingsrapport
door de gemeenteraad in sterk gewijzigde vorm op het punt van de aard en het tempo
van de financiële ombuigingen ter verlaging van de schuldpositie en versteviging van
de reservepositie was vastgesteld? Kunt u tevens uitleggen hoe het kon gebeuren dat
gedeputeerde staten hun op blz. 5 vermelde conclusie dat de benodigde middelen, tijd
en samenhang ontbraken om de verbetermaatregelen succesvol uit te voeren, baseerden
op de – op 10 juni 2016 gepubliceerde – uitkomsten van een door B&A verrichte toetsing
van het aan de gemeenteraad aangeboden ontwerp van het verbeterplan Beterr Haren,
hoewel zij bij het nemen van hun Arhi-besluit d.d. 28 juni 2016 wisten dat het door
de raad op 15 juni 2016 vastgestelde verbeterplan op het punt van financiële ombuigingen
zodanig sterk verschilde van de ontwerpversie, dat zij het B&A-rapport niet meer konden
en mochten gebruiken als onderbouwing en rechtvaardiging van hun voor de gemeente
Haren ingrijpende besluit?

Antwoord 39

Zie beantwoording vraag 17 voor mijn algemene opmerking over de functie van een memorie
van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier.

Vraag 40

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3) niet is vermeld dat gedeputeerde staten met het nemen van het Arhi-besluit d.d.
28 juni 2016 de in hun brief van 15 maart 2016 aan de gemeente Haren gedane toezegging
– in het besluit d.d. 30 maart 2016 en tijdens de vergadering van de Statencommissie
Bestuur op 13 april 2016 door gedeputeerde staten (her)bevestigd – dat het aan de
gemeente was om de uitkomsten van het open overleg en die van het eigen verbeterproject
te vergelijken en af te wegen waarmee de eigen inwoners het best worden gediend –
namelijk met herindeling of zelfstandigheid – niet zijn nagekomen, aangezien zij wisten
dat de raad op 15 juni 2016 had geconcludeerd dat de inwoners het best worden gediend
met behoud van zelfstandigheid door uitvoering van het verbeterplan?

Antwoord 40

Zie beantwoording vraag 17 voor mijn algemene opmerking over de functie van een memorie
van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier.

Vraag 41

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3) niet is vermeld dat de Minister en ambtenaren van BZK bij de beoordeling van het
in vraag 24 genoemde verzoek van de gemeente Haren tot schorsing en vernietiging van
twee Arhi-besluit van gedeputeerde staten, de gemeente Haren ernstig tekort hebben
gedaan door niet op zorgvuldige, niet vooringenomen en onpartijdige wijze invulling
te geven aan hun wettelijke opdracht de gemeente te beschermen tegen onzorgvuldige
besluitvorming van de provincie tijdens de voorbereidingsprocedure?

Antwoord 41

Zie beantwoording vraag 17 voor mijn algemene opmerking over de functie van een memorie
van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier en zie beantwoording
vraag 24 voor de werkwijze bij verzoeken tot schorsing en vernietiging.

Daarnaast deel ik de conclusie niet dat de reactie op het verzoek tot schorsing en
vernietiging op een partijdige en vooringenomen wijze heeft plaatsgevonden. Schorsing
en vernietiging worden zeer terughoudend toegepast. Ik hecht zeer aan deze terughoudendheid
en herken mij niet in de in de vraag gebruikte kwalificaties.

Vraag 42

Kunt u uitleggen hoe het kon gebeuren dat in de memorie van toelichting (Kamerstuk
34 805, nr. 3) niet is vermeld dat de door de Minister en ambtenaren van BZK meermalen ontvangen
– met feiten onderbouwde – waarschuwingen van de gemeente Haren en het Burgercomité
Haren dat het provinciale herindelingsadvies geen betrouwbaar beeld gaf van de gang
van zaken bij de voorbereidingsprocedure en van de wijze waarop de procedurevoorschriften
en toetsingskaders door de provincie waren gevolgd, niet hebben geleid tot een grondig
onderzoek naar de betrouwbaarheid van het herindelingsadvies als basis voor de toetsing
en beoordeling van het provinciale handelen?

