Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 419 Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake veranderingen in de Grondwet (herijking Grondwetsherzieningsprocedure)
Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 12 mei 2020
Inhoudsopgave
blz.
ALGEMEEN
1
1.
Inleiding
1
2.
Publicatie van de verklaringswet en Kamerontbinding
2
3.
De besluitvorming in tweede lezing
2
ARTIKELSGEWIJS
7
ALGEMEEN
1. Inleiding
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de opmerkingen en vragen in het verslag.
Het verheugt mij dat de leden van de fracties van de VVD, het CDA, de ChristenUnie
en de SGP het doel van het voorstel om meer duidelijkheid te verschaffen onderschrijven.
Bij het beantwoorden van de vragen heb ik zoveel mogelijk de volgorde van het verslag
aangehouden, met dien verstande dat gelijkluidende of in elkaars verlengde liggende
vragen tezamen zijn beantwoord.
De leden van de fracties van het CDA en van GroenLinks vragen op welke termijn de
regering voornemens is de grondwetsvoorstellen die ertoe strekken de zittingsduur
van Eerste Kamerleden te verlengen en om de tweede lezing van een grondwetsherziening
te behandelen in een verenigde vergadering in te dienen.
De beide hiervoor genoemde grondwetsvoorstellen zijn in februari 2020 voorgelegd aan
de Afdeling advisering van de Raad van State. Het streven is erop gericht de voorstellen
zo spoedig mogelijk na ommekomst van de adviezen bij uw Kamer in te dienen.
De leden van de D66-fractie vragen waarom het onderhavige voorstel en het hiervoor
genoemde voorstel om de tweede lezing van een grondwetsherziening te behandelen in
een verenigde vergadering afzonderlijk van elkaar in procedure zijn gebracht. De leden
van de D66-fractie achten het zeer wenselijk dat het hiervoor genoemde voorstel snel
wordt ingediend. Anders dan de regering zien zij een inhoudelijke samenhang tussen
beide voorstellen, aangezien beide voorstellen onder meer zien op de wijze van behandeling
van een tweede lezing van een voorstel tot herziening van de Grondwet.
De regering acht de inhoudelijke samenhang tussen de onderwerpen die in beide voorstellen
worden geregeld niet van dien aard dat zij noodzakelijkerwijs in één voorstel geregeld
dienen te worden. Beide voorstellen dienen naar het oordeel van de regering op hun
eigen merites te worden beoordeeld. Dat neemt niet weg dat een voorziening moet worden
getroffen voor het geval behalve het onderhavige voorstel ook het voorstel met betrekking
tot de verenigde vergadering in werking zou treden. Daarin is voorzien in het in het
onderhavige voorstel opgenomen additionele artikel V. Op grond van dit artikel wordt
in dat geval de termijn waarbinnen de behandeling van de tweede lezing door de verenigde
vergadering dient te worden afgerond gekoppeld aan de zittingsduur van de Tweede Kamer
die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet. Naar het oordeel van de
regering is het ook in dat geval mogelijk de tweede lezing tijdig af te ronden.
2. Publicatie van de verklaringswet en Kamerontbinding
De leden van de SGP-fractie vragen op welk moment het wetsvoorstel in eerste lezing
moet worden afgerond en bekendgemaakt. Meer in het bijzonder vragen zij of het in
theorie denkbaar is dat de Eerste Kamer op de dinsdag voor de verkiezingen van de
Tweede Kamer van de volgende dag over het wetsvoorstel zou kunnen stemmen en dat de
regering het nog dezelfde dag bekendmaakt.
