Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Leijten en Jasper van Dijk over het verminderde recht op toeslagen als effect van de afbouw van de algemene heffingskorting

Antwoord van Minister Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), mede namens de
Staatssecretaris van Financiën (Financiën-Toeslagen en Douane) (ontvangen 15 mei 2020).
Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2019–2020, nr. 820.

Vraag 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10

Bent u bekend met het fenomeen dat de afbouw van de algemene heffingskorting voor
de minstverdienende partner leidt tot een aanzienlijke verhoging van het brutoloon
van samenwonenden en dat dit ertoe leidt dat zij ter compensatie aanvullende bijstand
aanvragen en dat hiermee het recht op toeslagen in het geding komt?1

Herinnert u zich de brief van de Nationale ombudsman, d.d. 19 december 2016, waarin
hij u opriep om deze en enkele andere problemen ten aanzien van de financieel kwetsbaarsten
in de samenleving te adresseren?2 Is de brief die uw voorganger hierop stuurde, d.d. 4 april 2017, de definitieve reactie
of komt u nog met daadwerkelijke oplossingen voor de daarin gestelde problemen?3

Hoe groot is de afhankelijkheid van toeslagen voor de hierboven beschreven groep mensen,
uitgedrukt in percentage besteedbaar inkomen? Welke rechtvaardiging heeft u om hun
recht op toeslagen op deze manier te verkleinen?

Deelt u de mening dat het stelsel van toeslagen en aanvullende bijstand op deze manier
naast het rondpompen van geld tussen gemeenten en Belastingdienst vooral leidt tot
zeer complexe en ondoorzichtige situaties die met name voor de financieel kwetsbaarsten
enorme problemen veroorzaakt?

Komt u met een oplossing voor dit en de andere door de Nationale ombudsman reeds in
2016 aan u voorgelegde problemen? Zo ja, wanneer mogen wij dit verwachten? Zo nee,
waarom berust u erin dat «verschillende belangrijke principes in de sociale zekerheid
op een ongelukkige manier samenkomen»?

Is het kabinetsbeleid dat als deze principes ongelukkige effecten veroorzaken deze
principes dienen te worden aangepast of mag ik er van uitgaan dat u deze omstandigheid
als gewenst beschouwt? Kunt u uw antwoord toelichten?

Erkent u dat het bizar is dat regelingen om armoede en schulden te voorkomen, zoals
bijzondere bijstand en toeslagen, zo negatief op elkaar inwerken? Kunt u uw antwoord
toelichten?

Antwoord 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10

De aangedragen casus door de Nationale ombudsman waar de leden van de SP-fractie aan
refereren is ingewikkeld. De afgelopen tijd heeft het kabinet de problematiek en mogelijke
oplossingsrichtingen uitgebreid onderzocht. In onderstaande beantwoording van de gestelde
vragen wordt eerst ingegaan op het ontstaan van de aangedragen casus. Daarbij wordt
de relatie gelegd met de doelstelling van het gevoerde beleid in fiscaliteit en sociale
zekerheid om (meer) participeren op de arbeidsmarkt te laten lonen. Daarna wordt toegelicht
welke groep huishoudens met deze casus te maken hebben. Tot slot worden diverse oplossingsrichtingen
en de gevolgen hiervan uiteengezet. Op de financiële gevolgen van deze casus voor
de betrokkenen wordt bij het volgende antwoord ingegaan.

De voorliggende casus en het ontstaan ervan

De aangedragen casus gaat over een groep huishoudens van alleenverdieners die ondanks
het recht op een sociale minimumuitkering en beroep op de Participatiewet minder te
besteden heeft dan een paar in de bijstand.

