Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

1.1 Aanleiding en inhoud

Dit wetsvoorstel beoogt te voorzien in meer flexibiliteit voor gerechten bij het elkaar
verlenen van bijstand in het geval een gerecht te maken krijgt met een tijdelijk gebrek
aan voldoende zittingscapaciteit.1 Het heeft tot doel enkele procedurele aspecten die samenhangen met de inzet van bestaande
instrumenten voor de verlening van onderlinge bijstand zodanig aan te passen dat in
de praktijk door gerechten ervaren problemen zoveel mogelijk worden opgelost. Het
wetsvoorstel draagt daarmee bij aan de wens om zoveel mogelijk te voorkomen dat de
behandeling van een zaak vertraagt als gevolg van tijdelijk gebrek aan voldoende zittingscapaciteit
bij het gerecht waar de zaak aanhangig is. Ook beoogt het wetsvoorstel bij te dragen
aan het optimaler kunnen inzetten van de beschikbare (personele) zittingscapaciteit
van de Rechtspraak.2 Met dit wetsvoorstel wordt voorts tegemoet gekomen aan de aanbeveling van de Commissie
Evaluatie herziening gerechtelijke kaart om aandacht te besteden aan de problemen
die in de praktijk worden ervaren met de toepassing van de artikelen 46a en 62a van
de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: Wet RO).3 Ook vormt dit wetsvoorstel de uitvoering van de aanbeveling in het Rapport afstemming
zittingscapaciteit strafzaken, die erop ziet om wettelijk meer mogelijkheden te bieden
voor het verlenen van onderlinge bijstand tussen de gerechten.4

De Wet RO kent in de artikelen 46a en 62a nu al een regeling op grond waarvan gerechten,
in dit geval rechtbanken en gerechtshoven, elkaar onderlinge bijstand kunnen verlenen
in geval van tijdelijk gebrek aan voldoende zittingscapaciteit. Op basis van die regeling
kan de Minister, gehoord de Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad), in dat geval
tijdelijk een ander gerecht aanwijzen waarnaar het gerecht zaken kan verwijzen die
behoren tot een in de aanwijzing te bepalen categorie ter behandeling en beslissing.
In de praktijk blijkt dat het toepassen van deze mogelijkheid stuit op belemmeringen.
Als gevolg daarvan wordt het instrument niet altijd benut in die gevallen waarvoor
het is bedoeld. Momenteel levert de toepassing van de regeling van de artikelen 46a
en 62a Wet RO relatief veel (administratieve) lasten op. Wanneer een zaak bij gerecht
A is ingeschreven en er vervolgens een capaciteitsprobleem wordt geconstateerd, waarvoor
andere oplossingsrichtingen onvoldoende soelaas bieden, dan kan het gerecht beslissen
tot het verwijzen van die zaak naar een gerecht B. De zaak moet dan bij gerecht A
worden uitgeschreven om vervolgens bij gerecht B opnieuw te worden ingeschreven. Het
is mede in het belang van rechtzoekenden wenselijk dat – indien onderlinge bijstand
als bedoeld in de artikelen 46a en 62a Wet RO nodig is – dit instrument snel en efficiënt
kan worden toegepast, met zo min mogelijk lasten en risico’s op fouten. Door de bestaande
formaliteiten en vereisten van de regeling is dat nu nog onvoldoende mogelijk. Dit
wetsvoorstel is er daarom op gericht zulke belemmeringen, lasten en risico’s op fouten
weg te nemen, zonder daarmee afbreuk te doen aan de beginselen van de relatieve competentie
en andere waarborgen die vervat zijn in de huidige artikelen 46a en 62a Wet RO. Doordat
met de toepassing van de voorgestelde regeling wordt voorkomen dat de behandeling
van een zaak vertraagt als gevolg van tijdelijk gebrek aan voldoende zittingscapaciteit
bij het gerecht waar de zaak aanhangig is, worden met het wetsvoorstel ook de belangen
van rechtszoekenden gediend.

