Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Diks over het Emergency Trust Fund for Africa (EUTF)

Antwoord van Minister Kaag (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking) (ontvangen
14 februari 2020).

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «De EU heeft in stilte een crisis uitgeroepen in 26 Afrikaanse landen. En omzeilt
zo de eigen aanbestedingsregels», van De Correspondent?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2 en 3

Deelt u de strekking van het artikel dat de EU haar eigen aanbestedingsregels in het
European Union Emergency Trust Fund for Africa (EUTF) omzeilt door te verklaren dat
de meeste landen waar het EUTF actief is in een staat van crisis verkeren? Zo nee,
waarom niet?

Hoe beoordeelt u het feit dat het besluit van de Europese Commissie van 20 oktober
2015 om het EUTF op te richten2 in Artikel 3 bepaalt dat een groot aantal Afrikaanse landen in een staat van crisis
verkeert, met verwijzing naar paragraaf 2 van Artikel 190 van de uitvoeringsvoorschriften
voor de financiële regels van de Europese Unie?3

Antwoord 2 en 3

Het Emergency Trust Fund for Africa (EUTF) is en marge van de Valletta migratietop van november 2015 opgericht om snel en flexibel in te
kunnen spelen op (de grondoorzaken van) destabilisering, gedwongen ontheemding en
irreguliere migratie en om te werken aan een verbeterd migratiemanagement. Ten tijde
van de oprichting was sprake van diverse crises, zoals onder meer in Libië, Zuid-Soedan
en de regio rond het Tsjaadmeer. Ook nu nog is de situatie in deze gebieden zorgelijk.
Instabiliteit, irreguliere migratiestromen en gedwongen ontheemding kunnen evenwel
niet altijd voorspeld worden. De EU en partnerlanden hebben bij de oprichting van
het EUTF en marge van de Valletta migratietop daarom besloten meerdere landen in de EUTF-landenlijst
op te nemen. Hierdoor kan het EUTF snel en flexibel activiteiten in deze landen ontplooien
binnen de inhoudelijke focusgebieden van het trustfonds. Van meet af aan was duidelijk
dat het instrument ertoe diende situaties het hoofd te bieden waar de reguliere externe
financieringsinstrumenten, zoals het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en het Europees
Nabuurschapsinstrument (ENI), ontoereikend voor waren.

Artikel 190 van de uitvoeringsvoorschriften geeft aan onder welke voorwaarden openbare
aanbesteding achterwege gelaten kan worden. Een van de redenen is als landen in een
crisissituatie verkeren en vanwege acute noden snel hulp behoeven. Crisissituaties
worden hier in brede zin bedoeld waar ook «uitzonderlijke omstandigheden met vergelijkbare
gevolgen» onder vallen, zoals aangegeven in artikel 190 van het Financieel Regelement.
De Europese Commissie licht in haar reactie op het artikel van De Correspondent4 toe dat het de volgende uitgangspunten hanteert bij de selectie van uitvoerders:
flexibiliteit, snelheid en expertise. Per project wordt bepaald op welke manier de
uitvoerder wordt geselecteerd. Voorop staat artikel 10 van het oprichtingsdocument
van het EUTF5, waarin de voorkeur wordt uitgesproken voor zogeheten gedelegeerde samenwerking,
om flexibiliteit te waarborgen en expertise van donoren optimaal te benutten. Gedelegeerde
samenwerking houdt in dat de Europese Commissie geen aanbesteding hoeft te doen maar
direct programma’s in beheer kan geven aan geaccrediteerde organisaties van EU-lidstaten
en bijvoorbeeld VN-organisaties, op basis van hun expertise en specialisme. Of een
land zich in een crisissituatie bevindt waardoor een openbare aanbesteding kan worden
vermeden, speelt dus een ondergeschikte rol, maar biedt in sommige gevallen wel de
mogelijkheid om snel en flexibel te handelen waar reguliere aanbestedingsregels niet
toereikend zijn.

Het kabinet vindt het belangrijk dat de EU flexibele instrumenten tot haar beschikking
heeft om snel in te kunnen springen op crises en veranderende omstandigheden, als
gevolg van instabiliteit, gedwongen ontheemding en irreguliere migratie. Evenwel hecht
het kabinet eraan dat het EUTF complementair is aan de reguliere instrumenten en zier
erop toe dat het alleen wordt aangewend voor de situaties en de doelstellingen waarvoor
het EUTF werd opgericht.