In de meeste gevallen betreft het huishoudens van een alleenverdiener met een UWV-uitkering,
bijvoorbeeld uit de WW of de WIA, die lager is dan de bijstandsnorm. Het UWV verstrekt
aan deze huishoudens een aanvulling vanuit de Toeslagenwet (TW), maar in specifieke
gevallen komt het voor dat huishoudens toch netto minder overhouden dan de bijstandsnorm
voor paren. Zij kunnen daarom een beroep doen op een aanvulling vanuit de Participatiewet,
onder de voorwaarden die hiervoor in de Participatiewet gelden. Door de aanvulling
komt het netto-inkomen gelijk met de bijstandsnorm voor paren. Maar door de aanvulling
vanuit de Participatiewet stijgt het toetsingsinkomen voor de toeslagen zoals huur-
en zorgtoeslag in sommige gevallen tot boven het minimumloon. In een dergelijk geval
komt een huishouden dan mogelijk niet in aanmerking voor het maximale bedrag van de
toeslagen. Hierdoor heeft dit huishouden minder te besteden dan een paar in de bijstand.

Deze situatie ontstaat in eerste aanleg doordat de meeste huishoudens van alleenverdieners
minder recht op algemene heffingskorting (AHK) hebben dan huishoudens van werkende
paren. Dit berust op een bewuste beleidskeuze om het recht op AHK meer te laten samenhangen
met de individuele arbeidsinspanning van beide partners, zodat een grotere stimulans
ontstaat voor de minstverdienende partner om (meer uren) op de arbeidsmarkt te participeren.
Dit bevordert de economische zelfstandigheid van de minstverdienende partner en is
vormgegeven door vanaf 2009 de overdraagbaarheid van de uitbetaling van de AHK aan
de minstverdienende partner geleidelijk af te bouwen.

Het afbouwen van de overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende partner heeft,
zonder aanvullend beleid, tot gevolg dat het verschil tussen het netto-bijstandsniveau
en de netto-inkomsten uit werk van alleenverdiener huishoudens op het minimumloon
kleiner wordt. Dit maakt de stimulans voor bijstandsparen om op de arbeidsmarkt te
gaan participeren lager en is zodoende ongewenst. Om het verschil tussen de hoogte
van de bijstand en inkomen uit werk niet te ver te laten teruglopen wordt sinds 2012
bij de bepaling van de netto-bijstandshoogte geleidelijk rekening gehouden met een
verlaagd recht op AHK. Waar in 2011 nog rekening werd gehouden met tweemaal AHK wordt
dit geleidelijk verlaagd tot éénmaal AHK. Dit wordt de afbouw van de dubbele AHK in
het referentieminimumloon bij de bepaling van de bijstandshoogte genoemd. Door deze
maatregel wordt de jaarlijkse verhoging van het bijstandsbedrag getemperd. De afbouw
van de dubbele algemene heffingskorting in het referentieminimumloon voor de bijstand
verloopt in een langzamer tempo dan de afbouw van de overdraagbaarheid van de AHK
aan de minstverdienende partner. Ook is deze afbouw in de periode 2014–2021 getemporiseerd.

De hier voorliggende casus komt voort uit het feit dat de afbouw van de overdraagbaarheid
van de AHK aan de minstverdienende partner en de afbouw van de dubbele AHK in het
referentieminimumloon van de bijstand niet synchroon lopen. De afbouw van de overdraagbaarheid
van de uitbetaling van de AHK aan de minstverdienende partner is immers eerder begonnen
en deze verloopt bovendien in een hoger tempo. Hierdoor heeft een groep huishoudens
van alleenverdieners tijdens de afbouwperiode, in lijn met de wet- en regelgeving,
een lager recht op AHK dan bij de bepaling van de bijstandsnorm voor paren wordt verondersteld.
Hierdoor komt het netto-inkomen van een alleenverdiener met een uitkering op minimumloonniveau
tijdens de afbouwperiode lager uit dan de netto-bijstand voor een paar, in gevallen
waar ook geen aanspraak op overige fiscale voorzieningen zoals aftrekposten of de
arbeidskorting bestaat (zoals wanneer er recht op een aanvulling vanuit de TW is).