Zoals in de memorie van toelichting is opgemerkt, is de regering inderdaad van oordeel
dat de dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen van de Tweede Kamer als de uiterste
datum geldt waarop de verklaringswetten bekendgemaakt dienen te zijn. Als de verklaringswet
uiterlijk op die dag wordt bekendgemaakt, neemt de vervolgens nieuw gekozen Tweede
Kamer de tweede lezing ter hand. Dit uitgangspunt is al eerder, in 2009, door de regering
verwoord.1 Het onderhavige voorstel strekt er toe dit te verduidelijken in de tekst van artikel 137
van de Grondwet. Dat neemt niet weg dat de regering van oordeel is dat het de voorkeur
heeft dat verklaringswetten voorafgaand aan het ontbindingsbesluit worden bekendgemaakt.
Doorgaans wordt het ontbindingsbesluit ongeveer twee maanden voor de dag van de verkiezingen
genomen en bekendgemaakt.
3. De besluitvorming in tweede lezing
De leden van de VVD-fractie vragen of is overwogen om in de Grondwet vast te leggen
dat voor de tweede lezing altijd een afzonderlijk wetsvoorstel moet worden ingediend,
zowel als het gaat om een voorstel van de regering als om een initiatiefwetsvoorstel.
Het heeft onmiskenbaar voordelen om ten behoeve van de tweede lezing een afzonderlijk
wetsvoorstel in te dienen of aanhangig te maken, maar zijn er ook nadelen. Het in
procedure brengen van een wetsvoorstel vergt immers een handeling van hetzij de regering,
hetzij een of meer leden van de Tweede Kamer, terwijl de ervaring leert dat discussie
kan ontstaan over de vraag wie de verantwoordelijkheid neemt voor deze handeling en
voor de voortgang van de verdere behandeling van het voorstel. Een dergelijke discussie
leidt tot vertraging en in het uiterste geval tot de situatie dat de na afronding
van de eerste lezing gekozen Tweede Kamer geen invulling geeft aan de grondwettelijk
voorgeschreven procedure van heroverweging in tweede lezing. De regering acht het
niet wenselijk dit nadeel te ondervangen door in de Grondwet te bepalen dat het wetsvoorstel
ten behoeve van de tweede lezing van een voorstel tot Grondwetsherziening in alle
gevallen door de regering wordt ingediend, ook als de eerste lezing als initiatiefwetsvoorstel
aanhangig is gemaakt.
De leden van de fractie van de VVD en de SGP vragen wat de gevolgen zijn als de Eerste
Kamer besluit de tweede lezing niet te behandelen en niet af te ronden. De leden van
de SGP-fractie vragen in dit verband naar de precieze betekenis van het woord «zodra»
bij de overweging door de Eerste Kamer en vragen bovendien of het risico van een «politiek
uitstel» van de tweede lezing door de Eerste Kamer niet groter wordt bij een verkiezing
van deze Kamer in twee helften.
Het onderhavige voorstel, en meer in het bijzonder het woord «zodra», beoogt niet
voor te schrijven op welk moment de Eerste Kamer de behandeling van een voorstel in
tweede lezing ter hand moet nemen. Evenmin wordt voorgeschreven dat een bepaalde Eerste
Kamer gedurende haar zittingsduur de behandeling dient af te ronden. Dit laatste houdt
verband met het feit dat de Eerste Kamer, anders dan de Tweede Kamer, na de bekendmaking
van de verklaringswet niet wordt ontbonden met het oog op de behandeling van de tweede
lezing. Er is dus niet een bepaalde Eerste Kamer aan te wijzen die een specifiek mandaat
heeft om de tweede lezing te behandelen.
De leden van de fracties van de VVD, van het CDA, van D66 en van de PvdA vragen hoe
het onderhavige voorstel zich verhoudt tot het recente voorstel tot algehele herziening
van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.2
De regering acht het van groot belang dat de na afronding van de eerste lezing gekozen
nieuwe Tweede Kamer de behandeling van de tweede lezing vanaf de dag van eerste samenkomst
ter hand kan nemen. In de huidige situatie, waarin advisering door de Afdeling advisering
van de Raad van State over de voorstellen in tweede lezing verplicht is voorgeschreven,
is dit slechts mogelijk als de advisering is afgerond vóór dat moment. Initiatiefvoorstellen
kunnen op grond van artikel 115 van uw Reglement van Orde pas in behandeling worden
genomen nadat het advies van de Afdeling advisering is uitgebracht en de initiatiefnemer
daarop heeft gereageerd.
