Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Renkema over ontwikkelingen op het dossier BUIG, bekostiging bijstandsuitkeringen en uitspraak Centrale Raad van Beroep

Antwoord van Staatssecretaris Van Ark (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (ontvangen
17 april 2020). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2019–2020, nr. 2233.

Vraag 1

Wat vindt u ervan dat zowel de gemeente Utrecht, als de gemeente Den Haag opnieuw
naar de rechter stappen, omdat u geen compensatie biedt voor de schade die deze gemeenten
hebben geleden als gevolg van de verdeling van de bijstandsbudgetten in 2015 en verder?
Kunt u uitleggen waarom u de eerdere rechterlijke uitspraak hierover naast u neerlegt?

Antwoord 1

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft mij in zijn uitspraken van 1 juli 2019 opgedragen
voor een viertal gemeenten een nieuw besluit te nemen over het bijstandsbudget over
het jaar 2015. Na zorgvuldige bestudering van de uitspraken van de CRvB is SZW in
overleg getreden met de gemeenten Den Haag, Utrecht, Amersfoort en Den Bosch. Daarbij
heeft elke gemeente de gelegenheid gekregen gemotiveerd haar eigen schatting te geven
van het budget waar de gemeente recht op denkt te hebben. Mijn ministerie heeft daar
zijn eigen schattingen naast gezet en de gemeenten de gelegenheid geboden hier hun
visie op te geven. Belangrijk uitgangspunt in de schattingen van SZW is dat de modelspecificatie
voor de bijstandsbudgetten in 2017 (model 2017) als basis voor de nieuwe berekeningen
kan worden gebruikt. Immers, vanaf 2017 zijn de twee belangrijkste knelpunten die
de CRvB constateert, het gebruik van enquêtegegevens en het ontbreken van een indicator
voor «centrumfunctie», opgelost. Sinds 2017 wordt gebruik gemaakt van integrale gegevens
op huishoudniveau en wordt extra rekening gehouden met problematiek in centrumgemeenten.

De gemeente Den Bosch kwam met een gelijk uitgangspunt om model 2017 als basis voor
nieuwe berekeningen te gebruiken. De andere gemeenten hadden liever het oude model
2014 gebruikt, dat voor invoering van het nieuwe model in 2015 bestond, of het nieuwe
verdeelmodel, maar dan voor een recenter jaar, zoals 2019. Na overleg met de vier
gemeenten heb ik nog kleine aanpassingsvoorstellen van de gemeente Den Bosch overgenomen
in de berekening van nieuwe budgetten voor 2015. Daarna ben ik overgegaan tot het
nemen van de nieuwe besluiten, waarbij ik voor alle betrokken gemeenten heb vastgehouden
aan model 2017 als uitgangspunt voor de berekeningen, aangezien 2017 het eerste jaar
is na 2015 waarin de knelpunten uit de CRvB-uitspraken zijn opgelost. Daarmee heb
ik naar mijn oordeel op eenduidige, uniforme wijze invulling gegeven aan de uitspraak
van de CRvB.

De gemeenten Den Bosch en Amersfoort kunnen zich vinden in de nieuwe vastgestelde
budgetten. De gemeente Utrecht ontving weliswaar een iets hoger budget dan op basis
van verdeelmodel 2015 was toegekend, maar dit was lager dan waarop de gemeente had
gerekend. De gemeente Den Haag gaat er niet op vooruit na herberekening van het budget.
Ik begrijp dat de gemeenten Utrecht en Den Haag teleurgesteld zijn in de uitkomsten.
Deze gemeenten hebben besloten om opnieuw naar de rechter te stappen. Het is daarmee
aan de CRvB om het uiteindelijke oordeel te geven in deze zaken.

Vraag 2

Klopt het dat er ook over arbitrage gesproken is, maar dat u hier niet op ingegaan
bent? Waarom heeft u ervoor gekozen om hier niet op in te gaan en daarmee de voorkeur
te geven aan een juridische procedure boven overleg met de gemeenten?

