Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Amhaouch, Omtzigt, Van Helvert, Paternotte en Sjoerdsma over het feit dat Nederlandse luchtvaartmaatschappijen tot 8 januari over Irak en Iran bleven vliegen en over de opvolging van aanbevelingen in het OVV-rapport over veilig vliegen over conflictgebieden

Antwoord van Minister Van Nieuwenhuizen Wijbenga (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen
28 januari 2020).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het bericht dat KLM pas na de raketaanvallen van Iran op
legerbases in Irak en nadat het Oekraïense vliegtuig was neergehaald, besloot om niet
langer boven Irak en Iran te vliegen?1

Antwoord 1

Ja, daar heb ik kennis van genomen.

Vraag 2 en 3

Vindt u dat KLM dit besluit te vroeg, tijdig of te laat genomen heeft in onderhavige
situatie?

Hoe beoordeelt u het feit dat Nederlandse luchtvaartmaatschappijen tijdens een enorm
gespannen periode na de aanslag op het konvooi van Qassim Suleimani bleven doorvliegen
op de routes over Irak en Iran?

Antwoord 2 en 3

Het luchtruim van Iran had geen beperkingen op kruishoogte. Over het luchtruim van
Irak hadden verschillende landen en EASA een bericht uitgegeven dat door twee airway-corridors
op kruishoogte kon worden gevlogen. Alle luchtvaartmaatschappijen die daar vliegen
maken daarvan gebruik.

Naar aanleiding van de aanslag op de Iraanse generaal op 2 jan jl. is de situatie
door Nederland (Expertgroep van het Convenant deling dreigingsinformatie burgerluchtvaart)
actief gemonitord. De expertgroep hield de ontwikkelingen in de Golfregio al nauwlettend
in de gaten sinds het neerschieten van de Amerikaanse drone en de drone aanvallen
in Saoedi-Arabië in 2019. In navolging van de aanslag op 2 januari, gaf de Amerikaanse
overheidsinstantie FAA op 3 januari jl. een waarschuwing voor een potentiele escalatie
van de situatie af aan de weinige Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen die nog in
de Golfregio vlogen.

Na de raketaanvallen op Irak heeft de Amerikaanse luchtvaartautoriteit (FAA) omstreeks
01.00 uur Nederlandse tijd op 8 januari 2020 een verbod uitgevaardigd voor Amerikaanse
luchtvaartmaatschappijen voor het luchtruim van Iran, Irak en de Golfregio.

Op basis van de actuele ontwikkelingen heeft de KLM intern beraad gevoerd en de situatie
uitvoerig geanalyseerd. Ca. 1,5 uur na het Amerikaanse verbod heeft de KLM besloten
niet meer boven Iran en Irak te vliegen. Inmiddels was reeds een KLM-vlucht uit Koeweit
vertrokken en het luchtruim van Irak binnengevlogen. Deze vloog – een uur na de eerste
raketaanvallen – op ca. 10 km hoogte boven Bagdad.

Volgens de KLM was de beste optie om het toestel zo snel mogelijk te laten doorvliegen
uit het luchtruim van Irak via de airway-corridor. Andere vliegtuigen die vóór het
betreffende KLM-toestel vlogen, zijn ook zo snel mogelijk doorgevlogen via de airway-corridor.

Een aantal internationale luchtvaartmaatschappijen, waaronder de KLM-Groep, meden
vervolgens het luchtruim van Iran en Irak. Inmiddels wordt daar weer gevlogen door
vrijwel alle luchtvaartmaatschappijen. De Britse overheid heeft op 17 januari jl.
een NOTAM (Notice to Airmen) uitgegeven met een waarschuwing voor de Britse luchtvaartmaatschappijen
voor het luchtruim van Iran en de airway-corridors boven Irak beneden de 25.000 voet
hoogte (7,5 km). Ook de Duitse overheid heeft soortgelijke NOTAMs gestuurd voor de
Duitse luchtvaartmaatschappijen in deze periode.

De KLM heeft mede op basis van de informatie die gedeeld is in de hiervoor extra ingelaste
ad hoc vergadering van de expertgroep op 23 januari jl. een nieuwe risicoanalyse uitgevoerd.
Hierop heeft de KLM gemeld dat er weer over Iran en Irak kan worden gevlogen.

Vraag 4

Kunt u aangeven hoe het Conflict Zone Information Bulletin van het European Union
Aviation Safety Agency (EASA) voor Irak en Iran luidde in de periode 25 december tot
heden en welke veranderingen daarin zijn aangebacht? Klopt het dat er geen waarschuwingen
zijn (geweest) voor Iran en dat de waarschuwing voor Irak sinds 1 oktober 2019 hetzelfde
gebleven is?2

Antwoord 4

Op basis van een EU risk assessment van DG HOME brengt EASA een CZIB uit. Deze CZIB
houdt een «operationele aanbeveling» in

Vanaf 1 oktober 2019 is voor Irak een CZIB actief waarin een waarschuwing is opgenomen
voor vliegen door het luchtruim van Irak, behalve voor 2 beschreven vliegroutes (airway-corridors)
in het oosten van Irak.

