Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5 VERSLAG

Vastgesteld 23 april 2020

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

blz.

ALGEMEEN

1

1.

Inleiding

1

2.

Inhoud van het voorstel

3

3.

Advies en consultatie

6

ARTIKELSGEWIJS

7

ALGEMEEN

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel dat ertoe strekt het kiesrecht voor de Eerste Kamer ook toe te kennen
aan Nederlanders die in het buitenland woonachtig zijn. Daartoe wordt een apart kiescollege
voorgesteld. Zij willen daar graag enkele opmerkingen over maken en de regering een
paar vragen stellen.

Allereerst merken de leden van de VVD-fractie op dat zij de opvatting van de regering
delen dat het onevenwichtig is dat Nederlanders in het buitenland thans geen invloed
op de samenstelling van de Eerste Kamer hebben, terwijl deze personen wel kiesrecht
voor de Tweede Kamer en het Europees parlement hebben. Dat moet worden hersteld.

Ervan uitgaande dat dit wetsvoorstel zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste Kamer
wordt aangenomen en voorts ervan uitgaande dat de reguliere verkiezingen voor de Tweede
Kamer in maart 2021 plaatsvinden, zou het mooi zijn als reeds in 2023 de Nederlanders
in het buitenland invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer zouden kunnen hebben.
Acht de regering dit een realistisch scenario, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet
strekkende tot het opnemen van een bepaling over een door niet-ingezetenen gekozen
kiescollege voor de verkiezing van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Deze leden
onderschrijven het uitgangspunt van het voorstel, dat het wenselijk is dat Nederlanders
die in het buitenland wonen invloed hebben op de samenstelling van de Eerste Kamer.
Deze leden steunen dan ook het voorstel van de regering om voor Nederlanders die in
het buitenland wonen een kiescollege voor de Eerste Kamer in het leven te roepen.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel. Deze leden vinden het een goede zaak dat de regering een wetsvoorstel
indient dat het mogelijk maakt voor niet-ingezetenen om, weliswaar indirect, voor
de samenstelling van de Eerste Kamer te stemmen. D66 pleit al jaren voor het oplossen
van dit democratisch tekort. Deze leden willen de regering nog enkele vragen voorleggen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorstel
om een verandering van de Grondwet strekkende tot het opnemen van een bepaling over
een door niet-ingezetenen gekozen kiescollege voor de verkiezing van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal in overweging te nemen. Deze leden hebben over dit voorstel een
aantal vragen die zij graag aan de regering willen voorleggen.

De leden van de SP-fractie hebben met enige verbazing kennis genomen van het voorstel
om een kiescollege te vormen voor de Eerste Kamer voor niet-ingezetenen. De leden
van de SP-fractie hebben hierover een aantal vragen en een opmerking.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggende
voorstel. Zij delen de mening dat Nederlanders die in het buitenland wonen en op dit
moment wel kunnen deelnemen aan de verkiezing voor de Tweede Kamer en het Europees
parlement, ook invloed zouden moeten kunnen uitoefenen op de samenstelling van de
Eerste Kamer. Deze leden kunnen instemmen om dat toe doen, net zoals eerder voor Nederlandse
inwoners van Caribisch Nederland het geval was, via een in te stellen kiescollege.
Deze leden delen ook de mening dat de uitwerking via dit Kiescollege in de Kieswet
kan worden vastgelegd. Over de bepaling van de waarde van een stem van een lid van
het kiescollege bij de verkiezing van de Eerste Kamer (de stemwaarde) hebben deze
leden wat vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot het opnemen van een bepaling
over een door niet-ingezetenen gekozen kiescollege voor de verkiezing van de Eerste
Kamer der Staten-Generaal.

Deze leden constateren dat het voorstel ertoe strekt het kiesrecht voor de Eerste
Kamer ook toe te kennen aan niet-ingezetenen, te weten Nederlanders in het buitenland.
Daartoe wordt een speciaal kiescollege ingesteld.

