Brief Algemene Rekenkamer : Steun aan grote ondernemingen – leren van het verleden

Nr. 85
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2020

1 Inleiding

De coronapandemie heeft ook het Nederlandse bedrijfsleven in zwaar weer gebracht.
Het Internationaal Monetair Fonds, de Europese Centrale Bank, De Nederlandsche Bank
en het Centraal Planbureau hebben elk voorspeld dat de Nederlandse economie dit jaar
aanzienlijk zal krimpen. Net als in veel andere landen springt de rijksoverheid bij
om ondernemingen tijdens deze zware tijden te helpen. Bestaande fiscale faciliteiten,
subsidies, garanties etc. worden verruimd, sectorspecifieke regelingen worden ingevoerd
en overwogen wordt enkele grote ondernemingen individuele steun te geven. Vaak wordt
gezegd dat de situatie uitzonderlijk en uniek is en dat de tijd dringt. Aan de andere
kant gaat snelheid soms ten koste van zorgvuldigheid.

Uitzonderlijke situaties zijn doorgaans lang niet zo uniek als op het moment wordt
gedacht. Denk aan:

• autoloze zondagen en benzine op de bon door de oliecrisis van 1973, die de opmaat
was voor de ondergang van het Rijn-Schelde-Verolme scheepsbouwconcern (RSV);

• stilgevallen luchthavens door de Golfoorlog van 1991 en slechtere vooruitzichten voor
de vliegtuigindustrie, een van de oorzaken van het faillissement van Fokker in 1996;

• verlies van spaartegoeden, hypotheken onder water en een dreigende bankrun in de kredietcrisis van deze eeuw.

De vraag is of deze steunoperaties zo wezenlijk verschillen van andere overheidsoperaties,
zoals grote projecten. Hoe uniek zulke situaties op het moment zelf ook lijken, ze
leiden doorgaans tot overheidsingrepen die vergelijkbare karakteristieken hebben.
Als de overheid grote sommen geld inzet, is het onder alle omstandigheden, en ook
in geval van urgentie, van belang dat de operatie goed wordt overdacht, voorbereid
en uitgevoerd. Ook is het belangrijk dat het kabinet het parlement tijdig en op juiste
wijze betrekt.

Met deze brief willen we kabinet en parlement aan de hand van lessen die het verleden
ons leert, handvatten geven om – indien nodig- te komen tot weloverwogen steun aan
grote ondernemingen.

Deze brief met een presentatie van lessen uit het verleden is de eerste publicatie
van ons lopende onderzoek naar steun aan grote ondernemingen in de coronacrisis. Deze
zomer voeren we een beknopt onderzoek uit naar een aantal actuele steunverleningen
aan grote ondernemingen. We gaan in dat onderzoek na in hoeverre de lessen uit het
verleden daarin zijn of worden toegepast. Deze brief en het na de zomer te publiceren
onderzoek maken deel uit van een serie onderzoeken naar verschillende aspecten van
de coronacrisis, aangekondigd op onze website.1

De Algemene Rekenkamer hield om verspreiding van het COVID-19-virus tegen te gaan,
tot dusver haar kantoor gesloten. Sinds begin juni is ons kantoor weer beperkt opengesteld.
Er wordt echter nog wel steeds voornamelijk vanaf de thuiswerkplekken gewerkt. Om
deze reden sturen wij u deze brief enkel digitaal toe.

2 Steun aan ondernemingen sinds de jaren ’70

Het denken over steun aan ondernemingen heeft de afgelopen decennia natuurlijk niet
stilgestaan.

In de jaren ’70 kenmerkte het industriebeleid in Nederland zich door omvangrijke overlevingssteun
op ad-hocbasis aan zowel kleine als grote bedrijven in moeilijkheden. Het initiatief
lag veelal bij het bedrijf, dat zelf kabinets- of Tweede Kamerleden hiervoor benaderde.
Eind jaren ’70 hield de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken nagenoeg wekelijks
commissievergaderingen waarin de Kamerleden in recordtempo bedrijven hoorden die om financiële steun van de overheid vroegen. Deze steun was in die
tijd regelmatig meer ingegeven door politieke dan bedrijfseconomische overwegingen.
De controle op de effectiviteit van de steun en de juiste aanwending daarvan had geen
politieke prioriteit.2

Dit veranderde toen in 1983 het scheepsbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme (RSV) ondanks
jarenlange miljardensteun toch ten onder ging. In 1984–1985 voerde de Tweede Kamer
een parlementaire enquête uit naar het beleid van de overheid voor RSV.

Sinds de RSV-enquête hebben alle kabinetten het principe gevolgd dat steun aan individuele
ondernemingen geen kerntaak van de overheid is. Afhankelijk van het economisch tij
hebben evenzovele kabinetten betoogd dat dit principe uitzonderingen kent als buitengewone
omstandigheden daartoe dwingen.3 Zoals de brief van de Ministers van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en van Financiën
van 1 mei 2020 het verwoordt: «In uitzonderlijke gevallen, waar het publiek belang de directe ondernemingsbelangen
overstijgt, zal het Rijk aanvullend moeten inspringen om dit publiek belang veilig
te stellen.»4 De brief van de Ministers bevat een afwegingskader dat het kabinet bij actuele steunaanvragen
tijdens de coronacrisis wil hanteren.