Op 8 januari 2020 18:00 CET heeft EASA eigenstandig een advies uitgevaardigd waarin
ze adviseren het Iraakse luchtruim te mijden als voorzorgsmaatregel en dat een heroverweging
op basis van een EU risk assessment van DG HOME zou moeten plaatsvinden voor het luchtruim
boven Irak.

Op 11 januari 2020 heeft EASA nogmaals een advies uitgevaardigd na het DG HOME overleg
met voor Irak dezelfde strekking (het mijden van Iraaks luchtruim als voorzorgsmaatregel)
en voor Iran als een voorzorgsmaatregel het mijden van het luchtruim onder Flight
Level 250 (ca. 7,5 km hoogte) tot nader order. Hierbij geven ze aan dat een CZIB zal
volgen over Iran.

Op 16 januari jl. is een CZIB uitgebracht waarin gewaarschuwd wordt voor een risicovolle
situatie door slechte coördinatie tussen civiele en militaire operaties en de mogelijkheid
van misidentificatie van civiele luchtvaart. Het advies luidt vervolgens om niet beneden
Flight Level 250 (ca. 7,5 km hoogte) te vliegen door het luchtruim van Iran.

Vóór 16 januari jl. was er voor Iran geen CZIB actief.

Op 28 januari is, mede op verzoek van de Nederlandse expertgroep een ad hoc ingelaste
Europese vergadering van DGHOME, EASA en de luchtvaartmaatschappijen, belegd om de
huidige situatie in de Golfregio te bespreken.

Vraag 5

Klopt het dat geen enkele staat op dit moment iets aangeleverd heeft voor de online
database van de International Civil Aviation Organization (ICAO) over Conflict Zone
Risk Information?3

Antwoord 5

Zoals aangegeven in het rapport van de OVV «Vliegen over conflictgebieden, Opvolging
aanbevelingen onderzoek MH17 Crash» (21 februari 2019) en mijn brief aan de Kamer
van 20 juni 2018 is de database door ICAO opgeheven. Achterliggende reden was dat,
zoals de OVV in het rapport vermeldt, staten weinig links in de ICAO Conflict Zone
Information Repository Library plaatsten, zodat er geen noodzaak meer was voor een
dergelijk systeem vanuit ICAO.

Vraag 6

Kunt u aangeven welke informatie de Nederlandse overheid had over Irak en Iran in
deze periode en hoe zij die (eventueel vertrouwelijk) gedeeld heeft met de luchtvaartmaatschappijen?

Antwoord 6

De expertgroep inzake het convenant deling dreigingsinformatie burgerluchtvaart heeft
de landen rondom de golfregio vanwege de dreigende situatie regulier als aandachtsgebied.
Inzake de casus Irak en Iran worden de ontwikkelingen in de landen nauwgezet gevolgd
en besproken. Vanaf 2 januari jl. zijn de contacten binnen de expertgroep geïntensiveerd
in het licht van de ontwikkelingen in de golfregio, zoals beschreven in de beantwoording
van vraag 2 en 3. De bestaande spanningen duren al geruime tijd (ook ver voor deze
aanvallen) en in het luchtruim van de bestaande airway corridors (op ca. 10 km hoogte)
kon worden gevlogen. Onder verwijzing naar eerdere Kamerbrieven waarin antwoorden
zijn opgenomen op vragen gesteld inzake de golfregio kan ik u antwoorden dat bij de
overheid beschikbare informatie ook in dit geval is gedeeld met de luchtvaartmaatschappijen.

Vraag 7

Klopt het dat ICAO geen «state letters» heeft doen uitgaan?

Antwoord 7

ICAO heeft sinds eind 2017 – begin 2018 geen State Letters uitgegeven over conflictgebieden.
Voor acties die ICAO heeft gedaan n.a.v. het neerhalen van vlucht MH17 verwijs ik
naar het antwoord op vraag 9.

Vraag 8

Hebben KLM en andere luchtvaartmaatschappijen ooit publieke (jaarlijkse) verantwoording
afgelegd over de keuze van luchtvaartroutes, zoals de aanbeveling van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid (OVV) luidde? Zo ja, waar dan en was dat op voldoende niveau?

Antwoord 8

De KLM vermeldt op haar website welke vliegroutes zij vliegen. Andere Nederlandse
luchtvaartmaatschappijen als TUI en Corendon doen dat ook. Hierover heb ik de Kamer
in mijn brief van 29 maart 2019 in reactie op het OVV opvolgingsonderzoek «Vliegen
over conflictgebieden, Opvolging aanbevelingen onderzoek MH17 Crash» (21 februari
2019) geïnformeerd.

