Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Van Raan en Leijten over de berichten dat grootschalige kapitaalverschaffing aan banken een risico vormen voor de stabiliteit van de (Europese) bankensector

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 28 april 2020).

Vraag 1

Kent u de artikelen «How coronavirus became a corporate credit run»1 en «Europe Is Saving the Financial Markets, But Not Coronavirus Victims»?2

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Erkent u dat nu de Europese Centrale Bank (ECB) vrijwel onbeperkt liquiditeit verschaft
aan schaduwbanken en banken zonder ogenschijnlijk oog te hebben voor de risico’s die,
getuige bovenstaande artikelen, wel degelijk reëel zijn? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 2

De ECB heeft in reactie op de COVID-19 crisis maatregelen genomen waardoor banken
gestimuleerd worden om financiering te verstrekken aan de reële economie. Zo heeft
de ECB de voorwaarden versoepeld van haar gerichte leningen aan banken. De voorwaarden
waartegen banken liquiditeit bij de ECB aan kunnen trekken worden aantrekkelijker
naarmate banken meer uitlenen aan niet-financiële bedrijven en huishoudens. Schaduwbanken
kunnen geen gebruik maken van het ECB-instrumentarium.

Ruime financiële omstandigheden en extra liquiditeit kunnen eraan bijdragen dat bedrijven
over voldoende financiering beschikken tijdens de crisis en dat de reële economische
activiteit niet tot stilstand komt. Deze leningen zijn onderdeel van het monetair
beleid van de ECB en het is aan de ECB om hier in onafhankelijkheid over te beslissen.

De ECB heeft oog voor de risico’s van zijn ruimere monetair beleid en monitort deze
nauwlettend. Zo moeten banken onderpand beschikbaar stellen om voor de ECB-leningen
in aanmerking te komen. Mocht er een situatie zijn waarin de bank de lening aan de
ECB niet kan terugbetalen, dan beschikt de ECB over het onderpand. De vormgeving van
het programma vermindert daarmee het risico voor het Eurosysteem. Daarnaast monitort
de ECB voortdurend het financiële systeem om potentiele risico’s en kwetsbaarheden
vroegtijdig te detecteren. Zo stelt de ECB twee keer per jaar een rapport op over
de financiële stabiliteit in de eurozone. Daarbij gaat de ECB ook in op mogelijke
risico’s en neveneffecten van het monetaire beleid. Uiteraard houden ook toezichthouders
de situatie op financiële markten en de opbouw van risico’s nauwgezet in de gaten.
Het Ministerie van Financiën staat hierover in nauw contact met DNB en de AFM.

Vraag 3

Kunt u uitleggen waarom er in tijden van crisis niet direct liquiditeit wordt verschaft
aan overheden en burgers, omdat deze directe weg effectiever lijkt en dat hiermee
de afhankelijkheid van de financiële markt verkleind wordt?

Antwoord 3

De ECB is volgens haar mandaat, dat is vastgelegd in het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (VWEU), verantwoordelijk voor het behoud van prijsstabiliteit
in de eurozone. Zoals gesteld in het antwoord op vraag 2, worden de voorwaarden waartegen
banken liquiditeit aan kunnen trekken bij de ECB aantrekkelijker naarmate banken meer
uitlenen aan niet-financiële instellingen en huishoudens. Zo beoogt de ECB eraan bij
te dragen dat bedrijven over voldoende financiering beschikken tijdens de crisis en
dat de economische activiteit niet tot stilstand komt. Volgens Artikel 123 VWEU is
het verboden voor de centrale bank om direct liquiditeit te verschaffen aan overheden.
Direct liquiditeit verschaffen aan overheden is een vorm van monetaire financiering
en druist in tegen Artikel 123:1 VWEU.3

Het direct geld geven aan burgers door de centrale bank (ook wel helikoptergeld genoemd)
is in Europese verdragen niet expliciet verboden dan wel toegestaan.4 Wel stuit dit mogelijk op het verbod op monetaire financiering, als de centrale bank
hiermee een taak van de centrale overheid financiert. In algemene zin vind ik het
beleid dat is gericht op het voorzien in inkomenssteun voor burgers een primaire taak
van de overheid en niet van de centrale bank. Als reactie op de economische gevolgen
van COVID-19 hebben overheden dan ook diverse maatregelen genomen om inkomens van
werknemers en zzp’ers te ondersteunen.