Artikel 9.30 van het recente voorstel tot algehele herziening van uw Reglement van
Orde bepaalt dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing pas op een later moment aanhangig
worden gemaakt, namelijk pas «bij aanvang van de eerstvolgende zitting» van de nieuwe
Tweede Kamer. Het tweede lid van dit artikel voorziet zelfs in de mogelijkheid dat
het aanhangig maken op een nog later tijdstip plaatsvindt. Met het oog hierop is in
de memorie van toelichting de suggestie gedaan om in uw Reglement van Orde te borgen
dat een initiatiefvoorstel in tweede lezing in alle gevallen zo spoedig mogelijk na
het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering aanhangig
wordt gemaakt. In dat geval kan de Afdeling advisering haar advies immers voor de
dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer uitbrengen en is de nieuwe
Tweede Kamer in de gelegenheid de inhoudelijke behandeling van de tweede lezing onverwijld
ter hand te nemen. Een alternatief zou zijn om de verplichte advisering door de Afdeling
advisering te heroverwegen.
In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie op welke wijze dit kan worden
geborgd in het Reglement van Orde, roep ik de voorlichting van de Afdeling advisering
van de Raad van State aan uw Kamer uit 2017 in herinnering.3 Hierin gaf de Afdeling advisering uw Kamer in overweging in het Reglement van Orde
te bepalen dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing ambtshalve door de Voorzitter
van de Tweede Kamer aanhangig worden gemaakt. Dit zou dan, zoals hiervoor is betoogd,
zo spoedig mogelijk na het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer dienen te gebeuren.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom in een tweede lezing het horen van de Afdeling
advisering achterwege zou moeten blijven. Zij wijzen erop dat niet is uitgesloten
dat een wetsvoorstel in eerste lezing aanzienlijk wordt gewijzigd. De leden van de
CDA-fractie hechten eraan dat de Afdeling advisering ook over voorstellen in tweede
lezing adviseert. Ook de leden van de SGP-fractie vragen of een advies in tweede lezing
niet toch van belang kan zijn, bijvoorbeeld als in de periode tussen de eerste en
tweede lezing een nieuw (wetenschappelijk) inzicht is ontstaan of op een laat moment
een lacune wordt ontdekt. Zij vragen voorts hoeveel tijd er bij voorstellen in tweede
lezing gemiddeld zit tussen het moment van het vragen van advies en het moment van
het uitbrengen daarvan.
Voor de goede orde wijs ik erop dat de regering niet van oordeel is dat het horen
van de Afdeling advisering over voorstellen in tweede lezing achterwege dient te blijven.
Zoals hiervoor is opgemerkt, is de regering slechts van oordeel dat overwogen zou
kunnen worden de verplichting om de Afdeling advisering in alle gevallen te horen te laten vervallen. Ook als die
verplichting zou vervallen, biedt de Wet op de Raad van State de mogelijkheid om de
Afdeling advisering te vragen een advies uit te brengen of voorlichting te geven.
Daarvoor zou bijvoorbeeld aanleiding kunnen zijn in gevallen waarin in de eerste lezing
een ingrijpend amendement is aangenomen waarover de Afdeling advisering niet eerder
heeft geadviseerd. Met de advisering over voorstellen in tweede lezing is gemiddeld
ongeveer anderhalve maand gemoeid.
De leden van de D66-fractie vragen of het belangrijk is dat eerst meer duidelijkheid
komt over de bepalingen in het recente voorstel tot algehele herziening van het Reglement
van Orde van de Tweede Kamer over de procedure in tweede lezing, alvorens het voorliggende
wetsvoorstel plenair wordt behandeld.