Antwoord 2

De gemeenten Den Haag en Utrecht hebben de optie van arbitrage genoemd. Ik heb echter
gekozen voor een werkwijze waarbij SZW zo goed mogelijk recht heeft gedaan aan de
uitspraken van de CRvB. We hebben actief gevraagd naar de visie en argumenten van
de vier betrokken gemeenten en hebben deze argumenten ook meegenomen in onze afwegingen
om te komen tot nieuwe besluiten. Voor de gemeenten die zich daar niet in kunnen vinden
staat een nieuwe gang naar de CRvB open.

Vraag 3

Welke gemeenten hebben er, net zoals Amersfoort, Utrecht, Den Haag en Den Bosch, in
de afgelopen vijf jaar nog meer bezwaar aangetekend tegen besluiten van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) over bijstandsbudgetten? Kunt u een overzicht
maken vanaf 2015 tot nu toe met alle bezwaar- en beroepsprocedures als het gaat om
het voorlopige budget, het definitieve budget of de vangnetuitkering?

Antwoord 3

In bijlage 1 vindt u een overzicht van alle bezwaar- en beroepsprocedures vanaf 2015
tot en met 2020. 1

Vraag 4 en 5

Welke gemeenten zijn op dit moment «pechgemeenten» die dus zelf geld moeten bijleggen
en hoe groot zijn dan de tekorten in die gemeenten? Kunt u in een overzicht weergeven
hoeveel er per jaar aan tekort door gemeenten in totaal is geleden?

Welke gemeenten zijn de «voordeelgemeenten» die dus het overschot op het bijstandsbudget
mogen behouden en hoe groot zijn die overschotten dan? Kunt u in een overzicht weergeven
hoeveel er per jaar aan overschot door gemeenten is gerealiseerd?

Antwoord 4 en 5

In bijlage 2 vindt u een complete lijst van gemeenten met hun budget, uitgaven en
tekort/overschot over de jaren 2017, 2018 en 2019.2

Hieronder vindt u een overzichtstabel van het aantal gemeenten in een tekort- of overschotsituatie
over 2019. De meeste gemeenten (65%) hebben in 2019 een overschot op het bijstandsbudget.
Er zijn 90 gemeenten (25%) met een tekort van minder dan 7,5%. 37 gemeenten (10%)
hebben een tekort van meer dan 7,5% en komen – indien ze aan de aanvullende voorwaarden
voldoen – in aanmerking voor een vangnetuitkering over 2019.

Als alle tekorten op de bijstandsuitkeringen bij elkaar worden opgeteld komen we uit
op een totaal van € 153 miljoen. De totale overschotten komen uit op € 203 miljoen.3

Stand per:

Gemeentegrootte

9-3-2020

Nederland

Klein

Middelgroot

Groot

Ontvangen formulieren BvdU 2019

355 (100%)

46 (13%)

180 (51%)

129 (36%)

Tekort en overschot naar categorie:

Tekort >7,5%

37 (10%)

2 (1%)

21 (6%)

14 (4%)

Tekort 0–7,5%

90 (25%)

14 (4%)

37 (10%)

39 (11%)

Overschot 0–7,5%

137 (39%)

14 (4%)

77 (22%)

46 (13%)

Overschot >7,5%

91 (26%)

16 (5%)

45 (13%)

30 (8%)

Vraag 6 en 7

Welke mogelijkheden ziet u voor een verbetering van de verdeling van de middelen tussen
pechgemeenten en voordeelgemeenten?

Kunt u uitleggen waarom het in het huidige stelsel mogelijk is dat gemeenten onbeperkt
voordeel kunnen halen uit het budget Bundeling Uitkeringen Inkomensvoorzieningen Gemeenten
(BUIG-budget), en dat dit budget vrij besteedbaar is, en dus ook aan andere doelen
dan kwetsbare mensen kan worden besteed?