Voor zulke gevallen waarin de staat besluit over steun aan grote ondernemingen, hebben
we op basis van een analyse 16 lessen uit het verleden geïnventariseerd. We hebben
deze lessen geordend: eerst het motief voor steun, vervolgens de vormgeving van steun,
dan de besluitvorming en ten slotte de uitvoering.

3 Het motief voor steun

Het uitgangspunt van het kabinet dat steun slechts in uitzonderlijke gevallen wordt
verstrekt, stelt hoge eisen aan de motivering van de steunbeslissing.

Les 1. Breng het publiek belang in kaart

Steun van de staat aan een onderneming moet het publiek belang dienen. In ons rapport
De Staat als Aandeelhouder (2015) concludeerden wij dat dit publieke belang bij staatsdeelnemingen vaak slechts
mager onderbouwd was.5

In de brief van 1 mei 2020 schreven de Ministers van EZK en van Financiën dat steun
aan de orde kan zijn als uit een politiek-maatschappelijke afweging blijkt dat het gaat om: «grote ondernemingen die een cruciale positie in ecosystemen bekleden, een omvangrijke
bijdrage aan maatschappelijke uitdagingen en/of beleidsdoelen leveren of zeer substantiële
(regionale) werkgelegenheidseffecten met zich meebrengen».6

Met «ecosysteem» bedoelt de brief een economisch netwerk van actoren en factoren met
onderlinge invloed. In eerdere nota’s of brieven werd dit aangeduid als «cluster».7

Clusterbeleid

In de jaren 90 van de vorige eeuw werden Fokker, Daf en NedCar gesteund omdat zij
de kern van het luchtvaart- respectievelijk het automotive cluster zouden zijn. Als zij zouden omvallen, zouden volgens de Minister van Economische
Zaken de andere bedrijven die tot dit cluster behoorden in gevaar komen. In ons in
1996 gepubliceerde onderzoek naar de steunverlening aan deze bedrijven constateerden
wij echter dat de Minister van Economische Zaken deze clusters nauwelijks in kaart
had gebracht. Hij had dus geen nauwkeurig inzicht in de mogelijke gevolgen voor de
andere onderdelen van het cluster als een van de ondernemingen zou uitvallen.8

Het onderzoek dat de Minister uit zou moeten laten voeren om deze netwerken in kaart
te brengen is niet alleen politiek-maatschappelijk maar vooral economisch en sociaalgeografisch
van aard. Het moet met name de onderlinge afhankelijkheid binnen het netwerk inzichtelijk
maken. Als de rol van een onderneming in een «ecosysteem» bepalend is, zoals de Ministers
nu zeggen, moet die rol in goede tijden al duidelijk zijn. Dat inzicht helpt beslissingen
te nemen als de nood aan de man is.

Les 2. Zorg voor inzicht in de continuïteit van de onderneming

Kijk voor de vraag naar de levensvatbaarheid en het toekomstperspectief van de onderneming,
behalve naar de markt en de omgeving, ook naar de onderneming zelf. Inzicht is nodig
in aspecten die van belang zijn voor de continuïteit, zoals de concernverhoudingen,
afspraken met partners en de governance, en ook in de financieringsstructuur, die
zich soms internationaal uitstrekt.

Financieringsstructuur soms risico

Let ook op de keuzes die de onderneming heeft gemaakt. In de parlementaire enquête
woningcorporaties bleek dat deze instellingen soms gekozen hadden voor financieringsstructuren
die in goede tijden hoge rendementen opleveren, maar in slechte tijden een risico
vormen. Wanneer zo’n risico daadwerkelijk optreedt, zou de Minister moeten afwegen
of dit wel publiek opgevangen moet worden.1

X Noot

1

Rapport parlementaire enquête Woningcorporaties. Tweede Kamer vergaderjaar 2014–2015, 33 604, nr. 4. Den Haag (Sdu).

Het is goed om voor deze kennis niet alleen van de onderneming afhankelijk te zijn;
schakel waar nodig externe deskundigen in. Regel toegang tot en borg een goede omgang
met deze (vaak vertrouwelijke) informatie.

Les 3. Zorg voor volledig zicht op relatie met overheid

Alleen op basis van een compleet beeld van de in les 1 genoemde publieke belangen
is een besluit tot steun verantwoord te nemen. Daarom is meer nodig dan een overzicht
van de individuele steun die een onderneming heeft ontvangen. Breng ook in kaart in hoeverre de onderneming al gebruik maakt
van sectorale of generieke maatregelen. Let ook op steun van EU, decentrale overheden
of publieke organisaties buiten de rijksoverheid. Hetzelfde geldt voor andere contractuele
relaties van de onderneming met de overheid, zoals leningen, garanties, maar ook belangrijke
leveringscontracten, zoals voor infrastructuur, ICT of defensie, die soms als minder
expliciete vormen van steun worden ingezet.