Het is uiteraard van belang het onderhavige voorstel en het recente voorstel tot algehele
herziening van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer in onderlinge samenhang
te bezien. Het onderhavige voorstel voorziet in een verduidelijking van de grondwettelijke
kaders. Die worden vervolgens ingevuld in uw Reglement van Orde. Zo bezien ligt het
naar het oordeel van de regering niet in de rede de verdere behandeling van het onderhavige
voorstel afhankelijk te maken van de voortgang van de discussie over de algehele herziening
van uw Reglement van Orde.
De leden van de D66-fractie vragen de regering voorts om zich in haar rol als adviseur
van de Kamer uit te spreken over de artikelen 9.29 en 9.30 van het voorstel tot algehele
herziening van uw Reglement van Orde.
De regering acht het als gezegd vooral van groot belang dat de na afronding van de
eerste lezing gekozen nieuwe Tweede Kamer de behandeling van de tweede lezing vanaf
de dag van eerste samenkomst ter hand kan nemen. Zoals hiervoor al is opgemerkt, voorziet
artikel 9.30 van het voorstel tot algehele herziening van uw Reglement van Orde hierin
niet, waar het initiatiefvoorstellen betreft. Het zou naar het oordeel van de regering
dan ook aanbeveling verdienen dit artikel te heroverwegen. Zo zou bijvoorbeeld in
het eerste lid als hoofdregel kunnen worden opgenomen dat de fracties of groepen die
het initiatiefvoorstel in eerste lezing aanhangig hebben gemaakt «zo spoedig mogelijk
na het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer» een voorstel tot verandering in
de Grondwet aanhangig maken.
Het tweede lid van artikel 9.30 heeft betrekking op de situatie dat de (fractie) van
de oorspronkelijke initiatiefnemer toch geen voorstel aanhangig maakt. Naar het oordeel
van de regering zou in dat geval zo spoedig mogelijk alsnog moeten worden voorzien
in het aanhangig maken van het voorstel. De regering is als gezegd geen voorstander
van de in dit artikellid voorgestelde oplossing, waarbij uiteindelijk de regering
wordt verzocht het voorstel in tweede lezing in te dienen. Als de regering een dergelijk
voorstel indient terwijl zij hiertegen inhoudelijke bezwaren heeft, kan de verdediging
van het voorstel in het gedrang komen. Dat is met name tijdens de fase van behandeling
in de Eerste Kamer problematisch, omdat bij de verdediging van het voorstel dan geen
rol is weggelegd voor de oorspronkelijke initiatiefnemer(s) of leden van de Tweede
Kamer die wel voorstander van het voorstel zijn. Een mogelijk alternatief zou volgens
de regering zijn om in artikel 9.30, tweede lid, te bepalen dat indien het initiatiefvoorstel
in tweede lezing niet binnen een bepaalde, korte termijn na (de bekendmaking van)
het besluit tot ontbinding aanhangig is gemaakt, de Voorzitter van de Tweede Kamer
dit ambtshalve alsnog doet.
Artikel 9.29, eerste lid, van het voorstel tot algehele herziening van uw Reglement
van Orde bepaalt dat de Kamer «met bekwame spoed» een besluit neemt over een voorstel
in tweede lezing. De regering juicht dit toe. Het tweede lid van dit artikel heeft
betrekking op de situatie dat de tweede lezing niet wordt afgerond door de Tweede
Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet. In dat geval stelt
de Voorzitter bij aanvang van de daaropvolgende zitting aan de Kamer voor het wetsvoorstel
als vervallen te beschouwen. De Kamer is niet gehouden het voorstel over te nemen.
Aldus is niet uitgesloten dat de behandeling van de tweede lezing wordt uitgesteld
met als achterliggende reden dat een «gunstiger» samenstelling van een volgende Tweede
Kamer wordt voorzien. Zoals in de memorie van toelichting is opgemerkt, acht de regering
dit onwenselijk. Daarom geeft zij de voorkeur aan de regeling die in het onderhavige
voorstel is opgenomen.