Antwoord 42

Zie beantwoording vraag 17 voor mijn algemene opmerking over de functie van een memorie
van toelichting en de totale inhoud van het wetgevingsdossier.

Zie beantwoording vraag 8, 9 en 10 voor een toelichting hoe de beoordeling van een
herindelingsadvies tot stand komt, en hoe ik mijn rol zie in licht van interbestuurlijke
samenwerking en proportionaliteit.

Vraag 43

Kunt u uitleggen waarom aantoonbare feiten door u werden gekwalificeerd als «gevoelens»,
dus door emotie ingegeven meningen, terwijl het feiten betrof, daar waar u in reactie
op het commentaar van het Burgercomité Haren op het wetsvoorstel 34 805, met memorie
van toelichting, u bij brief van 8 december 2017 het volgende liet weten: «(...) het geeft mij een helder beeld van uw gevoelens rondom deze herindeling.
Tevens dank ik u voor de wijze waarop u duidelijk maakt welke zaken er volgens u ontbreken
in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel.»?

Antwoord 43

In deze vraag worden gevoelens en feiten gepresenteerd als twee uitersten op een continuüm,
terwijl er in de praktijk vaak sprake zal zijn van grijstinten. Een feit krijgt pas
betekenis als het in een bepaalde context wordt geplaatst, in samenhang wordt gezien
met andere feiten, omstandigheden en gevoelens. De brief van 23 november 2017 gaf
aan hoe het Burgercomité Haren aankeek tegen bepaalde zaken. Daar waren ook enkele
stukken bij gevoegd. Overigens spreek ik – in het in de vraag aangehaalde citaat uit
mijn brief – ook over zaken die zouden ontbreken, een zinsnede die poogt in te gaan
op de ingebrachte feitelijkheden.

Vraag 44

Kunt u uitleggen waarom het in vraag 43 bedoelde commentaar van het Burgercomité Haren
u geen reden heeft gegeven om, in het belang van zorgvuldige en rechtmatige wetgeving,
grondig te laten onderzoeken of het aan de Tweede Kamer aangeboden wetsvoorstel 34 805 berustte op juiste en volledige informatie over de door de provincie gevoerde voorbereidingsprocedure
van de herindeling van de gemeente Haren en de onderbouwing ervan, teneinde uzelf
en het parlement in staat te stellen zich een oordeel te vormen of de provincie Groningen
bij de voorbereiding van deze herindeling de procedurevoorschriften en toetsingskaders
zonder meer had gevolgd en hoe de achtereenvolgende Ministers en ambtenaren van BZK
invulling hadden gegeven aan hun opdracht de gemeente Haren te beschermen tegen onzorgvuldig
handelen van de provincie?

Antwoord 44

Zoals in het voorgaande – in het bijzonder in de antwoorden op vragen 1 t/m 4 – is
aangegeven, heeft het doorlopen van een herindelingsprocedure tot doel om tot een
zorgvuldige belangenafweging te komen. Het is immers uiteindelijk aan de wetgever
om noodzaak en wenselijkheid van een gemeentelijke herindeling te beoordelen. Het
commentaar van het Burgercomité Haren gaf mij geen aanleiding om te denken dat een
zorgvuldige belangenafweging onmogelijk zou zijn. Ik zag en zie geen reden om een
grondig onderzoek te starten.

Vraag 45

Onderschrijft u dat door het achterwege blijven van het onderzoek als bedoeld in vraag
44 en doordat tijdens de parlementaire behandeling van wetsvoorstel 34 805 niet alle Tweede Kamerleden/fracties in vrijheid hun standpunt konden bepalen en
bij de stemming kenbaar maken, aan de gemeente Haren rechtsbescherming tegen onzorgvuldig
handelen door de provincie en de regering is onthouden?