Bij deze leeft nog een aantal vragen.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel om de Grondwet te
wijzigen en een kiescollege in te voeren voor niet-ingezetenen ten behoeve van de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. Zij vinden
het een goede gedachte om te bezien of en hoe de betrokkenheid van niet-ingezetenen
kan worden versterkt. Maar zij vragen zich wel af of er niet meer duidelijkheid moet
zijn over de precieze mogelijkheden voor uitvoering, voordat er tot wijziging van
de Grondwet kan worden overgegaan. Met name vragen deze leden hierbij aandacht voor
de vormgeving van het kiescollege in het licht van de evenredige vertegenwoordiging.

2. Inhoud van het voorstel

Eerder schetste de regering drie opties om Nederlanders in het buitenland kiesrecht
voor de Eerste Kamer te geven. Het komt de leden van de VVD-fractie voor dat het instellen
van een apart kiescollege de beste keuze is. Het wetsvoorstel regelt alleen het instellen
van het kiescollege, de nadere uitwerking daarvan geschiedt op een later moment bij
wijziging van de Kieswet. Dan komt ook de stemwaarde van een lid van het kiescollege
Eerste Kamer aan de orde. Voor nu spreekt de regering een voorkeur uit voor de wijze
waarop die stemwaarde wordt bepaald. De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd naar
de totale nadere regeling in de Kieswet. Zij spreken de hoop uit dat in het kader
van de tweede lezing van het onderhavige wetsvoorstel inzicht kan worden gegeven in
die nadere regeling. Is de regering daartoe bereid? Gaarne krijgen de leden van de
VVD-fractie een reactie van de regering.

De leden van de CDA-fractie constateren dat de grondwetgever in 1983 de mogelijkheid
heeft geopend voor de wetgever om het kiesrecht voor de Tweede Kamer aan niet-ingezetenen
toe te kennen. Kan de regering uiteenzetten, waarom anders dan bij de grondwetsherziening
van 1983 nu wel is gekozen voor het ook openen van deze mogelijkheid voor de verkiezing
van de Eerste Kamer?

Bij de verkiezing van de Eerste Kamer is de stemwaarde van een statenlid en een lid
van een kiescollege in de Caribische openbare lichamen afgestemd op het totaal aantal
inwoners van de provincie, onderscheidenlijk het openbaar lichaam dat het statenlid
of kiescollegelid vertegenwoordigt, inclusief niet-kiesgerechtigden, onder wie niet-Nederlanders
en minderjarigen. De leden van de CDA-fractie onderschrijven het standpunt van de
regering dat de stemwaarde van een lid van het kiescollege voor Nederlanders in het
buitenland in redelijkheid niet gebaseerd kan worden op de omvang van de gehele wereldbevolking.

De regering is van mening dat het, alles afwegende, de voorkeur verdient om alleen
de stemwaarde van de leden van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland
te bepalen op basis van het aantal uitgebrachte stemmen. Hoe verhoudt deze keuze zich
tot de constatering van de regering: «Door bij een en dezelfde verkiezing uit te gaan
van twee principieel van elkaar verschillende berekeningswijzen, hinkt men op twee
gedachten wat betreft de verkiezing van de Eerste Kamer en wordt ook geen recht gedaan
aan het uitgangspunt dat bij verkiezingen de stem van elke kiesgerechtigde (relatief)
even zwaar weegt.» (TK 31 142, nr. 88, blz. 8)?

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op het bezwaar, dat
de stemwaarde in dit systeem pas kan worden vastgesteld na afloop van de stemming.
Ook vragen deze leden hoe een verschil in de berekeningswijze van de stemwaarde zich
verhoudt tot artikel 4 van de Grondwet. Deze leden vragen de regering een cijfermatige
vergelijking te maken van de effecten van de verschillende berekeningswijzen.

De nadere uitwerking van de verkiezing van het kiescollege voor Nederlanders in het
buitenland zal plaatsvinden bij wet, de Kieswet. De leden van de CDA-fractie vragen,
mede gelet op het advies van de Kiesraad, of de regering bereid is over de nadere
uitwerking in de Kieswet inzicht te geven vóór de tweede lezing van het voorstel tot
grondwetswijziging.

