Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2 INITIATIEFNOTA

Aanleiding

Het kan wel! Het toeslagenstelsel afschaffen en vervangen met een redelijk alternatief.
In het doolhof aan toeslagen worden jaarlijks miljarden rondgepompt. De afgelopen
twee decennia hield dit mensen tegen om (meer) te gaan werken en het leidde tot een
enorme administratieve rompslomp waar mensen in verdwalen en tot problematische schulden
die soms boven de ton uitstijgen.

De toeslagenaffaire was hierin het absolute dieptepunt. Veel ouders zijn de dupe geworden
van zeer ernstige fouten bij en verwijtbaar handelen van de Belastingdienst en de
ijskoude hardheid van wetten en regels. Ouders die door het missen van één bonnetje
duizenden euro’s terug moesten betalen. Ouders die zich door toeslagschulden genoodzaakt
zagen om hun huis te verkopen. Gezinnen die door toeslagenstress uit elkaar zijn gevallen.
Waar veel van deze ouders de komende maanden gecompenseerd zullen worden of een tegemoetkoming
krijgen, herstelt hun vertrouwen in de overheid misschien nooit meer. Het is van het
grootste belang om de pijnlijke gevolgen van de toeslagenaffaire te onderzoeken, om
te kijken waar dit allemaal is misgegaan en om recht te doen aan de gedupeerden. Dit
nooit meer.

Juist daarom nodigt de initiatiefnemer andere partijen, in de politiek en daarbuiten,
uit om samen te werken aan een eenvoudig, begrijpelijk en lonend alternatief, waarmee
lage inkomens goed worden ondersteund. De motie Bruins/van Weyenberg1 om het toeslagenstelsel te hervormen kwam geen moment te vroeg. De hele Tweede Kamer
sloot zich daarbij aan. Met deze 1.0 versie geeft de initiatiefnemer in aanloop naar
nieuwe verkiezingen en de formatie een startschot voor politieke partijen, experts
en betrokkenen om samen te werken aan een breed gedragen alternatief voor de toekomst.

Inleiding

In Nederland hebben we het op papier goed geregeld. Als je inkomen niet voldoende
is, krijg je extra ondersteuning voor je huur, je zorgverzekering, je kinderen en
als je werkt ook voor de kinderopvang. De toeslagen vormen voor een grote groep mensen
een aanzienlijk deel van het inkomen. Op deze manier zouden toeslagen, naast bijvoorbeeld
andere uitkeringen, armoede in Nederland moeten voorkomen. In de praktijk werkt dit
helaas anders uit. Armoede is ook in Nederland een hardnekkig probleem, ondermijnt
de kwaliteit van leven van circa één miljoen Nederlanders en neemt zonder ingrijpen
toe2.

Ruim 6 miljoen huishoudens ontvangen één of meer toeslagen. In totaal gaat het om
een bedrag van € 14,5 miljard3 dat eerst via de belastingen wordt opgehaald, en dan – met ingewikkelde regels en
voorwaarden – weer wordt uitgekeerd. Dit rondpompen van geld zorgt voor hoge administratieve
lasten en grote onduidelijkheid. Het uitkeren gaat ontzettend vaak mis. Het is namelijk
erg lastig om van tevoren in te schatten welk inkomen je moet opgeven, hoeveel uren
je gaat werken en of dat nog gaat veranderen in het komende jaar. De kans dat een
deel van de toeslag moet worden terugbetaald is dan heel groot.4 Veel mensen, die de extra ondersteuning hard nodig hebben, komen daardoor van de
regen in de drup terecht. De terugvorderingen leiden tot financiële problemen en in
een flink aantal gevallen zelfs tot problematische schulden. Toeslagen zorgen zo voor
veel stress.

De toeslagen zijn ook zo ingewikkeld dat een groot deel van de mensen die er wel recht
op heeft, de toeslag niet aanvraagt. Op dit moment maakt 10% van de mensen geen gebruik
van inkomensondersteuning, terwijl ze die wel nodig hebben. Het is onacceptabel dat
kwetsbare mensen vastlopen in bureaucratie. Toeslagen zitten dan wel in het koopkrachtplaatje,
maar niet in de portemonnee.

Daarnaast pakt de afbouw van de toeslagen erg slecht uit voor mensen die de stap van
uitkering naar werk zetten of die meer uren gaan werken5. Werken loont dan niet. Denk bijvoorbeeld aan zorgprofessionals: «Het is onduidelijk
wat meer uren werken oplevert» en «door het vervallen van toeslagen kan een stijging
van het bruto inkomen leiden tot een daling van het netto inkomen.»6 Er waren tot voor kort zelfs situaties mogelijk waarbij een extra verdiende euro
ertoe leidde dat iemand er meer dan anderhalve euro op achteruit gaat7. De marginale druk8 voor deze groep moet omlaag. De stap naar (meer) werken moet lonen!