Vraag 4

Is dit besluit van de Europese Commissie toentertijd voorgelegd aan het Nederlandse
Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Nederlandse parlement?

Antwoord 4

Ja, de Commissie heeft een voorstel voor oprichting van het EU Emergency Trust Fund for Africa (EUTF) in oktober 2015 ter goedkeuring aan lidstaten voorgelegd. Nederland heeft
hiermee ingestemd onder andere omdat met dit instrument snel en flexibel ingespeeld
kan worden op (de grondoorzaken van) destabilisering, gedwongen ontheemding en irreguliere
migratie, zoals ook beschreven in het antwoord op vraag 3. Dit in aanvulling op de
doorlopende inzet op ontwikkelingssamenwerking via reguliere externe financieringsinstrumenten.
Na goedkeuring door lidstaten werd het fonds aangekondigd tijdens de Valletta Migratietop
van 11 en 12 november 2015.

De Eerste en Tweede Kamer zijn geïnformeerd over de oprichting van het EUTF, de Valletta
Top en de Nederlandse inzet daarbij. Zie bijvoorbeeld de eerste appreciatie van de
Commissievoorstellen op het gebied van migratie (Kamerstuk 32 317, nr. 321), de nadere Kabinetsappreciatie van het EU-migratiepakket van september 2015 (Kamerstuk
32 317, nr. 2004), de Kabinetsinzet voor de Valletta top op 11 en 12 november 2015 (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1049) en het verslag van de Valletta Top (Kamerstuk 21 501-20 nr. 1052).

Vraag 5

Deelt u de opvatting van de Europese Commissie dat de betreffende Afrikaanse landen
in een crisissituatie verkeerden in 2015, zoals gedefinieerd in paragraaf 2 van Artikel
190 van de uitvoeringsvoorschriften voor de financiële regels van de Europese Unie?
Zo ja, kunt u dat, met expliciete verwijzingen naar Artikel 190, nader toelichten
voor Senegal, Tanzania en Marokko?

Antwoord 5

Het doel van het EUTF is om de EU, de lidstaten en andere donoren in staat te stellen
om sneller en flexibeler in te kunnen spelen op (de grondoorzaken van) destabilisering,
gedwongen ontheemding en irreguliere migratie en om te werken aan een verbeterd migratiemanagement.
Het kabinet vindt het daarom begrijpelijk en wenselijk dat er naar snellere procedures
is gekeken. Als de reguliere procedures voldoende waren geweest, was het immers niet
nodig geweest het Trustfonds op te zetten. Het EUTF is complementair aan, en dient
niet ter vervanging van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en andere externe financieringsinstrumenten.
Dit blijkt ook uit de inzet in de landen die u noemt. Het grootste deel van de programma’s
in deze landen wordt gefinancierd vanuit het EOF (Senegal en Tanzania) en het Europees
Nabuurschapsinstrument (Marokko) en niet uit het EUTF. Voor Senegal betreft dit EUR 347 mln
over de periode 2014–2020 (in vergelijking met ca. EUR 170 mln uit het EUTF), voor
Tanzania EUR 626 mln over de periode 2014–2020 (alleen regionale projecten uit het
EUTF) en voor Marokko EUR 1.399 mln over de periode 2014–2020 (in vergelijking met
ca. EUR 77 mln uit het EUTF).

Vraag 6

Bedoelt de Commissie, voor wat betreft de bepaling in artikel 3 van Commissie besluit
C(2015) 7293 dat de landen waaraan wordt gerefereerd in Paragraaf 4 van Artikel 1
in crisissituatie verkeren, specifiek de landen die in die paragraaf bij naam worden
genoemd, of ook hun buurlanden, waar dezelfde paragraaf aan refereert zonder deze
bij naam te noemen?

Antwoord 6

De Commissie verwijst hiermee alleen naar de landen die in paragraaf 4 van artikel
1 bij naam worden genoemd.

Vraag 7

Wat is de reden dat de Commissie heeft besloten om te bepalen dat al die landen in
een crisissituatie verkeren? Wat zijn de voordelen en nadelen van dat besluit?

Antwoord 7

Ten tijde van de oprichting van het EUTF, in 2015, hadden verschillende landen waar
het EUTF ingezet wordt te maken met crises, dan wel de gevolgen van crises in de regio.
Voorbeelden zijn de situatie in Libië, conflicten in Zuid-Soedan, Mali en rondom het
Tsjaadmeer, evenals fragiele situaties in Soedan en Somalië. Negatieve gevolgen van
deze instabiliteit zijn merkbaar in omringende landen en regio’s. Vier jaar na het
oprichten van het EUTF, blijven de regio’s die vanuit het EUTF ondersteund worden
een belangrijke zorg, ook voor de EU. Het EUTF stelt de EU, de lidstaten en andere
donoren in staat om sneller en flexibeler in te spelen op deze negatieve gevolgen.

Nederland heeft er consequent op aangedrongen dat het EUTF wordt ingezet daar waar
het voor bedoeld is: een gerichte inzet op (de grondoorzaken van) destabilisering,
gedwongen ontheemding en irreguliere migratie en om te werken aan een verbeterd migratiemanagement.
Lange-termijn projecten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking moeten bij voorkeur
vanuit reguliere instrumenten zoals het EOF gefinancierd worden. Overigens behoort
gedelegeerde samenwerking daar ook tot de opties.

Vraag 8

Deelt u de mening dat crisissituaties zoals beschreven in Artikel 190 per definitie
van tijdelijke aard zijn, en dat de Europese Commissie daarom niet bij voorbaat kan
bepalen dat landen de komende jaren in dergelijke crisissituaties zullen verkeren?
Zo ja, wat betekent dat voor uw appreciatie van Commissie Besluit C(2015) 7293?

Antwoord 8

Het kabinet deelt de mening dat een noodfonds gericht op de aanpak van crisissituaties
resulterend uit instabiliteit en irreguliere migratie en ontheemding in principe van
tijdelijke aard zou moeten zijn. Tegelijkertijd lag het niet in de lijn der verwachting
dat de redenen voor oprichting van het fonds op zeer korte termijn niet meer relevant
zouden zijn. Het kabinet kon daarom instemmen met een looptijd van vijf jaar, namelijk
tot eind 2020.

Vraag 9

Bent u bereid om de Europese Commissie te verzoeken om Besluit C(2015) 7293 zo snel
mogelijk aan te passen en deze situatie recht te zetten? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

De Europese Commissie heeft voorgesteld om de externe dimensie van migratie vanaf
2021 voornamelijk te financieren vanuit het instrument voor het Nabuurschap, Ontwikkeling
en Internationale Samenwerking (NDICI). Zoals aangegeven in het BNC-fiche over de
NDICI-verordening vindt het kabinet de door de Commissie voorgestelde mainstreaming van migratie in geografische en thematische programma’s niet voldoende. Het kabinet
vindt dat er ook specifieke fondsen voor migratie gereserveerd zouden moeten worden,
bij voorkeur binnen de EU-begroting. Dit zou de oprichting van een noodfonds vergelijkbaar
met het EUTF of de voortzetting ervan overbodig moeten maken. Het kabinet is dan ook
niet voornemens de Europese Commissie te verzoeken Besluit C(2015) 7293, dat binnen
een jaar afloopt, aan te passen.

Vraag 10

Deelt u de mening van de auteurs van het artikel dat het uitroepen van de crisissituatie
heeft gefaciliteerd dat de middelen van het EUTF vooral werden weggezet via officiële
kanalen, terwijl het de toegang voor NGOs en lokale Afrikaanse organisaties en overheden
heeft bemoeilijkt?

Antwoord 10

Om flexibiliteit te waarborgen en expertise van donoren optimaal te benutten is binnen
het EUTF gekozen voor zogeheten gedelegeerde samenwerking, zoals bepaald in Artikel 10
van de Constitutive Agreement van het EUTF. Zoals in het antwoord op vraag 2 en 3 is aangegeven is het uitroepen
van crisis binnen het EUTF niet de enige factor die het selectieproces bepaalt. De
Commissie geeft aan dat 14% van het bedrag dat aan lidstaten is gecontracteerd is
uitgevoerd door lokale of internationale maatschappelijke organisaties. Nederland
heeft consequent gepleit voor meer eigenaarschap van Afrikaanse landen en organisaties
binnen het EUTF.

Vraag 11 en 12

Deelt u de mening dat lokaal eigenaarschap fundamenteel is voor succesvolle ontwikkelingssamenwerking,
zoals onderstreept in de Paris Declaration on Aid Effectiveness, de Accra Agenda for
Action en de Busan Partnership Agreement?

Deelt u de mening dat het EUTF en andere vormen van Europese en Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
gericht op migratie geen of weinig recht doen aan deze eigenaarschapsagenda? Zo ja,
wat bent u van plan om dat te verbeteren? Zo nee, kunt u beschrijven op welke manier
lokaal eigenaarschap is vormgegeven binnen deze programma’s, met specifieke verwijzing
naar het EUTF?

Antwoord 11 en 12

Het kabinet is van mening dat lokaal eigenaarschap een belangrijke factor is voor
succesvolle ontwikkelingssamenwerking. Daarom heeft Nederland hier vanaf de oprichting
van het EUTF ook expliciet voor gepleit. Het fonds zet immers in op de aanpak van
een gedeeld probleem met gedeelde verantwoordelijkheden. Nederland verwelkomde daarom
in 2015 de opzet van het EUTF waarbij wordt voortgebouwd op bestaande gezamenlijke
strategieën en betrokken landen als waarnemer plaatsnemen in de strategische board
en betreffende uitvoeringscomités (Operational Committees). Tijdens de Top in Valletta werd bovendien gezamenlijk besloten over de invulling
en strategie van het fonds.

Vraag 13

Klopt het dat Afrikaanse partnerlanden slechts deelnemen aan deStrategic Board en Operational Committee van het EUTF als waarnemers? Zo ja, hoe verhoudt dit zich tot de Overeenkomst van
Cotonou, waarvan de beginselen stellen dat de partners gelijk zijn en dat de landen
in Afrika, de Cariben en de Stille Oceaan (ACS) hun eigen ontwikkelingsbeleid bepalen?

Antwoord 13

Het klopt dat partnerlanden als waarnemers deelnemen aan bijeenkomsten van de Strategic Board en de Operational Committees van het EUTF. Dit was een bewuste keuze bij de oprichting van het fonds, juist om
partnerlanden blijvend te betrekken bij de besluitvorming rondom het EUTF. Aan het
beheerscomité van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), waaruit activiteiten voortvloeiend
uit het verdrag van Cotonou worden gefinancierd, nemen partnerlanden niet deel.

Vraag 14

Welk percentage van de financiële middelen in het EUTF kwam oorspronkelijk uit andere
fondsen en middelen bestemd voor ontwikkelingssamenwerking?

Antwoord 14

Het totale volume van het EUTF is momenteel EUR 4,7 miljard. Het EUTF wordt gefinancierd
vanuit overdrachten van EU instrumenten zoals het Europees Ontwikkelingsfonds, het
Europees Nabuurschapsinstrument en het Development Cooperation Instrument (ca. EUR 4,1 miljard, 87%), bijdragen van lidstaten (ca. EUR 600 miljoen) en bijdragen
via co-financiering (ca. 190 miljoen). Een groot deel van de overdrachten uit EU-instrumenten
komt uit reserves van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF, ca. EUR 2 miljard). Het
11e EOF (dat loopt van 2014 tot en met 2020) heeft in het totaal een volume van ca. EUR 30,5 miljard.

Vraag 15

Bent u voorts bekend met het artikel «Europe spends billions stopping migration. Good luck figuring out where the money
actually goes» van De Correspondent?6

Antwoord 15

Ja.

Vraag 16

Deelt u de strekking van het artikel dat de besteding van ontwikkelingsgelden van
de Europese Unie en de lidstaten, waaronder Nederland, niet transparant en overzichtelijk
is? Zo ja, wat gaat u doen om dit te verbeteren? Zo nee, waarom hebben zelfs onderzoeksjournalisten
zoveel moeite om de bestemming en besteding van de middelen te achterhalen?

Antwoord 16

Zowel de Europese Commissie als Nederland rapporteren op transparante wijze over de
besteding van ontwikkelingsgelden. In lijn met de motie Becker-Bouali (Kamerstuk 21 501-04, nr. 209) wordt de Kamer tevens ten minste jaarlijks geïnformeerd over de externe financieringsinstrumenten
van de Europese Unie.7

De Europese Commissie rapporteert jaarlijks uitgebreid over de resultaten die middels
het externe financieringsinstrumentarium van de Unie zijn bereikt.8 In de financiële annexen van de rapportage wordt inzicht gegeven in de verdeling
van de fondsen op geografisch en thematisch gebied. Naast deze jaarlijkse rapportage
bestaat er voor verschillende programma’s, trustfondsen en initiatieven een aparte
website. Dit is ook het geval voor het EUTF.9

De besteding van ontwikkelingsgelden van de EU en lidstaten is daarnaast grotendeels
terug te vinden via EU Aid Explorer10, een online tool waarmee informatie kan worden verkregen over zowel ontwikkelingssamenwerking
door de EU als door haar lidstaten. Op deze website is informatie te vinden over programma’s
en projecten sinds 2007.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking informeert uw Kamer
jaarlijks over de voortgang en resultaten van het Nederlandse beleid. Als aanvulling
op dit jaarverslag wordt er met de Resultatenrapportage een online overzicht van behaalde
resultaten gepresenteerd, geïllustreerd met voorbeeldprojecten.11

De publiekelijk gedeelde informatie is veelal overkoepelend van aard. Het blijft een
uitdaging om over ieder project en uitgave op publieke wijze te rapporteren, ook gezien
de hoeveelheid aan informatie.

Vraag 17

Kunt u aangeven hoeveel middelen van de begroting Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
voor 2019 zijn gereserveerd voor migratie-gerelateerde projecten in Nigeria?

Antwoord 17

In 2019 is er vanuit het budget «Migratie en Ontwikkeling» (BHOS begrotingsartikel
4) in Nigeria EUR 2,6 miljoen besteed aan migratieprojecten. Dit betreft bijvoorbeeld
projecten die de capaciteit van relevante Nigeriaanse autoriteiten versterken om mensenhandel
en -smokkel tegen te gaan en bewustwordingscampagnes over de risico’s van irreguliere
migratie. Daarnaast wordt ook het Local Employment in Africa for Development (LEAD) programma in Nigeria uitgevoerd. Met LEAD wordt perspectief geboden aan jongeren
door het creëren van werkgelegenheid. In Nigeria betrof dit in 2019 een bedrag van
EUR 1,3 miljoen.

Vraag 18

Deelt u de mening van de auteurs dat de coördinatie tussen de verschillende lidstaten
en de Europese Commissie op landniveau, in Nigeria in dit geval, veel te wensen overlaat,
en zich veelal beperkt tot een passieve vorm van coördinatie door elkaar op de hoogte
te houden van de verschillende programma’s, maar dat proactieve coördinatie tekortschiet?
Zo ja, wat bent u van plan te ondernemen om dat te verbeteren? Zo nee, kunt u aangeven
hoe proactieve coördinatie plaatsvindt in het geval van Nigeria?

Antwoord 18

Nee, deze mening deelt het kabinet niet. Ten minste elk kwartaal wordt er een zogeheten
Migration & Mobility Meetingbelegd door de EU-vertegenwoordiging in Abuja, waarbij door lidstaten en de EU informatie
over projecten wordt uitgewisseld en input wordt gegeven op geplande programmering
van de EU en van individuele lidstaten. Ook wordt er door de EU delegatie een overzicht
bijgehouden van lopende en geplande migratieprogramma’s van EU lidstaten die actief
zijn in Nigeria. Daarnaast is er in Abuja regelmatig contact tussen de verschillende
ambassades die actief zijn op het gebied van migratie en relevante Nigeriaanse overheidsagentschappen.
Er bestaan bovendien verschillende andere coördinatieplatforms en consultatiefora
op het gebied van migratie in Nigeria, op zowel federaal als statelijk niveau. Hieraan
nemen donoren, implementatiepartners en de Nigeriaanse overheid deel. Binnen deze
samenwerkingsverbanden is sprake van proactieve coördinatie en consultatie; onder
andere over geplande programmering, beleid, en «lessons learned». De Nigeriaanse overheid consulteert en informeert donoren en implementatiepartners
met een zekere regelmaat. Zo organiseert het een jaarlijkse nationale migratiedialoog
en een aantal van de eerder genoemde consultatiefora wordt georganiseerd en gecoördineerd
door Nigeriaanse overheidsagentschappen. Naast verhoogde transparantie en een kleiner
duplicatierisico, faciliteren deze overlegstructuren de duurzaamheid van de gezamenlijke
inzet.