Antwoord 45

Nee, dat onderschrijf ik niet. Ik ben er van overtuigd dat Tweede Kamerleden en -fracties
in het algemeen in vrijheid hun standpunt kunnen bepalen en hun stem uitbrengen, en
dat dit ook hier het geval was. Daarbij wijs ik er op dat de stukken die de regering
aan uw Kamer zendt bij het indienen van een wetsvoorstel veel informatie bevatten,
maar dat dit niet de enige stukken zijn waarop de Kamer zijn oordeel zal baseren.
Betrokkenen en belanghebbenden kunnen zich zonder enige beperking tot Kamerleden richten,
kunnen beide Kamers tijdens het wetgevingsproces schriftelijke en mondelinge vragen
stellen en is het aan de Minister om deze vragen te beantwoorden. Het staat Kamerleden
en -fracties vanzelfsprekend vrij om in hun oordeelsvorming meer informatie te betrekken
dan enkel de informatie die u door de regering is verstrekt. En dit gebeurt in de
praktijk ook veel. Verder constateer ik dat ook de Kamer heeft gewikt, gewogen en
op 24 april 2018 het wetsvoorstel heeft aangenomen. Bij gerede twijfel over de zorgvuldigheid
van het proces was uw Kamer daar niet toe over gegaan.

Overigens wijs ik er nogmaals op dat de term «rechtsbescherming» in mijn optiek niet
goed aansluit bij de functie van de regering, respectievelijk de beide Kamers als
medewetgevers. Bij rechtsbescherming is sprake van een juridische toets, en niet van
een belangenafweging zoals deze in het wetgevingsproces gemaakt wordt.

Vraag 46

Hoe beoordeelt u, gelet op de reeds vóór de herindeling zwakke financiële situatie
van de gemeente Groningen, het dat:a. tijdens de provinciale herindelingsprocedure
geen diepgaand onderzoek is gedaan naar de financiële situatie van de gemeente Groningen,
terwijl dat wel is gedaan ten aanzien van de gemeenten Haren en Ten Boer, b. geen
herindelingsscan als bedoeld in § 5.2 van het Beleidskader gemeentelijke herindeling
(2013) van de nieuw te vormen (fictieve) gemeente is gemaakt en c. de met feiten onderbouwde
zorgen in diverse zienswijzen vanuit Haren over de zwakke financiële positie van de
gemeente Groningen voor de provincie geen aanleiding waren voor een nader onderzoek
naar het financiële perspectief van de nieuw te vormen gemeente,terwijl van de provincie
redelijkerwijs mocht worden verwacht dat zij als toezichthouder op de gemeentelijke
financiën destijds een goed inzicht had in de financiële positie van de gemeente Groningen
en het tot haar zorg zou rekenen dat de door haar geïnitieerde herindeling leidt tot
een financieel gezonde gemeente, opdat de burgers gevrijwaard blijven van structureel
hogere lasten?

Antwoord 46

Nee, dat onderschrijf ik niet. Ik ben er van overtuigd dat Tweede Kamerleden en -fracties
in het algemeen in vrijheid hun standpunt kunnen bepalen en hun stem uitbrengen, en
dat dit ook hier het geval was. Daarbij wijs ik er op dat de stukken die de regering
aan uw Kamer zendt bij het indienen van een wetsvoorstel veel informatie bevatten,
maar dat dit niet de enige stukken zijn waarop de Kamer zijn oordeel zal baseren.
Betrokkenen en belanghebbenden kunnen zich zonder enige beperking tot Kamerleden richten,
kunnen beide Kamers tijdens het wetgevingsproces schriftelijke en mondelinge vragen
stellen en is het aan de Minister om deze vragen te beantwoorden. Het staat Kamerleden
en -fracties vanzelfsprekend vrij om in hun oordeelsvorming meer informatie te betrekken
dan enkel de informatie die u door de regering is verstrekt. En dit gebeurt in de
praktijk ook veel. Verder constateer ik dat ook de Kamer heeft gewikt, gewogen en
op 24 april 2018 het wetsvoorstel heeft aangenomen. Bij gerede twijfel over de zorgvuldigheid
van het proces was uw Kamer daar niet toe over gegaan.