Juist in een wereld waar de arbeidsmarkt en de economie snel veranderen, moet je kunnen
rekenen op voldoende ondersteuning en op de overheid. Ook de huidige crisis laat dit
zien. De overheid is daar de afgelopen jaren op een aantal punten niet in geslaagd,
bijvoorbeeld bij de zeer ernstige toeslagenaffaire. Ouders zijn slachtoffer geworden
van het handelen van de Belastingdienst en de te harde en te strenge kanten van het
stelsel.

De initiatiefnemer doet daarom met deze initiatiefnota het voorstel om het toeslagenstelsel
af te schaffen9 en daar een transparant en simpele korting voor terug te brengen. Binnen het huidige
complexe stelsel lukt het niet om de problemen met terugbetalingen op te lossen.10 Het voorstel gaat ervan uit dat iedereen een verzilverbare heffingskorting krijgt,
onafhankelijk van wat je verdient. De hoogte van de korting is alleen afhankelijk
van je thuissituatie: of je samenwoont en of je kinderen hebt.11 Je kunt de korting niet verliezen als je meer of weer gaat werken, waardoor werken
als je een laag- of middeninkomen hebt, aantrekkelijker wordt.

De initiatiefnemer stelt daarnaast voor om de kinderopvang gratis te maken. Niet alleen
om de afhankelijkheid van toeslagen de verminderen. Maar ook omdat het ouders makkelijk
maakt werk en kinderen te combineren. Bovendien versterkt dit de ontwikkeling en de
kansen van de jongste kinderen. We verhogen het minimumloon en de uitkeringen, zodat
mensen ook zonder toeslagen makkelijker hun lasten kunnen betalen. Verder wordt de
nominale zorgpremie gehalveerd. Samen met het invoeren van de verzilverbare heffingskorting
verdwijnt daarmee de noodzaak tot een aparte zorgtoeslag.

Wat de initiatiefnemer betreft maakt het voor de heffingskorting straks niet meer
uit in wat voor huis je woont. Op de huidige huizenmarkt is er sprake van subsidie
voor koopwoningen en voor de sociale huursector. Daardoor is de huurprijs voor de
vrije sector hoger. Terwijl mensen die door wachtlijsten geen sociale huurwoning kunnen
krijgen, ook geen recht hebben op huurtoeslag. In ons voorstel verdwijnen de subsidies,
en krijgt iedereen een verzilverbare heffingskorting om onder andere de huur of hypotheek
mee te kunnen betalen. Dit is een stuk eenvoudiger en zorgt voor meer zekerheid.

Het voorgestelde instrument en de sterke versimpeling, dwingt ook tot het maken van
keuzes. Met dit voorstel wordt bijna € 100 miljard verschoven. In de doorrekening
van het CPB resteert een bedrag van ongeveer € 8 miljard.12 Om dit te financieren denkt de initiatiefnemer aan bijvoorbeeld het verhogen van
belasting op vervuiling, bedrijven en vermogen. Iedere hervorming die het stelsel
eenvoudiger maakt voor mensen, zorgt er wel voor dat de inkomensondersteuning minder
gericht is en er een spreiding optreedt bij de effecten. Maar we zijn deze exercitie
gestart, omdat iedereen het er over eens is dat de huidige vormgeving te veel verliezers
kent. De vele onderzoeken, bouwstenen en rapporten laten zien dat het belastingstelsel
aan een grondige hervorming toe is.13 De toeslagen hebben daarbij misschien wel de meest directe impact op mensen14. Nu is het aan de politiek om keuzes te maken.

De initiatiefnemer nodigt andere politieke partijen, wetenschappers, belangenverenigingen,
geïnteresseerden, belastingbetalers & toeslagontvangers van harte uit om mee te denken
over hoe dit voorstel verder verbeterd zou kunnen worden. Deze initiatiefnota heeft
als belangrijkste doel een start te maken met de hard nodige en breed gesteunde hervorming
van het stelsel van inkomensondersteuning en laat zien dat het mogelijk is om zonder
toeslagen inkomenszekerheid te bieden.

De initiatiefnemer doet concreet de volgende voorstellen:

1. Kinderopvang wordt gratis

2. Minimum loon en uitkeringen gaan omhoog

3. Iedereen krijgt een verzilverbare heffingskorting onafhankelijk van inkomen

4. Geen verschil tussen (sociaal) huren of kopen

5. De zorgpremie wordt gehalveerd

6. Belasting op arbeid gaat omlaag en op vervuiling, bedrijven en vermogen omhoog

Huidige stelsel van toeslagen werkt onvoldoende/is failliet

Jaarlijks ontvangen ruim 6 miljoen huishoudens één of meer toeslagen. Voor huishoudens
met een inkomen dat lager is dan het minimumloon maken toeslagen 13% van het netto
maandinkomen uit.15 Er zijn zelfs voorbeelden waarbij het inkomen voor meer dan de helft uit toe- en
bijslagen bestaat16. Bijna de helft van de voorlopige toekenningen voor toeslagen wordt bij de definitieve
berekening bijgesteld. Dat leidt tot jaarlijks 2,3 miljoen terugvorderingen voor in
totaal zo’n € 1 miljard.17

Bij ruim een half miljoen huishoudens lopen de toeslagschulden zo hoog op dat zij
er meer dan twee jaar over doen om deze terug te betalen. Voor de meeste huishoudens
maakt de toeslagschuld meer dan 10% uit van het netto maandinkomen. Bij ruim een derde
van de huishoudens is de gemiddelde toeslagschuld groter dan € 500.18 Bij de toeslagenaffaire zijn voorbeelden van ouders die tienduizenden euro’s moeten
betalen en gedwongen zijn om bijvoorbeeld hun huis te verkopen.