RSV lang overeind door defensieopdrachten

Het RSV-concern werd in zijn laatste jaren vooral gesteund door opdrachten van het
Ministerie van Defensie. De enquêtecommissie memoreerde: «Met een overgave die aan de speeltafel niet zou hebben misstaan, werden in korte tijd
honderden miljoenen aan defensiegeld aan RSV toevertrouwd – niet alleen zonder behoorlijke
dekking maar ook zonder dat de overheid meer invloed op het RSV-gebeuren verwierf».10

Les 4. Omgaan met onzekerheid: prognoses, referenties en scenario’s

Onderzoeken naar het toekomstperspectief van een onderneming hanteren vaak prognoses.
Prognoses geven inzicht in verwachtingen op de korte of middellange termijn, bijvoorbeeld
over de ontwikkeling van de productie en werkgelegenheid per sector. Meestal wordt
een prognose opgesteld aan de hand van een rekenkundig model. Zoals bekend bepalen
de veronderstellingen die in zo’n model gehanteerd worden, in belangrijke mate wat
de uitkomst wordt. Als die veronderstellingen twijfelachtig zijn, moet ook de uitkomst
betwijfeld worden: «garbage in – garbage out».

Om de betrouwbaarheid van de prognoses extra te illustreren, worden prognoses soms
vergeleken met al gerealiseerde cijfers, bij wijze van referentie. Zeker in coronatijd
kan men door die cijfers op het verkeerde been gezet worden, omdat de omstandigheden
destijds anders waren.

Door referenties soms op het verkeerde been

De Minister van Verkeer en Waterstaat wilde in 1998 aantonen dat de groei van Schiphol
binnen de milieugrenzen zou blijven, en dat Schiphol dus een 5e startbaan kon krijgen. Daarbij ging ze uit van een opvallend lage groeiprognose van
het aantal passagiers van 3,5% per jaar. Om de aannemelijkheid van deze lage prognose
te staven, gebruikte ze als referentie de gemiddelde jaarlijkse groei tussen 1980
en 1991, die eveneens bescheiden leek. In de jaren ’90 groeiden de passagiersaantallen
van Schiphol echter met circa 10% per jaar. Ons onderzoek naar de groeicijfers van
Schiphol liet zien dat de 11 jaar tussen 1980 en 1991 geen objectieve referentie voor
de groeiprognose vormden: ze omvatten zowel het economische crisisjaar 1980 als de
Golfoorlog in 1991. Er was geen combinatie van jaren aansluitend op 1990 denkbaar
die een lager gemiddeld groeipercentage opleverde. Door referenties kan men dus op
het verkeerde been gezet worden.1

X Noot

1

Algemene Rekenkamer (1998), rapport Groeicijfers Schiphol. Tweede Kamer vergaderjaar 1998–1999, 26 265, nrs. 1–2. Den Haag (Sdu).

Scenario’s zijn logisch samengestelde toekomstbeelden waarin de mogelijke variatie
in voor de onderneming relevante ontwikkelingen is uitgewerkt.

Het Centraal Planbureau heeft bijvoorbeeld 4 scenario’s opgesteld voor de landelijke
economie onder de coronacrisis.8 Voor het opstellen van prognoses over het toekomstperspectief van de onderneming
of de markt waarin ze beweegt, kunnen deze op de huidige omstandigheden toegespitste scenario’s zeer bruikbaar zijn. Ga daarbij echter niet uit van één scenario
maar van verschillende. Het is immers op voorhand niet te zeggen welk scenario zich
zal voordoen. Verstandig beleid is voorbereid op alle mogelijke scenario’s.

Verstandig beleid is voorbereid op elk scenario

Het besluit van het kabinet voor de 5e startbaan voor Schiphol in 1998 was ook onderbouwd met scenario’s, maar het besluit
paste slechts in één daarvan. Wij concludeerden in ons rapport hierover: «Het toekomstbeeld was: «»t Kan regen of zonneschijn worden.» Men koos voor mooi weer,
sloot de ogen voor de druppels die reeds vielen, en ging zonder paraplu op pad.»
1

4 Vormgeving van de steun

Steunoperaties uit het verleden leveren belangrijke lessen voor de vormgeving van
steun.

Les 5. Eis een goed en samenhangend reddingsplan

Bij een reddings- of steunoperatie zou de staat op basis van een door de onderneming
aangeleverd samenhangend reddingsplan moeten kunnen bepalen welke rol hierin voor
de staat te spelen is. De parlementaire enquêtecommissie RSV waarschuwde dat «een verkeerde – onvoldoende zakelijke – steunoperatie weer nieuwe steunaanvragen oproept
en leidt tot een situatie waarin regering en onderneming elkaars gevangene worden».9 Ondanks deze waarschuwing bleek in ons onderzoek naar de steunoperaties aan Daf en
NedCar in de jaren ’90 dat zulke reddingsplannen niet aanwezig waren.10

Steunverlening moet passen bij de aard van de problemen van de onderneming. Bij een
tijdelijk liquiditeitsprobleem kan een overbruggingskrediet een onderneming soms helpen;
als de solvabiliteit daarentegen het probleem is, dan verslechtert extra krediet deze
juist.

Sinds het faillissement van het RSV-concern is het kabinetsbeleid steeds geweest om
als staat niet mee te werken aan verliesfinanciering. Een reddingsplan moet daarom
steeds rekening houden met de tijdelijkheid van de overheidssteun.