Knelpunten worden op dit moment in de praktijk in het bijzonder ervaren in zaken waarin
de officier van justitie bij het landelijk parket of de officier van justitie bij
het functioneel parket met de vervolging van het strafbare feit is belast (hierna:
LP- en FP-zaken) en die zaak bij een van de vier zogenoemde concentratierechtbanken
aanhangig is gemaakt.5 Om de met de huidige regeling ervaren belemmeringen waar mogelijk weg te nemen, introduceert
dit wetsvoorstel in de eerste plaats een structurele voorziening die de concentratierechtbanken
meer flexibiliteit biedt om elkaar bij de afdoening van LP- en FP-zaken bijstand te
verlenen. Daartoe worden in het nieuwe artikel 21c Wet RO de zittingsplaatsen en overige
zittingsplaatsen van deze rechtbanken over en weer aangewezen als elkaars (overige)
zittingsplaatsen. Met deze directe aanwijzing in de Wet RO is voor het kunnen verlenen
van onderlinge bijstand in dit type zaken geen ministeriële regeling meer nodig. Ook
geldt niet langer de eis dat er sprake is van een tijdelijk gebrek aan zittingscapaciteit.
Dit biedt de vier concentratierechtbanken, het landelijk parket en het functioneel
parket, binnen bepaalde grenzen, meer flexibiliteit bij het inrichten van de vereiste
specialisaties en het afstemmen van aanbod en capaciteit.

Daarnaast past het wetsvoorstel de algemene voorziening in de artikelen 46a en 62a
Wet RO aan op basis waarvan gerechten elkaar voor een bepaalde periode kunnen bijstaan
in geval van tijdelijke capaciteitsproblemen. Voorgesteld wordt, kort gezegd, dat
de Minister de bevoegdheid heeft om een of meer gerechten aan te wijzen waarvan de
zittingsplaatsen en overige zittingsplaatsen voor de behandeling van een bepaalde
categorie van zaken voor beperkte tijd worden aangewezen als zittingsplaatsen van
een ander gerecht. Hierdoor kan een gerecht dat kampt met een tijdelijk gebrek aan
voldoende zittingscapaciteit, met gebruikmaking van de zittingscapaciteit van een
ander gerecht, tijdelijk zaken buiten de eigen territoriale grenzen behandelen zonder
dat deze zaken hoeven te worden overgedragen aan het andere gerecht. De zaak blijft
– anders dan nu het geval is – dus formeel aanhangig bij het oorspronkelijke gerecht
overeenkomstig de algemene regels van de relatieve competentie.

In het vervolg van deze toelichting wordt voor het gemak telkens over de inzet van
rechters bij de rechtbanken gesproken, maar het gestelde is mutatis mutandis van toepassing
op de inzet van raadsheren bij de gerechtshoven.