Het moeten terugbetalen van de toeslag (terugvorderingen) kan tot financiële problemen
leiden of deze verergeren. Dat is buitengewoon pijnlijk voor een stelsel dat juist
is bedoeld om huishoudens financieel te ondersteunen. Ook is er een substantiële groep
mensen (zo'n 10% van de huishoudens) die bewust of onbewust geen gebruik maakt van
toeslagen, terwijl zij daar wel recht op hebben. In absolute aantallen is dat aanzienlijk:
zo laten 250.000 huishoudens een volledige zorgtoeslag liggen.19

Hoe preciezer de overheid met verschillende omstandigheden rekening wil houden, hoe
complexer het stelsel wordt en hoe minder mensen het stelsel kunnen begrijpen en op
de juiste manier gebruiken. Hoe meer de overheid op tijd inkomensondersteuning wil
bieden door met voorschotten te werken, hoe minder zeker is het dat huishoudens het
voorschot na afloop van het jaar mogen houden.20

De overheid is voor velen een onbegrijpelijke aangelegenheid geworden.21 Regelingen zoals de toeslagen zijn te complex en uitvoeringsorganisaties hebben – mede
als gevolg van verschillende bezuinigingsrondes – de menselijke maat uit het oog verloren.
Veel mensen die de inkomensondersteuning hard nodig hebben worden nu niet bereikt
en dit heeft grote gevolgen voor het vertrouwen van mensen in de overheid.22

De complexiteit zorgt er ook voor dat mensen slecht kunnen inschatten wat ze overhouden
aan een promotie of een dag extra werken. Terwijl het draaien van meer uren bijvoorbeeld
in de zorg en het onderwijs nog steeds ontzettend hard nodig is. Deze onzekerheid
maakt het voor mensen minder aantrekkelijk om zich (extra) aan te bieden op de arbeidsmarkt
en zo worden ook de instrumenten om arbeidsaanbod te bevorderen minder effectief.23 Denk bijvoorbeeld aan mensen die vanuit een uitkering aan het werk gaan en dan het
risico lopen om met een grote terugvordering geconfronteerd te worden. En juist zij
hebben vaak geen buffer om dit op te vangen.

Het huidige toeslagenstelsel zorgt er ook voor dat mensen vaak weinig extra overhouden
als zij bijvoorbeeld vanuit een uitkering aan de slag gaan. De toeslagen worden namelijk
afgebouwd met het inkomen (zie figuur 1). Dat geldt vooral bij de zorgtoeslag en bij
de huurtoeslag. Van elke extra verdiende euro blijft weinig over, omdat je tegelijkertijd
door die extra verdiende euro het recht op een van de vier toeslagen (deels) verliest.
Een alleenstaande ouder die eerst een bijstandsuitkering heeft en gaat werken tegen
minimumloon, houdt maar 10% extra over om te besteden. Ook bij een loonsverhoging
of een promotie valt het tegen: als iemand 50% loonsverhoging krijgt bij een baan
op minimumloon, werkt dit voor een alleenstaande ouder minder dan de helft door in
wat hij of zij kan besteden.24 Met ons voorstel voor een verzilverbare heffingskorting wordt deze marginale druk25 een stuk lager: dan hebben mensen meer zekerheid dat (meer) werken ook loont en wordt
de armoedeval verkleind.

Het huidige stelsel werkt voor een grote groep huishoudens niet goed. Het verwacht
te veel dat mensen zelf toeslagen kunnen aanvragen of wijzigingen kunnen doorgeven
en sluit dus niet goed aan bij het doenvermogen.26 De problemen bij toeslagen komen ook door de vormgeving van het stelsel zelf: door
de hoge voorschotten die vooraf worden uitgekeerd, is de kans op terugvordering en
schuldenproblematiek groot.27 De ambtelijke werkgroepen die zich over het vraagstuk van de toeslagen hebben gebogen,
concluderen dan ook dat er binnen het stelsel geen oplossingen denkbaar zijn om de
problemen weg te nemen.28

Figuur 1: Vormgeving toeslagen (ter illustratie voor paren)

Bron: Koot & Gielen (2019) Naar eenvoudigere inkomensafhankelijke regelingen, ontwerp voor een beter belastingstelsel,
link.

Figuur 2: gemiddelde marginale druk en 5- en 95-procentpercentielen in 2021

Bron: Ministerie van Financiën (2020), Onderzoek marginale druk, (Kamerstuk 35 302, nr. 8).