Overigens wijs ik er nogmaals op dat de term «rechtsbescherming» in mijn optiek niet
goed aansluit bij de functie van de regering, respectievelijk de beide Kamers als
medewetgevers. Bij rechtsbescherming is sprake van een juridische toets, en niet van
een belangenafweging zoals deze in het wetgevingsproces gemaakt wordt.

Vraag 47

Is het waar dat, in strijd met de Herindelingswet en in afwijking van het Handboek
gemeentelijke herindeling, de gemeente Groningen gewoon is voortgezet, met behoud
van logo, politieke en ambtelijke cultuur, werkprocessen en werkwijzen en zonder betrokkenheid
van de gemeenteraad van Haren bij de voorbereiding van harmonisatievoorstellen, er
geen nieuwe gemeente is gevormd, zoals signalen uit de voormalige gemeente Haren,
die de groep-Krol/Van Kooten heeft ontvangen, sugereren? Is er volgens u wel of geen
nieuwe gemeente Groningen opgericht, en waaruit maakt u dit op?

Antwoord 47

Nee, dat onderschrijf ik niet. Bij wet van 11 juli 2018 (Stb. 2018, 266) zijn de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer op 1 januari 2019 opgeheven en is
op die datum een nieuwe gemeente met de naam Groningen ingesteld. Dat sprake is van
een nieuw ingestelde gemeente was bijvoorbeeld zichtbaar in het feit dat de burgemeester,
de griffier en de secretaris van de opgeheven gemeente Groningen van rechtswege per
1 januari 2019 uit hun functie zijn ontheven en er voor de nieuwe gemeente Groningen
door respectievelijk de commissaris van de Koning en gedeputeerde staten een waarnemend
burgemeester en een tijdelijke griffier en secretaris zijn aangesteld.

Voorts heb ik geconstateerd dat het logo is gewijzigd voor de nieuwe gemeente Groningen,
waarbij vanwege de samenvoeging met Haren en Ten Boer het beeldmerk.STAD is verdwenen.
Ook is er vanzelfsprekend een nieuwe raad gekozen. Daar de oude gemeente Groningen
al het op grond van de Gemeentewet maximale aantal gemeenteraadsleden had, bleef dit
aantal in de nieuwe gemeente gelijk, waar bij andere herindelingen doorgaans het aantal
raadsleden verandert.

De ambtelijke organisatie voor de nieuwe gemeente Groningen (inclusief werkwijze en
-cultuur) is samengesteld uit de ambtelijke organisaties van de opgeheven gemeenten
Groningen, Haren en Ten Boer. Daarbij passen twee opmerkingen. In de eerste plaats
was het overgrote deel van de ambtelijke formatie van de voormalige gemeente Ten Boer
reeds ondergebracht in de samenwerking Groningen-Ten Boer en waren de werkprocessen
en werkwijzen tussen deze beide gemeenten reeds met elkaar geïntegreerd. In de tweede
plaats heeft de toenmalige gemeente Haren tot in een ver stadium van het wetgevingsproces
(voorjaar 2018) haar medewerking onthouden aan het samen met de toenmalige gemeenten
Groningen en Ten Boer voorbereiden van het treffen van de voorzieningen met het oog
op de voorbereidingen op de eventuele herindeling, zoals bedoeld in artikel 79 lid
1 Wet arhi.

Daar de opgeheven gemeente Groningen getalsmatig verreweg de grootste inbreng had
in het fusieproces, kan ik mij wel voorstellen dat de organisatiestructuur en werkwijzen
leidend zijn geweest voor de organisatie van de nieuw ingestelde gemeente Groningen.
Daaruit mag echter niet de conclusie worden getrokken dat geen nieuwe gemeente is
gevormd.

Vraag 48

Onderschrijft u dat er redenen zijn voor ernstige twijfel of de door u tijdens het
algemeen overleg op 27 juni 2019 aan de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken gegeven
antwoorden12, inhoudende dat de herindeling van Haren bij Groningen volgens de destijds geldende
spelregels is gebeurd en dat het ministerie en de Minister van BZK eigenlijk pas heel
laat in het proces een rol konden gaan spelen, wel steun vinden in de wetsgeschiedenis
van de Wet Arhi, de in vraag 3 bedoelde toetsingskaders en de feitelijke gang van
zaken tijdens de herindelingsprocedure? Zo niet, waarom niet?

Antwoord 48

Nee, dat onderschrijf ik niet. Waar ik in het betreffende algemeen overleg op doelde,
was dat mijn ambtsvoorganger het herindelingsadvies van de provincie Groningen heeft
beoordeeld aan de hand van het toen geldende beleidskader gemeentelijke herindeling
(het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013). Ook ten tijde van de start van
de herindelingsprocedure en ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel in beide
Kamers, was dat het geldende beleidskader.

Onderdeel van de op dat beleidskader gebaseerde werkwijze is dat de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voor het eerst een rol krijgt op het moment dat een provincie
een herindelingsadvies heeft ingezonden. Ik ben van mening dat dit te laat in het
proces is en heb daarom in het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 vastgelegd
dat er een gesprek plaatsvindt tussen gedeputeerde staten en de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijsrelaties, voordat gedeputeerde staten een herindelingsprocedure
ex artikel 8 Wet arhi starten. Daar het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018
in maart 2019 is vastgesteld, kon dit vanzelfsprekend niet van toepassing zijn op
de beoordeling van het herindelingsadvies tot samenvoeging van de gemeenten Groningen,
Haren en Ten Boer.

Vraag 49

Bent u bereid een onafhankelijk onderzoek in te stellen naar de vraag hoe het kon
gebeuren dat de achtereenvolgende Ministers en betrokken ambtenaren van BZK hebben
toegelaten en voor de Raad van State en het parlement hebben verzwegen dat tijdens
de herindelingsprocedure van de gemeente Haren door de provincie Groningen jegens
deze gemeente en haar inwoners niet werd gehandeld zoals zij behoorden te doen, en
gegronde klachten over het handelen van de provincie hebben genegeerd of als gevoelens
afgedaan? Is dit terug te voeren op geïnstitutionaliseerde vooringenomenheid en partijdigheid
ten gunste van de grote stad of was er iets anders, dan wel meer aan de hand?

Antwoord 49

Voor een onafhankelijk onderzoek zie ik geen aanleiding. Er is wat mij betreft onvoldoende
grond om te vermoeden dat de betreffende herindelingsprocedure tot een andere uitkomst
zou hebben geleid, als onderdelen van dat proces anders zouden zijn gelopen. Ook de
gevolgde procedure en inhoud van het toenmalige voorstel geven mij daartoe geen aanleiding.
Naar mijn overtuiging was het alle betrokkenen genoegzaam bekend welke belangen er
tegen elkaar moesten worden gewogen. Ik zie daarom geen meerwaarde in het starten
van een onafhankelijk onderzoek.

Los daarvan herken ik mij in het geheel niet in de kwalificaties «verzwijgen» en «geïnstitutionaliseerde
vooringenomenheid». Die laat ik dan ook voor rekening van de vragensteller.

Vraag 50

Kunt u deze vragen binnen de gebruikelijke termijn beantwoorden?

Antwoord 50

Zoals ik ook al in mijn uitstelbrief heb aangegeven, is de voorbereiding van deze
set vragen zodanig grondig voorbereid, dat het mij gepast leek ook de beantwoording
zorgvuldig ter hand te nemen. Dat heeft geleid tot een beantwoording binnen de 6-weken
termijn.