Op het moment dat zowel de overdraagbaarheid aan de minstverdienende partner als de
dubbele AHK in het referentieminimumloon bij de bepaling van de bijstandshoogte volledig
zijn afgebouwd verdwijnt de voorliggende casus. Dit is, onder het huidige tijdpad,
rond 2035 het geval. Onderstaande figuur geeft een illustratie van het verloop van
beide afbouwpaden.

Figuur 1: afbouwpaden overdraagbaarheid en dubbele AHK

Wanneer het netto-inkomen van het paar met recht op aanvulling vanuit de TW lager
uitkomt dan de bijstandsnorm kan het inkomen worden aangevuld vanuit de Participatiewet.
De aanvulling vanuit de Participatiewet vult het netto-inkomen van de alleenverdiener
aan tot het niveau van een paar in de bijstand. Hierdoor is er geen verschil meer
in hoogte tussen het netto-inkomen van deze alleenverdiener en een paar in de bijstand.
Door de aanvulling vanuit de Participatiewet komt het brutoinkomen van de alleenverdiener
echter ruim boven het minimumloon uit. Bij een brutoinkomen dat hoger ligt dan het
minimumloon bouwen de zorg- en huurtoeslag af. De toeslagen zijn inkomensafhankelijk
om ze gericht en betaalbaar te houden. Zo kan het voorkomen dat een alleenverdiener
met recht op TW weliswaar hetzelfde netto-inkomen heeft als een paar in de bijstand,
maar een lager besteedbaar inkomen omdat het huishouden minder recht heeft op huur-
en zorgtoeslag. Bovendien moet de alleenverdiener bij meer loketten aankloppen, namelijk
het UWV voor de TW-uitkering, de gemeente voor een aanvulling vanuit de Participatiewet
en de Belastingdienst voor toeslagen.

In deze casus komen verschillende regelingen binnen de domeinen fiscaliteit, sociale
zekerheid en toeslagen samen. Beleidswijzigingen die achtereenvolgende kabinetten
hebben steeds tot doel gehad om deelname aan de arbeidsmarkt en het aantal gewerkte
uren van met name tweede verdieners te bevorderen. Hiermee is sprake van gegronde
redenen voor het beleid in deze domeinen, maar in combinatie werken deze regelingen
voor een bepaalde groep huishoudens niet goed uit. Daarom heeft het kabinet de afgelopen
tijd gezocht naar oplossingen. Hieronder wordt achtereenvolgens ingegaan op de groep
huishoudens die in deze situatie zit, en op mogelijke oplossingsrichtingen binnen
de domeinen fiscaliteit, sociale zekerheid en toeslagen. Hierbij is gekeken naar oplossingsrichtingen
die specifiek aangrijpen op de groep huishoudens die gevolgen van de voorliggende
casus ondervindt. Beleid dat bredere groepen huishoudens raakt kan immers op gespannen
voet staan andere doelstellingen in het inkomensbeleid.

Huishoudens die met deze casus te maken hebben

De Belastingdienst (onderzoek bijgevoegd) heeft onderzocht hoeveel huishoudens tussen
2017 en 2023 te maken krijgen met deze situatie en wat de impact voor hen is. Hierbij
is een vergelijking gemaakt op basis van inkomensgegevens over 2017 en een raming
van het huishoudinkomen indien de overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende
partner zou zijn afgebouwd (situatie 2023). Uit het onderzoek blijkt dat het gaat
over een groep van circa 3.500 gezinnen met een aanvulling vanuit de TW. Daarnaast
is sprake van een groep van circa 1.500 huishoudens die een UWV-uitkering ontvangt,
maar geen recht heeft op een TW-aanvulling. Hierbij kan worden gedacht aan een WW-
of WIA-uitkering die beperkt hoger is dan het bedrag tot waar de TW aanvult.

Voor deze groep van circa 5.000 alleenverdieners ligt als gevolg van de afbouw van
de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting, waarmee beoogd is de prikkel
tot (meer) werken te vergroten, de netto-uitkering in 2023 lager dan de bijstandsnorm
voor paren. Hierdoor wordt mogelijk een aanvulling uit de Participatiewet gekregen4 waarvan in dit geval een effect op de ontvangen toeslagen uitgaat.