Vraag 4

Erkent u dat geldschepping zonder rente een beter perspectief is – zeker in crisistijd –
dan het moeten lenen op de kapitaalmarkt? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 4

In de eurozone geldt het verbod op monetaire financiering (Artikel 123 VWEU). Dit
betekent onder meer dat de ECB alleen op de secundaire markt overheidsschuld mag opkopen.
Om Artikel 123 VWEU te wijzigen zou een verdragswijziging nodig zijn, met overeenstemming
van alle lidstaten. Naast het feit dat dit een lange procedure betreft, is het onwenselijk
om het verbod op monetaire financiering op te heffen. Het opheffen van het verbod
op monetaire financiering zou aanmerkelijke risico’s met zich mee brengen. Zo kunnen
de prikkels om een duurzaam begrotingsbeleid te voeren worden ondermijnd en bestaat
het risico op uit de hand gelopen inflatie. Het kabinet is daarom van mening dat het
EU-verdrag leidend dient te blijven.

Vraag 5 en 7

Kunt u verklaren waarom kortetermijn(repo)financiering een steeds grotere rol speelt
in de EU?5

Bent u bereid te (laten) uitzoeken voor welk percentage Europese financiële instellingen
(inclusief banken) voor hun financiering afhankelijk zijn van repo’s en andere vormen
van kortetermijnfinanciering?

Antwoord 5 en 7

Kortetermijnfinanciering speelt een belangrijke rol in het liquiditeitsmanagement
van banken en institutionele beleggers zoals beleggingsfondsen, pensioenfondsen en
verzekeraars. Voor institutionele beleggers is de repomarkt traditioneel een van de
belangrijkste markten voor liquiditeitsmanagement, zowel voor het snel omzetten van
onderpand in cash als voor het veilig wegzetten van een liquiditeitsoverschot. De
Europese repomarkt bedroeg in juni 2019 ruim € 7.500 mld. aan uitstaande contracten
(zie figuur 1).

Figuur 1: Omvang repomarkt in EUR mld. (bron: ICMA: European repo market survey)

Figuur 1 laat een toename zien van de Europese repomarkt als geheel. Het is niet zondermeer
vast te stellen welke factoren precies ten grondslag liggen aan de groei van de Europese
repomarkt, of in welke mate zij hieraan bijdragen. Wel is het denkbaar dat factoren
als de stand van de conjunctuur en de rentestand een deel van de verklaring vormen.
Ook de introductie van wetgeving zoals de European Market Infrastructure Regulation
(EMIR) kan bijdragen aan een groei van de Europese repomarkt. Door EMIR worden derivaten
in toenemende mate door Central Clearing Parties (CCP’s) afgewikkeld. Een CCP berekent
dagelijks de marginverplichtingen voor de geclearde derivaten om tegenpartijrisico
af te dekken. Partijen dienen deze doorgaans te voldoen in cash onderpand, wat de
behoefte aan liquiditeit vergroot.

Volgens een rapport van de Europese Bankenautoriteit (EBA) uit 2019, waarin zij keek
naar de financieringsplannen van Europese banken, neemt voor banken in recente jaren
het aandeel en volume van kortetermijn schuldinstrumenten en repo’s juist af. 6 Financiering door middel van langetermijn schuldinstrumenten en deposito’s neemt
juist toe. Op basis van forecasts van banken verwacht de EBA dat deze trend zich ook voortzet in de komende jaren.

Vraag 6

Ziet u dit ook als een gevaar voor de stabiliteit van het financieel-monetair systeem7, zeker in deze coronacrisis en in de nasleep van de gezondheidscrisis? Zo neen, waarom
niet?

Antwoord 6

De coronacrisis brengt onzekerheid in de financiële markten. Deze onzekerheid werkt
mogelijk door in de prijzen en beschikbaarheid van marktfinanciering. De ECB heeft
tot nu toe geen materiele signalen ontvangen dat geldmarkten opdrogen of dat er liquiditeitstekort
is in het banksysteem, maar heeft als achtervang een pakket aan maatregelen afgekondigd.8 Daarmee moet voorkomen worden dat de kredietverlening van financiële instellingen
aan bedrijven en consumenten stil komt te liggen. Het pakket bestaat onder meer uit
aanvullende gerichte langerlopende herfinancieringstransacties (TLTRO's), gunstigere
voorwaarden voor TLTRO-III en een versoepeling van de onderpandvereisten. Banken dienen
namelijk onderpand van een bepaalde kwaliteit aan te leveren om gebruik te kunnen
maken van de liquiditeitsinstrumenten van de ECB.