Antwoord 6 en 7

De termen «pechgemeenten» en «voordeelgemeenten» wekken ten onrechte de suggestie
dat gemeenten geen invloed hebben op hun financiële situatie rondom de «BUIG». Vanaf
2004 zijn gemeenten volledig financieel verantwoordelijk geworden voor de bijstand.
Op grond van artikel 69, tweede lid, van de Participatiewet wordt het totale bedrag
dat beschikbaar is voor de uitkering aan gemeenten (het macrobudget) bij wet vastgesteld,
waarbij het uitgangspunt is dat dit bedrag toereikend is voor de geraamde kosten van
alle gemeenten tezamen. SZW is verantwoordelijk voor de verdeling van het macrobudget
over de gemeenten. Daarbij maken we gebruik van een objectief verdeelmodel, dat de
noodzakelijke bijstandsuitgaven op gemeenteniveau zo goed mogelijk inschat op basis
van een uitgebreide set van factoren, zoals kenmerken van huishoudens en de lokale
arbeidsmarktsituatie. Het budget dat met behulp van het model wordt geraamd is niet
noodzakelijkerwijs gelijk aan het bedrag dat feitelijk door een gemeente wordt uitgegeven.
Het systeem van objectieve budgettering is bedoeld om gemeenten te stimuleren via
beleid en uitvoering de bijstandsuitgaven zo goed mogelijk in de hand te houden. Geeft
een gemeente minder uit dan je op basis van het model zou verwachten, dan mag de gemeente
het overschot houden. Geeft een gemeente meer uit, dan zal de gemeente het tekort,
tot een bepaald eigen risico, uit eigen middelen moeten dekken. Overigens worden alleen
gemeenten met meer dan 40.000 inwoners volledig objectief verdeeld. Kleinere gemeenten
worden (deels) verdeeld op basis van de historische uitgaven in die gemeenten.

Overschotten kunnen gemeenten onbeperkt en vrij besteden aan andere doelen. Dit sluit
aan bij de beleidsvrijheid die gemeenten hebben voor de middelen die ze via de algemene
uitkering van het Gemeentefonds ontvangen. Ik hecht eraan daarbij aan te geven dat
gemeenten zijn gebonden aan de wettelijke verplichtingen ten aanzien van het betalen
van bijstandsuitkeringen. Het objectieve verdeelmodel is gebaseerd op deze wettelijke
verplichtingen. Gemeenten die in staat zijn gebleken om minder aan bijstandsuitkeringen
uit te geven dan het aan hen verstrekte budget, hebben mijns inziens laten zien binnen
de wettelijke randvoorwaarden effectiever te zijn in het verhogen van de uitstroom
of beperken van de instroom dan de gemiddelde gemeente in Nederland. Omgekeerd zullen
gemeenten met tekorten worden gestimuleerd om de effectiviteit van beleid en uitvoering
te verhogen. Binnen de huidige verdeelsystematiek is een bepaalde mate van solidariteit
ingebouwd. Gemeenten die te maken hebben met grote tekorten (in 2019 >7,5%) komen
in aanmerking voor een vangnetuitkering (mits er ook aan de aanvullende voorwaarden
is voldaan). Deze vangnetuitkeringen worden met twee jaar vertraging uit het macrobudget
gefinancierd, waardoor de lasten ervan over alle gemeenten worden verdeeld.

Vraag 8

Bent u ervan op de hoogte dat in de uitspraak van juli 2019 de Centrale Raad van Beroep
(CRvB) aangeeft dat het Ministerie van SZW ook onderzoek had moeten doen naar de gevolgen
van de uitkomst van het verdeelmodel, omdat de onevenredigheid van de uitkomsten van
het verdeelmodel volgens de CRvB aan de voorkant al door het Ministerie van SZW onderzocht
zouden moeten zijn? Op welke manier heeft u, gezien de uitkomst van deze procedure
waarbij het ministerie in het ongelijk gesteld is, dit onderzoek nu vormgegeven?