Oplossingsrichtingen

Het kabinet streeft naar een specifieke oplossing voor de groep huishoudens die door
de samenloop van regelingen op een besteedbaar inkomen onder bijstandsniveau uitkomt.
Uit onderstaande inventarisatie van oplossingsrichtingen blijkt echter dat er majeure
beleidswijzigingen met consequenties voor grote groepen huishoudens of met aanzienlijke
uitvoeringsgevolgen nodig zijn om de onderhavige casus op te lossen.

Gelijktrekken afbouwpaden (fiscaliteit en sociale zekerheid)

Aangezien het probleem in eerste aanleg ontstaat door verschillende afbouwpaden met
betrekking tot de toepasbaarheid van de algemene heffingskorting lijkt het gelijktrekken
van deze afbouwpaden een oplossing. De ene mogelijkheid is het deels terugdraaien
van de afbouw van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende
partner in de fiscaliteit, zodat deze gelijkgetrokken wordt met de afbouw van de dubbele
AHK in het referentieminimumloon voor de bijstand. Dit leidt ertoe dat het netto-inkomen
van de alleenverdiener stijgt, waardoor het nettoverschil tussen de alleenverdiener
met aanvulling uit de TW en de bijstandsnorm verdwijnt. Het gevolg is dat een extra
aanvulling vanuit de Participatiewet niet meer nodig is, waardoor alleenverdieners
met een TW-aanvulling de maximale zorg- en huurtoeslag ontvangen. Het terugdraaien
van de afbouw van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende
partner is echter slecht voor de arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid
van de minstverdienende partner. Dit vindt het kabinet een ongewenst effect. Daarnaast
heeft deze maatregel betrekking op een veel grotere groep mensen dan de eerder geïdentificeerde
groep van circa 5.000 huishoudens, namelijk de totale groep huishoudens die gevolgen
ondervinden van de afbouw van de overdraagbare AHK. Voor circa 300.000 mensen zou
de prikkel tot arbeidsparticipatie afnemen. Ook de directe budgettaire gevolgen zijn
fors, deze maatregel zou circa 630 miljoen euro kosten als deze in 2023 zou worden
doorgevoerd. Daarom kiest dit kabinet niet voor deze oplossing.

Sociale zekerheid – algemene bijstand

Alternatief is om de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon in de
bijstand te versnellen. Ook langs deze weg wordt het verschil tussen wat een alleenverdiener
met een aanvulling uit de TW netto overhoudt en de bijstandsnorm voor paren opgeheven.
Dit heeft echter forse negatieve inkomenseffecten voor alle bijstandsgerechtigden,
oplopend tot -8% voor een alleenstaande bijstandsgerechtigde zonder kinderen als dit
in 2021 zou worden doorgevoerd. Met ongeveer 375.000 huishoudens is dit ook een veel
grotere groep dan de 5.000 huishoudens die een toeslagderving hebben. Daarom kiest
het kabinet niet voor het sneller afbouwen van de dubbele AHK in het referentieminimumloon
voor de bijstand.

Sociale zekerheid – bijzondere bijstand

Binnen het gemeentelijk domein biedt een extra aanvulling via maatwerk vanuit de Participatiewet,
ter compensatie voor gederfde toeslag, ook geen soelaas. Een hogere tegemoetkoming
leidt immers tot een hoger brutoinkomen en tot (verdere) derving van toeslagen. Verder
is het binnen het instrumentarium van de Participatiewet, zoals de bijzondere bijstand,
niet mogelijk om een netto-tegemoetkoming, die niet meetelt als brutoinkomen voor
het huishouden, te verstrekken indien dit niet ter compensatie is van door het huishouden
gemaakte kosten.

Sociale zekerheid – uitkering (UWV)

Binnen het domein van de sociale zekerheid zorgt het verhogen van de uitkeringshoogte
van de TW ervoor dat de relevante groep alleenverdieners netto evenveel overhoudt
als het bijstandsbedrag. Hierdoor is de extra aanvulling vanuit de Participatiewet
ook niet meer nodig. Om op het benodigde nettobedrag uit te komen is een verhoging
van de (bruto) TW nodig tot boven minimumloonniveau. Doordat er geen recht op arbeidskorting
bestaat moet er meer belasting worden betaald. Hierdoor is er een relatief grotere
brutostijging van de uitkering benodigd om op het juiste nettobedrag uit te komen.
Omdat de brutoTW-uitkering in deze oplossingsrichting boven minimumloonniveau uitkomt,
bouwen zorg- en huurtoeslag nog steeds af. Hoewel een aanvulling vanuit de Participatiewet
dan niet meer nodig is omdat het netto-inkomen gelijkligt aan de bijstandsnorm, zal
het besteedbaar inkomen van een huishouden alsnog lager liggen dan een paar in de
bijstand vanwege eventueel lagere zorg- en huurtoeslag. Het probleem wordt met deze
oplossingsrichting dus niet ondervangen.

Binnen de TW is een andere oplossingsrichting om een tegemoetkoming te introduceren
die compenseert voor gederfde toeslagen. Door deze tegemoetkoming als eindheffingsbestanddeel
voor de loonbelasting aan te wijzen telt dit niet mee als brutoinkomen voor de ontvanger.
Verschuldigde belasting over het bedrag wordt in dit geval afgedragen door de verstrekker
van de tegemoetkoming, in dit geval het UWV. De Tegemoetkoming arbeidsongeschikten
die het UWV jaarlijks uitkeert is hier een voorbeeld van. Het is voor het UWV niet
mogelijk om de hoogte van een dergelijke tegemoetkoming te differentiëren, waardoor
een aanzienlijk deel van de ontvangers met de tegemoetkoming meer gecompenseerd wordt
dan de gederfde toeslag. Daarnaast is de afbakening van de doelgroep uitvoeringstechnisch
complex, omdat bijvoorbeeld ook op partnerinkomen moet worden getoetst. Hiermee ontstaat
het risico dat huishoudens zonder toeslagderving onterecht de tegemoetkoming ontvangen.
Dit maakt dat met deze oplossingsrichting niet voldoende kan worden aangesloten op
de doelgroep. De combinatie met de geschetste uitvoeringsproblemen maakt dit tot een
ongeschikte oplossing.

Toeslagen

Binnen het domein van de toeslagen is het opschuiven van het afbouwpunt van de toeslagen
een mogelijke oplossingsrichting. Hierdoor kan tot een hoger brutoinkomen aanspraak
gemaakt worden op (het maximale bedrag aan) toeslagen. Hierdoor zou de groep met een
toeslagderving als gevolg van een aanvulling vanuit de Participatiewet ook niet meer
te maken krijgen met de afbouw van zorg- en huurtoeslag. In het Regeerakkoord is hierin
al een stap gezet door de harde inkomensgrens in de huurtoeslag af te schaffen en
het afbouwpunt van het kindgebonden budget voor paren te verhogen. Verdere stappen,
bijvoorbeeld in de zorg- en huurtoeslag, hebben flinke consequenties voor de schatkist.
Niet alleen de groep van circa 5.000 gezinnen met aanvulling uit de Participatiewet
komen dan in aanmerking voor extra zorg- en huurtoeslag, maar dat geldt voor iedereen
met een inkomen boven minimumloonniveau. Een verhoging van de afbouwgrens in de zorgtoeslag
met € 5.000 tot circa € 25.000 kost namelijk circa 535 miljoen euro. Bij een budgetneutrale
optie zou de afbouw van zorg- en huurtoeslag verhoogd moeten worden. Dat zorgt er
op zijn beurt weer voor dat de marginale druk toeneemt voor de middeninkomens, waardoor
zij minder overhouden aan extra inkomsten uit arbeid dan momenteel het geval is. Dit
kabinet heeft juist stappen genomen om de marginale druk op het traject tussen minimumloon
en modaal te verlagen. Dit zou een stap terug zijn. Ook deze oplossingsrichting acht
het kabinet dus niet begaanbaar.

