Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

De overheid is verantwoordelijk voor de handhaving van de regels van Verordening (EEG)
nr. 95/93 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 januari 1993 betreffende
gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van «slots» op communautaire luchthavens
(PbEG L 1993, hierna: de slotverordening), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG)
nr. 545/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 (PbEG 2009, L167)1.

Door de toegenomen schaarste aan slots op gecoördineerde luchthavens is het van belang
dat elk slot goed gebruikt wordt en er zorgvuldig met de schaarse luchthaveninfrastructuur
wordt omgegaan. Op grond van de slotverordening moet elke lidstaat zorgen voor doeltreffende,
evenredige en afschrikwekkende sancties of gelijkwaardige maatregelen waarmee kan
worden opgetreden tegen slotmisbruik.

Het is van belang dat verkeerd gebruik van slots direct kan worden bestraft. Dat is
nu niet mogelijk, aangezien artikel 11.15, onderdeel a, en artikel 8a, 52 van de Wet
luchtvaart, alleen het opleggen van een herstelsanctie mogelijk maakt. Daarom voorziet
dit wetsvoorstel in de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor
gevallen waarin slots verkeerd worden gebruikt en wordt de ten hoogste op te leggen
bestuurlijke boete bepaald.

2. De slotverordening en nationale regelgeving

De slotverordening, die enkele keren is gewijzigd, bevat gemeenschappelijke regels
voor de toewijzing van slots op luchthavens. De slotverordening heeft als doel om
de beschikbare capaciteit op overbelaste luchthavens in de Europese Unie te verdelen
volgens onpartijdige transparante en niet-discriminerende regels.

Een luchthaven die te maken heeft met schaarse capaciteit kan worden aangewezen als
gecoördineerde luchthaven. Op gecoördineerde luchthavens heeft een luchtvaartmaatschappij
een slot nodig om te kunnen landen en opstijgen op die luchthaven. Nederland kent
op dit moment drie gecoördineerde luchthavens: Schiphol Airport, Eindhoven Airport
en Rotterdam The Hague Airport.

Een slot is in artikel 2, onderdeel a, van de slotverordening gedefinieerd als een
«door een coördinator overeenkomstig deze verordening gegeven toestemming om op een
welbepaalde datum en tijd de gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke
luchthaveninfrastructuur op een gecoördineerde luchthaven te gebruiken om te landen
of op te stijgen, zoals toegewezen door een coördinator overeenkomstig deze verordening».

Op grond van de slotverordening moet elke lidstaat zorgen voor doeltreffende, evenredige
en afschrikwekkende sancties of gelijkwaardige maatregelen waarmee kan worden opgetreden
tegen slotmisbruik. In artikel 7, eerste lid, van het Besluit slotallocatie is aangegeven
waaraan luchtvaarmaatschappijen zich moeten houden bij het gebruiken van een slot.
Overtreding van dit artikellid, impliceert slotmisbruik.

Bij de handhaving zal rekening worden gehouden met de wereldwijde praktijk ten aanzien
van slots. Hiervoor wordt zo veel als mogelijk aangesloten bij door de luchtvaartsector
opgestelde aanvullende regels en internationale richtsnoeren zoals de «Worldwide Slot
Guidelines» waaraan in artikel 8 van de slotverordening wordt gerefereerd. Deze Worldwide
Slot Guidelines zijn richtsnoeren over het beheer van luchthavenslots op gecoördineerde
luchthavens en over geplande operaties op gefaciliteerde luchthavens die door het
Internationaal Verbond van Luchtvervoerders (International Air Transport Association,
IATA) worden vastgesteld.

3. Achtergrond en hoofdlijnen van het voorstel

Door de toegenomen schaarste op gecoördineerde luchthavens is de noodzaak om doeltreffend
te handhaven groter geworden. Recent onderzoek laat zien dat het aantal onregelmatigheden
op Schiphol relatief hoog is. Geconstateerd is dat er in 2018 meer dan 600 keer op
Schiphol gevlogen is zonder toegewezen slot en dat er gemiddeld 20 vluchten per dag
worden gepland op een ander tijdstip dan de toegewezen slottijd.

