Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Hijink over de falende controle op zorgfraude

Antwoord van Minister De Jonge (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) (ontvangen 17 februari
2020) Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2019–2020, nr. 1468.

Vraag 1

Wat is uw reactie op de uitspraken van de directeur van zorgverzekeraar DSW, dat de
afgelopen jaren de fraude in de zorg is toegenomen? Hoe verklaart u deze toename van
fraude? Hoe beoordeelt u dat zowel DSW als het Openbaar Ministerie spreken over een
fraude van honderden miljoenen op jaarbasis? Kloppen deze cijfers naar uw mening?1

Antwoord 1

Zoals ik u eerder heb aangegeven in de schriftelijke beantwoording van de bij de begrotingsbehandeling2 gestelde vragen is de precieze omvang van fraude in de zorg niet goed te kwantificeren,
omdat fraude per definitie heimelijk plaatsvindt en we niet weten wat we niet weten.
We weten alleen wat aan (vermoedens van) fraude wordt gemeld respectievelijk aan zorgfraude
wordt vastgesteld. Hoeveel geld concreet gemoeid gaat met zorgfraude en of sprake
is van een toename blijft onduidelijk.

Een belangrijke bron van cijfers over zorgfraude die wel beschikbaar is, is die van
Zorgverzekeraars Nederland (ZN). Zij rapporteren onder meer jaarlijks wat er uit de
eigen afgeronde fraudeonderzoeken van zorgverzekeraars waaronder zorgverzekeraar DSW
naar voren komt. Deze cijfers laten de afgelopen jaren een toename zien van de bedragen
die gemoeid zijn met afgeronde fraudeonderzoeken van zorgverzekeraars. In 2018 is
wel sprake van een trendbreuk voor wat betreft de door zorgverzekeraars in afgeronde
fraudeonderzoeken vastgestelde fraude3.

Resultaten fraudebeheersing zorgverzekeraars

(* € 1 mln.)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Fraude-onderzoek

27

53

20

24,8

31,3

33,7

Waarvan vastgestelde fraude

9,3

18,7

11,1

18,9

27

20,5

Deze cijfers van ZN geven dus geen volledig beeld van het totaal aan zorgfraude. Sinds
de oprichting van het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) in 2016 wordt het aantal
gemelde fraudesignalen centraal geregistreerd bij het IKZ. Het aantal fraudesignalen
in 2019 (t/m 30 september) bedroeg 377 unieke signalen. In 2018 bedroeg het aantal
signalen 558 en in 2017 675.

Vraag 2

Hoe reageert u op de uitspraak van de directeur van DSW dat zorgbureaus op dit moment
feitelijk risicoloos kunnen frauderen?

Antwoord 2

Het beeld dat uit de Nieuwsuur uitzending naar voren komt is schokkend. Zorggeld is
bedoeld voor zorg en moet niet wegvloeien naar fraudeurs. Fraude met zorggeld is onacceptabel
en daar moet hard tegen worden opgetreden. Er wordt ketenbreed bekeken waar de regelgeving
fraudebestendiger kan worden gemaakt en de handhaving (toezicht, bestuursrechtelijk
en strafrechtelijk optreden) nog verder kan worden geïntensiveerd.

Zorgverzekeraars en Wlz-uitvoerders hebben vanuit hun rol en verantwoordelijkheid
in het zorgstelsel de wettelijke plicht om de rechtmatigheid van in rekening gebrachte
zorg te controleren. Bij fouten en fraude treden zij op. De Maatregelenrichtlijn van
ZN4 is een hulpmiddel voor verzekeraars en zorgkantoren om tot passende maatregelen te
komen en kan bij gecontracteerde en op onderdelen bij niet-gecontracteerde zorg worden
ingezet. Voorbeelden van maatregelen zijn het inzetten van de procedure van de onverschuldigde
betaling, het terughalen van onterecht uitgekeerde «zorg-euro’s, het doorberekenen
van gemaakte onderzoekskosten, het inzetten van het tuchtrecht of het ontbinden van
de overeenkomst (bij gecontracteerde zorg). Bij ongecontracteerde zorg kan gebruik
gemaakt worden van het instrument van de machtigingen5 en van het verbod op akte van cessies6. Naast de inzet van civiel- en tuchtrechtelijke maatregelen kunnen zorgverzekeraars
ook aansturen op de inzet van het bestuurs- en strafrecht bij de aanpak van zorgfraude,
door het doen van een melding dan wel aangifte richting de NZa respectievelijk het
OM.