Uit bovenstaande inventarisatie van oplossingsrichtingen blijken deze geen oplossing
te bieden, te leiden tot (negatieve) effecten voor een veel grotere groep dan de groep
alleenverdieners in de betreffende casus of veel geld te kosten. Daarom kiest het
kabinet niet voor deze generieke maatregelen om dit specifieke probleem voor een kleine
groep op te lossen. Een passende oplossing is op dit moment echter niet voorhanden.
Het kabinet wil de mogelijkheden verkennen die ervoor zorgen dat huishoudens met een
inkomen op het sociaal minimum altijd het maximale toeslagenbedrag aan de voor hen
relevante toeslagen ontvangen. Belangrijke randvoorwaarde is uiteraard dat dit wel
uitvoerbaar moet zijn. Bij deze verkenning wordt dan ook de uitvoeringsorganisaties
betrokken. Het kabinet hoopt uw Kamer hier voor het einde van 2020 nader over te informeren.

Vraag 3, 4, 5

Kunt u bevestigen dat een gezin met een inkomen onder het sociaal minimum, uitgaande
van de voorziene volledige afbouw van de uitbetaling van de algemene heffingskorting
aan de minstverdienende partner, grotere aanspraak moet maken op aanvullende bijstand
om op het sociaal minimuminkomen uit te komen, dat hierdoor zo’n € 5.000 aan inkomstenbelasting
extra wordt afgedragen, maar dat het reële netto-inkomen daalt doordat het recht op
toeslagen zo’n € 1.600 lager uitvalt?

Hoeveel gezinnen hebben te maken met deze afbouw van de algemene heffingskorting voor
de minstverdienende partner, hebben hierom een lager recht op toeslagen en dientengevolge
minder te besteden?

Hoeveel wordt op deze manier meer aan inkomstenbelasting geheven en wat is het totale
verschil aan recht op toeslagen voor deze groep?

Antwoord 3, 4, 5

Er zijn circa 300.000 huishoudens (alleenverdieners) die als gevolg van de afbouw
van de overdraagbaarheid aan de minstverdienende partner hun algemene heffingskorting
niet (volledig) kunnen verzilveren tegen het inkomen van hun partner. Dit leidt tot
circa 230 miljoen euro hogere ontvangsten inkomstenbelasting. Uit onderzoek van de
Belastingdienst, waarbij de verwachte ontwikkeling tussen 2017 en 2023 is bezien,
blijkt dat een groep van circa 3.500 huishoudens als gevolg van een aanvulling uit
de Participatiewet bovenop een TW-uitkering in 2023 minder toeslag krijgt. Hierbij
dient opgemerkt te worden dat in het onderzoek de vermogenstoets in de Participatiewet
niet is meegenomen, waardoor het aantal huishoudens met een aanvulling uit de Participatiewet
én een toeslagderving mogelijk wordt overschat.

Naast de groep TW-gerechtigden is er een beperkte groep huishoudens met een andere
UWV-uitkering, zoals een WW- of WIA-uitkering, die hoger is dan het maximum tot waar
de TW aanvult, maar door de afbouw van de overdraagbaarheid van de AHK toch netto
onder de bijstandsnorm voor paren uitkomt. Deze huishoudens kunnen, onder voorwaarden,
een beroep doen op een aanvulling vanuit de Participatiewet. De Belastingdienst schat
in dat dit geldt voor circa 6.000 huishoudens, waarvan 1.500 als gevolg van de aanvulling
uit de Participatiewet geconfronteerd worden met een toeslagderving.

Uit onderzoek van de Belastingdienst blijkt dat deze huishoudens gemiddeld genomen
252 euro minder huur- en/of zorgtoeslag ontvangen. Dit is echter niet gelijk verdeeld
over de huishoudens, zo blijkt de verlaging van de toeslagen te variëren tussen 0
en 550 euro per huishouden, waarbij de maximale toeslagderving van circa 550 euro
relatief vaak voorkomt.