Het huidige sanctie-instrumentarium is niet toereikend, omdat alleen het opleggen
van een herstelsanctie mogelijk is. Gebleken is dat door de aard van de overtreding
een herstelactie nauwelijks leidt tot gedragsverandering. Wanneer een luchtvaartmaatschappij
of een andere exploitant van vliegtuigen herhaaldelijk opzettelijk vluchten uitvoert
op een luchthaven zonder uitgegeven slot is er sprake van een reeks incidentele overtredingen.
Een herstelactie zou meer effect hebben wanneer er sprake zou zijn van een doorlopende
overtreding die beëindigd moet worden. Een herstelactie brengt tevens een langdurige
procedure met zich mee waardoor de overtreder niet direct wordt geconfronteerd met
het onrechtmatige gedrag en de sanctie. Slotmisbruik vraagt echter ook om een sanctie-instrument
waarmee onwenselijk gedrag onmiddellijk kan worden afgestraft en waarmee incidentele
overtredingen kunnen worden aangepakt. Het sanctie-instrumentarium van de bestuurlijke
boete is hiervoor geschikt. Bijkomend voordeel is dat het instrument van een boete
internationaal bekend is, in tegenstelling tot een last onder dwangsom.

In dit wetsvoorstel is gekozen voor een bestuurlijke boete die zodanig van omvang
is dat deze luchtvaartmaatschappijen ervan weerhoudt opzettelijk misbruik te maken
van een toegewezen slot of zonder slot op een gecoördineerde luchthaven te vliegen.
In de voorgestelde wijziging van artikel 11.16 van de Wet luchtvaart is de hoogte
van de bestuurlijke boete bepaald aan de hand van het Rijksbrede kader: de Boetewijzer.
Daarbij is gekeken naar de (i) aard van de overtreder, (ii) de ernst van de overtreding,
(iii) het effect van de op te leggen sanctie en (iv) de specifieke kenmerken van het
beleidsterrein.

Voor wat betreft de aard van de overtreder geldt dat het in de regel om luchtvaartmaatschappijen
gaat met miljoenenbudgetten. Ook moet acht worden geslagen op de ernst van de overtreding.
In de eerste plaats werkt het misbruiken van slots marktverstorend, omdat het oneigenlijk
gebruik maken van slots ten koste gaat van luchtvaartmaatschappijen die zich wel aan
de regels houden. Verder is van belang dat de infrastructuur van de luchthaven niet
altijd is toegerust op oneigenlijk gebruik van slots. De luchthavencapaciteit, de
milieugrenzen en de beschikbare luchtverkeersroutes zijn verdisconteerd in de zogeheten
capaciteitsdeclaratie, zoals bedoeld in artikel 3 van de slotverordening. Aan de hand
van deze capaciteitsdeclaratie worden de uit te geven slots bepaald. Door gebruik
te maken van slotallocatie wordt een efficiënt en ordelijk gebruik van de luchthaven
verzekerd. Dientengevolge brengt slotmisbruik efficiënt en ordelijk gebruik van de
luchthaven in gevaar.

Omdat de belangen en mogelijke gevolgen van slotmisbruik groot zijn, moet de op te
leggen sanctie een hoogte hebben die afschrikwekkend werkt. Omdat het hier om partijen
gaat met ruime financiële draagkracht en grote financiële belangen wordt aansluiting
gezocht bij boetecategorie VI van het Wetboek van Strafrecht.

Een specifiek kenmerk van het beleidsterrein is dat de slotverordening leidend is.
De slotverordening bevat gemeenschappelijke regels voor de toekenning van «slots»
op communautaire luchthavens. De slotverordening heeft als doel om de beschikbare
capaciteit op overbelaste luchthavens in de Unie volgens onpartijdige, transparante
en niet-discriminerende regels te verdelen. Dit maakt een effectieve handhaving noodzakelijk.