Concrete voorstellen van de initiatiefnemer

Het doel van deze initiatiefnota is om te starten met de discussie over een nieuw
stelsel van inkomensondersteuning. De initiatiefnemer doet met deze initiatiefnota
het voorstel om het toeslagenstelsel helemaal af te schaffen en hier een transparant
en simpel bedrag voor terug te brengen. Hiermee wordt duidelijk dat als de politiek
keuzes durft te maken, het wel mogelijk is om inkomensondersteuning te bieden zonder
toeslagen. Om dit de bereiken doet de initiatiefnemer de volgende concrete voorstellen.

1. Kinderopvang gratis beschikbaar maken

Ruim een half miljoen huishoudens in Nederland heeft recht op de kinderopvangtoeslag.29 Vier op de tien ouders vindt kinderopvang te duur, deels omdat zij niet kunnen inschatten
wat de daadwerkelijke kosten voor hen zijn na aftrek van de kinderopvangtoeslag.30 De aanvraag is niet makkelijk: je moet inschatten hoeveel je gaat verdienen en hoeveel
uur je gaat werken. En als je van baan wisselt of je inkomen varieert, dan wordt het
helemaal moeilijk.

Daarom doet de initiatiefnemer het voorstel om kinderopvang gratis beschikbaar te
maken. Dan hebben deze huishoudens de toeslag niet meer nodig en dus ook geen problemen
met aanvragen of terugbetalen. Elk kind tot 4 jaar kan 4 dagen per week gratis naar
de kinderopvang en alle kinderen tussen de 4 en 12 jaar kunnen elke dag terecht bij
de buitenschoolse opvang als ouders daar gebruik van willen maken.

De beschikbaarheid van gratis kinderopvang is niet alleen goed voor de ouders, maar
ook goed voor het kind. Het zorgt voor betere en gelijke kansen voor kinderen. De
verwachting is dat als er gratis kinderopvang beschikbaar is, het gebruik van deze
voorziening ook toe gaat nemen. Het wordt dan normaler om gebruik te maken van de
opvang, ook als een van de ouders bijvoorbeeld niet werkt.31 Hierdoor groeien kinderen samen op en leren ze van elkaar. Dit werkt vooral goed
uit voor kinderen met risico op een achterstand, omdat ze op jonge leeftijd in een
taalrijke en stimulerende omgeving terechtkomen. Het voorkomt dat een groep kinderen
met een achterstand aan de basisschool begint. Deze effecten worden versterkt als
de kwaliteit van de kinderopvang wordt verhoogd32.

Een goede en eerlijke start heeft forse maatschappelijke baten, zowel voor kinderen
als voor de samenleving als geheel. En dit geldt juist voor investeringen bij jonge
kinderen: de vaardigheden die worden aangeleerd in de periode tot 4 jaar zijn bepalend
voor de leerprestaties later. Hoe jonger de achterstanden worden aangepakt, des te
beter de achterstanden weer worden ingelopen of zelfs ongedaan gemaakt kunnen worden.33 Voorkomen is en blijft beter, en goedkoper, dan genezen.

Voor ouders pakt de gratis kinderopvang ook goed uit. Ouders van jonge kinderen zitten
in een stressvolle levensfase door het combineren van zorg, werk en een sociaal leven.
Het is het spitsuur van het leven. Op dit moment sluiten opvang en onderwijs onvoldoende
aan op het leven van een jong gezin. Juist daarom wil de initiatiefnemer naast 4 dagen
gratis kinderopvang tot 4 jaar ook van de buitenschoolse opvang (BSO) een publieke
voorziening maken. Ouders kunnen er dan van uitgaan dat hun kinderen in een veilige
en stimulerende omgeving opgroeien met hun leeftijdsgenootjes.

Het ontbreekt momenteel aan Nederlands onderzoek naar het effect van een sluitend
schoolarrangement en gratis kinderopvang op de arbeidsparticipatie van ouders. Internationaal
zijn er onderzoeken die aantonen dat brede dagvoorzieningen positieve effecten hebben
op de arbeidsparticipatie van ouders en op de ontwikkeling van kinderen.34 Dit gaat vooral over de arbeidsparticipatie van vrouwen, die nu vaak nog steeds het
grootste deel van de zorg voor kinderen op zich nemen en vooral in Nederland in de
meeste gevallen in deeltijd werken.35 Het gratis beschikbaar maken van kinderopvang en BSO maakt het meer gebruikelijk
en meer geaccepteerd dat kinderen langere dagen naar school gaan. Dat maakt het makkelijker
en aantrekkelijker om meer uren te gaan werken. Ook dit bevordert de kansengelijkheid.
Voor sommige kinderen betekent dit namelijk dat ze kunnen deelnemen aan buitenschoolse
activiteiten en na school naar een fijnere plek kunnen dan naar huis of de straat.36

2. Hoger minimumloon en hogere uitkeringen

Toeslagen zijn vooral bedoeld om mensen met een niet al te hoog inkomen beter te ondersteunen,
zodat ook zij hun zorgverzekering, de huur en de kosten voor kinderen kunnen betalen.
Door het minimumloon en de uitkeringen te verhogen zijn toeslagen minder nodig. Mensen
kunnen dan gemakkelijker zonder (aanvullende) hulp zelf hun vaste lasten betalen.

Op dit moment leven er in Nederland bijna een miljoen mensen in armoede, waarbij zij
onvoldoende inkomen hebben om te participeren in de samenleving.37 De initiatiefnemer doet daarom het voorstel om het wettelijk minimumloon te verhogen
met 10%38 en het sociaal minimum met 5%, zodat uitkeringen, zoals de bijstand en de AOW, deels
meestijgen. Met deze vormgeving kunnen mensen met een laag inkomen makkelijker hun
rekeningen betalen, en wordt het tegelijkertijd aantrekkelijker om te gaan werken
vanuit de bijstand.

Recent is veel onderzoek gedaan naar het minimumloon.39 Daaruit is gebleken dat de werkgelegenheidseffecten van een verhoging van het minimumloon
kleiner zijn dan lang werd gedacht. Het CPB geeft daarbij wel aan dat een verhoging
van het wettelijk minimumloon nog steeds tot minder banen leidt, zeker als de verhoging
samengaat met eenzelfde verhoging van de uitkeringen. Door de uitkeringen maar gedeeltelijk
te laten meestijgen, worden de negatieve werkgelegenheidseffecten een stuk kleiner.

Daarnaast heeft een substantiële verhoging ook doorwerking op het gehele loongebouw.
Aangrenzende lonen stijgen mee, bijvoorbeeld om verschillen binnen het loongebouw
te bewaren. Deze stijging kan aanzienlijk zijn.40 In de doorrekening van deze initiatiefnota is dit effect niet meegenomen, omdat er
alleen naar de ex ante effecten is gekeken. Uit eerdere doorrekeningen blijkt dat
deze doorwerking in het loongebouw kan leiden tot een extra verbetering van de koopkrachtmediaan
van werkenden van zo’n 1%-punt.41

3. Iedereen krijgt een verzilverbare heffingskorting onafhankelijk van inkomen

De initiatiefnemer stelt voor dat iedereen straks een vaste verzilverbare heffingskorting
krijgt via de belasting, onafhankelijk van het inkomen. Dit bedrag wordt (maandelijks)
afgetrokken van de belasting of via een vooraangifte van de inkomstenbelasting uitgekeerd
als iemand geen inkomsten heeft. Daarmee volgt de verzilverbare heffingskorting de
vorm van een negatieve inkomstenbelasting. Dat scheelt veel administratieve lasten
en het rondpompen van geld. Het bedrag is wel afhankelijk van of iemand samenwoont
of kinderen heeft.42 De huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag, het kindgebonden budget en de kinderbijslag
worden afgeschaft.

De hier voorgestelde heffingskorting is niet afhankelijk van het inkomen. Dit heeft
als groot voordeel dat het geen problemen oplevert als iemands inkomen schommelt.
Het gaat meer lonen om bijvoorbeeld vanuit de bijstand te gaan werken, en voor lage-
en middeninkomens wordt het aantrekkelijker om extra uren te draaien als dat op het
werk nodig is en goed uitkomt. Het Nederlandse belastingsysteem is sterk gericht op
het bevorderen van de arbeidsparticipatie van de minstverdienende partner, nog vaak
vrouwen. Maar juist de ondoorzichtigheid van bijvoorbeeld de toeslagen zorgt ervoor
dat mensen zelf niet goed kunnen inschatten wat een extra dag werken betekent, en
dan werken de prikkels niet. Straks kan de heffingskorting automatisch worden verrekend
met je belasting op je loonstrookje, of worden uitgekeerd als je geen inkomen hebt
of ondernemer bent.43 Boven een bepaalde inkomensgrens krijgen huishoudens een belastingkorting. Onder
een inkomensgrens krijgen mensen een bedrag uitgekeerd. De verzilverbare heffingskorting
voor de groep zonder inkomen heeft dus de vorm van een negatieve belasting.

4. Verstoringen op de woningmarkt worden weggenomen

Op dit moment zijn er nog steeds grote tekorten op de woningmarkt. Om dit op te lossen
zal er ten eerste meer gebouwd moeten worden. Daarnaast geeft het CPB ook aan dat
de subsidies op de woningmarkt sterk verstorend werken, en het afbouwen daarvan een
van de meest effectieve maatregelen is om de tekorten op de woningmarkt structureel
te verminderen.44

De initiatiefnemer stelt met deze initiatiefnota voor om de subsidie voor koopwoningen
(de hypotheekrenteaftrek) en voor de sociale huursector (huursubsidie) beiden volledig
af te bouwen. Dan daalt de vraag naar koopwoningen en sociale huurwoningen en neemt
de keuze voor mensen die op zoek zijn naar een huis, toe. De hypotheekrenteaftrek
zorgt er namelijk voor dat mensen meer geld uitgeven aan een koophuis dan nodig is.
Dit maakt de vraag naar koopwoningen ten opzichte van huurwoningen groter dan in een
situatie waarin er geen subsidie is. En het houdt de prijs van woningen kunstmatig
hoog, ook in de vrije huursector. Het aandeel van de vrije huurwoningen op de totale
woningmarkt is dan ook klein in Nederland ten opzichte van andere landen. Met het
afschaffen van de hypotheekrenteaftrek wordt gevolg gegeven aan de adviezen van DNB,
AFM, Europese Commissie, de WRR, het CPB en het Sustainable Finance Lab. Mensen met
een koopwoning gaan nu namelijk hogere schulden aan dan je eigenlijk zou willen, met
een destabiliserend effect op de overheidsbegroting en de economie.45