Les 6. Hanteer een doordachte bail-in

Het afwegingskader van 1 mei 2020 van de Ministers van EZK en van Financiën stelt
dat bij omvangrijke kapitaalsteun zoveel als mogelijk opties voor lastendeling dienen
te zijn verkend en uitgeput: «alle stakeholders dienen systematisch in beeld te worden gebracht en zoveel mogelijk
mee te betalen». Dit wordt aangeduid als bail-in. Door bail-in komen de verliezen en de kosten om de onderneming weer op de rails
te krijgen waar mogelijk terecht bij de aandeelhouders en schuldeisers van de onderneming
(insiders). Dit in tegenstelling tot een bail-out waar de verliezen van de onderneming
vooral terechtkomen bij derden (outsiders, veelal de belastingbetaler).11

Voor steun aan banken is het bail-in-principe formeel geregeld,12 voor andere ondernemingen niet. Het afwegingskader gaat er echter vanuit dat ook
daar eerst naar de aandeelhouders wordt gekeken om de onderneming van meer kapitaal
te voorzien. Zij zijn als eigenaar immers primair belanghebbend bij het lot van de
onderneming. Het bail-in-principe doet ook een beroep op de andere bij de onderneming
belanghebbende partijen, zoals achtergestelde schuldeisers en andere financiers. Bij
bail-in wordt hen bijvoorbeeld gevraagd om hun schuldaanspraken te verminderen, uit
te stellen of om te zetten in aandelen of om aanvullend krediet te verlenen vóór of
eventueel in samenhang met overheidssteun.

Bereidheid van andere partijen dan de overheid om deel te nemen in de reddingsoperatie
kan een indicatie zijn dat de operatie op bedrijfseconomische gronden verantwoord
is. Hierbij moet men er echter op bedacht zijn dat participatie van de staat een rol
kan spelen bij de afwegingen van de andere partijen. Dan ontstaat een cirkelredenering:
de staat stelt vast dat de operatie verantwoord is omdat de private partijen deelnemen;
deze concluderen hetzelfde juist omdat de staat meedoet. Beantwoording van de vraag
of de operatie bedrijfseconomisch verantwoord is, los van dergelijke cirkelredeneringen,
blijft dus geboden.

Maatschappelijk belang drukmiddel voor private partijen

Het maatschappelijk belang maakt de staat soms kwetsbaar voor druk vanuit private
partijen om mee te gaan in door hen gewenste arrangementen. Illustratief hiervoor
is de problematiek rond NedCar in 1993. De banken hadden in dat jaar de financieringsfaciliteiten
voor de korte termijn van NedCar met f 100 miljoen teruggebracht en waren slechts bereid die weer te herstellen als de staat
een garantie, dan wel een voorfinanciering van f 125 miljoen zou geven. De Minister van Economische Zaken vond dat NedCar in een «wurggreep»
zat en stemde uiteindelijk in met een garantie van f 140 miljoen.1

Eerder had zich een vergelijkbare situatie voorgedaan bij Fokker. De banken gaven
in 1987 aan dat de staat Fokker serieus diende te ondersteunen. Zonder overheidssteun
zouden zij de financieringsfaciliteiten aan Fokker opzeggen. De staat vond op zijn
beurt dat de banken hun betrokkenheid moesten verhogen. Aan deze patstelling kwam
pas een einde toen de staat zich bereid verklaarde om deel te nemen in het kapitaal
van Fokker.2

X Noot

1

Algemene Rekenkamer (1996) rapport Financiële relaties met grote ondernemingen, p. 37. Tweede Kamer vergaderjaar 1996–1997, 25 080, nrs. 1–2. Den Haag (Sdu).

X Noot

2

Algemene Rekenkamer (1996) rapport Financiële relaties met grote ondernemingen, p. 38. Tweede Kamer vergaderjaar 1996–1997, 25 080, nrs. 1–2. Den Haag (Sdu).

Bedenk tevens dat marktpartijen, met name banken en andere financiële instellingen,
hun deelname zullen laten afhangen van de te verkrijgen zekerheden. Daarbij treedt
het gevaar op dat voor de staat minder zekerheden overblijven dan als zij de operatie
alleen zou financieren. Hierdoor zou juist door de deelname van de banken de situatie
kunnen ontstaan dat de operatie voor de staat niet meer bedrijfseconomisch verantwoord
is.13

Een bail-in dus, maar dan wel een «intelligente» bail-in.

Les 7. Verken alternatieven

Elke majeure operatie van de overheid vergt onderzoek naar meer dan één oplossingsrichting.
Het is niet voor niets dat de Regeling grote projecten van de Tweede Kamer verlangt
dat de Tweede Kamer onder andere de volgende informatie ontvangt: «een beschrijving van de bij de projectvoorbereiding onderzochte alternatieven, met
inbegrip van een financiële onderbouwing en risicoanalyses van deze alternatieven,
alsmede de motivering waarom deze alternatieven zijn afgevallen».14

Desondanks worden alternatieven vaak maar beperkt onderzocht, zelfs wanneer daar genoeg
tijd voor is, met het risico van een tunnelvisie.

Evenwicht nodig in verkenning alternatieven

In ons onderzoek Beleidsinformatie Betuweroute (2000) concludeerden we dat de alternatieven voor de Betuweroute zoals optimalisatie
van het bestaande transportsysteem (binnenvaart, bestaand spoor en kustvaart) nooit
voldoende waren onderzocht, maar toch waren afgewezen. Onze aanbeveling was dan ook:
«Alternatieven moeten op alle relevante aspecten worden vergeleken. Op het moment dat
alternatieven worden weggestreept, moet de informatie over deze aspecten voor alle
alternatieven op hetzelfde kwaliteitsniveau staan».
1

X Noot

1

Algemene Rekenkamer (2000) Beleidsinformatie Betuweroute. Tweede Kamer vergaderjaar 1999–2020, 27 195, nrs. 1–2. Den Haag (Sdu).

Les 8. Niet ingrijpen is ook een alternatief

«Wat gebeurt er als de overheid niets doet?» vraagt het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving, afgekort IAK, dat
het Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken van het Ministerie van Justitie in
2010 introduceerde.15 Als op een van de aspecten uit de voorgaande lessen een negatieve indicatie volgt,
hoort volgens het IAK het zogenoemde nul-alternatief overwogen te worden. Het kan
immers zo zijn dat niet ingrijpen vanuit het perspectief van het publiek belang de
minst slechte oplossing is.

Als het gaat om steun aan grote ondernemingen kan een invulling van het nul-alternatief
ook inhouden dat de onderneming geen individuele steun ontvangt, maar verwezen wordt
naar sectorspecifieke of generieke regelingen.

In het verleden bleek het nul-alternatief lang niet altijd serieus overwogen te zijn.
Dat concludeerde bijvoorbeeld in 2014 de parlementaire enquêtecommissie ICT-projecten
bij de overheid.16

Les 9. Zorg voor een «plan B»

Alternatieven zijn niet alleen keuzemogelijkheden, maar dienen ook als terugvalopties
als het eerst gekozen alternatief niet slaagt. Zo werkte het kabinet bij een steunoperatie
voor ING, tijdens de kredietcrisis vanaf december 2008, niet alleen aan een oplossing
voor de problemen van ING. Ondertussen maakte het ook een noodwet voor nationalisatie.
Zo zou het kabinet een alternatief hebben als de marktpartijen onvoldoende meewerkten.
Begin maart 2009 lag deze noodwet klaar om geactiveerd te worden.

Extra optie in de gereedschapskist

De Minister van Financiën antwoordde de enquêtecommissie op de vraag naar de reden
voor de ontwikkeling van deze optie: «Ik ben ook niet voor nationalisatie, maar ik was wel voor een nationalisatiewet in
de gereedschapskist. (...) Je (moet) er niet aan denken dat je het ooit nodig zou hebben gehad. Je moest het echter wel
in je kist hebben voor het aller-, allerergste geval.»1

X Noot

1

Eindrapport Parlementaire Enquête Financieel Stelsel. Tweede Kamer vergaderjaar 2011–2012, 31 280, nr. 61. Den Haag (Sdu).

De noodwet hoefde uiteindelijk voor ING niet ingezet te worden.17 De parlementaire enquêtecommissie financieel stelsel (commissie-De Wit), die tussen
2010 en 2012 de steunverlening aan financiële instellingen gedurende de kredietcrisis
onderzocht, oordeelde in 2012 dat het als plan B uitwerken van een dergelijke noodwet
verstandig was.18

Les 10. Let op doelmatigheid en proportionaliteit

Voor elk overheidsoptreden geldt de eis van doelmatigheid en proportionaliteit in
het bijzonder. Het al eerder genoemde IAK noemt doelmatigheid als voorwaarde voor
beleid. Dat belang volgt ook uit artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016.

Bij sommige steunoperaties in het verleden ging de proportionaliteit verloren. De
parlementaire enquêtecommissie RSV constateerde bijvoorbeeld dat de steun aan RSV
tussen 1976 en 1983 uiteindelijk de kosten per arbeidsplaats tot bijna f 400.000 naderde. Volgens de conclusies van de RSV-enquêtecommissie waren hier alle verhoudingen zoek.19

De met medewerking van het kabinet in het begin van de jaren ’90 tot stand gekomen
technolease-operaties voor Fokker en Philips versterkten het vermogen van deze ondernemingen
elk met honderden miljoenen guldens. Uit ons onderzoek in 1996 naar deze fiscale constructie
voor Fokker en Philips, bleek dat ze de staat een bedrag zou kosten dat de versterking
van het vermogen van Fokker en Philips ruim overschreed.20

Technolease bleek een uiterst kostbare steunoperatie

De technolease-operaties bij Fokker en bij Philips betroffen een bijzondere vorm van
steun. De constructie zat ingewikkeld in elkaar, maar het principe is eenvoudig uit
te leggen. In beginsel was de technolease een gewone sale-and-lease-back: bepaalde bedrijfsgoederen worden verkocht aan een koper en weer terug geleased.
Dat wordt gedaan met vastgoed, transportmiddelen etc. Dat het in dit geval om technische
kennis ging, hoeft geen principieel bezwaar te zijn. De transactie leek daarom ook
simpel:

• Fokker en Philips verkochten elk een bedrijfsgoed (technische kennis) voor X miljoen
gulden aan de Rabobank en leaseden dat weer terug van de bank. Per jaar betaalden
Fokker en Philips aan de Rabobank een leaseprijs.

• De Rabobank deed een investering van X miljoen gulden en schreef hierop af. De bank
kreeg jaarlijks de leaseprijs.

Fiscaal leek er niets anders te gebeuren dan een verschuiving van belastingaftrek
van Fokker en Philips naar de Rabobank. Het leek het ei van Columbus: Fokker en Philips
hadden door de transacties hun liquiditeitspositie aanzienlijk verbeterd zonder dat
dit de staat iets zou kosten.