4. Handhaving

Handhavingsinstrumentarium

De slotcoördinator verdeelt de slots en monitort op het goed gebruiken van slots.
De slotcoördinator kan luchtvaartmaatschappijen een waarschuwing geven, slots afnemen
of luchtvaartmaatschappijen een lagere prioriteit geven bij de slotverdeling als toegewezen
slots niet naar behoren worden gebruikt. Dat zijn de instrumenten waarover de slotcoördinator
beschikt. De slotcoördinator beschikt dus niet over de mogelijkheid om een bestuurlijke
boete op te leggen.

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is onder meer verantwoordelijk voor de
handhaving op slotmisbruik. In artikel 11.15 van de Wet luchtvaart is geregeld dat
het handelen in strijd met hetgeen bij of krachtens de Wet luchtvaart is bepaald kan
worden gesanctioneerd met een last onder bestuursdwang. Op grond van artikel 5:32
van de Algemene wet bestuursrecht bestaat ook de bevoegdheid om een last onder dwangsom
op te leggen. Met dit wetsvoorstel wordt het sanctie-instrumentarium uitgebreid met
een bestuurlijke boete; het is nodig meer adequaat te kunnen handhaven op slotmisbruik.

Er zijn diverse vormen van slotmisbruik. Dat vraagt ook om verschillende sanctie-instrumenten
zodat afhankelijk van de aard, de frequentie en omstandigheden van het geval er een
passende sanctie kan worden opgelegd door de ILT. De bestuurlijke boete zal daarmee
onderdeel gaan uitmaken van «de interventieladder» van de ILT. De interventieladder
is opgesteld door de ILT om inspecteurs te ondersteunen bij hun beslissing welke interventie
passend is bij welke overtreding. De ladder kent vijf interventiecategorieën («treden»),
telkens met in gewicht toenemende consequenties voor de overtreder. De bestuurlijke
boete moet verder proportioneel zijn en is vatbaar voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter.

HUF-toets

De ILT heeft het wetsvoorstel getoetst op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid.
De ILT acht het wetsvoorstel uitvoerbaar, handhaafbaar en fraudebestendig.

5. Financiële gevolgen

Bij het berekenen van de regeldrukkosten wordt uitgegaan van volledige naleving. Boetebedragen
vallen niet onder de definitie van regeldrukkosten. Dit wetsvoorstel heeft daarom
geen extra regeldrukkosten voor burgers en of bedrijven tot gevolg, omdat met dit
wetsvoorstel enkel het sanctie-instrumentarium wordt uitgebreid met een bestuurlijke
boete.

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) deelt bovenstaand standpunt dat er geen
(omvangrijke) gevolgen zijn voor de regeldruk. Om die reden heeft de ATR geen formeel
advies uitgebracht over dit wetsvoorstel.

6. Advies en consultatie

Het wetsvoorstel is door middel van een openbare internetconsultatie geconsulteerd.
Deze consultatie heeft 5 reacties opgeleverd, waarvan 1 openbaar.

Naar aanleiding van de reacties is de memorie van toelichting op een drietal punten
verduidelijkt. Allereerst is ingegaan op de omvang van het probleem. Ten tweede is
verduidelijkt dat de overtreding zelf in lagere regelgeving geregeld wordt. Dit wetsvoorstel
regelt alleen een uitbreiding van het sanctie-instrumentarium met de bestuurlijke
boete en de maximale hoogte van de bestuurlijke boete. Ten derde is toegevoegd dat
de bestuurlijke boete niet het enige instrument is dat ingezet kan worden om slotmisbruik
tegen te gaan. De bestuurlijke boete zal onderdeel gaan uitmaken van de interventieladder
van de ILT. Afhankelijk van de aard, de frequentie en omstandigheden van het geval
zal de ILT een passende strafmaat kiezen.

7. Inwerkingtreding

De inwerkingtreding wordt geregeld bij koninklijk besluit waarbij zal worden aangesloten
bij de vaste verandermomenten.

Artikelsgewijze deel

Artikel I

In artikel 11.16 van de Wet luchtvaart wordt geregeld voor welke overtredingen een
bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Aan dit artikel wordt overtreding van slotmisbruik
toegevoegd met de maximale hoogte van de boete.

Artikel II

De inwerkingtreding van het voorstel van wet wordt geregeld bij koninklijk besluit.
Er zal worden aangesloten bij de vaste verandermomenten.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga