Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over hoofdlijnen van de eerste pijler van een nieuw internationaal stelsel voor belastingheffing in een digitaliserende economie

Nr. 65
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 11 februari 2020

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 10 oktober 2019 over hoofdlijnen
van de eerste pijler van een nieuw internationaal stelsel voor belastingheffing in
een digitaliserende economie (Kamerstuk 32 140, nr. 60).

De vragen en opmerkingen zijn op 21 november 2019 aan de Staatssecretaris van Financiën
voorgelegd. Bij brief van 10 februari 2020 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Anne Mulder

Adjunct-griffier van de commissie, Freriks

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de brief «Naar een nieuw internationaal
stelsel voor belastingheffing in een digitaliserende economie» en hebben nog enkele
aanvullende vragen en opmerkingen.

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris om een toelichting op de drie
verschillende voorstellen. Kan het kabinet de voorstellen specifieker toelichten?
Waarom is er juist gekozen voor deze drie voorstellen en wat is het verschil in de
voorstellen als het gaat om de manier waarop winst wordt toegerekend?

De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd naar het proces tot het bepalen van de oplossingsrichting
en de discussies in het verband van het Inclusive Framework (IF) van de OESO. Wie
heeft bepaald wat er precies zou worden besproken, is dit gekaderd en hoe kan worden
verklaard dat de voorstellen uiteindelijk breder zijn geworden dan de vooraf aangegeven
richting?

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris de drie verschillende voorstellen
te vergelijken met de reikwijdte onder pijler 1 «consumer facing businesses». Wat
wordt verstaan onder «consumer facing businessess» en binnen welk van de drie voorstellen
past dit?

De leden van de VVD-fractie lezen dat in het consultatiedocument bepaalde sectoren
niet vallen onder de nieuwe regels. Welke sectoren zijn dit precies en waarom zijn
deze sectoren uitgezonderd?

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris welke definitie wordt verstaan
onder «de omvang van de markt».

De leden van de VVD-fractie hebben enigszins zorgen over de grote verliezen in de
grondslag voor de vennootschapsbelasting (Vpb) voor «investment-hubs». Kan de Staatssecretaris
toelichten:

– Hoe hoog de verliezen naar verwachting zullen zijn?

– Op welke manier negatieve effecten zoveel mogelijk worden beperkt?

– Welke financiële stromen binnen Nederland specifiek gevolgen ondervinden van deze
herziening van de belastingheffing van multinationals?

– Of Nederland zelf ook een impact assessment maakt om de bredere gevolgen als bijvoorbeeld
de invloed op het vestigingsklimaat, gevolgen voor banen, gevolgen voor het mkb etc.
in kaart te brengen?

De leden van de VVD-fractie vragen van de Staatssecretaris een toelichting op de verwachting
dat het IF in 2020 tot een gezamenlijke verklaring komt van de «unified approach».
Waarop is deze verwachting gebaseerd? Wat zijn de vervolgstappen van het IF nadat
tot een gezamenlijke aanpak is besloten? Zijn alle EU-lidstaten ook lid van het IF?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van het CDA

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de Staatssecretaris
over het werkplan van de OESO over winstbelasting bij een digitaliserende economie.
Deze leden achten het van groot belang dat in zo groot mogelijk internationaal verband
wordt nagedacht over een eerlijke belastingheffing en het tegengaan van belastingontwijking.
Deze leden merken hierbij op dat het in dit OESO-traject gaat om een historisch gezien
enorme internationale verschuiving van heffingsrechten. De leden van de CDA-fractie
vragen de Staatssecretaris welke mate van verschuiving van heffingsrechten naar afzetlanden de Staatssecretaris gerechtvaardigd vindt.
Deelt hij de mening dat de verdeling van heffingsrechten over digitale of niet-tastbare
goederen en diensten idealiter zoveel mogelijk moet aansluiten bij de verdeling van
heffingsrechten over fysieke goederen en diensten?

De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris allereerst om meer duidelijkheid
te geven over welke procesafspraken er liggen. Komen er minimumstandaarden die alle
landen gaan implementeren? Wordt er gedacht aan een Multilateraal Instrument (MLI)
voor deze implementatie? Op het moment zijn nog veel zaken onduidelijk, want begin
2020 moet er overeenstemming zijn over de kernelementen van een mogelijke oplossing
en de rest van 2020 zal worden gebruikt voor de technische invulling van de mogelijke
oplossing, zo schrijft de Staatssecretaris. Is binnen dit werkplan ook afgesproken
dat de technische invulling tot duidelijke grenzen moet leiden ter voorkoming van
een grijs gebied en mogelijke dubbele (niet-)belasting? Daarnaast willen de leden
van de CDA-fractie gezien de mogelijke enorme verschuiving van heffingsrechten weten
wanneer er in het proces onomkeerbare stappen gezet gaan worden en wanneer de Staatssecretaris
waarvoor toestemming gaat vragen aan de Staten-Generaal. Belastingheffing is immers
een grondwettelijke taak die toekomst aan een nationale staat. Waarover wordt de komende
maanden gesproken en onderhandeld met betrekking tot de eerste en tweede pijler en
welke standpunten neemt Nederland daarbij in?

Met betrekking tot de reikwijdte van de nieuwe regels binnen pijler 1 vragen de leden
van de CDA-fractie de Staatssecretaris aan te geven hoe de term «consumer facing business»
op dit moment in het proces wordt gedefinieerd. Hoe verhoudt dit zich tot het onderscheid
tussen business-to-business en business-to-consumer in de omzetbelasting? Kan de Staatssecretaris
daarnaast ingaan op het voorbeeld dat een bedrijf bijvoorbeeld een platform biedt
voor reclame? De reclame is bedoeld voor consumenten, maar de afnemers zijn enkel
bedrijven. Is dan sprake van een consumer facing business?

In plaats van de definitie van een vaste inrichting gaat een nieuw nexusbegrip bepalen
of een belastingplichtige belasting verschuldigd is in een bepaald land. De Staatssecretaris
geeft aan dat het nieuwe nexusbegrip primair aansluit bij de omzet in een land. Zijn
er ook andere factoren? De omzet wordt gerelateerd aan de omvang van de markt. Wat
wordt hieronder verstaan? Moet dan gedacht worden aan het bnp of aan de omvang van
de branche waarin het bedrijf werkzaam is? Met andere woorden: wordt er minder snel
aan het nexusbegrip voldaan als een bedrijf actief is in een branche die klein is
in het desbetreffende land?

De leden van de CDA-fractie merken met betrekking tot de winsttoerekeningsregels op
dat bij de verkoop van fysieke producten uit het buitenland altijd een kleine verkoopmarge
belast wordt in het land van verkoop. De belasting over deze marge is er niet in het
geval van niet-fysieke (digitale) producten. Daardoor ontstaat de onrechtvaardigheid
dat in het land van verkoop geen enkele belastingheffing kan plaatsvinden. Specifiek
dit probleem zou hersteld moeten worden bij de nieuwe winsttoerekeningsregels. Kan
de Staatssecretaris aangeven in hoeverre dit principe terug te vinden is in de nieuwe
winsttoerekeningsregels zoals die er tot nu toe liggen? Wat wordt bedoeld met het
land «waar de activiteiten plaatsvinden»? Klopt het, dat als de multinational is gevestigd
in hetzelfde land als waar alle activiteiten plaatsvinden, zowel de routinewinst als
een deel van de veronderstelde restwinst aan dit land wordt toegerekend? Bestaat er
niet het risico, dat als er een vaste vergoeding op basis van veronderstelde minimumactiviteiten
belast wordt voor distributieactiviteiten, er in sommige gevallen fiscaal te veel
wordt afgeweken van de werkelijkheid?

De leden van de CDA-fractie zijn erg benieuwd naar de impactanalyse van de voorgestelde
maatregelen, maar begrijpen ook dat als er nog zoveel parameters onbekend zijn, dit
nu nog niet mogelijk is. Is de Staatssecretaris bereid om deze impactanalyse specifiek
voor Nederland uit te voeren zodra de maatregelen voldoende duidelijk zijn en daarbij
niet alleen een impactanalyse van de OESO of de EU af te wachten?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van GL

De leden van de fractie van GroenLinks hebben met interesse kennisgenomen van de OESO-plannen
voor een nieuw internationaal belastingstelsel. Deze leden spreken waardering uit
voor de constructieve houding van de regering en hopen dat er zo snel mogelijk wereldwijde
consensus is. Zij hebben nog enkele vragen aan de Staatssecretaris.

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat er nog weinig bekend is over
de concrete gevolgen per land. Wanneer verwacht de regering hier meer over te weten?
Klopt het dat een mogelijke uitkomst is dat Nederland minder belasting kan heffen
over multinationale bedrijven? Is de Staatssecretaris bereid om dit te accepteren
als daarvoor in ruil ontwikkelingslanden meer belasting kunnen gaan heffen?

De leden van de fractie van GroenLinks lezen dat pijler 1 voor een lichte stijging
van de wereldwijde Vpb-opbrengst zal zorgen en pijler 2 voor een significante stijging.
Kan dit nader worden onderbouwd? Om welke bedragen gaat het (grofweg)?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen de Staatssecretaris of er op Europees
niveau of op nationaal niveau wordt doorgewerkt aan alternatieven, mocht er eind 2020
geen consensus zijn over een OESO-oplossing. Deze leden vrezen dat het anders jaren
kan duren voordat er daadwerkelijk een oplossing komt.

De leden van de fractie van GroenLinks lezen dat bepaalde sectoren, zoals de winning
van natuurlijke rijkdommen en financiële diensten, niet onder de reikwijdte van de
nieuwe regels zouden vallen. Waarom niet? Wordt er voor deze sectoren iets anders
bedacht? Hoe staat Nederland in deze discussie?

De leden van de fractie van GroenLinks lezen dat er een nieuw nexusbegrip komt waardoor
er eerder sprake zal zijn van een belastbare aanwezigheid. Heeft dit ook negatieve
gevolgen voor het tegengaan van belastingontwijking? Is het hierdoor mogelijk dat
een brievenbusfirma eerder wordt gezien als een «echt bedrijf»?

De leden van de fractie van GroenLinks hebben nog enkele vragen over het systeem van
vaste marges voor distributieactiviteiten met minimale risico’s («Bedrag B»). Klopt
het dat met name ontwikkelingslanden hier veel belang aan hechten? Klopt het dat er
veel conflicten zijn tussen belastingbetalers en belastingdiensten over wat acceptabele
winstmarges zijn voor distributieactiviteiten omdat sommige multinationals belangrijke
functies weghalen bij distributeurs waardoor de vergoeding voor dergelijke distributieactiviteiten
onredelijk laag is?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoeveel conflicten de Nederlandse Belastingdienst
de afgelopen jaren heeft gehad over de winsttoerekening van distributieactiviteiten.
Hoe verhoudt dit zich tot het totale aantal conflicten dat zij heeft gehad? In hoeverre
doen dergelijke conflicten zich ook voor bij andere soorten bedrijfsactiviteiten,
zoals productieactiviteiten? Klopt het dat bij productieactiviteiten soms slechts
marginale winsten worden toegekend aan ontwikkelingslanden omdat belangrijke functies
behorende bij die activiteiten voor rekening komen van een zusterbedrijf in een ander
land?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of het klopt dat de reikwijdte van «Bedrag
B» in het huidige voorstel los staat van de reikwijdte van «Bedrag A» en niet wordt
beperkt tot bepaalde sectoren en/of grote multinationals.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP

De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de brief van de
regering. Deze leden delen de mening dat digitalisering van de economie een belangrijk
onderwerp is met het oog op belastingontwijking. Deze leden menen dat grootschalige
belastingontwijking door internet- en technologiebedrijven een symptoom van een internationaal
belastingsysteem is dat niet goed meer werkt.

De leden van de SP-fractie vinden dat het systeem van verrekenprijzen, waarin de winst
voor elke vestiging wordt bepaald alsof het een onafhankelijk bedrijf is, niet aansluit
bij de realiteit van wereldwijd opererende bedrijven. Deze leden stellen dat bij digitale
bedrijfsmodellen dit probleem relatief groot is omdat in het huidige systeem veel
inkomsten worden toegeschreven aan intellectueel eigendom, zoals algoritmes.

De leden van de SP-fractie vrezen echter dat dit weinig invloed heeft op de winsten
van bedrijven en de mogelijkheden voor bedrijven om die winsten offshore te plaatsen.
Deze leden vinden dat de gepresenteerde blauwdruk, die volgt uit de ambitieuze beloftes
die de belangrijkste economieën ter wereld, de G20, in Japan deden, teleurstellend
zijn.

Achtergrond: ontwikkeling internationale discussies over belastingheffing in de digitaliserende
economie

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of de OESO-voorstellen een enorme
ommezwaai betekenen in het internationale belastingstelsel ten opzichte van de huidige
status quo. Deze leden vragen de Staatssecretaris wat dit te betekenen heeft voor
de rest van het stelsel. Deze leden vragen de Staatssecretaris concrete voorbeelden
van deze ommezwaai te geven. De leden vragen wat dit te betekenen heeft voor een belastingparadijs
als Nederland.

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of er gewerkt wordt naar minimumharmonisatie
of maximumharmonisatie. De leden vragen de Staatssecretaris of de omzet van de multinationals
werkelijk geraakt wordt door deze maatregelen. Deze leden vragen of er in de OESO-voorstellen
sprake is van een gecoördineerde vorm van minimale effectieve belastingtarieven op
de winst die multinationals in verschillende landen boeken.

Stand van zaken en tijdpad

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of naast de rijkenlandenclub
OESO ook andere organisaties betrokken worden bij het bereiken van een op consensus
gebaseerde oplossing. Deze leden vragen de Staatssecretaris of hij denkt dat het realistisch
is dat eind 2020 de OESO een definitief akkoord zal hebben bereikt over het uitroeien
van belastingontwijking. Deze leden vragen wat wel een realistisch tijdpad is.

Inhoud voorgestelde maatregelen

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris een toelichting te geven op
het begrip consumer facing businesses. Zij vragen hem aan de hand van enkele voorbeelden
duidelijk te maken wat hier precies mee wordt bedoeld.

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris in hoeverre het nieuwe nexusbegrip
afwijkt van het concept van de vaste inrichting. In hoeverre is dit van invloed op
trustdiensten, vragen deze leden. Kan worden uitgesloten dat deze regels met behulp
van trustdiensten kunnen worden ontgaan? Kan de Staatssecretaris toelichten hoe in
de praktijk sneller sprake zal zijn van een belastbare aanwezigheid, door het nexusbegrip?

Welke nieuwe winsttoerekeningsregels worden er geïntroduceerd, vragen de leden van
de SP-fractie. Mogen van deze nieuwe regels grote effecten worden verwacht? Zo ja,
waar baseert de Staatssecretaris deze verwachting op?

De leden van de SP-fractie lezen dat onder pijler twee, winst die niet effectief is
onderworpen aan een effectief minimumtarief, bij de tophoudster alsnog wordt belast.
Zij vragen hoe wordt bekeken wat het effectieve tarief is.

Impactanalyse

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of belastingdiensten, bijvoorbeeld
in Nederland, daadwerkelijk het recht krijgen om in bepaalde gevallen ook een blauwe
envelop te sturen naar bedrijven die niet binnen hun grenzen zijn gevestigd. Deze
leden vragen de Staatssecretaris hoe dit concreet in zijn werk gaat. Deze leden vragen
de Staatssecretaris hoe hij kan verklaren dat multinationals hun belastinggrondslag
kunnen verliezen wanneer deze multinational relatief veel omzet in het buitenland
behaalt.

De leden van de SP-fractie vragen of de OESO met deze voorstellen de contouren schetst
van een nieuwe methode om te bepalen hoeveel geld een multinational hier dan precies
kan verdienen. Deze leden vragen de Staatssecretaris of deze contouren bedrijven niet
toch weer helpt sluipwegen te vinden om hun winsten af te romen. Deze leden vragen
hoe dit kan worden vermeden.

Appreciatie

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of het niet veel realistischer
is om zo snel mogelijk een wereldwijd minimumtarief voor de winstbelasting te realiseren.
De leden vragen de Staatssecretaris van de gelegenheid gebruik te maken, hoewel de
discussie zich toespitst op de nieuwe techgiganten, de plannen ook gevolgen te laten
hebben voor andere bedrijven. De leden wijzen op de resultaten van onderzoekers, die
schatten dat multinationals van elke euro winst die ze wereldwijd maken, 40 cent in
belastingparadijzen stallen. Deze leden wijzen op de in de Tweede Kamer ontstane beroering
over het nieuws dat Shell geen vennootschapsbelasting betaalt. Deze leden vragen de
Staatssecretaris door middel van het scherper formuleren van umified approach dichter
bij het ultieme doel te komen: ervoor zorgen dat alle multinationals hun eerlijke
deel betalen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de PvdA

De leden van de PvdA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de brief over
«een nieuw internationaal belastingstelsel in een digitaliserende economie», alsmede
de internationale ontwikkelingen daaromtrent. Zij constateren dat afscheid is genomen
van ideeën om de digitale economie aan een effectieve belastingheffing te onderwerpen.
Wel worden voorstellen uitgewerkt om internationale belastingheffing te moderniseren.
In de brief wordt enerzijds geschetst dat digitale bedrijven zich niet in een unieke
positie bevinden, en anderzijds dat daar geen overeenstemming over kon worden bereikt.
Kan de Staatssecretaris uiteenzetten hoe dit zit?

Wat de leden va de PvdA-fractie betreft zijn er wel degelijk bijzondere kenmerken
van digitale bedrijven. Bijvoorbeeld de mogelijkheid om zonder marginale kosten nieuwe
markten aan te boren, zonder fysieke aanwezigheid (en dus geen haakje voor winstbelasting)
en daarbij behorend zeer hoge winsten. Kan de Staatssecretaris uiteenzetten of hij
dit ook beschouwt als een bijzonder kenmerk van digitale bedrijven? Voorts constateren
de leden van de PvdA-fractie dat er zich in de digitale economie zich enkele partijen
hebben ontwikkeld die op hun terrein een monopolypositie bezitten, met als gevolg
een extreme cumulatie van welvaart bij enkele personen. Kan de Staatssecretaris dit
bevestigen, en tevens bevestigen dat dit duidt op marktfalen en dit bovendien een
zeer onwenselijke situatie is?

Internationaal is afscheid genomen van een specifieke digitaledienstenbelasting (DDB)
en vervangende maatregelen zijn vooralsnog op de lange baan geschoven. De regering
stelt dat zij met 134 landen wil onderhandelen over nieuwe regels, en als dat niet
lukt een OESO-traject wil herstarten en als dat niet lukt via de EU maatregelen wil
treffen. Hoeveel vertrouwen heeft de Staatssecretaris nu werkelijk dat dit eind 2020
tot concrete resultaten gaat leiden? Is er niet op dit moment een probleem dat een
oplossing behoeft? Zou de EU, en anders Nederland zelf, niet moeten uitgaan van haar
eigen kracht en zelf moeten aansturen op maatregelen? Is het niet zo dat als de EU
effectieve regelgeving zou ontwikkelen, dit snel zal ontwikkelen tot de wereldwijde
standaard?

Dat gezegd hebbende zijn de leden van de PvdA-fractie niet tegen het verder ontwikkelen
van internationale maatregelen. Maar in de tussentijd kan wat betreft deze leden niet
stilgezeten worden. Nederland dient hiertoe het voortouw te nemen en eventueel ook
unilateraal maatregelen te nemen.

II. Reactie van de Staatssecretaris

Inleiding

De vaste commissie voor Financiën heeft op 21 november 2019 een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd over de brief van mijn ambtsvoorganger van 10 oktober 2019 over hoofdlijnen
van de eerste pijler van een nieuw internationaal stelsel voor belastingheffing in
een digitaliserende economie.1 Ik heb met belangstelling kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de fracties
van de VVD, het CDA, GroenLinks, de SP, de PvdA en D662 en wil deze leden hiervoor dankzeggen.

Hieronder ga ik in op de vragen die zijn voorgelegd. Voor het overzicht heb ik de
vragen geordend naar onderwerp. Ik ga hierna achtereenvolgens in op de volgende onderwerpen:

1. Het Inclusive Framework (IF) en het proces;

2. De voorgestelde reikwijdte van Pijler 1;

3. Het voorgestelde nieuwe nexusbegrip;

4. De voorgestelde regels over winsttoerekening;

5. De gevolgen van de voorstellen;

6. Overige vragen.

1. Het proces

De leden van de fracties van de VVD en SP vragen naar de deelnemers aan de discussies
in IF-verband. Daarbij vragen de leden van de fractie van de SP specifiek of naast
de landen die lid zijn van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO) ook andere partijen betrokken zijn. De leden van de fractie van de VVD vragen
of alle lidstaten van de Europese Unie (EU) ook lid zijn van het IF.

Van het IF zijn op dit moment 137 landen lid.3 Naast de 36 OESO-landen zijn dus 101 landen bij het IF aangesloten die geen lid zijn
van de OESO. Met uitzondering van Cyprus zijn alle EU-lidstaten lid van het IF. Verder
worden diverse organisaties op verschillende momenten bij de discussies in IF-verband
betrokken. Zo zijn bij de IF-vergaderingen veelal vertegenwoordigers van bijvoorbeeld
het African Tax Administration Forum, de EU en het Internationaal Monetair Fonds aanwezig.
Tot slot organiseert het IF publieke consultaties om direct input te krijgen van verschillende
maatschappelijke groepen, waaronder academici, het bedrijfsleven en NGO’s.

De leden van de fractie van de VVD vragen wie heeft bepaald wat er precies in IF-verband
zou worden besproken en hoe kan worden verklaard dat de discussies uiteindelijk breder
zijn geworden dan puur het zoeken naar oplossingen voor de uitdagingen van digitalisering.

De discussies in IF-verband komen voort uit het project van de OESO om grondslaguitholling
en winstverschuiving (base erosion and profit shifting (BEPS)) tegen te gaan. In het eindrapport van BEPS-Actiepunt 14 werd geconstateerd dat digitalisering van de economie uitdagingen meebrengt met het
oog op de verdeling van heffingsrechten tussen landen. Daarbij was initieel de afspraak
gemaakt om de ontwikkelingen op dit gebied te blijven monitoren en in 2020 een volgend
rapport te publiceren. Op verzoek van de G20 is dit proces echter versneld en is in
maart 2018 een interim-rapport van het IF verschenen. Na het verschijnen van het interim-rapport
is in IF-verband verder gediscussieerd over de door landen gesignaleerde problemen
als gevolg van digitalisering en de mogelijke oplossingen daarvoor. Daarbij zijn door
verschillende (groepen) landen in het IF voorstellen gedaan voor aanpassingen aan
het internationale belastingstelsel. De voorstellen die worden besproken houden allemaal
verband met door landen geconstateerde uitdagingen van digitalisering, maar kunnen
ook invloed hebben op de manier waarop winstbelasting wordt geheven in bedrijfsmodellen
waar digitalisering (nog) van relatief beperkte invloed is. De discussie heeft daarmee
op natuurlijke wijze een feitelijk bredere reikwijdte gekregen, maar houdt nog wel
degelijk verband met het zoeken naar oplossingen voor de uitdagingen van digitalisering.

De leden van de fracties van de VVD, SP en PvdA vragen in hoeverre ik het realistisch
acht dat eind 2020 in IF-verband overeenstemming wordt bereikt.

De discussies die op dit moment in IF-verband worden gevoerd zijn ingewikkeld en raken
aan de fundamenten van het internationale winstbelastingstelsel. Het zal daarom niet
eenvoudig zijn om met een brede groep landen overeenstemming te bereiken over oplossingen.
De succesvolle afronding van het BEPS-project heeft echter laten zien dat het wel
degelijk mogelijk is om op ingewikkelde dossiers met een grote groep landen tot afspraken
en concrete regelgeving te komen. Daarnaast stemt het hoopvol dat de landen in het
IF tijdens de vergadering op 29 en 30 januari jl. opnieuw hebben aangegeven achter
het doel te staan om in 2020 overeenstemming te bereiken over een oplossing. Daarbij
hebben zij aangegeven het bij de volgende vergadering van het IF op 1 en 2 juli van
dit jaar al eens te willen worden over kernaspecten van een oplossing, zodat deze
als basis kunnen dienen voor politieke overeenstemming.5 Dit laat zien dat het IF het doel om in 2020 tot een oplossing te komen serieus neemt.

De leden van de fractie van het CDA vragen waarover de komende maanden in IF-verband
wordt gesproken en welke standpunten Nederland daarbij inneemt. Met verwijzing naar
de briefwisseling tussen de Minister van Financiën van de Verenigde Staten en de secretaris-generaal
van de OESO6 vragen de leden van de fractie van D66 daarbij specifiek hoe het kabinet staat tegenover
het voorstel om Pijler 1 om te dopen tot een vrijblijvend safe-harbourregime.

Tijdens de vergadering op 29 en 30 januari jl. is door de landen in het IF afgesproken
om de unified approach als basis te gebruiken voor de verdere onderhandelingen over
Pijler 1. Als kader voor de verdere discussies heeft het IF een document aangenomen
met een schets van de contouren van de unified approach (hierna: het Pijler 1-document).7 De contouren van de unified approach, zoals beschreven in het Pijler 1-document,
komen voor het grootste deel overeen met de unified approach uit het consultatiedocument
van het OESO-secretariaat.8 Op een aantal punten heeft het IF de unified approach echter iets verduidelijkt ten
opzichte van het consultatiedocument.

De verduidelijkingen door het IF zien op de beoogde reikwijdte en het nieuwe nexusbegrip.
Wat betreft de reikwijdte heeft het IF verduidelijkt dat het uitgangspunt is dat bedrijven
die geautomatiseerde digitale diensten leveren ook onder de reikwijdte van de unified
approach vallen. Met betrekking tot het nieuwe nexusbegrip is verduidelijkt dat mogelijk
een onderscheid wordt gemaakt voor belastbare aanwezigheid in een land voor bedrijven
die geautomatiseerde digitale diensten leveren en andere consumer facing businesses.
In paragraaf 2 en 3 van deze beantwoording ga ik nader in op de reikwijdte en het
nieuwe nexusbegrip van de unified approach.

Wat betreft de verdere invulling van de unified approach geeft het Pijler 1-document
goed weer waar de landen in het IF elkaar hebben gevonden en op welke punten de meningen
nog verdeeld zijn. Een relatief nieuw punt waarop verschil van mening bestaat betreft
de wijze van implementatie van de unified approach. Zoals blijkt uit de briefwisseling
tussen Minister Mnuchin van de Verenigde Staten en de secretaris-generaal van de OESO,
heeft het de voorkeur van de Verenigde Staten om Pijler 1 te implementeren als een
safe-harbourmaatregel. Dit is in het Pijler 1-document opgenomen als punt waarop landen
van mening verschillen en waar verder naar moet worden gekeken.

Om verder te komen met de uitwerking van de unified approach en de meningsverschillen
te overbruggen, is door het IF ook een nieuw werkplan voor Pijler 1 aangenomen.9 Hierin worden elf werkstromen geïdentificeerd op basis waarvan in de komende maanden
in verschillende (technische) werkgroepen verder zal worden gesproken. Het gaat om:

I. Verder uitwerken van definities die de reikwijdte van Bedrag A bepalen, zoals «consumer
facing businesses» en «automated digital services».

II. Verder uitwerken van een nieuwe nexusregel op basis van significante en duurzame activiteit
in martklanden, waarbij onder omstandigheden geen sprake hoeft te zijn van fysieke
aanwezigheid.

III. Bepalen van de belastinggrondslag met het oog op de winsttoerekening op basis van
de unified approach.

IV. Bepalen van de omvang en verdeling van Bedrag A.

V. Regels vaststellen op basis waarvan omzet kan worden toegerekend aan de marktlanden
of landen waar gebruikers zitten.

VI. Voorkomen van dubbele belasting van Bedrag A.

VII. Vaststellen wat de interactie is tussen Bedrag A, B en C, en in kaart brengen waar
risico’s op dubbele belasting bestaan.

VIII. Bepalen hoe Bedrag B kan worden vastgesteld.

IX. Voorkomen en oplossen van geschillen over Bedrag A.

X. Voorkomen en oplossen van geschillen over Bedrag B en C.

XI. Implementatie en uitvoering van de unified approach, waarbij ook zal worden onderzocht
wat de implicaties zouden zijn van implementatie van Pijler 1 als een safe-harbourmaatregel.

Nederland staat bij de verdere uitwerking op basis van het nieuwe werkplan wat mij
betreft zo open mogelijk in de discussie. Een harde lijn over hoe de uiteindelijke
oplossingen er exact uit moeten komen te zien heeft Nederland op dit moment bewust
niet. Als met 137 landen consensus bereikt moet worden, is dat volgens mij de meest
effectieve benadering. Uiteraard heeft Nederland wel bepaalde punten waar aandacht
voor zal worden gevraagd. In de verschillende werkgroepen zal Nederland blijven benadrukken
dat de regels effectief, begrijpelijk en uitvoerbaar moeten zijn. Ook hecht ik grote
waarde aan goede afspraken over het voorkomen en oplossen van geschillen bij toepassing
van de unified approach.

Bij een open houding past ook dat Nederland bereid is om in IF-verband te kijken naar
de suggestie van de Verenigde Staten om Pijler 1 vorm te geven als een safe-harbourmaatregel
en de voor- en nadelen van een dergelijke benadering af te wegen. Tegelijkertijd merk
ik op dat een safe-harbourbenadering mij in eerste instantie minder aanspreekt. Als
het IF concludeert dat nieuwe afspraken over belastbare aanwezigheid en winsttoerekening
wenselijk zijn om het internationale belastingstelsel te moderniseren, lijkt het niet
direct voor de hand te liggen om de toepassing van dergelijke nieuwe regels feitelijk
afhankelijk te maken van de vrije keuze van individuele bedrijven. Een dergelijke
benadering zou er ook toe kunnen leiden dat landen zich genoodzaakt zien om aanvullende
unilaterale maatregelen, waardoor het stelsel complexer wordt en risico’s op dubbele
belasting toenemen.

Over Pijler 2 heeft het IF tijdens de vergadering op 29 en 30 januari jl. een voortgangsnotitie
aangenomen.10 De voortgangsnotitie laat zien dat in het IF en de (technische) werkgroepen nog volop
gewerkt wordt aan de kernelementen die zijn geïdentificeerd in het eerdere werkplan11 en die ook in het consultatiedocument aan de zijn gekomen. Voor Pijler 2 is tijdens
deze vergadering dan ook geen nieuw werkplan besproken, maar is afgesproken dat op
basis van het eerdere werkplan en de input uit de publieke consultatie zal worden
verder gewerkt. Voor nadere details over de inhoud van de Pijler 2-discussies verwijs
ik naar de, gelijktijdig met de beantwoording verstuurde, antwoorden op de vragen
van uw Kamer in het kader van het schriftelijk overleg over de brief van 10 oktober
2019.

Met betrekking tot de briefwisseling tussen de Minister van Financiën van de Verenigde
Staten en de secretaris-generaal van de OESO12 vragen de leden van de fractie van D66 verder hoe ik de oproep duid om unilaterale
belastinginitiatieven, zoals een digitaledienstenbelasting, stop te zetten en hoe
een stopzetting van invloed zou kunnen zijn op de onderhandelingspositie van landen
in de Europese Unie. Ook vragen deze leden of ik uw Kamer kan informeren over de uitkomsten
van de voorgestelde bijeenkomst tussen de secretaris-generaal van de OESO, de Franse
Minister van Financiën en de Minister van Financiën van de Verenigde Staten.

De oproep van de Verenigde Staten om unilaterale belastinginitiatieven stop te zetten,
heeft mij niet verbaasd. De Verenigde Staten hebben vaker aangegeven zich zorgen te
maken over dergelijke initiatieven. Ik kan mij in zoverre vinden in de oproep van
de Verenigde Staten dat, hoewel het landen uiteraard volledig vrijstaat om het initiatief
voor een unilaterale maatregel te nemen, het zonde zou zijn als dergelijke unilaterale
maatregelen het draagvlak voor consensus in IF-verband over een wereldwijde maatregel
zouden verkleinen. Die kans zou kunnen bestaan als onvoldoende duidelijk is in hoeverre
unilaterale maatregelen in stand blijven nadat een wereldwijde oplossing is ingevoerd.
De landen in het IF hebben er met deze achtergrond ook voor gekozen om in het Pijler
1-document op te nemen dat een afspraak over het staken van unilaterale maatregelen
onderdeel zal zijn van consensus over een Pijler 1-maatregel. Ik verwacht niet dat
de onderhandelingspositie van landen in de Europese Unie hierdoor direct negatief
wordt beïnvloed. Het is voor de (andere) landen in het IF voldoende duidelijk dat
landen dergelijke unilaterale maatregelen kunnen invoeren als het niet lukt om in
IF-verband consensus te bereiken over een wereldwijde oplossing.

De gesprekken tussen Frankrijk en Amerika, waar de leden van de fractie van D66 naar
vragen, hebben geleid tot een tijdelijke oplossing voor hun conflict over de Franse
digitaledienstenbelasting. Afgesproken is dat Frankrijk tot het einde van het jaar
niet overgaat op innen van de digitaledienstenbelasting. De Verenigde Staten nemen
op hun beurt geen tegenmaatregelen. Zo hebben partijen de kans om in IF-verband constructief
samen te werken om voor het einde van dit jaar tot een wereldwijde oplossing te komen.

De leden van de fractie van de PvdA vragen of er niet op kortere termijn oplossingen
nodig zijn. Daarbij vragen deze leden of daarom niet primair zou moeten worden uitgegaan
van nationale of EU-maatregelen. Ook vragen zij of EU-maatregelen niet snel zouden
ontwikkelen tot een wereldwijde standaard. De leden van de fractie van GroenLinks
vragen of in EU-verband of nationaal wordt doorgewerkt aan alternatieven, mocht er
eind 2020 geen consensus zijn over een oplossing in IF-verband.

De digitalisering van de economie heeft wereldwijd uitdagingen gesteld aan de belastingheffing
van multinationals. Het gaat om een wereldwijd probleem, dat niet ophoudt bij de grenzen
van Nederland of Europa. Met deze uitdagingen kan het meest effectief worden omgegaan
door met zoveel mogelijk landen een gemeenschappelijke aanpak af te spreken. Met 137
lidstaten is het IF in mijn ogen het juiste samenwerkingsverband om tot echte wereldwijde
oplossingen voor deze uitdagingen te komen. Door het IF is hiervoor een zeer ambitieus
doel gesteld: consensus over oplossingen in 2020. Maatregelen op nog kortere termijn
– in IF-verband, EU-verband of nationaal – zijn mijns inziens geen haalbare kaart.
Dat betekent overigens niet dat het denken over nationale maatregelen voor de belastingafdracht
van multinationals in zijn algemeenheid stilstaat. Het kabinet heeft de Adviescommissie
belastingheffing van multinationals gevraagd om advies uit te brengen over grondslagverbredingen
in de vennootschapsbelasting. De Adviescommissie is gevraagd de geadviseerde maatregelen
te bezien in het licht van de actuele ontwikkelingen in IF-verband.

Zoals hiervoor aangegeven, acht ik het realistisch dat het lukt om in 2020 in IF-verband
tot concrete oplossingen te komen. In die context is het niet effectief om gelijktijdig
in EU-verband of nationaal ook te werken aan maatregelen op hetzelfde vlak. Een gelijktijdig
proces zou extra capaciteit kosten. Ook zouden dergelijke processen de indruk kunnen
wekken dat er geen vertrouwen is in het IF-proces en daarmee de kansen op een wereldwijde
oplossing in IF-verband juist negatief kunnen beïnvloeden. Zoals ook aangegeven in
de brief van 10 oktober jl., werkt Nederland graag in EU-verband verder aan een gemeenschappelijke
aanpak indien blijkt dat de discussies in IF-verband onverhoopt toch niet tot consensus
leiden.

De leden van de fracties van het CDA en de SP vragen of er afspraken in de vorm van
minimumstandaarden zullen worden gemaakt. Ook vragen de leden van de fractie van het
CDA of er voor implementatie van de afspraken wordt gedacht aan een Multilateraal
Instrument.

Momenteel richt het werk in het IF zich met name op het vinden van inhoudelijke overeenstemming.
Over de precieze vorm van de uiteindelijk afspraken – meer specifiek of deze de vorm
van minimumtandaarden krijgen – zal in een later stadium nog concreet moeten worden
gesproken. Deze volgorde vind ik begrijpelijk. De discussies raken aan de fundamenten
van het internationale belastingstelsel. Het kan lastig zijn voor landen om zich al
bij voorbaat te binden aan de vorm waarin eventuele afspraken worden gemaakt als tegelijkertijd
de discussie over de inhoud grotendeels nog gevoerd moet worden. Door de discussie
over de inhoud eerst te voeren, kan de discussie over de vorm waarin de afspraken
worden gemaakt eenvoudiger en sneller worden gevoerd. Over de manier van implementatie
van eventuele maatregelen zijn de eerste gedachten al wel gewisseld. Over de optie
om eventuele verdragsaanpassingen door middel van een Multilateraal Instrument op
efficiënte wijze te implementeren wordt inderdaad nagedacht.

De leden van de fractie van de VVD vragen wat de vervolgstappen zijn nadat door het
IF tot een gemeenschappelijke aanpak is besloten. De leden van de fractie van het
CDA vragen wanneer er onomkeerbare stappen worden gezet en hoe het parlement in het
besluitvormingsproces zal worden betrokken.

Het IF kan geen harde wetgeving maken. Nadat in het IF tot een gemeenschappelijke
aanpak is besloten, zullen landen zelf moeten zorgen voor implementatie van de afspraken
die in IF-verband zijn gemaakt. Afhankelijk van de specifieke afspraken kan dit in
multilateraal-verband, bijvoorbeeld door middel van een EU-richtlijn of een nieuw
Multilateraal Instrument, of door middel van nationale wetgeving. Als zodanig kunnen
wetstechnisch gezien door het IF geen onomkeerbare stappen worden gezet zonder dat
hier door het parlement mee is ingestemd.

Ik vind het daarnaast van groot belang om het parlement al in een zo vroeg mogelijk
stadium te informeren over de discussies die in IF-verband worden gevoerd. Zo hebben
we de kans om ook gedurende het IF-proces met elkaar van gedachten te wisselen. Dat
is ook de achtergrond geweest van de brieven die mijn ambtsvoorganger op 10 oktober
en 14 november jl. aan uw Kamer heeft gestuurd over de stand van zaken tot dan toe
en de inhoud van de consultatiedocumenten. Ik zal uw Kamer daarom door middel van
dit soort brieven bij het proces blijven betrekken en blijf graag met uw Kamer in
gesprek over dit belangrijke onderwerp.

2. De voorgestelde reikwijdte Pijler 1

De leden van de fracties van de VVD, het CDA, de SP en D66 vragen wat wordt verstaan
onder het begrip «consumer facing businesses». Daarbij vragen de leden van de fractie
van de SP om dit begrip te verduidelijken aan de hand van voorbeelden. De leden van
de fractie van het CDA vragen hoe het begrip zich verhoudt tot het onderscheid tussen
«business-to-business» en «business-to-consumer» en om specifiek in te gaan op het
voorbeeld van een bedrijf dat een platform biedt voor reclame.

In het consultatiedocument werd voorgesteld om de nieuwe winsttoerekeningsregel van
de unified approach toe te passen op consumer facing businesses. De beoogde reikwijdte
van Bedrag A van de unified approach is door het IF inmiddels iets aangepast ten opzichte
van het consultatiedocument. Op basis van het Pijler 1-document dat tijdens de vergadering
van op 29 en 30 januari jl. door het IF is aangenomen, vallen naast consumer facing
businesses ook geautomatiseerde digitale diensten onder de reikwijdte van Bedrag A.

Bij die laatste categorie gaat het om bedrijven die omzet generen met geautomatiseerde
digitale diensten die op een gestandaardiseerde wijze aan een grote groep klanten
or gebruikers in meerdere jurisdicties worden geleverd. Als voorbeelden van dit soort
diensten worden zoekmachines, sociale media, online bemiddelingsplatforms, streamingdiensten,
online gaming, clouddiensten en online advertentiediensten genoemd.

Consumer facing businesses zijn bedrijven die omzet genereren met de verkoop van producten
of diensten die naar hun aard gewoonlijk bestemd zijn voor consumenten. Met consumenten
wordt in dit kader gedoeld op particulieren die deze goederen of diensten voor persoonlijk
gebruik afnemen. Als voorbeelden van consumer facing business worden onder andere
de verkoop van software, mobiele telefoons, kleding, toiletartikelen, cosmetica, luxe
goederen en auto’s genoemd. Voor de betekenis van het begrip consumer facing businesses
wordt geen koppeling gemaakt met het begrip «business-to-consumer» in de omzetbelasting.

Over de precieze definitie van de begrippen consumer facing businesses en automated
digital services moet in het IF nog verder worden gesproken. Dit is een van de werkstromen
van het nieuwe werkplan voor Pijler 1.

De leden van de fractie van de SP vragen of de reikwijdte van de unified approach
zo kan worden vormgegeven dat deze niet alleen van toepassing is op grote technologiebedrijven,
maar ook op andere bedrijven.

Aan deze leden kan ik bevestigen dat het begrip consumer facing businesses is bedoeld
om – naast sterk gedigitaliseerde bedrijven die waarde ontlenen aan het gebruik van
hun diensten door particulieren – ook andere bedrijven die producten en diensten leveren
die gericht zijn op uiteindelijke particuliere gebruikers onder de reikwijdte te laten
vallen.

De leden van de fractie van de VVD vragen het begrip consumer facing businesses af
te zetten tegen de reikwijdte van de drie verschillende voorstellen die in het werkplan
zijn beschreven.

De begrippen geautomatiseerde digitale diensten en consumer facing businesses uit
het Pijler 1-document en het nieuwe werkplan passen niet specifiek binnen één van
de drie voorstellen uit het eerdere werkplan, maar hebben overeenkomsten en verschillen
met ieder van de drie voorstellen. Zo werd in voorstel (i) uitgegaan van waarde die
kan worden toegevoegd door consumenten die gebruik maken van producten of diensten
van sterk gedigitaliseerde bedrijven. In die zin is er samenhang met het begrip geautomatiseerde
digitale diensten. Het begrip consumer facing businesses is echter niet beperkt tot
sterk gedigitaliseerde bedrijven, waarmee de reikwijdte van de unified approach breder
is. In voorstel (ii) werd aangegrepen bij bedrijven met immateriële activa die met
een lokale markt zijn verbonden en in voorstel (iii) viel het hele bedrijfsleven onder
de reikwijdte. Evenals onder het begrip consumer facing businesses was de reikwijdte
van deze twee voorstellen niet beperkt tot enkel sterk gedigitaliseerde bedrijven,
maar konden ook andere bedrijven onder de reikwijdte van het voorstel vallen. Een
verschil is dat de reikwijdte van voorstel (ii) en (iii) niet was beperkt tot bedrijven
die producten of diensten leveren die op consumenten zijn gericht, maar ook van toepassing
kon zijn op (niet-digitale) producten of diensten die gericht zijn op bedrijven.

De leden van de fracties van de VVD, GroenLinks en D66 vragen naar de mogelijke uitzonderingen
op de reikwijdte voor bepaalde sectoren. Deze leden vragen om welke sectoren het gaat
en waarom deze sectoren zijn uitgezonderd. In aanvulling daarop vragen de leden van
GroenLinks of voor deze sectoren iets anders wordt bedacht en hoe Nederland in deze
discussie staat.

In het Pijler 1-document wordt beschreven dat ervoor kan worden gekozen om bepaalde
sectoren uit te zonderen van de reikwijdte van de Pijler 1-maatregelen. Specifiek
worden hierbij drie sectoren genoemd. In de eerste plaats gaat het om de winning van
natuurlijke rijkdommen. Voor de winning van natuurlijke rijkdommen wordt daarbij gewezen
op het recht om te heffen van het land waar de natuurlijke rijkdommen worden gewonnen,
in veel gevallen ontwikkelingslanden. Ten tweede wordt de financiële sector genoemd.
Hierbij wordt gewezen op de sterke mate van regulering, waardoor doorgaans geen verschil
zou bestaan tussen de locatie waar de winst op basis van de huidige regels wordt aangegeven
en de locatie van de consumenten. Met betrekking tot de financiële sector wordt nog
wel expliciet opgemerkt dat nog moet worden bekeken of er ongereguleerde onderdelen
van de financiële sector zijn, waarvoor een uitzondering niet op zijn plaats zou zijn.
Ten slotte worden de scheep- en luchtvaart genoemd. Voor het belasten van scheep-
en luchtvaartwinsten bestaan al lange tijd specifieke regels. Over deze uitzonderingen
zijn nog geen beslissingen genomen. Met het oog op de uitvoering door zowel de belastingautoriteiten
van verschillenden landen als het bedrijfsleven leven hierover veel vragen onder de
leden van het IF. Daarom sta ik open voor een discussie over goed afgebakende uitzonderingen.
Tegelijkertijd wil ik ervoor waken dat de voorstellen niet onbedoeld worden uitgehold
door teveel of te ruime uitzonderingen. Ook hier houd ik uw Kamer van op de hoogte.

3. Het voorgestelde nieuwe nexusbegrip

Als onderdeel van de unified approach wordt een voorstel gedaan voor een nieuw nexusbegrip.
De leden van de fractie van de SP vragen in hoeverre dit nieuwe nexusbegrip afwijkt
van het concept van de vaste inrichting. De leden van de fracties van de VVD en CDA
lezen dat het nieuwe nexusbegrip aansluit bij de omzet behaald in een land en dat
de omzetdrempel mogelijk afhankelijk wordt van de omvang van de markt. Deze leden
vragen wat wordt verstaan onder «de omvang van de markt». Daarnaast vragen de leden
van de fractie van het CDA of naast omzet ook andere factoren van belang zijn voor
het nieuwe nexusbegrip.

In het Pijler 1-document geeft het IF aan een nieuw nexusbegrip te creëren op basis
van significante en duurzame activiteit van een multinational in een land. Daarbij
kan in zekere gevallen ook sprake zijn van belastbare aanwezigheid terwijl er geen
sprake is van fysieke aanwezigheid in dat land. Hiermee verschilt het nexusbegrip
van de unified approach wezenlijk van het concept van de vaste inrichting. Om tot
belastbare aanwezigheid in een land te komen door middel van een vaste inrichting
is namelijk altijd enige vorm van fysieke aanwezigheid in een land vereist.

Voor geautomatiseerde digitale diensten wordt het nieuwe nexusbegrip vormgegeven als
een minimumomzetgrens. Dit betekent dat als een bedrijf in een land over een bepaalde
periode minimaal een bepaald bedrag aan omzet behaalt, er sprake is van belastbare
aanwezigheid in dat land. Om ervoor te zorgen dat ook kleinere landen kunnen profiteren
van de unified approach, wordt de omzetgrens afhankelijk gemaakt van de omvang van
de markt. Dit betekent dat de genoemde minimum omzetgrens voor ieder land apart wordt
bepaald. Voor grotere landen wordt de omzetgrens hoger dan voor kleinere landen. Om
de omvang van de markt van een land te bepalen zijn verschillende factoren denkbaar,
bijvoorbeeld het bbp van een land. Deze factoren moeten nog worden ingevuld.

Voor consumer facing business wordt het primaire criterium voor nexus op basis van
significante en duurzame activiteit ook een minimumomzetgrens. Het is echter niet
de bedoeling van het IF dat de verkoop van tastbare consumentengoederen zonder enige
verdere interactie met de afzetmarkt automatisch tot belastbare aanwezigheid leidt.
Daarom zal worden onderzocht of, in aanvulling op een omzetgrens, andere factoren
een rol kunnen spelen bij de invulling van het nieuwe nexusbegrip voor consumer facing
businesses.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of het nieuwe nexusbegrip negatieve
gevolgen kan hebben voor het tegengaan van belastingontwijking en of het nieuwe nexusbegrip
ertoe kan leiden dat een «brievenbusfirma» eerder wordt gezien als een «echt bedrijf».
De leden van de fractie van de SP vragen of het nieuwe nexusbegrip kan worden ontgaan
met behulp van trustdiensten.

Het nexusbegrip uit de unified approach zal naar mijn verwachting geen negatieve invloed
hebben op het tegengaan van belastingontwijking. De omzetdrempel is niet bedoeld als
kader om te beoordelen of een lichaam beschikt over voldoende substance voor de toepassing
van antimisbruikbepalingen. De situatie die de leden van de fractie van GroenLinks
beschrijven, waarin een «brievenbusfirma» door het nexusbegrip sneller wordt beschouwd
als een lichaam met voldoende substance, zal zich dus niet voordoen. Ook acht ik de
kans klein dat gestructureerd kan worden op het wel of niet hebben van belastbare
aanwezigheid op basis van het nexusbegrip uit de unified approach. Het begrip sluit
primair aan bij de omzet die een bedrijf in een land behaalt. De afnemers die zorgen
voor de omzet van een bedrijf zitten nu eenmaal in een bepaald land.

4. De voorgestelde regels over winsttoerekening

De leden van de fractie van de VVD vragen om een toelichting op de drie verschillende
Pijler 1-voorstellen die op basis van het werkplan in IF-verband zijn besproken. Specifiek
vragen deze leden waarom ervoor is gekozen om naar deze drie voorstellen te kijken
en wat de verschillen tussen de voorstellen zijn wat betreft de manier waarop winst
wordt toegerekend.

Na het verschijnen van het interim-rapport van het IF in maart 2018 is in IF-verband
verder gediscussieerd over de door landen gesignaleerde problemen als gevolg van digitalisering
en de mogelijke oplossingen daarvoor. Daarbij zijn door drie (groepen) landen in het
IF voorstellen gedaan om regels over belastbare aanwezigheid en winsttoerekening aan
te passen. De drie voorstellen om deze regels aan te passen hebben ieder een eigen
reikwijdte: (i) alleen van toepassing op sterk gedigitaliseerde bedrijfsmodellen,
(ii) van toepassing op bedrijven die met de lokale markt verbonden immateriële activa
hebben en (iii) van toepassing op het hele bedrijfsleven.

Daarnaast zijn er verschillen in de manier waarop winst wordt toegerekend. In voorstel
(i) en (ii) zou het arm’s-lengthbeginsel in belangrijke mate overeind blijven. Daarbij
zou in voorstel (i) gericht een deel van de winst die verband houdt met veronderstelde
waarde gecreëerd door gebruikers in sterk gedigitaliseerde bedrijfsmodellen worden
toegerekend aan de landen van de gebruikers. In voorstel (ii) zou gericht een deel
van de winst toerekenbaar aan met een lokale markt verbonden immateriële activa worden
toegerekend aan de landen waarmee de immateriële activa verbonden zijn. In voorstel
(iii) zou het arm’s-lengthbeginsel worden losgelaten en de wereldwijde winst van internationaal
opererende bedrijven op basis van een formule worden verdeeld.

Over geen van deze voorstellen kon als zodanig consensus worden bereikt met alle landen
in het IF. De voorstellen vormden wel een goede basis voor verdere discussie. Daarom
is in het werkplan afgesproken om de drie verschillende voorstellen op tafel te houden
en te bezien of op basis van de gemeenschappelijke elementen van de verschillende
voorstellen een gemeenschappelijke aanpak kan worden ontwikkeld. Dit heeft geleid
tot de «unified approach» die het IF zal gebruiken als basis voor de verdere discussies
over Pijler 1.

De leden van de fractie van het SP vragen welke nieuwe winsttoerekeningsregels door
middel van de unified approach worden geïntroduceerd. Er worden drie nieuwe winsttoerekeningsregels
voorgesteld: «Bedrag A», «Bedrag B» en «Bedrag C». Ik merk daarbij op dat Bedrag A
daarbij een echt nieuwe winsttoerekeningsregel betreft, terwijl Bedrag B en Bedrag
C een verdere uitwerking zijn van het bestaande arm’s-lengthbeginsel.

• Bedrag A: Dit is een nieuwe winsttoerekeningsregel op basis waarvan een deel van de
totale winst van een multinational wordt toegerekend aan marktlanden. Dit werkt als
volgt. Op basis van ficties wordt eerst een deel van de totale winst van een multinational
als «routinewinst» aangemerkt. De winst die overblijft wordt verondersteld de restwinst
van de multinational te zijn. Een deel van deze restwinst wordt op basis van omzet
toegerekend aan marktlanden. Op basis van het Pijler 1-document en het nieuwe werkplan
zal worden bezien in welke mate restwinst zal worden toegerekend aan marktjurisdicties
en of voor de deze toerekening onderscheid dient te worden gemaakt tussen verschillende
sectoren.

• Bedrag B: De beloning voor activiteiten in marktjurisdicties – en specifiek distributieactiviteiten
– wordt net als nu vastgesteld op basis van het arm’s-lengthbeginsel. Er zal echter
worden onderzocht of de toepassing van het arm’s-lengthbeginsel kan worden vereenvoudigd
door voor distributieactiviteiten uit te gaan van een vaste vergoeding op basis van
veronderstelde minimumactiviteiten.

• Bedrag C: Belastingautoriteiten en belastingplichtigen houden de mogelijkheid te beargumenteren
dat meer activiteiten worden verricht in een land dan de veronderstelde activiteiten
waar Bedrag B op is gebaseerd en dat daarom meer winst moet worden toegerekend aan
dat land dan Bedrag B. Daarbij wordt in het Pijler 1-document de noodzaak benadrukt
om geschilbeslechtingsmechanismen te verbeteren.

De leden van de fractie van het CDA vragen of is afgesproken dat de technische invulling
van de unified approach tot duidelijke grenzen moet leiden om mogelijke dubbele (niet-)belasting
te voorkomen.

Doordat Bedrag A een nieuw systeem toepast bovenop het bestaande systeem (het arm’s-lengthbeginsel)
ontstaat zonder nadere regelgeving het risico op dubbele (niet-)belasting. Het uitgangspunt
van de unified approach is echter dat geen dubbele belasting wordt gecreëerd. In het
nieuwe werkplan is daarom aangegeven dat een van de kernvragen die nog beantwoord
moet worden de wijze is waarop dubbele (niet-) belasting voorkomen zal worden. Bij
de technische invulling van de unified approach zal hier daarom zeker aandacht aan
besteed worden.

De leden van de fractie van het CDA vragen of ik de mening deel dat de verdeling van
heffingsrechten over digitale of niet-tastbare goederen en diensten idealiter zoveel
mogelijk aansluit bij de verdeling van heffingsrechten over fysieke goederen en diensten.
Deze leden merken op dat bij de verkoop van fysieke producten uit het buitenland altijd
een winstmarge belast wordt in het land van verkoop, terwijl dit niet het geval is
bij de verkoop van niet-fysieke (digitale) producten. Zij vragen in hoeverre de nieuwe
winsttoerekeningsregels dit probleem oplossen. Ik merk daarbij allereerst op dat het
onderliggende probleem in dit geval niet zozeer gelegen is in het verschil tussen
fysieke producten en digitale producten, maar in de vraag of er fysieke aanwezigheid
is in een land of niet. Indien sprake is van fysieke aanwezigheid (in de vorm van
bijvoorbeeld een kantoor of verkooppersoneel) kunnen aan een land heffingsrechten
worden toegerekend, terwijl dit zonder fysieke aanwezigheid momenteel niet het geval
is. Dit geldt ook voor (afstands-)verkopen van fysieke producten. Daarbij ben ik het
met de leden van de fractie van het CDA eens dat het voor digitale producten onder
omstandigheden eenvoudiger kan zijn zonder fysieke aanwezigheid actief te zijn in
een land dan voor fysieke producten. De nieuwe nexus- en winsttoerekeningsregels adresseren
dit probleem. Ook indien geen sprake is van fysieke aanwezigheid, kunnen landen onder
de nieuwe regels heffingsrechten toegekend krijgen. Dit zal het geval zijn indien
een bedrijf significante en duurzame activiteiten heeft in een land, waarbij primair
wordt gekeken naar een minimumomzetgrens. In dat geval zorgen de nieuwe winsttoerekeningsregels
ervoor dat het land waar die verkopen worden gedaan belasting kan heffen.

Onder nieuwe winsttoerekeningsregels wordt bij het bepalen van Bedrag A eerst een
veronderstelde «routinewinst» bepaald die toekomt aan landen waar de activiteiten
plaatsvinden. De leden van de fractie van het CDA vragen wat bedoeld wordt met «de
landen waar de activiteiten plaatsvinden». De gedachte achter de unified approach
is dat de huidige winsttoerekeningsregels (het arm’s-lengthbeginsel) voor routinewinsten
naar behoren werken en dat deze regels daarom blijven gelden voor routinewinsten.
De zinsnede «waar de activiteiten plaatsvinden» moet daarom gelezen worden in de context
van het arm’s-lengthbeginsel. Dit betekent dat voor de toerekening van routinewinst
wordt gekeken naar de plaats waar functies worden uitgeoefend, risico’s worden gelopen
en activa worden gebruikt. De nieuwe winsttoerekeningsregels zien enkel op (een deel
van) de restwinst van een bedrijf.

De leden van de fractie van het CDA vragen of het klopt dat als de multinational is
gevestigd in hetzelfde land als waar alle activiteiten plaatsvinden, zowel de routinewinst
als een deel van de veronderstelde restwinst aan dit land wordt toegerekend.

De nieuwe winsttoerekeningsregels zien op een deel van de (veronderstelde) restwinst
van multinationals. Voor de routinewinst en het overige deel van de (veronderstelde)
restwinst blijft het arm’s-lengthbeginsel het uitgangspunt voor de verdeling van heffingsrechten.
Onder het arm’s-lengthbeginsel wordt gekeken naar de plaats waar functies worden uitgeoefend,
risico’s worden gelopen en activa worden gebruikt. Indien een multinational gevestigd
is in een land waar ook alle functies worden uitgeoefend, risico’s worden gelopen
en activa worden gebruikt, zal de routinewinst en de restwinst aan dit land worden
toegerekend. Onder de nieuwe winsttoerekeningsregels kan het zo zijn dat een deel
van de restwinst aan andere landen wordt toegerekend. Dit kan het geval zijn indien
de multinational in deze landen minimaal een bepaalde omzet behaald (eventueel aangevuld
met andere factoren).

Onder Bedrag B van de unified approach wordt voorgesteld om voor de beloning voor
marketing- en distributieactiviteiten uit te gaan van een vaste vergoeding op basis
van veronderstelde minimumactiviteiten. De leden van de fractie van het CDA vragen
of dit er niet toe leidt dat in sommige gevallen te veel wordt afgeweken van de werkelijkheid.
Onder het arm’s-lengthbeginsel leidt de vaststelling van de beloning voor marketing-
en distributieactiviteiten in de praktijk tot veel discussies. Daarom wordt onderzocht
of de toepassing van het arm’s-lengthbeginsel kan worden vereenvoudigd door voor distributieactiviteiten
uit te gaan van een vaste vergoeding op basis van veronderstelde minimumactiviteiten.
Alhoewel dit ertoe kan leiden dat de beloning voor distributieactiviteiten afwijkt
van de exacte beloning die onafhankelijke partijen zouden afspreken, is het wel de
bedoeling dat de vaste vergoeding zo dicht mogelijk hierbij aansluit. Om daarvoor
te zorgen zal worden onderzocht of de vaste vergoeding bijvoorbeeld kan worden vastgesteld
op basis van derdenvergelijkingen en of de vaste vergoeding per industrie en/of regio
moet variëren. Daarnaast biedt Bedrag C voor landen de mogelijkheid meer dan de vaste
vergoeding van Bedrag B te belasten, indien in een land meer activiteiten plaatsvinden
dan de veronderstelde minimumactiviteiten waarmee voor het vaststellen van Bedrag
B rekening is gehouden.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of met name ontwikkelingslanden veel
belang hechten aan Bedrag B. Bedrag B betreft een vereenvoudiging van het arm’s-lengthbeginsel.
Onder het arm’s-lengthbeginsel wordt de beloning van distributieactiviteiten vastgesteld
op basis van «alle feiten en omstandigheden» van een specifiek geval. De vaststelling
van deze beloning kan in de praktijk tot discussies leiden. Bedrag B stelt voor om
in plaats van op basis van alle feiten en omstandigheden van een specifiek geval de
beloning voor distributieactiviteiten te bepalen, uit te gaan van een vaste beloning
voor veronderstelde minimumactiviteiten. Bedrag B moet daarmee gezien worden als poging
om de toepassing van het arm’s-lengthbeginsel voor distributieactiviteiten te vereenvoudigen.
Ontwikkelingslanden hebben vaker dan ontwikkelde landen te maken met capaciteitsproblemen
bij de uitvoering van belastingregels. Vereenvoudigingen in de toepassing van het
arm’s-lengthbeginsel – zoals Bedrag B – kunnen daarom inderdaad positief zijn in de
uitvoering voor ontwikkelingslanden.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of het klopt dat er veel conflicten
zijn tussen belastingbetalers en belastingdiensten over wat acceptabele winstmarges
zijn voor distributieactiviteiten, omdat sommige multinationals belangrijke functies
weghalen bij distributeurs waardoor de vergoeding voor dergelijke distributieactiviteiten
onredelijk laag is.

Onder het arm’s-lengthbeginsel worden belastingplichtigen beloond op basis van de
functies die zij uitoefenen, de risico’s die zij daarbij lopen en de activa die zij
daarbij gebruiken. Multinationals kunnen er om verschillende redenen voor kiezen een
deel van de distributieactiviteiten niet in het land van de distributeur uit te oefenen,
maar bijvoorbeeld op het hoofdkantoor. In dat geval zal de beloning voor de distributeur
lager zijn dan wanneer alle activiteiten door de distributeur zelf worden uitgeoefend.
Een deel van de winst wordt dan aan het hoofdkantoor toegerekend. Deze winsttoerekening
is een gevolg van het arm’s-lengthbeginsel. In het huidige tijdperk wordt een toenemend
aantal producten via een digitale verkoopomgeving verkocht, waardoor in een aantal
gevallen geen fysieke distributieactiviteit plaatsvindt in het land waar de producten
door afnemers gekocht worden. Er zijn landen die menen dat mede hierdoor te weinig
belasting kan worden geheven in het land waar de afnemers van een multinational zich
bevinden. Dergelijke (markt)landen kunnen geneigd zijn om binnen of buiten het arm’s-lengthbeginsel
op zoek te gaan naar argumenten om meer winst te kunnen belasten, omdat zij menen
dat door het ontbreken van bepaalde activiteiten er relatief weinig winst te belasten
is, terwijl er wel sprake is van substantiële economische activiteit. Dit kan leiden
tot discussies over de juiste beloning voor distributieactiviteiten. De veranderende
(digitale) economie is aanleiding voor een discussie over de verdeling van de heffingsrechten.
Ik vind het daarom goed dat in het IF wordt gekeken of consensus kan worden bereikt
om op een gecoördineerde wijze onder voorwaarden meer heffingsrechten te geven aan
marktlanden.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoeveel conflicten de Belastingdienst
heeft over de winsttoerekening aan distributieactiviteiten. Ook vragen deze leden
hoe het aantal conflicten over distributieactiviteiten zich verhoudt tot het totale
aantal conflicten en conflicten over andere bedrijfsactiviteiten.

De Belastingdienst is jaarlijks in een substantieel aantal zaken verwikkeld in een
discussie over de winsttoerekening aan activiteiten die met distributie te maken hebben.
Distributie is een activiteit die tot uiting komt in een variatie aan functionele
verschijningsvormen. Elke verschijningsvorm heeft zijn consequentie voor de toerekening
van winst aan het land waarbinnen de distributieactiviteit wordt uitgevoerd. Discussies
kunnen uitmonden in een conflict met een belastingplichtige dan wel met een ander
land. Een discussie over distributieactiviteiten gaat vaak gepaard met discussies
over andere activiteiten. Hierdoor is het niet mogelijk aan te geven hoeveel discussies
de Nederlandse Belastingdienst de afgelopen jaren heeft gehad over de winsttoerekening
aan distributieactiviteiten. Wel kan ik het volgende aangeven. Ingeval van een conflict
tussen de Belastingdienst en een belastingplichtige kan dit resulteren in een gerechtelijke
procedure. De Belastingdienst is in de afgelopen jaren slechts in een incidenteel
geval betrokken in een gerechtelijke procedure die ziet op distributieactiviteiten.
Ingeval van een conflict met een ander land wordt getracht een oplossing voor het
conflict te vinden in een overlegprocedure met het andere land. Het aantal discussies
over distributieactiviteiten fluctueert van jaar tot jaar. Momenteel gaat ongeveer
een kwart van de overlegprocedures over verrekenprijzen over distributieactiviteiten.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of het klopt dat bij productieactiviteiten
soms slechts marginale winsten worden toegekend aan ontwikkelingslanden, omdat belangrijke
functies behorend bij de activiteit voor rekening komen van een zusterbedrijf in een
ander land dan het ontwikkelingsland.

Voor productieactiviteiten geldt net als voor distributieactiviteiten dat deze worden
beloond op basis van de functies die vennootschappen uitoefenen, de risico’s die zij
daarbij lopen en de activa die zij daarbij gebruiken. Dit betekent dat indien een
deel van de productiefuncties door een zustervennootschap in een ander land wordt
uitgeoefend, de beloning in het productieland zelf lager is dan wanneer alle productiefuncties
lokaal (in het ontwikkelingsland) worden uitgeoefend. Het is daarbij niet voldoende
dat de belangrijke activiteiten enkel voor rekening komen van de zustervennootschap.
Bij de zustervennootschap moet ook de vereiste relevante functionaliteit aanwezig
zijn om de activiteiten uit te oefenen en de relevante risico’s te beheersen. In dat
geval zal inderdaad een deel van de winst worden toegerekend aan de zustervennootschap.
Hoe groot dat deel is moet van geval tot geval worden beoordeeld.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de reikwijdte van Bedrag B los staat
van de reikwijdte van Bedrag A. De reikwijdte van Bedrag B staat inderdaad los van
de reikwijdte van Bedrag A. Bedrag B is bedoeld als nadere invulling van het bestaande
arm’s-lengthbeginsel. Bedrag A betreft een aanvulling op het arm’s-lengthbeginsel
dat alleen van toepassing is op bedrijven die binnen de reikwijdte van de unified
approach vallen. Indien voor Bedrag A bepaalde sectoren worden uitgesloten, betekent
dit dus niet dat deze sectoren ook voor de toepassing van Bedrag B zijn uitgesloten.
De reikwijdte van Bedrag B kan daarmee breder zijn dan de reikwijdte van Bedrag A.

De leden van de fractie van het SP vragen of het nieuwe heffingsrecht ertoe leidt
dat belastingdiensten kunnen gaan heffen bij bedrijven die niet in hun land zijn gevestigd.
Deze leden vragen daarbij hoe dit concreet in zijn werk gaat.

Onder het huidige internationale winstbelastingsysteem hangt het heffingsrecht van
een land af van de vraag of een multinational fysieke aanwezigheid heeft in dat land.
Pijler 1 stelt voor dit uitgangspunt te wijzigen. Er moet een nieuw nexusbegrip komen
met als doel onder omstandigheden ook heffingsrecht te geven aan landen waar de afnemer
zich bevindt indien er geen sprake van fysieke aanwezigheid van het bedrijf. Nederland
zal daarmee in bepaalde gevallen daadwerkelijk het recht krijgen om belasting te heffen
van bedrijven die geen fysieke aanwezigheid hebben in Nederland. Hoe dit heffingsrecht
geeffectueerd kan worden en wie de belasting moet gaan betalen, gaan de technische
experts bij de OESO en het IF de komende tijd onderzoeken. Hierbij zal een afweging
worden gemaakt tussen uitvoerbaarheid en administratieve lasten aan de ene kant en
het veiligstellen dat bedrijven de nieuwe regels juist naleven aan de andere kant.

De leden van de fractie van de SP vragen of de unified approach scherper kan worden
geformuleerd om te bereiken dat alle multinationals hun eerlijke deel betalen. Onder
Pijler 1 wordt gewerkt aan maatregelen om te komen tot een nieuwe wijze van winstverdeling
tussen landen die past bij de gedigitaliseerde economie. De unified approach is hiervoor
een voorstel. De voorstellen onder Pijler 1 moeten in samenhang worden bezien met
de voorstellen die besproken worden onder Pijler 2. Onder Pijler 2 wordt gewerkt aan
maatregelen om te waarborgen dat internationaal opererende onderneming altijd ten
minste aan een minimumniveau van belastingheffing zijn onderworpen.

De leden van de fractie van D66 vragen wat wordt bedoeld met «juridisch bindende en
effectieve mechanismen voor geschilbeslechting». Daarbij vragen deze leden hoe dit
zich verhoudt tot de beroepskamer van de Wereldhandelsorganisatie en hoe haalbaar
ik een dergelijk systeem acht.

Over de toepassing van regels over belastbare aanwezigheid en winsttoerekening kunnen
geschillen tussen landen ontstaan, bijvoorbeeld omdat verschillende landen menen recht
te hebben om belasting te heffen over hetzelfde deel van de winst van een internationaal
opererende onderneming. Het is van belang dat eventuele geschillen hierover op een
effectieve manier kunnen worden beslecht. Daarom wordt voorgesteld om afspraken over
geschilbeslechting onderdeel te laten zijn van een oplossing op basis van de unified
approach. Voorbeelden van mechanismen om geschillen te beslechten zijn de onderlinge
overlegprocedure en arbitrage. Met juridisch bindend wordt bedoeld dat landen geboden
zijn om in bepaalde gevallen toegang tot het geschilbeslechtingsmechanisme toe te
staan en uitvoering te geven aan de uitkomst van de geschilbeslechtingsprocedure.
De beroepskamer van de Wereldhandelsorganisatie speelt geen rol bij de gangbare manieren
van fiscale geschilbeslechting met betrekking tot specifieke belastingplichtigen.

De precieze manier waarop een mechanisme van effectieve geschilbeslechting in het
kader van de unified approach kan worden vormgegeven moet in IF-verband verder worden
besproken. Bepaalde landen, veelal opkomende economieën en ontwikkelingslanden, zijn
doorgaans terughoudend met het afspreken van bindende arbitrage. De uitdaging voor
het IF wordt om een methode van geschilbeslechting te vinden waar ook deze landen
zich in kunnen vinden, terwijl de methode voldoende zekerheid biedt aan belanghebbenden.

5. De gevolgen van de voorstellen

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe groot de verliezen zullen zijn van de
vennootschapsbelastinggrondslag voor zogenaamde «investment-hubs». Daarnaast vragen
deze leden of Nederland zelf ook een impact assessment maakt om de bredere gevolgen
van het OESO-voorstel in kaart te brengen. Ook de leden van de fractie van de SP vragen
naar de te verwachten gevolgen voor Nederland. De leden van de fractie van het CDA
vragen ook of er een impactanalyse voor Nederland uitgevoerd zal worden zodra de maatregelen
voldoende duidelijk zijn. Daarnaast vragen de leden van de fractie van GroenLinks
wanneer de regering meer verwacht te weten over concrete gevolgen per land.

Door de OESO is in een eerder stadium een eerste impactanalyse gemaakt over de gevolgen
van de voorstellen voor verschillende groepen landen. Hierover is uw Kamer geïnformeerd
in de brief van 10 oktober 2019. Nederland is in deze eerste impactanalyse door de
OESO meegenomen als één van de investment-hubs, de landen waarvan de inkomende buitenlandse
directe investeringen meer dan 150% van het bbp bedragen. Voor deze groep als geheel
volgt er uit de eerste, voorlopige onderzoeksresultaten dat de opbrengsten van de
vennootschapsbelasting als gevolg van Pijler 1 zullen dalen. Deze groep en de effecten
op de verschillende landen zijn echter zeer divers, het is daarom niet gezegd dat
specifiek voor Nederland ook een verlies in opbrengsten wordt verwacht. Door de OESO
is inmiddels aangegeven dat zij van plan zijn om verdere details over de uitkomsten
van de eerste impactanalyse voor verschillende groepen landen op 13 februari aanstaande
te publiceren.

Het IF heeft het OESO-secretariaat opgeroepen om te blijven werken aan een meer gedetailleerde
impactanalyse en dit voor eind maart 2020 af te ronden. Daarbij moet er rekening mee
worden gehouden dat er op dit moment nog veel keuzerichtingen in de voorstellen zijn.
Nederland en andere landen zijn daarbij nog in gesprek met de OESO over welke aannames
en welke data het beste gebruikt kunnen worden om tot betrouwbare resultaten te komen.
Ook is de OESO nog bezig om (o.a. op basis van bilaterale gesprekken met landen) de
gebruikte data en de modellen te verbeteren om de gevolgen in kaart te brengen. Ditzelfde
geldt voor het werk van de Europese Commissie. Hierdoor is nog niet te zeggen wat
de exacte effecten zijn voor de Nederlandse belastingopbrengsten. De effecten kunnen
– afhankelijk van de keuzerichtingen en de gebruikte data – zowel positief als negatief
zijn. Wanneer de onzekerheden rondom de voorstellen en de verschillende databronnen
weggenomen zijn, zal Nederland ook eigen inschattingen maken over de impact van de
voorstellen.

De leden van de fractie van GroenLinks lezen dat Pijler 1 voor een lichte stijging
van de wereldwijde vennootschapsbelastingopbrengst zal zorgen en Pijler 2 voor een
significante stijging. Deze leden vragen of dit nader kan worden onderbouwd en of
een indicatie van de bedragen gegeven kan worden. De leden van de fractie van de SP
vragen of de nieuwe regels voor het toedelen van winsten tot grote effecten zullen
leiden.

Zoals hiervoor aangegeven, zal de OESO op 13 februari aanstaande verdere details over
de uitkomsten van de eerste impactanalyse voor verschillende groepen landen publiek
maken. Daarmee zullen de totale gevolgen van de maatregelen en de gevolgen voor verschillende
groepen landen naar verwachting iets duidelijker worden. Meer in algemene zin geldt
dat onder het voorgestelde systeem van Pijler 2 landen kunnen bijheffen wanneer winsten
onder een bepaald minimumniveau belast zijn. Dit zal wereldwijd naar verwachting leiden
tot een gelijke of hogere winstbelasting. Voor individuele landen zijn de gedragseffecten
echter van belang. Allereerst is het de vraag of bedrijven met winsten in laagbelastende
jurisdicties deze zullen verplaatsen als het voordeel van het laagbelastende land
vervalt. Een tweede effect is de reactie van individuele landen op het minimumtarief:
de vraag is of alle landen zich bewegen naar het minimumtarief of alleen degenen die
momenteel een lager tarief hebben. De OESO heeft expliciet aangegeven momenteel nog
geen rekening te kunnen houden met deze gedragseffecten, er wordt momenteel nagedacht
over hoe deze gemodelleerd kunnen worden. Voor Pijler 1 geldt dat de budgettaire effecten
lastiger zijn te voorspellen, omdat deze afhangen van waar overwinsten (residual profit)
zich momenteel bevinden en in welke mate deze al belast worden door landen. Er is
geen kwalitatief betrouwbare dataset die alle winsten van multinationals per land
bevat. De OESO beroept zich op verschillende databronnen, maar als het gaat om landen-specifieke
resultaten is het nog de vraag in hoeverre deze databronnen representatief zijn.

De leden van de fractie van het CDA vragen welke mate van verschuiving van heffingsrechten
naar marktlanden ik gerechtvaardigd vind. De leden van de fractie van GroenLinks vragen
of ik bereid ben heffingsrechten op te geven indien dit betekent dat ontwikkelingslanden
meer belasting kunnen gaan heffen. Ook de leden van de fractie van D66 vragen naar
de effecten van de Pijler 1-maatregelen op ontwikkelingslanden. Zij vragen in dat
kader specifiek hoe ik de suggestie beoordeel om werkgelegenheid als factor mee te
nemen bij de toerekening van winsten. Ook vragen deze leden hoe ik tegenover de oproep
tot meer transparantie van de OESO met betrekking tot country-by-country data sta,
zodat belanghebbenden ook zelf een impact-analyse kunnen maken.

De unified approach zal voor winsten van bedrijven die binnen de reikwijdte van de
unified approach vallen, leiden tot een verschuiving van heffingsrechten naar afzetlanden.
Er kunnen goede redenen zijn om in een modern internationaal belastingstelsel winst
toe te rekenen aan marktlanden, zonder dat een bedrijf daar noodzakelijkerwijs fysiek
aanwezig is. Over de mate waarin het redelijk is om winst toe te rekenen aan marktlanden
moet nog verder worden gesproken. Daarbij moet in de verdere discussies ook rekening
worden gehouden met de belangen van verschillende groepen landen, waaronder ontwikkelingslanden.
Het verschuiven van winsten naar een specifieke groep landen is voor mij echter geen
doel op zich, het gaat mij primair om het moderniseren van het internationale winstbelastingsysteem.
Ik kan op dit moment nog niet exact aangeven welke mate van verschuiving van heffingsrechten
ik wel of niet gerechtvaardigd vind.

Wat betreft de suggestie om ook werkgelegenheid als factor mee te nemen bij de toerekening
van winst geldt dat Nederland in beginsel open in de discussie staat. Als landen dit
voorstel doen bij de verdere uitwerking, is Nederland bereid hier goed inhoudelijk
naar te kijken. In eerste instantie lijkt een dergelijke uitwerking echter niet direct
voor de hand te liggen. Achtergrond van het project is juist mede dat bedrijven ook
actief kunnen zijn in landen waar ze geen fysieke aanwezigheid (door middel van werknemers)
hebben. Tenslotte werkt Nederland samen met de OESO aan mogelijkheden om geaggregeerde
en geanonimiseerde statistieken op basis van de country-by-countryrapporten te publiceren.
Dit is een nieuw proces voor zowel bedrijven als overheden, waarbij voorkomen moet
worden dat onjuiste gegevens gepubliceerd worden of gegevens die herleidbaar zijn
tot individuele belastingplichtigen.

De leden van de fractie van de SP vragen of de OESO-voorstellen een enorme ommezwaai
betekenen in het internationale belastingstelsel ten opzichte van de huidige situatie.
De voorstellen die nu op tafel liggen bij de OESO raken aan fundamentele uitgangspunten
van het internationale belastingstelsel: de verdeling van heffingsrechten tussen landen,
het concept van de vaste inrichting en de toepassing van het arm’s-lengthbeginsel.
Deze uitgangspunten, die al sinds de jaren ’20 van de vorige eeuw de basis vormen
van het internationale belastingstelsel, staan nu ter discussie. Daarnaast wordt in
Pijler 2 nagedacht over niet eerder vertoonde coördinatie tussen landen over de hele
wereld.

De leden van de fractie van de SP vragen wat dit betekent voor de rest van het stelsel.
De OESO-voorstellen proberen in te grijpen daar waar het nodig is. Onder de unified
approach worden nieuwe winsttoerekeningsregels voorgesteld voor een deel van de winst
van multinationals. Daar waar de huidige winsttoerekeningsregels naar behoren werken,
worden deze zoveel mogelijk in stand gelaten. Onder Pijler 2 wordt gezocht naar manieren
om te waarborgen dat multinationals in ieder geval aan een minimumniveau aan belastingheffing
worden onderworpen, terwijl landen autonoom blijven om hun eigen belastingstelsel
en hun eigen belastingtarief in te richten. Waar mogelijk, wordt de rest van het stelsel
dus zoveel mogelijk in stand gelaten.

De leden van de fractie van de SP vragen of de omzet van multinationals werkelijk
geraakt wordt door de nieuwe maatregelen. Het is niet de bedoeling van de nieuwe winsttoerekeningsregels
van Pijler 1 de omzet van multinationals te raken. Wel moeten de nieuwe regels leiden
tot een verschuiving van heffingsrechten over de winst van multinationals. Indien
een multinational onder de huidige regels veel winst realiseert in een relatief laagbelastend
land, terwijl het weinig afnemers heeft in dat land, kunnen de nieuwe regels ertoe
leiden dat de belastingdruk van die multinational daadwerkelijk geraakt wordt. Ook
Pijler 2 kan ertoe leiden dat de belastingdruk van een multinational daadwerkelijk
geraakt wordt. Dit zal het geval zijn indien de winst van die multinational niet tenminste
aan een minimumniveau van belastingheffing onderworpen.

De leden van de fractie van de SP vragen of ik kan verklaren dat de belastinggrondslag
van multinationals in Nederland door toepassing van de nieuwe regels kan verminderen,
wanneer deze multinationals relatief veel omzet in het buitenland behalen. Dit kan
ik als volgt toelichten. Onder de huidige winsttoerekeningsregels worden heffingsrechten
toegekend aan de locaties waar een multinational haar activiteiten verricht (waar
zij functies verricht, risico’s loopt en activa gebruikt). Indien een multinational
een groot deel van haar belangrijke activiteiten in Nederland verricht, zal een groot
deel van haar winst in Nederland belastbaar zijn. Onder Bedrag A van de Unified Approach
worden heffingsrechten over een deel van de winst van bedrijven verschoven naar landen
op basis van een verdeelsleutel, bijvoorbeeld omzet. Indien de Nederlandse multinational
een groot deel van haar omzet buiten Nederland behaalt, zou dit ertoe kunnen leiden
dat een deel van de winst die onder de huidige regels in Nederland belastbaar is,
onder nieuwe regels in een ander land belastbaar is. Omgekeerd geldt ook dat bedrijven
die relatief weinig activiteiten in Nederland verrichten, maar hier wel veel omzet
genereren, hun belastbare winst in Nederland zullen zien toenemen. Dit geldt ook voor
bedrijven die een groot deel van hun winst in relatief laagbelastende landen laten
vallen waar zij weinig of geen omzet genereren. Indien dergelijke bedrijven veel omzet
in Nederland genereren, zal een deel van de heffingsrechten verschuiven van het laagbelastende
land naar Nederland.

6. Overige vragen

De leden van de fractie van de SP vragen of er in de OESO-voorstellen sprake is van
een gecoördineerde vorm van minimale effectieve belastingtarieven op de winst die
multinationals in verschillende landen boeken. Deze leden vragen hoe wordt bekeken
wat het effectieve tarief is waaraan een bedrijf onderworpen is.

Pijler 2 van het OESO-project betreft maatregelen die als doel hebben om een minimumniveau
van belastingheffing bij multinationals te waarborgen. Daartoe worden maatregelen
onderzocht die andere landen in staat stellen belasting bij te heffen indien de winst
van een multinational niet effectief tegen in ieder geval een minimumtarief belast
zijn. Het effectieve tarief waaraan een bedrijf is onderworpen wordt berekend door
de door dat bedrijf betaalde belasting af te zetten tegen een bepaalde grondslag.
Het bepalen van de grondslag is zeer complex. De regels hiervoor verschillen per land.
In het IF wordt gezocht naar manieren waarop de grondslag op een vereenvoudigde manier
kan worden vastgesteld. Het consultatiedocument geeft het gebruik van financiële verslaggevingsregels
hiervoor als optie. Daarbij zal onder andere nagedacht moeten worden over welke verslaggevingsregels
worden gebruikt en welke aanpassingen op deze grondslag nodig zijn om deze geschikt
te maken voor fiscale doeleinden.

De leden van de fractie van de SP vragen of de OESO met deze voorstellen de contouren
schetst van een nieuwe methode om te bepalen welk deel van haar winst een multinational
dan precies in Nederland maakt. Deze leden vragen of deze contouren bedrijven niet
toch weer helpt sluipwegen te vinden om hun winsten af te romen en hoe dit kan worden
vermeden.

De OESO doet voorstellen om de manier waarop de winst van een multinational wordt
verdeeld over de landen waar die multinational economisch actief is te veranderen.
De voorstellen komen er kort gezegd op neer dat ten eerste ook winst kan worden toegerekend
aan landen waar een multinational geen fysieke aanwezigheid heeft en ten tweede dat
een (extra) deel van de winst wordt toegerekend aan de landen waar de afnemers van
die multinational zich bevinden. Deze nieuwe winsttoerekeningsregels zijn naar hun
aard minder gevoelig voor manipulatie, omdat de locatie van de afnemers van een multinational
relatief lastig te beïnvloeden is. Daarnaast kan Pijler 2 van het OESO-project fungeren
als een soort vangnet om te voorkomen dat multinationals op zoek gaan naar een onredelijk
laag tarief. Onder Pijler 2 worden maatregelen onderzocht die als doel hebben om een
minimumniveau van belastingheffing bij multinationals te waarborgen.

De leden van de fractie van de PvdA vragen in hoeverre in het werk van de OESO en
het IF is geconcludeerd dat sterk gedigitaliseerde bedrijven in een unieke positie
verkeren. Deze leden verwijzen daarbij naar specifieke kenmerken en vragen daar een
reactie op. Ook vragen deze leden waar met betrekking tot de positie van sterk gedigitaliseerde
bedrijven in OESO- en IF-verband geen overeenstemming over kon worden bereikt.

In het BEPS-project is in 2015 geconcludeerd dat de hele economie digitaliseert en
dat «de digitale economie» geen duidelijk af te bakenen onderdeel van de economie
is. Als zodanig werden in het eindrapport geen BEPS-risico’s geïdentificeerd die specifiek
zijn voor de digitale economie. Wel werd in het eindrapport geconstateerd dat bepaalde
BEPS-risico’s vergroot kunnen worden door digitalisering van de economie. Daarnaast
werd in het eindrapport geconstateerd dat de digitalisering van de economie in bredere
zin uitdagingen op het gebied van belastingheffing meebrengt. Zo werd op het terrein
van de winstbelasting geconstateerd dat digitalisering van de economie uitdagingen
meebrengt met het oog op de verdeling van heffingsrechten tussen landen.

In aanloop naar publicatie van het interimrapport in 2018 is verder gekeken naar de
digitalisering van de economie. In dit kader is ook in detail gekeken naar bepaalde
sterk gedigitaliseerde bedrijfsmodellen. In het interimrapport uit 2018 wordt beschreven
dat er kenmerken te onderkennen zijn die veel sterk gedigitaliseerde bedrijfsmodellen
met elkaar gemeen hebben. Specifiek noemt het interimrapport de mogelijkheid om sterk
actief te zijn op een markt zonder daar fysiek aanwezig te zijn, het belang van immateriële
activa, en het belang van data, gebruikersparticipatie en netwerkeffecten. De landen
binnen het IF waren het echter niet met elkaar eens over de vraag in hoeverre deze
kenmerken uniek zijn voor sterk gedigitaliseerde bedrijfsmodellen en de vraag in hoeverre
deze kenmerken te koppelen zijn aan waardecreatie in sterk gedigitaliseerde bedrijfsmodellen.
Daarom is in het interimrapport geconcludeerd dat verder werk nodig is om tot een
wereldwijde oplossing voor de uitdagingen van digitalisering van de economie te komen.

De leden van de fractie van de PvdA vragen mijn mening over vermeende monopolieposities
van bepaalde partijen in de digitale economie. Deze vraagt reikt verder dan de voorstellen
in Pijler 1 en Pijler 2. Het is in dit kader niet aan mij om te bepalen of bepaalde
partijen een monopoliepositie hebben.