Vraag 9

Kunt u van elk van de elf aanbevelingen van de OVV uit het rapport over de MH17-crash
over het vliegen over conflictgebieden aangeven of zij geïmplementeerd zijn of niet
en of zij in onderhavige situatie het beoogde effect gehad hebben?

Antwoord 9

Over de implementatie van de aanbevelingen van de OVV heb ik bericht in mijn brief
24 804, nr. 98 van 29 maart 2019. Nederland heeft zich sterk gemaakt, met concrete voorstellen aan
ICAO om deze aanbevelingen te implementeren. ICAO heeft bevestigd dat alle geplande
wijzigingen en amendementen van richtlijnen en aanbevolen werkwijzen zijn gerealiseerd.
Kortheidshalve kan ik verwijzen naar de ICAO website daarover.

Van de 11 aanbevelingen is aanbeveling 7 als «afdoende» beoordeeld. Van de 6 als «gedeeltelijk
afdoende» beoordeelde aanbevelingen (aanbevelingen 1, 3, 5, 6, 8 en 9) is de verwachting
dat deze, «afdoende» zijn als de geplande wijzigingen eind 2020 zijn afgerond. Inzake
aanbeveling 9 heeft Nederland bij ICAO extra aandacht gevraagd en hulp aangeboden
bij de (regionale) implementatie van het handboek Doc 10084 – waarin de regels en
de voorlichting over hoe om te gaan met risicobeoordeling bij het vliegen over conflictgebieden
zijn opgenomen.

Nederland heeft het initiatief genomen met enkele andere internationale landen voor
de oprichting van een informele internationale expertgroep. Daarin worden verbetervoorstellen
ontwikkeld voor procedures voor het delen van dreigingsinformatie. Hierbij zijn ook
internationale luchtvaartmaatschappijen actief betrokken als eindgebruiker van de
te delen informatie. IATA heeft voor haar leden een abonnementsservice ontwikkeld
die ook informatie over grote verstoringen in het luchtruim bevat.

Van de 4 «niet afdoende» beoordeelde aanbevelingen (aanbevelingen 2, 4, 10 en 11)
hangt de voortgang van deze aanbevelingen voornamelijk af van de inzet van de internationale
gemeenschap van staten, van IATA en van de grote verscheidenheid van luchtvaartmaatschappijen
wereldwijd. Dit proces leidt veelal tot globaal geformuleerde voorstellen, waardoor
het niet te verwachten is dat deze aanbeveling in de toekomst naar de wensen van de
OVV geheel als afdoende zullen en kunnen worden beoordeeld.

T.a.v. aanbeveling 4 (Aanscherpen Standaarden en Aanbevolen werkwijzen in het Verdrag
van Chicago over de verantwoordelijkheid van Staten m.b.t. sluiten van onveilig luchtruim)
verwijs ik naar mijn antwoord hierover in vraag 10.

T.a.v. aanbevelingen 10 en 11 (Afleggen van verantwoording over vliegroutes over conflictgebieden)
gericht aan IATA en luchtvaartmaatschappijen, zal IenW dit blijven adresseren. IenW
zal zich blijven inzetten om transparantie op bredere schaal te bevorderen.

Vraag 10

Vindt u dat het waarschuwen en voorzorgsmaatregelen nemen in onderhavige casus (Iran,
Irak, eerste week van januari 2019) internationaal goed gewerkt heeft of niet? Zo
ja, waaruit blijkt dat? Zo nee, op welke wijze gaat u het systeem dan verbeteren?

Antwoord 10

Na het neerhalen van vlucht MH17 heeft Nederland zich nationaal, Europees en mondiaal
ingespannen om de aanbevelingen van de OVV inzake het vliegen over conflictgebieden
te implementeren. Uit het door de OVV uitgevoerde opvolgingsonderzoek is gebleken
dat belangrijke stappen zijn gezet, maar dat nog niet alle beoogde veranderingen zijn
gerealiseerd. Hieraan wordt nog volop op de verschillende niveaus gewerkt. Het neerhalen
van vlucht PS752 onderstreept de urgentie hiervan.