De leden van de D66-fractie vragen of met zekerheid te stellen is dat er in geval
van een zittingsduur van acht maanden of korter altijd een tijdige, gedegen wetsbehandeling
mogelijk is, ook als een grondwetswijziging inzet is van de onderhandelingen tijdens
een kabinetsformatie, waarna meteen of binnen afzienbare tijd verkiezingen worden
uitgeschreven. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of niet zou moeten worden
voorzien in de mogelijkheid voor de Kamer om toch te besluiten de behandeling van
het voorstel in tweede lezing met maximaal een periode uit te stellen, bijvoorbeeld
als het een grote grondwetsherziening betreft.
De regering is ervan overtuigd dat indien een voorstel in tweede lezing direct op
de dag van eerste samenkomst in behandeling wordt genomen en zowel de regering als
de Tweede Kamer die behandeling voortvarend ter hand nemen, een tijdige, gedegen wetsbehandeling
in alle gevallen mogelijk is. Dat dit ook bij een grote grondwetsherziening mogelijk
is, bewijst de gang van zaken bij de algehele Grondwetsherziening van 1983, waarbij
een groot aantal voorstellen in onderlinge samenhang besproken moest worden. De Tweede
Kamer heeft de behandeling van de tweede lezing destijds in minder dan vijf maanden
afgerond. Daarbij is relevant dat over het voorstel in eerste lezing doorgaans al
uitgebreid gediscussieerd zal zijn en dat het voorstel inhoudelijk ook niet meer kan
worden gewijzigd in tweede lezing.
Het onderhavige voorstel sluit niet uit dat de besluitvorming over (de verdediging
van) een Grondwetsvoorstel in tweede lezing inzet is van de onderhandelingen in het
kader van de kabinetsformatie die volgt op de verkiezingen van de Tweede Kamer die
plaatsvinden na de bekendmaking van de verklaringswet. De nieuwe Tweede Kamer hoeft
geen besluit te nemen voordat de kabinetsformatie is afgerond. De uitkomsten van de
onderhandelingen kunnen vervolgens bij de besluitvorming door de Kamer worden betrokken.
Ook als zou worden besloten tot tussentijdse Kamerontbinding voordat de Tweede Kamer
een besluit heeft genomen over de tweede lezing, kan de Kamer de besluitvorming afronden
in de periode tussen het besluit tot Kamerontbinding en de daaropvolgende verkiezingen.
De regering is het overigens met de leden van de D66-fractie eens dat de Kamer hierin
autonoom is en dus ook anders zou kunnen besluiten. De passage in de memorie van toelichting
dat de «leer van het achterwege laten van de behandeling van omstreden wetsvoorstellen»
niet opgaat voor een aanhangig voorstel tot grondwetswijziging in tweede lezing is
ontleend aan een advies van de Raad van State. Die heeft erop gewezen dat de (nieuwe)
zittende Tweede Kamer juist daarvoor (mede) is verkozen en tot aan het aantreden van
een nieuwe Kamer kan beslissen tot aanvaarding van die tweede lezing. Het demissionaire
karakter van het kabinet, de beslissing tot Kamerontbinding noch de verkiezingen doen
daaraan af.
De leden van de PvdA-fractie vragen of bij de bepaling over het van rechtswege vervallen
van een voorstel in tweede lezing onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen initiatiefwetsvoorstellen
en regeringsvoorstellen en in hoeverre het intrekken van een regeringsvoorstel er
ook voor zou kunnen zorgen dat een grondwetsvoorstel in tweede lezing komt te vervallen.