Daarnaast heb ik ervoor gezorgd dat de capaciteit van de Inspectie SZW is uitgebreid
met 20 fte. Deze uitbreiding zal naar verwachting eind 2020 gerealiseerd zijn. Dit
geeft – naast de handhavingsinspanningen van de overige ketenpartners – de Inspectie
SZW meer capaciteit om zaken die zich daarvoor lenen strafrechtelijk af te doen onder
het gezag van het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie (OM).

Met het wetsvoorstel bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg wordt de samenwerking
tussen verschillende instanties bij het aanpakken van zorgfraude verbeterd. Het wetsvoorstel
zorgt er onder andere voor dat zorgverzekeraars, gemeenten en zorgkantoren gegevens
over fraudeurs in een Waarschuwingsregister kunnen registeren op één centrale plek.
Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel in een basis voor partijen om gegevens met elkaar
te delen waardoor fraude beter kan worden opgespoord.

Met de meldplicht in het wetsvoorstel Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) komen nieuwe
zorgaanbieders voor de aanvang van de zorgverlening in beeld ten behoeve van het kwaliteitstoezicht
van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). Ook zorgverzekeraars en zorgkantoren
kunnen dit gebruiken voor een rechtmatige uitvoering van de Zvw en de Wlz. Zij hebben
al aangegeven de meldplicht als voorwaarde te verbinden aan het verstrekken van de
AGB-code die nodig is om te kunnen declareren. Dit wetsvoorstel is op 29 januari jongstleden
in de Kamer behandeld.

Ik heb uw Kamer in de brieven van 17 oktober 20197 en 25 november 20198 een opsomming van deze maatregelen gegeven.

Vraag 3

Klopt het dat er veel meer fraudeurs zijn dan het Openbaar Ministerie aankan? Geldt
dit tekort aan capaciteit ook voor gemeenten, zorgverzekeraars en de Sociale Verzekeringsbank
(SVB)? Bent u bereid meer middelen en capaciteit beschikbaar te stellen zodat meer
frauderende zorgaanbieders gepakt worden?

Antwoord 3

Strafrecht alleen kan een maatschappelijk probleem als fraude met zorggeld niet oplossen.
De aanpak van fraude vergt een ketenbrede inspanning, die strekt van wet- en regelgeving,
preventie, toezicht en bestuursrechtelijke sancties tot aan strafrechtelijke opsporing
en vervolging. Vermoedens van fraude kunnen op diverse punten in de keten worden gesignaleerd
en er kan zoals gezegd door verschillende ketenpartners handhavend worden opgetreden.
De betrokken partijen hebben ieder een eigen rol en verantwoordelijkheid in het voorkomen
dan wel aanpakken van fraude. De NZa en de IGJ kunnen bijvoorbeeld een bestuurlijke
boete opleggen en zorgverzekeraars en gemeenten kunnen eigen maatregelen treffen.
Het OM zet de per definitie schaarse strafrechtcapaciteit vooral in bij die zaken
waarvan verwacht wordt dat die inzet een maximaal maatschappelijk effect heeft. Dat
kan bijvoorbeeld een nieuwe vorm van fraude zijn, een zaak waar uitzonderlijk veel
geld mee is gemoeid of een zaak waar een signaalfunctie van uitgaat. Het strafrecht
wordt ingezet als optimum remedium, parallel aan de andere genoemde handhavingsmogelijkheden.

De besluitvorming over welke fraudesignalen in aanmerking komen voor bestuurs- dan
wel strafrechtelijke afdoening vindt plaats in de zogeheten Stuur- en Weegploeg Zorg,
onder voorzitterschap van het OM (het Functioneel Parket).

Fraude is niet alleen op te lossen met meer middelen en capaciteit. Er zijn meerdere
maatregelen nodig om het net te doen sluiten rond frauduleuze partijen. En dan nog
zal het nooit helemaal 100% waterdicht worden, er is altijd een kleine groep die de
randen van de wet opzoekt en er zelfs overheen gaan. Maar ik doe er met de ketenpartners
in de zorg alles aan het net zo goed mogelijk te dichten, door wetgeving steeds fraudebestendiger
te maken en fraudeurs te ontmoedigen door ketenbreed handhavend op te treden en zo
te laten zien dat er geen plek is voor fraude in de zorg.

Voor een overzicht van alle maatregelen verwijs ik uw Kamer naar de tweede Voortgangsrapportage
rechtmatige Zorg 2018 – 2021 Aanpak van fouten en fraude»9 en de brieven van 17 oktober 201910 en 25 november 201911.