De leden van de D66-fractie constateren dat het voorstel zelf niet regelt hoe de stemwaarde
voor het kiescollege van niet-ingezetenen zal worden bepaald, terwijl de toelichting
hier wel op in gaat. Deze leden vragen de regering dan ook waarom dit nu wel in de
toelichting wordt besproken terwijl dit (nog) niet wettelijk wordt geregeld. Neemt
de regering hier al een voorschot op een discussie die in een later stadium nog moet
plaatsvinden? Enige duidelijkheid hoe en wanneer de regering de bepaling van de stemwaarde
precies gaat regelen zou bevorderlijk zijn voor de behandeling van de wet. Graag ontvangen
deze leden een reactie van de regering op dit punt.

Stel dat de regering de bepaling van de stemwaarde daadwerkelijk gaat regelen zoals
in de toelichting is beschreven, dan wordt de stemwaarde berekend op grond van het
aantal daadwerkelijk uitgebrachte stemmen door niet-ingezetenen voor de verkiezing
van het kiescollege. Dat is op een heel andere manier dan de stemwaarde van de andere
kiezers. Is de regering het met deze leden eens dat hierdoor een democratische ongelijkheid
ontstaat? En is deze ongelijkheid op te lossen door uit te gaan van het aantal personen
dat is ingeschreven in de registratie niet-ingezetenen (RNI)? De regering acht bepaling
van de stemwaarde op basis van het RNI niet wenselijk omdat dit register niet actueel
is. Ziet de regering mogelijkheden om het RNI op orde te krijgen totdat wettelijk
wordt vastgesteld hoe de stemwaarde precies bepaald zal worden?

Bij de leden van de GroenLinks-fractie leven vragen over hoe de stemwaardes worden vastgesteld mocht dit voorstel worden aangenomen en tot een regeling
in de Kieswet leiden. De regering benoemt varianten en kiest uiteindelijk een van
deze varianten. De aan het woord zijnde leden zouden graag een nadere toelichting
hierop ontvangen. Zij zouden daarbij graag expliciet een reactie ontvangen op het
feit dat, met de door de regering gekozen variant, er onderscheid wordt gemaakt tussen
enerzijds het principe dat nu bij de provincies en bij de openbare lichamen geldt,
waarbij de stemwaarde wordt bepaald op basis van het aantal inwoners, en het voorstel
om bij de niet-ingezetenen te kiezen voor het feit dat het aantal kiezers dat daadwerkelijk
opkomt de basis vormt voor de stemwaarde. Zou het, zo vragen deze leden, niet logischer
en rechtvaardiger zijn om voor alle groepen uit te gaan van dezelfde basis voor het
bepalen van de stemwaarde? Met andere woorden: heeft de regering ook overwogen om
voor het bepalen van de stemwaarde van een provincie of een openbaar lichaam te kijken
naar het aantal kiesgerechtigden dat gebruik maakt van het stemrecht bij de verkiezingen
van provinciale staten en bij de verkiezing van het kiescollege van de openbare lichamen?
Graag ontvangen deze leden hier een nadere toelichting op.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben eerder aandacht gevraagd voor de positie
van Nederlanders die woonachtig zijn in de andere landen van het Koninkrijk en geen
stemrecht hebben voor de Tweede Kamerverkiezingen. Deze leden vragen hier nu opnieuw
aandacht voor. Want klopt het, zo vragen zij, dat wanneer er een kiescollege voor
niet-ingezetenen komt voor de verkiezingen voor de Eerste Kamer, ook inwoners van
Aruba, Curacao en Sint-Maarten dan als niet-ingezetenen kunnen deelnemen aan deze
verkiezingen? Zo ja, kan de regering aangeven waarom deze Nederlanders wel mogen stemmen
voor een kiescollege voor de Eerste Kamer, maar niet mogen deelnemen aan de verkiezingen
voor de Tweede Kamer? Is de regering het met de leden van de GroenLinks-fractie eens
dat Nederlanders die woonachtig zijn in de andere landen van het Koninkrijk, net zo
goed als niet-ingezetenen die op bijvoorbeeld het Franse deel van Sint-Maarten of
in Australië wonen, geraakt kunnen worden door besluiten die door de Tweede Kamer
en Eerste Kamer worden genomen? Graag ontvangen deze leden een nadere beschouwing
van de regering op dit vlak. Zij verzoeken de regering hierbij expliciet in te gaan
op de positie van artikel 4 van de Grondwet ten aanzien van dit vraagstuk.