De komende periode onderneem ik in ieder geval de volgende acties op mondiaal (ICAO),
Europees en nationaal niveau. Nederland zal als lid van de ICAO Council in de eerstvolgende
vergadering oproepen de mede door Nederland geïnitieerde verbetervoorstellen van het
werkprogramma voor conflictgebieden dit jaar geheel af te ronden, waaronder ook het
aanscherpen van het ICAO Verdrag ten aanzien van de plicht van een staat tot het sluiten
van het luchtruim. Op Europees niveau zal ik bij de eerstvolgende vergadering van
de Transportraad aandacht vragen voor het verder verbeteren van het Europese systeem
van uitwisselen van dreigingsinformatie en ook inzetten op versterking en stroomlijnen
van de bestaande informatie-uitwisseling. Op nationaal niveau zal ik, in aanvulling
op bovenstaande acties, als onderdeel van de komende evaluatie van het «Convenant
deling dreigingsinformatie burgerluchtvaart» expliciet de recente gebeurtenissen en
de werking van het systeem meenemen. Daarnaast zal ik de OVV om een aanvullend advies
vragen.

Vraag 11

Welke situatie acht u wenselijker: dat het besluit of over een bepaald luchtruim veilig
gevlogen kan worden ligt bij de onafhankelijke luchtvaartautoriteit – zoals in het
geval van de Amerikaanse Federal Aviation Administration (FAA) – of bij de luchtvaartmaatschappijen
zelf? Kunt u dit toelichten?

Antwoord 11

Luchtvaartautoriteiten van een betreffend land zijn verantwoordelijk voor het beschikbaar
stellen van hun luchtruim voor de civiele luchtvaart en daarmee ook voor het sluiten
van het luchtruim (of delen daarvan) indien dit vanwege de veiligheid noodzakelijk
is. De zeggenschap over het luchtruim behoort tot de volledige en exclusieve soevereiniteit
van ieder land.

Zoals ook door de OVV geconstateerd, vult niet ieder land die verantwoordelijkheid
naar behoren in. Wat helaas nog niet goed werkt is de verplichting van staten om te
allen tijde zorg te dragen voor de veiligheid in het eigen luchtruim. Volgens de verplichtingen
die volgen uit het ICAO-verdrag had het luchtruim van Iran en Irak gesloten moeten
zijn. Staten dienen hiervoor zorg te dragen conform de internationale verplichtingen
van ICAO Annex 2 bij het Verdrag van Chicago. Dit is ook in lijn met het ICAO document
10084, Risk Assessment Manual for Civil Aircraft Operations Over or Near Conflict
Zones.

Zoals ik hierboven heb vermeld, zal Nederland naar aanleiding van het tragische ongeval
met vlucht PS752 als lid van de ICAO Council vragen om bij de eerstvolgende vergadering
de aanscherping van het ICAO Verdrag ten aanzien van de plicht van een staat tot het
sluiten van zijn luchtruim versneld te agenderen.

In geval van conflictsituaties is het van het grootste belang dat er informatie is,
dat deze betrouwbaar en herkenbaar is en dat deze tijdig gedeeld wordt. Er zijn slechts
enkele landen in de wereld die in hun wetssysteem een besluit kunnen uitvaardigen
over het vliegen in het luchtruim van derde landen. Dit vereist een uitgebreide inlichtingenpositie
en analysecapaciteit. Het gaat hier om de landen VS, VK, Frankrijk en Duitsland. Deze
landen hebben een uitgebreid werkproces opgesteld om tot een gefundeerd besluit te
komen. Vaker wordt, ook door die landen, informatie gedeeld of adviezen verstrekt
in plaats van het opleggen van een verbod.

Zoals ik heb aangegeven is essentieel voor het geven van adviezen de beschikbaarheid
over betrouwbare informatie, analysecapaciteit om een dreigingsbeoordeling te maken
en de structuur en organisatie om tijdig adviezen te verstrekken. EASA heeft geen
eigen onderzoeksbronnen en analysecapaciteit om op eigen kracht een oordeel te vormen
over de situatie in conflictgebieden. EASA maakt gebruik van informatie van EU-lidstaten
en andere internationale informatie bij het opstellen van een CZIB. Deze afhankelijkheid
betekent dat EASA wel informatie over conflict zones kan afgeven, maar in tijden van
acute crises minder snel kan acteren dan nationale overheden. Het ligt dan ook niet
in de rede dat EASA bindende adviezen kan afgeven

De grote EU-lidstaten willen dat ook niet. Het verstrekken van niet-bindende, maar
zwaarwegende adviezen, is wel haalbaar gebleken. Overigens is gebleken dat de CZIBs
de facto een bijna niet te vermijden impact hebben op de beslissingen van luchtvaartmaatschappijen
voor wat betreft het kiezen van veilige vluchtroutes.

Het kabinet zal zich nationaal en internationaal met betrokken partijen blijven inspannen
voor het beter beheersen van de risico’s die gepaard gaan met het vliegen over en
nabij conflictgebieden. Hiervoor verwijs ik naar de activiteiten die ik voor de komende
tijd heb aangekondigd in mijn antwoord op vraag 10.

Vraag 12

Kunt u deze vragen een voor een beantwoorden voor het algemeen overleg Vliegen boven
conflictgebieden op 29 januari 2020?

Antwoord 12

Ja.