Vraag 4

In hoeverre wordt gecontroleerd of in de wijkverpleging, of elders in de zorg, binnen
familieverband zorg verleend wordt? Beschikt u over cijfers om aan te tonen op welke
schaal zorgfraude binnen families en gemeenschappen plaatsvindt?

Antwoord 4

Zorgverzekeraars controleren niet specifiek of de zorg binnen een familieverband wordt
verleend. Een aantal zorgverzekeraars heeft in de verzekeringsvoorwaarden wel (aanvullende)
eisen of een verbod opgenomen voor zorg die verleend wordt door een familielid. Zorgverzekeraars
controleren alle declaraties op onrechtmatigheden. Zorgverzekeraars doen onderzoek
naar signalen van fraude die zij beoordelen als «onderzoekswaardig». Dit betekent
dat het signaal nadrukkelijk moet duiden op het overtreden van een regel, dat er een
bepaald voordeel wordt verkregen met deze overtreding en dat er een vermoeden van
bewust handelen moet zijn. Daarbij hanteren zorgverzekeraars een prioriteringsbeleid
waarbij onder meer de aard, maatschappelijke impact en omvang van de zaak, de zorgsoort
en de uitkomsten van risicoanalyses een rol kunnen spelen.

Ik beschik niet over cijfers om aan te tonen op welke schaal zorgfraude binnen families
en gemeenschappen plaatsvindt. De opsporingsinstanties en het OM houden dit niet systematisch
bij.

Vraag 5

Welke aanvullende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat binnen families en
kleine gemeenschappen zorgfraude gepleegd wordt?

Antwoord 5

Er worden geen specifieke maatregelen genomen om fraude binnen families en kleine
gemeenschappen aan te pakken. Zoals eerder aangegeven doen de meeste problemen zich
voor als het gaat om rechtmatigheid bij de ongecontracteerde zorg. Dat betekent dat
zorgverzekeraars een zorgaanbieder niet vooraf, zoals bij gecontracteerde zorg, kunnen
screenen. In het Hoofdlijnenakkoord wijkverpleging hebben partijen diverse maatregelen
afgesproken om de contractering te stimuleren. Daarnaast werk ik samen met branchepartijen
en zorgverzekeraars aan het oplossen van de top 10 meest voorkomende declaratiefouten
in de wijkverpleging. De knelpunten die hieraan ten grondslag liggen worden aangepakt.
Ook wordt het indicatieproces geprofessionaliseerd. We doen dit door de praktijkvariatie
in de indicatiestelling in kaart te brengen. Onder meer met als doel het bestrijden
van uitwassen. Ook maken zorgverzekeraars steeds meer gebruik van machtigingen vooraf
bij niet-gecontracteerde zorg en van het verbod op akte van cessies. Tot slot wordt
een raamwerk opgesteld voor het inzetten van een onafhankelijke deskundige indien
er sprake is van gegronde twijfel over de juistheid van een afgegeven indicatie.

Vraag 6 en 7

Bent u bereid met extra aanscherpingen te komen in de nog te behandelen Wet toetreding
zorgaanbieders (Wtza) om deze grootschalige fraude te stoppen? Zo ja, welke maatregelen
zijn dit? Zo neen, waarom niet?

Hoe wordt met de nieuwe meldplicht in de Wtza deze fraude voorkomen? Klopt het dat
met een meldplicht nog steeds vrij eenvoudig zorg gedeclareerd kan worden omdat er
geen controle plaatsvindt op geleverde of te leveren zorg?

Antwoord 6 en 7

De Wtza is gericht op een verbetering van het toezicht van de IGJ op nieuwe zorgaanbieders
en het beter bewust maken van nieuwe zorgaanbieders van de (kwaliteits)eisen waaraan
de zorgverlening dient te voldoen en hun verantwoordelijkheid daarvoor. Hiertoe introduceert
de Wtza een meldplicht waardoor nieuwe zorgaanbieders reeds voor de aanvang van de
zorgverlening in beeld komen bij de IGJ. Daarbij wordt in dit wetsvoorstel de huidige
WTZi-toelating vervangen door de Wtza-vergunning. Aan de Wtza-vergunning zijn ook
voorwaarden voor goede zorg verbonden en zijn meer mogelijkheden tot weigering of
intrekking van de vergunning.