De huidige vormgeving van de huurtoeslag kan leiden tot scheve situaties. Mensen worden
bijvoorbeeld geprikkeld om voor een zo groot mogelijk sociale huurwoning te gaan en
daar lang in te blijven wonen, omdat de huurtoeslag dan relatief het hoogste is. Iets
minder dan 32% van de Nederlandse woningvoorraad bestaat uit sociale huurwoningen.
Vaak zijn er lange wachtlijsten. Mensen met een lager inkomen die door wachtlijsten
geen sociale huurwoning kunnen krijgen, verliezen als zij in de vrije sector huren
ook meteen het recht op huurtoeslag. Zo worden zij eigenlijk dubbel getroffen.46 Wat de initiatiefnemer betreft maakt het daarom straks voor de hoogte van je heffingskorting
niet meer uit in wat voor huis je woont.

5. Zorgpremie wordt gehalveerd

De initiatiefnemer stelt voor om, in samenhang met het afschaffen van de zorgtoeslag47, de nominale zorgpremies te halveren. Hiermee worden de zorgverzekeraars binnen het
huidige stelsel van de Zorgverzekeringswet (Zvw) op een andere manier gefinancierd.
Het rondpompen van geld in het huidige toeslagenstelsel wordt goed geïllustreerd door
de nominale Zvw-premie en de zorgtoeslag. Mensen met een lager inkomen krijgen zorgtoeslag
ter compensatie van de nominale premie. Op het moment dat de nominale premie stijgt,
stijgt de zorgtoeslag automatisch mee. In die zin is er daardoor nu al sprake van
een inkomensafhankelijke zorgpremie. De wijze waarop dit nu is vormgegeven leidt tot
problemen. De zorgtoeslag moet apart worden aangevraagd, waardoor er sprake is van
extra administratieve lasten en niet-gebruik van de zorgtoeslag. Daardoor krijgen
mensen niet de compensatie waar ze recht op hebben. Ook zijn er circa 200.000 mensen
met een betalingsachterstand bij de zorgverzekeraar. Het feit dat de zorgtoeslag niet
rechtstreeks gekoppeld is aan de zorgpremie, maar ook aan andere uitgaven kan worden
besteed, draagt daaraan bij.

Door de nominale zorgpremies te halveren kan de zorgtoeslag worden afgeschaft. Zeker
omdat veel huishoudens ook voordeel hebben van de verzilverbare heffingskorting, een
hoger minimumloon en hogere uitkeringen. Dit voorkomt problemen zoals het niet-gebruik
van de zorgtoeslag. Tegelijkertijd blijven voordelen van het huidige zorgstelsel bestaan,
zoals de vrijheid van mensen om een verzekering te kiezen die het beste bij hun situatie
past en een neerwaartse druk op de zorgkosten. Met het halveren van de premies nemen
de inkomsten voor zorgverzekeraars af. Dit wordt gecompenseerd via het Zorgverzekeringsfonds
(Zvf), dat nu al bestaat om de inkomensafhankelijke bijdrage via de systematiek van
de risicoverevening uit te keren aan zorgverzekeraars. Het Zvf wordt hiervoor extra
gevuld wordt vanuit de algemene middelen.

Het voorstel om de Zorgverzekeringswet voor een groter deel vanuit belastingopbrengsten
en het Zorgverzekeringsfonds te bekostigen, maakt een einde aan de 50/50-verhouding
die er nu is tussen de nominale premie en het Zorgverzekeringsfonds. Dit zou mogelijk
op bezwaren vanuit Europese regelgeving kunnen stuiten, in verband met ongeoorloofde
staatssteun48. De initiatiefnemer is van oordeel dat er goede argumenten zijn waarom dit toch zou
moeten kunnen. Ook in de huidige vormgeving zijn de nominale premies voor iedereen
verplicht en daarmee onderdeel van de collectieve lasten. Een wijziging in de manier
van inning zou niet tot een ander oordeel over de staatsteunaspecten moeten leiden,
zeker niet omdat bij iedere verzekeraar de nominale premie ook na halvering nog steeds
substantieel is. Daarnaast worden bij een lagere nominale Zvw-premie de relatieve
prijsverschillen tussen verzekeraars groter. Dit kan de werking van de Zorgverzekeringswet
verbeteren, omdat verzekerden gevoelig zijn voor deze relatieve prijsverschillen.49

6. Minder belasting op arbeid en meer op vervuiling, bedrijven en vermogen

Iedereen een vast en verzilverbare heffingskorting toekennen is duur en dwingt tot
keuzes voor de dekking. Met dit voorstel wordt bijna € 100 miljard verschoven. De
heffingskorting wordt betaald uit het afschaffen van de toeslagen en een verschuiving
binnen lasten voor gezinnen. Hoge inkomens gaan meer belasting betalen en midden-
en lagere inkomens minder. In de doorrekening van het CPB resteert een bedrag van
€ 8 miljard.50 Wat de initiatiefnemer betreft zou dit kunnen worden ingevuld met hogere lasten op
vervuiling, bedrijven en vermogen.