De regering ziet geen aanleiding om in dit opzicht een onderscheid te maken tussen
initiatiefwetsvoorstellen en regeringsvoorstellen. Intrekking van een grondwetsvoorstel
in tweede lezing wordt overigens in alle gevallen in strijd met de bedoeling van de
Grondwet geacht.4
ARTIKELSGEWIJS
Artikel III (additioneel artikel V)
Onderdeel 2
De leden van de VVD-fractie vragen waarom een samenloopregeling is opgenomen in verband
met het nog in te dienen wetsvoorstel dat de verenigde vergadering belast met de behandeling
van de tweede lezing van een Grondwetswijziging.
Hiervoor is uiteengezet waarom het onderhavige voorstel en het voorstel om de tweede
lezing van een grondwetsherziening te behandelen in een verenigde vergadering afzonderlijk
van elkaar in procedure zijn gebracht. Hoewel beide voorstellen op hun eigen merites
dienen te worden beoordeeld, moet wel een voorziening worden getroffen voor het geval
behalve het onderhavige voorstel ook het voorstel met betrekking tot de verenigde
vergadering in werking zou treden. Daarin is voorzien in het in het onderhavige voorstel
opgenomen additionele artikel V.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de samenloop niet wordt geregeld bij het
voorstel om de tweede lezing van een grondwetsherziening te behandelen in een verenigde
vergadering of in een gelijktijdig te behandelen zelfstandig voorstel. Zij vragen
wat de meerwaarde van het additionele artikel is als het voornemen om de tweede lezing
in een verenigde vergadering te behandelen op een andere manier geregeld wordt. Ook
vragen zij welke vertraging er te zijner tijd op zou kunnen treden als dit deel van
het additionele artikel niet wordt opgenomen.
Er is sprake van een inhoudelijke samenloop tussen beide voorstellen: als het voorstel
om de tweede lezing van een grondwetsherziening te behandelen in een verenigde vergadering
in werking zou treden voor het onderhavige voorstel, kan het onderhavige voorstel
niet meer ongewijzigd in werking treden. Dan zou immers de eerdere wijziging weer
ongedaan worden gemaakt, nu het onderhavige voorstel nog uitgaat van behandeling van
de tweede lezing in de beide Kamers afzonderlijk. Voor die situatie is een samenloopregeling
noodzakelijk die ertoe strekt de wijzigingsopdracht aan te passen aan de eerder in
werking getreden wijziging van de Grondwet. Daartoe strekt het voorgestelde additionele
artikel. Een dergelijke regeling kan niet meer in tweede lezing worden toegevoegd,
nu wijziging van een voorstel tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing niet
mogelijk is.
Indien de verenigde vergadering toch niet wordt belast met de behandeling van de tweede
lezing van een grondwetsherziening, zal het additionele artikel geen effect hebben.
Als het additionele artikel nu niet wordt opgenomen en zich de situatie zou voordoen
dat het voorstel om de tweede lezing van een grondwetsherziening te behandelen in
een verenigde vergadering eerder in werking treedt dan het onderhavige voorstel, zal
op dat moment een aparte wijziging van de Grondwet nodig zijn om de beide wijzigingen
inhoudelijk met elkaar in overeenstemming te brengen. Artikel 138, eerste lid, onderdeel
a, van de Grondwet biedt weliswaar een grondslag om in tweede lezing aangenomen voorstellen
tot verandering in de Grondwet bij (gewone) wet voor zoveel nodig aan elkaar aan te
passen, maar de regering meent dat het zuiverder is om van die bevoegdheid in dit
geval geen gebruik te maken. Uit de grondwetsgeschiedenis kan namelijk worden opgemaakt
dat een dergelijke aanpassing zich dient te beperken tot niet-inhoudelijke wijzigingen.
De leden van de SGP-fractie vragen zich ten slotte af of het niet mogelijk is om ook
in dit voorstel gelijktijdig te regelen dat het additionele artikel na bijvoorbeeld
tien jaar vervalt.
Naar aanleiding van deze vraag heb ik een nota van wijziging ingediend, die ertoe
strekt dat het additionele artikel (van rechtswege) vervalt nadat het is uitgewerkt.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
K.H. Ollongren, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.