De leden van de SP-fractie constateren dat de leden van de Eerste Kamer worden gekozen
door de leden van de provinciale staten, die op hun beurt worden gekozen door de inwoners
van de betreffende provincies. Ook constateren deze leden dat ingezetenen van ons
land, die niet in een provincie wonen maar in een «openbaar lichaam», op «getrapte»
wijze, middels een kiescollege, invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van
de Eerste Kamer. In dit wetsvoorstel krijgen ook niet-ingezeten op getrapte wijze
invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Deze leden vragen waarom deze groep
mensen, die niet in ons land woont, toch invloed krijgt op de samenstelling van de
Eerste Kamer. Waarom wordt voor deze specifieke groep afstand genomen van de grondwettelijke
systematiek voor de verkiezing van de Eerste Kamer? Deze leden constateren met tevredenheid
dat niet-ingezeten wél kunnen kiezen voor de Tweede Kamer. Zij vragen zich af of het
wetsvoorstel een einde wil maken aan dit onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen.
Ook vragen zij zich af of daarmee een einde wordt gemaakt aan het idee van de Eerste
Kamer als een vertegenwoordiging die gekozen wordt door de provincies. Valt daarmee
niet ook een belangrijk staatsrechtelijk argument weg voor het bestaan van de Eerste
Kamer, zo vragen deze leden. Zou het onderscheid in rechten tussen ingezetenen en
niet-ingezetenen niet evengoed kunnen worden opgeheven door de Eerste Kamer af te
schaffen?

Bij de leden van de PvdA-fractie leven over de bepaling van de waarde van een stem
van een lid van het kiescollege bij de verkiezing van de Eerste Kamer (de stemwaarde)
wat vragen. Zoals zij begrijpen is de regering van mening dat de stemwaarde van de
leden van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland bepaald moet worden
op basis van het aantal uitgebrachte stemmen. Begrijpen de aan het woord zijnde leden
het dan goed dat naarmate er meer stemmen door Nederlanders in het buitenland worden
uitgebracht dat daarmee ook de invloed van het desbetreffende kiescollege op de samenstelling
van de Eerste Kamer zal groeien? Zo nee, wat wordt dan wel bedoeld?

Hoeveel van die Nederlanders brengen nu gemiddeld hun stem uit bij verkiezingen van
de Tweede Kamer? En hoe groot is daarmee hun invloed op de samenstelling van de Tweede
Kamer? Wat is de verwachting ten aanzien van het aantal stemmers uit het buitenland
voor het kiescollege voor de Eerste Kamer?

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Raad van State aanbeveelt tot een
meer zorgvuldige weging te komen van argumenten. In dat licht vragen genoemde leden
het volgende. In het voorstel wordt gekozen voor de variant waarbij de weging van
de stem van niet-ingezetenen op een andere wijze wordt vastgesteld dan de stem van ingezetenen. Voor
ingezetenen is het gewicht van de stem afhankelijk van de opkomst, in verhouding tot
het aantal kiesgerechtigden in de provincie, danwel het openbare lichaam. Dit maakt
dat er een juridisch onderscheid wordt gemaakt tussen ingezetenen en niet-ingezetenen
op de wijze waarop met een stem wordt ingegaan. Juridisch zuiverder zou het zijn wanneer
niet-ingezetenen als kiesgerechtigde een stem uitbrengen voor een kiescollege dat
een veertiende gebied vertegenwoordigt, te weten niet-ingezetenen. Het gewicht van
dit kiescollege zou vervolgens 0 zijn, immers er zijn geen ingezetenen. Niet-ingezetenen
hebben hiermee het recht om te stemmen, enkel de stemwaarde van de leden van het kiescollege
dat vervolgens de leden van de Eerste Kamer kiest, is nul. Uiteraard zien de leden
van de ChristenUnie-fractie dat dit het bezwaar oplevert of dit voldoende uitdrukking
geeft aan het feit dat de stemmen meetellen voor het uiteindelijke resultaat. Maar
dat betekent niet dat daarmee zonder meer een juridische inconsequentie is gerechtvaardigd.
Vanuit het belang van een zorgvuldige totstandkoming van (grond)wetgeving, vragen
de leden van de ChristenUnie-fractie nader te beargumenteren waarom een juridisch
onderscheid tussen niet-ingezetenen en ingezetenen hier gerechtvaardigd wordt geacht.