De werkelijkheid bleek anders te zijn omdat de Rabobank de van Fokker en van Philips
gekochte kennis niet voor de door de bank betaalde koopprijs, maar – met instemming
van het kabinet – voor een veel hoger bedrag mocht activeren. Dat veel hogere bedrag
vormde voor de Rabobank een grote risicoloze aftrekpost, die de bank een belastingvoordeel
(lees: belastingderving voor de staat) opleverde van veel grotere omvang dan het bedrag
dat Fokker en Philips door de transactie van de Rabobank hadden gekregen.1

X Noot

1

Algemene Rekenkamer (1996) rapport Financiële relaties met grote ondernemingen, p. 38. Tweede Kamer vergaderjaar 1996–1997, 25 080, nrs. 1–2. Den Haag (Sdu). De exacte bedragen van de technoleaseconstructie heeft de Algemene
Rekenkamer bij publicatie van haar rapport slechts vertrouwelijk aan het parlement
meegedeeld.

De financiële gevolgen van de technolease-constructie waren voor de staat veel groter
dan wanneer de staat Fokker en Philips rechtstreeks had gesteund, en daarmee naar
ons oordeel nauwelijks nog doelmatig te noemen. De staat had bovendien door deze constructie
geen mogelijkheid om voorwaarden aan de steun te stellen.21

5 Besluitvorming

De besluitvorming vindt op 3 niveaus plaats: op ministerieel niveau, op parlementair
niveau en op het niveau van de Europese Commissie. Voor elk niveau hebben we een les
geformuleerd.

Les 11. Draaiboek ondersteunt maatwerk

Het afwegingskader van het kabinet van 1 mei 2020 stelt: «Steunverlening aan individuele bedrijven blijft in aanpak en uitkomst altijd maatwerk».

Maatwerk is echter niet hetzelfde als ad hoc. Een kleermaker die een maatkostuum maakt,
werkt nooit ad hoc, maar volgt een gestructureerde werkwijze. Dat begint bij het nemen
van de maten van de drager en zet zich voort in het maken van het pak. De techniek
verschilt niet; de drager en het kostuum wel. Zo is het ook bij steunoperaties. Om
maatwerk in steunverlening te kunnen leveren, moet de overheid een gestructureerde
werkwijze volgen. In ons rapport Financiële relaties met grote ondernemingen uit 1996 deden wij daarom de aanbeveling om voor steunoperaties een standaardaanpak
te ontwikkelen. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van een draaiboek voor ambtelijke
werkgroepen die zulke operaties begeleiden, waarbij het doel is zoveel mogelijk «maatwerk»
te leveren.22 Later pleitte de parlementaire enquêtecommissie-De Wit hier ook voor. Ze concludeerde
dat de ingrepen in de financiële sector nog steeds gekenmerkt werden door een hoog
ad-hocgehalte.23

Besluitvormingsstructuur voor financiële crisis

Aanbeveling 5 van de commissie-De Wit was een speciale crisisstructuur te ontwikkelen
voor een financiële crisis, naar analogie van het bestaande Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming.
Het ging volgens de commissie-De Wit daarbij vooral om een heldere taakverdeling in
het kabinet en tussen het kabinet en andere relevante overheidsorganisaties, tijdens
de kredietcrisis bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank. Ook ging het om afspraken over
informatie-uitwisseling en om draaiboeken voor de manier waarop specifieke vormen
van steun, zoals kapitaalversterking of garanties, vorm zouden moeten krijgen. De
commissie adviseerde het crisismanagementsysteem zo vorm te geven dat flexibiliteit
en toepasbaarheid in uiteenlopende situaties gewaarborgd zouden zijn.18

Les 12. Informeer het parlement tijdig en volledig

Ook als haast geboden is, dient het parlement zo goed mogelijk het budgetrecht uit
te kunnen oefenen. De benodigde gelden voor de steun zijn in veel gevallen niet in
de goedgekeurde begroting gereserveerd. Het parlement moet deze dus alsnog autoriseren
en daarvoor moet het tijdig en volledig geïnformeerd zijn (zie hoofdstuk 2 van de
Comptabiliteitswet). In ons in mei van dit jaar gepubliceerde rapport Aandelenverwerving Air France-KLM concludeerden we dat de Minister onrechtmatig had gehandeld door niet vooraf het
parlement te informeren.24 Ook bij steunoperaties in het verleden is dit lang niet altijd goed gegaan. Na de
commissie-De Wit is de zogenoemde voorhangprocedure aangescherpt. Daardoor is het,
volgens artikel 4.7 Comptabiliteitswet, in meer situaties nodig het parlement vooraf
te informeren. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het versterken van het eigen vermogen
van een onderneming of het verstrekken van achtergestelde leningen of garanties of
het overnemen van schulden of risico’s om de solvabiliteit van een onderneming te
versterken.

Behoorlijke informatievoorziening aan het parlement beperkt zich niet strikt tot de
in de wet geregelde gevallen. De informatie over de steun aan RSV was bijvoorbeeld
verbrokkeld. Een van de conclusies van de RSV-enquête was dan ook dat de Tweede Kamer
nooit een volledig zicht kreeg op de hele financiële betrokkenheid van de staat bij
het RSV-concern.25 In de zaak van de technolease-operatie voor Fokker en Philips is volgens ons het
parlement nooit door het kabinet geïnformeerd over de werkelijke kosten van deze financiële
constructie voor de staat. Die informatie was wel in het kabinet bekend.26

In ons op 20 mei 2020 verschenen rapport Aandelenverwerving Air France-KLM wezen we erop dat indien nodig informatie vertrouwelijk aan het parlement kan worden
verstrekt.