Een hoger aandeel van belasting op vervuiling zorgt bijvoorbeeld voor een economisch
efficiënter belastingstelsel en voor meer welvaart als daarmee negatieve maatschappelijke
effecten worden beperkt. In dit kader kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het afschaffen
van de vele vrijstellingen en uitzonderingen, minder degressieve tarieven en een bredere
grondslag in energiebelasting en een hogere vliegbelasting.51 Daarnaast heft Nederland minder belasting op vermogen dan andere landen. Dit zorgt
ervoor dat Nederland ook sterker op de grondslag arbeid leunt.52

Verdere Europese en internationale afspraken bieden kansen om met name de superbedrijven
en grootste vervuilers beter in de belastingheffing te betrekken. Dit is ook nodig.
Het belasten van winst wordt nationaal steeds lastiger en de effectiviteit van nationale
belastingheffing neemt af53.

Door samen te werken, kunnen overwinsten beter worden belast, kan schadelijke belastingconcurrentie,
belastingontwijking en -ontduiking verder worden aangepakt, wordt bijgedragen aan
een gelijk speelveld tussen landen maar ook tussen grote internationale en kleine
nationaal opererende bedrijven, en is een betere beprijzing van schade aan het klimaat
en het milieu mogelijk zonder dat leidt tot vervuiling over de grens.

Onderzoeksresultaten laten zien dat het draagvlak voor deze beweging aanwezig is.
Nederlanders willen de belasting op inkomsten het liefst verlagen en dit compenseren
door hogere belastingen op de winsten van bedrijven en met nieuwe belastingen op energie
en mobiliteit waar de milieuvervuiler meer betaalt.54

Financiële Paragraaf

Het CPB heeft een inschatting gemaakt van de budgettaire effecten. Deze gaat uit van
directe invoering in 2025, terwijl het waarschijnlijk verstandiger en wenselijk is
om deze grote wijzigingen in stappen in te voeren. Ook zal deze hervorming gevolgen
hebben voor de uitvoering. Waarbij een doel is om het stelsel eenvoudiger en uitvoerbaarder
te maken, kan de aanpassing van de huidige naar een nieuwe vormgeving veel van de
Belastingdienst vragen. Het is van belang om bij verdere stappen een uitvoeringstoets
te doen.

Het budgettaire beeld ziet nu alleen op de lasten voor gezinnen en is partieel. In
totaal gaat het om een verschuiving van € 100 miljard, waarbij nu circa € 8 miljard55 is opengelaten om nader in te vullen. De overheidsuitgaven nemen af met € 10,4 miljard.
De lasten nemen af met € 19,5 miljard. Deze lastenverlichting komt geheel bij gezinnen
terecht. Wat de initiatiefnemer betreft kan nadere invulling gaan over hogere lasten
voor vervuiling, bedrijven en vermogen. De benodigde budgettaire verschuiving hangt
ook af van de maatvoering waar partijen voor kiezen. Als er bijvoorbeeld voor gekozen
wordt om uitkeringen en het minimumloon minder te verhogen, is er een hogere verzilverbare
heffingskorting nodig om ervoor te zorgen dat niet een groter deel van de uitkeringsgerechtigden
en de laagste inkomensgroep erop achteruit gaat. Ook kunnen partijen ervoor kiezen
om de verzilverbare heffingskorting te verhogen, bijvoorbeeld met als doel de laagste
inkomensgroep nog meer te ondersteunen. Er zal dan moeten worden gezocht naar extra
dekking. Bij de dekking kunnen er ook verschillende keuzes worden gemaakt, dit kan
ook door lagere uitgaven op de overheidsbegroting.

Naast de hierboven beschreven maatregelen bevat dit voorstel ook aanvullende maatregelen
die van invloed zijn op de belasting van inkomen en arbeid. Deze maatregelen maken
het mogelijk om voorstellen als gratis kinderopvang en de verzilverbare heffingskorting
te financieren. Het betreft het progressiever maken van het belastingstelsel door
het verhogen van de tweede en derde schijf van de inkomstenbelasting en het verlagen
van het aangrijpingspunt van het toptarief, het grotendeels fiscaliseren van de AOW-premie,
een snellere afbouw van de arbeidskorting, het aftoppen van de mkb-winstvrijstelling,
het verlagen van de verplichtstelling voor pensioenpremies naar naar het maximumdagloon
en het beperken van de 30%-regeling. In totaal nemen de lasten op inkomen en arbeid
met circa 22,4 miljard af. Tenslotte bevat dit pakket ook het voorstel om de ozb voor
gebruikers als extra belastinggebied voor gemeenten in te voeren. Dit wordt afgeroomd
via het gemeentefonds.