De leden van de ChristenUnie-fractie herinneren zich dat bij de wijziging van de Grondwet
om de inwoners van Caribisch Nederland invloed te geven op de samenstelling van de
Eerste Kamer, duidelijk is uitgesproken dat de grondwetgever het niet acceptabel vindt
als buitenlanders invloed krijgen op de samenstelling van de Eerste Kamer. Deze leden
vragen de regering in te gaan op de uitwerking van dit wetsvoorstel voor Nederlanders
in het buitenland met een dubbele nationaliteit. Voorts vragen deze leden of de regering
kan verzekeren dat de stem van mensen die niet of niet meer over de Nederlandse nationaliteit
beschikken en in het buitenland wonen niet zal worden meegewogen voor de verkiezing
van de Eerste Kamer.

De leden van de SGP-fractie missen bij de uiteenzetting over de wettelijke voorziening
een beschouwing over de grootte van het kiescollege. In eerdere brieven heeft de regering
benadrukt dat het vanwege de evenredigheid belangrijk is dat het kiescollege niet
te klein is. Om goed te kunnen beoordelen of het kiescollege zal kunnen voldoen aan
de grondwettelijke eis van evenredigheid is het echter ook van belang dat duidelijkheid
gegeven wordt over de voornemens ten aanzien van het aantal leden van het kiescollege.
Wat zijn de inzichten van de regering over de gewenste omvang?

De regering geeft aan dat het register niet-ingezetenen niet actueel is. De leden
van de SGP-fractie vragen zich af in hoeverre dit ook geldt ten aanzien van het kiesregister.
Is daarbij ook de mogelijkheid dat het register niet-actueel is? Wat is dan precies
de toegevoegde waarde van het register niet-ingezetenen? Is er bovendien wel altijd
zicht op of er nog steeds sprake is van het Nederlanderschap?

Nu wordt voorgesteld om de stemwaarde te relateren aan het aantal uitgebrachte stemmen,
vragen de leden van de SGP-fractie zich af hoe dat getal zich ongeveer verhoudt tot
het totaal aantal ingeschrevenen in het kiesregister. Welk deel van de ingeschrevenen
brengt normaal een stem uit voor de verkiezingen voor de Tweede Kamer of het Europees
parlement?

Ook vragen de leden van de SGP-fractie zich af in hoeverre het kiescollege in de praktijk
ook uitvoerbaar zal zijn. Zij hebben uit eerdere brieven begrepen dat het de verwachting
is dat het kiescollege in Europees Nederland bij elkaar komt. Is dat inderdaad de
bedoeling of is het de bedoeling om te gaan werken met digitale stemmen? Hoe kan dan
worden vastgesteld of het wel gaat om de daadwerkelijk gekozenen?

3. Advies en consultatie

De leden van de SP-fractie maken zich zorgen over de praktische uitwerking van het
voorliggende voorstel. De registratie van Nederlanders in het buitenland is niet vlekkeloos
en de stemverhoudingen, zoals in het voorstel zelf al aangestipt, zijn lastiger te
bepalen. Kan de regering nader ingaan op de opmerkingen van de Kiesraad, die zorgen
uit over de verschillende behandeling van groepen kiezers op basis van stemwaardebepaling,
los van de vraag of het ingezetenen zijn of niet?

ARTIKELSGEWIJS

Artikel III (additioneel artikel VI)

De leden van de SGP-fractie vinden het een goede zaak dat het additioneel artikel
in het wetsvoorstel is opgenomen. Wel vragen zij zich af of niet tegelijkertijd moet
worden voorzien in het automatisch vervallen van dat artikel, bijvoorbeeld tien jaar
na inwerkingtreding.

De voorzitter van de commissie, Ziengs

De adjunct-griffier van de commissie, Hendrickx