In dat rapport onderstreepten we dat de Eerste Kamer daarbij niet moet worden overgeslagen.27 Het is niet voor niets dat de Eerste Kamer, in het in 2012 tot dusver enige door
dit instituut uitgevoerde parlementaire onderzoek, waarschuwde: «De Eerste Kamer heeft zich meer dan eens ontevreden getoond over (de geringe mate waarin ze betrokken werd) bij belangrijke besluitvorming. Bij besluiten (…) wil de senaat in positie worden
gebracht om als chambre de réflexion haar rol te kunnen spelen».
28

Les 13. Stem tijdig af met de Europese Commissie

Steun aan ondernemingen door lidstaten, in welke vorm dan ook en ongeacht of ze door
de staat, decentrale overheden of publieke organisaties buiten het Rijk wordt verstrekt,
wordt door de Europese Commissie gecontroleerd op verenigbaarheid met de interne markt.29 De Europese Commissie heeft op 20 maart 2020 een tijdelijke kaderregeling opgesteld
voor staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de coronapandemie.30 Op 4 april en 13 mei 2020 is deze regeling uitgebreid.31 Door de kaderregeling hebben overheden tijdelijk meer mogelijkheden om ondernemingen
te ondersteunen die vanwege de coronapandemie in nood zijn geraakt.

De tijdelijke verruiming van de mogelijkheden voor steun betekent echter niet dat
de Europese Commissie staatssteun niet langer toetst op verenigbaarheid met de interne
markt. Lidstaten moeten de steun die zij aan ondernemingen verstrekken ook onder de
kaderregeling nog steeds aan de Commissie melden, tenzij de steun valt onder de werking
van een groepsvrijstelling.

Een van de aanbevelingen in de in 2014 in opdracht van de Minister van Financiën uitgevoerde
evaluatie van de nationalisatie van SNS Reaal was om vroegtijdig af te stemmen met
de Europese Commissie en niet te lang te wachten met het zoeken van contact op hogere
niveaus.32

6 Uitvoering

Het succes van de steunoperatie staat of valt met de uitvoering. We geven hiervoor
eveneens enkele lessen mee.

Les 14. Denk na over te stellen voorwaarden

Als de staat publiek geld beschikbaar stelt om ondernemingen te steunen, kan hij daaraan
voorwaarden stellen. Welke dat zijn, bepaalt de politiek.

Het is belangrijk goed na te denken over de te stellen voorwaarden. Let niet alleen
op het publieke doel ervan, maar ook op de rol die de staat door de voorwaarden krijgt
jegens de onderneming. De staat hoort niet op de stoel van het bestuur van de onderneming
te belanden.

Beland niet op de stoel van de ondernemer

De staat, die in de jaren ’90 als aandeelhouder in NedCar te maken had met medeaandeelhouders
Volvo Car Corporation (VCC) en Mitsubishi Motor Corporation, maakte ingewikkelde afspraken
met VCC over onderlinge verrekeningen tussen VCC en NedCar. Die waren afhankelijk
van de omzet. Door de afspraken kwam het Ministerie van Economische Zaken in de positie
dat het als het ware als een ondernemer moest meebeslissen over commerciële activiteiten.
Het ging bijvoorbeeld om het uitbrengen van een actiepakket bij een auto, het presenteren
van een nieuwe versie van een model, het verhogen of verlagen van de prijs van auto’s
voor bepaalde landen of het instellen van reclamecampagnes. De afspraken riepen regelmatig
onduidelijkheden en onenigheden op. Ze vergden bovendien veel tijd en specifieke,
vaak ontbrekende, kennis van de ambtenaren. Dit leidde in 1994 bij het Ministerie
van Economische Zaken tot de verzuchting: «We lopen hier tegen een fundamenteel punt aan, namelijk dat VCC op basis van zijn
vakkennis spreekt en wij slechts van «gezond verstand» uit kunnen gaan.»
1

X Noot

1

Algemene Rekenkamer (1996) rapport Financiële relaties met grote ondernemingen, p. 36. Tweede Kamer vergaderjaar 1996–1997, 25 080, nrs. 1–2. Den Haag (Sdu).

Les 15. Organiseer het toezicht op naleving van voorwaarden

In de RSV-enquête is geconstateerd dat de Minister van Economische Zaken er niet of
nauwelijks op had toegezien of het met staatssteun overeind gehouden concern zich
had gehouden aan de voorwaarden voor de steun. Na het debacle van RSV leek het voor
de hand te liggen dat het toezicht in het vervolg beter zou zijn. 10 Jaar later bleek
echter dat de achtereenvolgende Ministers van Economische Zaken ook Fokker niet erg
strak aan de voorwaarden voor steunverlening hadden gehouden.33

Het is belangrijk om dit toezicht van meet af aan goed in te richten. Al bij het maken
van de afspraken moet de uitoefening van toezicht op de naleving ervan goed zijn doordacht.
Daarbij moet de staat van tevoren duidelijk maken wat het gevolg is wanneer gaandeweg
of achteraf blijkt dat een onderneming die steun heeft ontvangen de voorwaarden niet
is nagekomen.