Werkgelegenheidseffecten

Het wordt aantrekkelijker voor mensen met een uitkering of een laag- tot middeninkomen
om (meer uren) te gaan werken doordat zij geen toeslagen verliezen en het minimumloon
meer wordt verhoogd dan de uitkeringen. Tegelijkertijd hebben de lagere nominale zorgpremies
en een progressiever belastingstelsel een negatief effect. Per saldo neemt de structurele
werkgelegenheid volgens het model van het CPB met circa 0,6% af. Daarmee leidt dit
voorstel tot een stuk minder sterke (negatieve) effecten dan andere voorstellen die
ook gericht zijn op het wegnemen van zorgen over, en problemen, van het huidige toeslagenstelsel.
Er wordt geen positief effect geraamd voor bijvoorbeeld de beschikbaarheid van het
gratis beschikbaar stellen van kinderopvang. Ook hierbij is het goed om te benadrukken
dat het om een partieel beeld gaat, om de negatieve structurele arbeidsaanbodeffecten
te compenseren zal de initiatiefnemer inzetten op flankerend beleid.

Inkomenseffecten

Het CPB heeft in beeld gebracht wat voorliggend voorstel zou betekenen voor de koopkracht
van verschillende groepen56. Dit zijn nu nog ex-ante effecten. Dat betekent bijvoorbeeld dat de doorwerking van
de verhoging van het wettelijk minimumloon op het loongebouw nog niet is meegenomen.
Eerdere doorrekeningen hebben laten zien dat bij een verhoging van het minimumloon
met 16% de doorwerking op de rest van het loongebouw leidt tot een 0,9%-punt verbetering
van de mediane koopkracht van werkenden.57 Ook de verdere dekking kan, afhankelijk van de invulling, gevolgen kunnen hebben
voor de koopkracht.

De verschillen binnen inkomensgroepen kunnen groot zijn door de omvang van de stelselwijziging
die de initiatiefnemer voor ogen heeft. Bij de laagste inkomensgroep gaat dat bijvoorbeeld
om mensen die op dit moment recht hebben op het maximale bedrag van alle toeslagen,
maar geen werk of uitkering hebben waardoor zij geen profijt hebben van een verhoging
van het minimumloon of de uitkeringen. Bij verdere uitwerking van een nieuw stelsel
zal daarom ook moeten worden gekeken op welke wijze deze mensen nader kunnen worden
ondersteund, eventueel via de gemeente, zeker in de periode van transitie als nog
niet alle voordelen van het nieuwe stelsel zichtbaar zijn.

Beslispunten

In deze initiatiefnota is een concreet voorstel neergelegd voor het afschaffen van
het toeslagenstelsel. De initiatiefnemer vraagt de Kamer om hier haar ideeën naar
voren te brengen voor de invulling ervan en wil graag de discussie openen. Daarnaast
legt de initiatiefnemer de volgende beslispunten voor:

1. De initiatiefnemer verzoekt de Kamer in te stemmen om onder andere wetenschappers,
belangenverenigingen, experts, de planbureaus en geïnteresseerden uit te nodigen voor
een rondetafelgesprek over het voorstel om de toeslagen af te schaffen.

2. De initiatiefnemer verzoekt de regering om een verkenning uit te voeren naar de mogelijkheden
in de uitvoering van een dergelijke hervorming en de effecten daarvan. Het doel hiervan
is om bij een formatie straks meer inzicht te hebben in wat er mogelijk is.

3. De initiatiefnemer verzoekt de regering om daarbij in ieder geval te kijken naar de
uitvoerbaarheid van een verzilverbare heffingskorting op huishoudniveau.

Slot & uitnodiging

Met deze grote stelselwijziging wil de initiatiefnemer de huidige problemen met het
toeslagenstelsel aanpakken. De hoge terugvorderingen, het niet-gebruik en de complexiteit
zorgen ervoor dat het huidige stelsel niet goed werkt om inkomensondersteuning te
bieden en leidt bij veel mensen tot onzekerheid. Ook houdt het de stap naar (meer)
werk tegen. Daarom stelt de initiatiefnemer voor een transparante en simpele heffingskorting
in te voeren. Dat scheelt veel administratieve lasten en het rondpompen van geld.
Werken vanuit een uitkering of meer werken als je een laag- of middeninkomen hebt,
wordt aantrekkelijker. Ook wordt met de voorgestelde maatregelen beter aangesloten
bij het doenvermogen van mensen.

Iedere hervorming die het stelsel eenvoudiger maakt voor mensen, zorgt er wel voor
dat de inkomensondersteuning minder gericht is en niet iedereen evenveel profiteert.
De initiatiefnemer nodigt andere politieke partijen, wetenschappers, belangenverenigingen,
geïnteresseerden, belastingbetalers & toeslagontvangers van harte uit om mee te denken
hoe voorliggend voorstel verder verbeterd zou kunnen worden. Deze initiatiefnota heeft
als belangrijkste doel een start te maken met een hervorming van het toeslagenstelsel
en laat zien dat het mogelijk is om ook zonder toeslagen voldoende inkomensondersteuning
te bieden. Een heffingskorting voor iedereen: naar een stelsel zonder toeslagen.

Van Weyenberg