Zorgverzekeraars zijn verantwoordelijk voor een rechtmatige uitvoering van de Zvw
en de Wlz en controleren of de ingediende zorgnota’s correct zijn.

Om het net zo goed mogelijk te dichten, fraudeurs te ontmoedigen en te laten zien
dat er geen plek is voor fraude in de zorg wordt een breed pakket aan maatregelen
ingezet. Zie hiervoor mijn antwoord op vraag 3.

Een belangrijke maatregel daarbij is het wetsvoorstel Integere bedrijfsvoering zorgaanbieders,
waarmee de wettelijke eisen aan de bedrijfsvoering van zorgaanbieders wordt aangescherpt.
Dit gebeurt onder andere door het creëren van een wettelijke verplichting voor zorgaanbieders
om elke vorm van belangenverstrengeling binnen hun organisatie te voorkomen en versterking
van de positie van de onafhankelijke intern toezichthouder binnen zorgaanbieders.
In dit wetsvoorstel zal de Wtza-vergunning verder worden uitgebreid en ingericht om
zo goed mogelijk aanbieders die verkeerde intenties hebben of eerder de fout in zijn
gegaan tegen te houden.

Vraag 8

Kunt u aangeven hoe het komt dat sinds decentralisaties in de zorg in 2015 het aantallen
gevallen van fraude is toegenomen? In hoeverre schiet hierin het gemeentelijk toezicht
tekort? Bent u bereid om gemeentelijk toezicht aan te scherpen door een landelijke
model voor gemeentelijk toezicht vast te stellen waarin de Inspectie gezondheidzorg
en Jeugd (IGJ) en gemeentelijke toezichthouders intensief samenwerken?

Antwoord 8

De basis van de Wmo 2015 is het realiseren van lokaal maatwerk voor inwoners. Gemeenten
hebben binnen de Wmo 2015 beleidsruimte en ruimte om zelf specifieke kwaliteitseisen
te stellen aan aanbieders, passend bij de lokale infrastructuur en omstandigheden.
Hieruit vloeit voort dat gemeenten zelf het beste het toezicht – passend bij de lokale
keuzes in beleid en de lokale structuren – dienen in te richten om het toezicht effectief
te kunnen laten functioneren. Door het Wmo-toezicht op deze manier in de wet te verankeren
is de mogelijkheid gecreëerd om op lokaal niveau een sluitende cyclus van contractering
en contractmanagement, toeleiding naar ondersteuning, uitvoering van ondersteuning
en het toezicht hierop te realiseren. Aan de voorkant kunnen gemeenten (strenge) kwaliteitseisen
stellen aan aanbieders. Een landelijk kader voor Wmo-toezicht zou hier afbreuk aandoen.

In mijn beleidsreactie van 12 november 2019 naar aanleiding van het rapport van de
IGJ over Wmo-toezicht 201812 heb ik verschillende acties benoemd die ik heb uitgezet om het Wmo-toezicht verder
en duurzaam te versterken. Het verder versterken en professionaliseren van het Wmo-toezicht
is de belangrijkste doelstelling. Dit doe ik onder andere door:

De VNG te ondersteunen om het instrumentarium van het Wmo-toezicht nader uit te werken
(toolkit opdrachtgeverschap).

In gesprek te gaan met GGD-GHOR en VNG Kenniscentrum Handhaving en Naleving om te
werken aan landelijk kennisnetwerk.

Openbaarmaking van Wmo-toezichtrapportages wettelijk te verankeren.

In de praktijk, in samenwerking tussen de gemeentelijk toezichthouder en de IGJ, vast
te stellen hoe het toezicht op instellingen van beschermd wonen versterkt zou kunnen
worden.

Ik kan niet vaststellen dat, sinds de decentralisaties, het aantal gevallen van fraude
is toegenomen. Het wordt in ieder geval door contractmanagers en toezichthouders en
goed speurwerk van journalisten, steeds meer zichtbaar, hetgeen gemeenten in staat
stelt bewust strenger te worden aan de contracteringskant en sancties op te leggen,
mocht een aanbieder er frauduleuze praktijken op nahouden. Een goed voorbeeld is de
gemeente Almelo waar het contracteren van aanbieders zich steeds verder ontwikkelt
en de afgelopen jaren aanvullende voorwaarden gesteld zijn om in aanmerking te komen
voor een contract. In aanvulling op deze voorwaarden heeft Almelo in haar verordening
voorts ook een speciale clausule opgenomen met eisen over de integriteit van bestuurders
en eigenaren van aanbieders.