Vraag 8

Bent u bereid ook de afhankelijkheid van deze instellingen te (laten) onderzoeken
en te bezien hoe financiële instellingen zich financieren met meer eigen vermogen
en langetermijn vreemd vermogen zoals aangeraden door de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid (WRR)?9 Waarom lukt het niet dit te verwezenlijken?

Antwoord 8

Het is aan banken zelf om hun financieringsmix vast te stellen binnen de relevante
wet- en regelgeving, waaronder het kapitaal- en resolutieraamwerk, dat de voorbije
jaren strenger is geworden. Zo dienen banken voldoende eigen vermogen aan te houden
en werken banken komende jaren verplicht aan het verder opbouwen van hun bail-in buffers.10 Volgens een EBA-rapport over de financiering van banken is het volume en aandeel
van langetermijn vreemd vermogen in recente jaren toegenomen (zie antwoord op vragen 5
en 7).

In de kabinetsreactie op het WRR-rapport Geld en Schuld heb ik u laten weten dat het kabinet eraan hecht om prikkels te beperken die het
financieren met schulden stimuleren.11 Het aanhouden van eigen vermogen vergroot immers de weerbaarheid van consumenten,
bedrijven en de financiële sector. In de kabinetsreactie beschreef ik daarom verschillende
maatregelen om de prikkels tot schuldopbouw te beperken, waaronder de thin cap.

Vraag 9

Is er op Europees niveau overleg over de huidige structuur van financiering via repomarkten
(met voornamelijk staatsobligaties als onderpand) en de gevolgen voor de financiering
van banken en de liquiditeit van staatsobligaties? Zo neen, bent u bereid dit overleg
te starten? Zo neen, Waarom niet?

Antwoord 9

In Europese gremia als het Financial Services Committee en het Economic and Financial
Committee wordt regelmatig gesproken over ontwikkelingen in de financiële sector.
Ook de Europese instituties en instellingen brengen daar ontwikkelingen onder de aandacht.
Zo is het eerder genoemde EBA-rapport in deze gremia besproken (zie antwoord op vragen 5
en 7). Binnen de bestaande overlegstructuren blijf ik de ontwikkelingen nauwlettend
monitoren.

Vraag 10

Is in kaart gebracht op welke manier deze structuur invloed heeft op de financieringsmogelijkheden
van de verschillende eurolanden om adequate steunmaatregelen te nemen in verband met
de gevolgen van de gezondheidscrisis? Bent u bereid dit in kaart te (laten) brengen?

Antwoord 10

Het verstrekken van leningen tegen gunstige voorwaarden aan banken door de ECB heeft
als doel om de kredietverlening van financiële instellingen aan bedrijven en consumenten
op peil te houden. De ECB rechtvaardigt dit instrumentarium vanuit zijn mandaat voor
prijsstabiliteit. De ECB heeft geen mandaat om steunmaatregelen van lidstaten te financieren,
met name door het verbod op monetaire financiering.12 Het financieel ondersteunen van lidstaten in de strijd tegen het Coronavirus vereist
daarom een andere route. Hiervoor is ondermeer in de Eurogroep van 9 april een steunpakket
ter waarde van € 500 miljard overeengekomen.13 Daarnaast heeft de Commissie inmiddels ca. € 37 miljard uit de EU-begroting beschikbaar
gesteld. Deze middelen kunnen worden gebruikt om de gezondheidszorg en burgers te
ondersteunen in de strijd tegen COVID-19 en de gevolgen daarvan.

Vraag 11

Welke verdiensten door intermediairs zijn naar schatting met deze vorm van financiering
gemoeid? Met andere woorden, wie worden er beter van?

Antwoord 11

Het verstrekken van leningen tegen gunstige voorwaarden is een van de beleidsinstrumenten
die de ECB toepast in de uitoefening van haar mandaat van prijsstabiliteit. Dit beleid
wordt gevoerd zodat banken hun rol als financier van de reële economie kunnen blijven
spelen. Burgers en bedrijven plukken hier uiteindelijk de vruchten van.

Het is niet mogelijk om kwantitatief vast te stellen of en in hoeverre banken baat
hebben bij het monetaire beleid van de ECB. Enerzijds kunnen banken tegen soepelere
voorwaarden lenen bij de ECB. Anderzijds staan daar voorwaarden tegenover wat betreft
de groei in kredietverlening aan bedrijven en consumenten. Daarnaast kan een ruimer
monetair de resultaten van banken ook negatief beïnvloeden, door de gerelateerde druk
op de rentemarges.