Antwoord 8

Ik ken de inhoud van de uitspraken van de CRvB. Er is aan de voorkant uitvoerig onderzoek
gedaan naar zowel de opzet als de uitkomsten van het verdeelmodel. In de aanloop naar
de invoering van het nieuwe verdeelmodel in 2015 zijn diverse experts en een begeleidingscommissie
bestaande uit o.a. VNG, Divosa, de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv, opgegaan
in de Raad voor Openbaar Bestuur), individuele gemeenten en de Ministeries van Financiën
en BZK betrokken geweest. De experts en de Rfv hebben geadviseerd het gekozen verdeelmodel
in te voeren. Later is door de Rfv geconstateerd dat er in de verdeling voor 2015
en 2016 knelpunten zaten, die voor het jaar 2017 opgelost zouden moeten worden. De
CRvB heeft de constateringen van de Rfv ook betrokken in zijn uitspraak van juli 2019
over de bijstandsbudgetten in 2015.

In de jaren daarna heeft SZW, mede op advies van de Rfv, gewerkt aan doorontwikkeling
van het verdeelmodel. Daarbij zijn wederom experts en een begeleidingscommissie nauw
betrokken geweest. Met name in 2017 is een grote stap gezet in het nieuwe verdeelmodel,
waarbij de knelpunten die de CRvB voor de jaren 2015 (en eigenlijk ook 2016) constateert
zijn weggewerkt. Het oordeel van de Rfv over model 2017 is dan ook positief. In 2017
hebben SEO Economisch Onderzoek en Atlas voor gemeenten onderzoek gedaan naar de uitschieters
van het verdeelmodel en hoe plausibel die zijn.4 Dit onderzoek toont de relatie aan tussen specifiek beleid en uitvoering enerzijds
en tekorten en overschotten anderzijds.

Het uitgangspunt van de verdeelsystematiek is om de budgetten zo goed mogelijk aan
te laten sluiten bij de noodzakelijke uitgaven van gemeenten. SZW laat de berekening
van de objectieve budgetten uitvoeren door SEO Economisch Onderzoek en Atlas voor
gemeenten. Deze berekening komt zeer zorgvuldig tot stand, waarbij alle afzonderlijke
stappen door meerdere onderzoekers en door medewerkers van het ministerie worden gecontroleerd.
De uitkomsten van de verdeling worden aan diverse toetsen onderworpen.

Vraag 9

Wat legitimeerde het gebruik van een alternatief verdeelmodel (model 2017) als model
om een nieuw besluit over het jaar 2015 op te baseren?

Antwoord 9

Zoals ik in mijn antwoord op vraag 1 heb aangegeven, heb ik de berekening van de nieuwe
budgetten gebaseerd op model 2017, omdat dit het eerste jaar is na 2015 waarin rekening
is gehouden met de centrumfunctie en bovendien gebruik wordt gemaakt van integrale
gegevens. Daarmee wordt naar mijn oordeel recht gedaan aan de uitspraak van de CRvB,
waarin immers is overwogen dat met name het ontbreken van die factoren in de verdeling
voor 2015 leidde tot een onevenredige benadeling van de vier gemeenten.

Vraag 10

Op welke manier gaat u de onderzoeksplicht als bedoeld in bovenstaande vraag in de
toekomst vormgeven?

Antwoord 10

De uitspraak van de CRvB heeft betrekking op de bijstandsbudgetten in 2015 van vier
gemeenten. Bij de invoering van het nieuwe verdeelmodel in 2015 is sprake geweest
van relatief grote herverdeeleffecten, ook met de toepassing van de overgangsregeling.
In de jaren daarna zijn de herverdeeleffecten elk jaar minder geworden. Inmiddels
is het verdeelmodel uitontwikkeld. Ik blijf wel in goed overleg met gemeenten, Divosa
en de VNG over de uitkomsten. Verder zal ik de onderzoeksplicht in de toekomst op
dezelfde manier vormgeven als dat ik de afgelopen jaren heb gedaan, zie mijn antwoord
op vraag 8.

Vraag 11

Vindt u ook dat gemeenten op individueel niveau voorzien moeten worden van een kostendekkende
financiering voor de uitvoering van de bijstand? Zo nee, waarom niet? Zo ja, hoe kan
het dan dat gemeenten een tekort of een overschot hebben?