Les 16. Overschat niet het nut van een overheidscommissaris

De staat bedingt soms het recht een lid in de raad van commissarissen aan te wijzen
om invloed te krijgen in een onderneming die hij steunt. Dat is bijvoorbeeld gebeurd
bij verschillende tijdens de kredietcrisis door de staat gesteunde financiële instellingen.
Deze waarborg bleek echter maar beperkt werkzaam. Dat speelde met name wanneer het
belang van de staat en dat van de onderneming botsten. Het Burgerlijk Wetboek verlangt
van de commissaris in een vennootschap dat deze zich richt op het belang van de vennootschap.34 Dat geldt ook voor een commissaris die door de Minister is benoemd. De staat mag
dus niet verwachten dat van overheidswege benoemde commissarissen de staat vertegenwoordigen. De Minister mag deze
commissarissen dan ook geen instructies geven voor het overleg in de raad van commissarissen.35 Om die reden zet de staat de overheidscommissaris niet meer in als waarborg van het
publiek belang, maar vooral om de algemene kwaliteit van het bestuur van de onderneming
te waarborgen.36

Een aanbeveling aan de Minister van Financiën uit de evaluatie in 2014 van de nationalisatie
van SNS Reaal was om bij een onderneming een overheidstrustee aan te stellen als er sprake is van substantiële staatssteun.37 Dat kan bijvoorbeeld degene zijn die namens de staat de aandelen beheert in geval
van een staatsdeelneming. Zo’n trustee kan toezicht op de naleving van de steunvoorwaarden
houden zonder te stuiten op de beperkingen van een (overheids-)commissaris. De Minister
van Financiën heeft bijvoorbeeld bij gesteunde banken NL Financial Investments (NLFI)
als trustee aangewezen. NLFI beheert sinds enkele jaren de aandelen in staatsgesteunde
financiële instellingen.38

Regeringswaarnemer ook beperkte waarborg

De regeringswaarnemers in het RSV-concern bleken ook een beperkte waarborg. Ze konden
niet voorkomen dat de onderneming veel besluiten nam die verkeerd uitpakten. «Als het misloopt met RSV, (zal) iedereen ons verwijten dat we het aan hebben zien
komen zonder iets te doen.... Ik zie de Kamervragen al voor me – we hebben immers
een regeringswaarnemer – en ons totaal gebrek aan verweer daarop», stond in een ambtelijke notitie uit 1981 aan de directeur-generaal Industrie van
het Ministerie van Economische Zaken. Twee jaar later ging RSV failliet.1

X Noot

1

Verslag van de parlementaire enquêtecommissie RSV, p. 399. Tweede Kamer vergaderjaar 1984–1985, 17 817, nr. 16. Den Haag (Sdu).

7 Tot slot

Artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet verlangt dat voorstellen, voornemens en toezeggingen
van het kabinet een toelichting bevatten waarin wordt ingegaan op a) de doelstellingen,
doeltreffendheid en doelmatigheid die worden nagestreefd, b) de beleidsinstrumenten
die worden ingezet, c) de financiële gevolgen voor het Rijk en, waar mogelijk, de
financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren.

Het onderzoek dat nodig is om steunoperaties te onderbouwen kan omvangrijk, arbeidsintensief
en tijdrovend zijn, net als voor andere grote overheidsuitgaven.

Het voorgaande laat zien dat het verleden lessen oplevert voor het heden. Steun- en
andere operaties stellen de staat steeds voor vergelijkbare vraagstukken. Fouten die
vroeger gemaakt zijn en toen tot ondoelmatige besteding, zelfs verspilling van publiek
geld hebben geleid, hoeven niet te worden herhaald.

Nu de coronacrisis het bedrijfsleven zo zwaar treft, hebben verschillende grote ondernemingen
de staat, naast de sectorale of generieke voorzieningen waarvan zij ook gebruik kunnen
maken, om aanvullende individuele steun verzocht. Het kabinet heeft inmiddels laten
weten dat KLM en Royal IHC voor individuele steun in aanmerking komen; mogelijk volgen
nog andere ondernemingen. Het zou goed zijn als kabinet en parlement bij die steunoperaties
gebruikmaken van de lessen uit het verleden. Of en hoe dat gebeurt, onderzoeken we
deze zomer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris

Bijlage 1 Steun- en andere operaties stellen de staat steeds voor vergelijkbare vraagstukken

Figuur 1. Beeld van de tijd met bronnen voor lessen uit het verleden.

Bijlage 2 Overzicht lessen per aspect

1. Het motief voor steun

Les 1. Breng het publiek belang in kaart

Les 2. Zorg voor inzicht in de continuïteit van de onderneming

Les 3. Zorg voor volledig zicht op relatie met overheid

Les 4. Omgaan met onzekerheid: prognoses, referenties en scenario’s

2. Vormgeving van de steun

Les 5. Eis een goed en samenhangend reddingsplan

Les 6. Hanteer een doordachte bail-in

Les 7. Verken alternatieven

Les 8. Niet ingrijpen is ook een alternatief

Les 9. Zorg voor een «plan B»

Les 10. Let op doelmatigheid en proportionaliteit

3. Besluitvorming

Les 11. Draaiboek ondersteunt maatwerk

Les 12. Informeer het parlement tijdig en volledig

Les 13. Stem tijdig af met de Europese Commissie

4. Uitvoering

Les 14. Denk na over te stellen voorwaarden

Les 15. Organiseer het toezicht op naleving van voorwaarden

Les 16. Overschat niet het nut van een overheidscommissaris