Antwoord 11

Sinds 2004 is er geen sprake meer van een declaratiestelsel. Op macroniveau worden
de bijstandsuitgaven toereikend geraamd. Voor individuele gemeenten kan sprake zijn
van tekorten en overschotten. Dit is het resultaat van een systeem van objectieve
budgettering. Daarmee ontstaat een financiële prikkel voor gemeenten om de bijstandsuitgaven
te beperken.

Vraag 12

Hoe heeft u invulling gegeven aan het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur
(ROB) om tot financiële compensatie over te gaan voor de tekorten die ontstaan bij
gemeenten? Klopt het dat van compensatie in de zin van het ROB-advies geen sprake
is geweest?

Antwoord 12

U doelt vermoedelijk op de macrotekorten in 2016 en 2017 die zijn ontstaan door de
verhoogde instroom van vergunninghouders vanaf 2015. Volgens de reguliere ramingssystematiek
worden tekorten via de realisaties verwerkt in het macrobudget van het volgende jaar.
Structurele afwijkingen tussen macrobudget en macro realisaties zijn daarmee niet
mogelijk. Indien sprake is van grote tekorten, is het voor gemeenten tijdelijk wel
een grotere opgave om hun begroting rond te krijgen. Daarom hebben het Rijk en de
VNG eind 2015 met het oog op de bovengemiddelde asielinstroom afgesproken dat gemeenten
voor de jaren 2016 en 2017 bij SZW voorfinanciering kunnen aanvragen.5Gemeenten hebben daar slechts beperkt gebruik van gemaakt. In 2018 heeft de ROB geadviseerd
om bij de raming van het macrobudget 2018 en 2019 rekening te houden met het extra
beroep op het vangnet uit de jaren 2016 en 2017 die het gevolg zijn van de verhoogde
asielinstroom.6 Naar aanleiding van dit ROB-advies hebben Rijk en VNG nieuwe afspraken gemaakt. Onderdeel
van deze afspraken is dat de verhoogde asielinstroom in 2018 en 2019 in de ramingen
wordt verwerkt. Daarmee is de discussie tussen Rijk en VNG over de tekorten op het
macrobudget in 2016 en 2017 afgesloten. In 2018 en 2019 is er sprake van een overschot
op het macrobudget.

Vraag 13

Bent u ervan op de hoogte dat gemeenten al te maken hebben met tekorten op de jeugdhulp
en Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), dat het budget voor inburgering nog niet
geregeld is en dat er voor het probleem van de verdeelsystematiek van de bijstandsbudgetten
nog geen structurele oplossing door u is geboden? Wat vindt u ervan dat gemeenten
al deze tekorten zelf hebben moet opvangen en dat zonder gewijzigd beleid ook in de
toekomst zullen moeten blijven opvangen? Deelt u de zorgen dat heel veel mensen hier
straks de dupe van gaan worden? Welke aanpak stelt u voor om deze tekorten in het
gehele sociale domein op te lossen?

Antwoord 13

Ik vind het, gezien de vrije besteedbaarheid van de middelen, goed dat de tekorten
worden bezien in de context van het bredere sociale domein.

Gemeenten kennen op diverse dossiers financiële opgaven. Om deze te verlichten heeft
het kabinet vorig jaar extra middelen uitgetrokken voor de uitvoering van de Jeugdwet:
€ 420 mln in 2019, € 300 mln in 2020 en € 300 mln in 2021. Het kabinet heeft met gemeenten
een onderzoek afgesproken naar de noodzaak van structureel extra middelen voor jeugdzorg
(vanaf 2022). Dat onderzoek vindt dit jaar plaats. De resultaten van het onderzoek
dienen als inbreng voor de komende kabinetsformatie. Over de financiële opgave van
de nieuwe wet Inburgering worden constructieve gesprekken gevoerd met de VNG. Het
kabinet neemt hiermee de zorgen serieus en blijft met gemeenten in gesprek over de
opgaven die lokaal zijn of worden belegd.