1.2 Uitgangspunten

Om een kwalitatief goede, toegankelijke en efficiënte rechtspraak te waarborgen moet
de rechterlijke organisatie in staat zijn tijdig en effectief te reageren op piekbelastingen
die zich binnen een gerecht kunnen voordoen. Van een piekbelasting kan bijvoorbeeld
sprake zijn als een gerecht te maken krijgt met een plotseling – onvoorziene – verhoogde
instroom van zaken, met zaken die een gespecialiseerde behandeling vergen die op dat
moment niet bij het gerecht voorhanden is waardoor de behandeling relatief veel extra
capaciteit vergt, met een (langdurige) afwezigheid van personeel door ziekte of als
gevolg van vacatures, of met verbouwingen aan het gerechtsgebouw waardoor tijdelijk
minder zittingsruimte voorhanden is. Dergelijke piekbelastingen kunnen leiden tot
oplopende doorlooptijden en achterstanden bij een gerecht. Een uitgangspunt van de
inrichting van de (herziene) gerechtelijke kaart is dat de schaalgrootte van ieder
gerecht voldoende is om in beginsel alle zaken die binnen zijn relatieve competentie
vallen af te kunnen doen. Ook indien sprake is van piekbelasting, moet deze in eerste
instantie binnen een gerecht zelf worden opgevangen, bijvoorbeeld door de flexibele
inzet van rechters over teams en locaties of het verleggen van zaakstromen naar andere
zittingsplaatsen van hetzelfde gerecht. Niettemin kan een gerecht te maken krijgen
met een piekbelasting waarbij een buitengewoon beroep wordt gedaan op de beschikbare
zittingscapaciteit van het gerecht, en waarvoor voornoemde maatregelen geen soelaas
bieden. Indien de oplossing niet binnen het eigen gerecht kan worden gevonden, dan
kunnen andere gerechten van gelijk niveau om bijstand worden verzocht. Hier zijn grofweg
twee modaliteiten voor: de behandeling van de zaak door rechters van een ander gerecht
als rechter-plaatsvervangers en het verplaatsen van de behandeling van zaken naar
een ander gerecht met inzet van de capaciteit van dat andere gerecht.

Gelet op het belang van toegankelijkheid – in de zin van nabijheid – van rechtspraak
geldt als uitgangspunt dat een gerecht bij gebrek aan zittingscapaciteit die niet
intern kan worden opgevangen eerst een oplossing probeert te vinden door middel van
het inzetten van rechters van een ander gerecht als rechter-plaatsvervangers.6 Op deze manier worden de gevolgen voor rechtzoekenden zo klein mogelijk gehouden
doordat de zaak in principe wordt behandeld door het gerecht waar deze is aangebracht
en in een zittingsplaats van dat gerecht. Als deze mogelijkheid onvoldoende soelaas
biedt, kan het gerecht met een tijdelijk gebrek aan zittingscapaciteit zaken ter behandeling
en beslissing verwijzen naar een ander gerecht. Het wetsvoorstel is erop gericht om
belemmeringen die gerechten hierbij in de praktijk ondervinden zoveel mogelijk weg
te nemen. Daarbij is een aantal uitgangspunten van belang.

In de huidige artikelen 46a en 62a Wet RO is de bevoegdheid om een bepaalde categorie
van zaken aan te wijzen die bij een tijdelijk gebrek aan voldoende zittingscapaciteit
kan worden overgedragen aan een ander gerecht bij de Minister neergelegd. Deze keuze
is bij de Wet herziening gerechtelijke kaart (Wet HGK) gemaakt en past binnen de algemene
overwegingen van de wetgever bij het stelsel van zittingsplaatsen dat met de Wet HGK
is geïntroduceerd. Een belangrijk uitgangspunt van dat stelsel is dat op de aanwijzing
van zittingsplaatsen parlementaire controle mogelijk moet zijn. Dit uitgangspunt blijft
met dit wetsvoorstel gehandhaafd. Voor de toepassing van de mogelijkheid die de artikelen
46a en 62a Wet RO bieden, is daarom ook in de toekomst een ministeriële regeling nodig.

Een tweede uitgangspunt voor de regeling van het elders doen behandelen van zaken
is dat de toepassing ervan kenbaar, duidelijk en transparant is voor in eerste instantie
de procespartijen, maar ook meer in het algemeen voor de samenleving. Dit houdt bijvoorbeeld
in dat het voor justitiabelen vooraf kenbaar moet zijn bij welke griffie de stukken
voor een zaak moeten worden ingediend en op welke locatie een specifieke zaak op zitting
zal komen. Om dit te bewerkstelligen moet een gerecht dat gebruik maakt van de mogelijkheid
van het op grond van de artikelen 42a en 64a Wet RO elders doen behandelen van zaken,
in het eigen zaaksverdelingsreglement aangeven in welke zittingsplaatsen buiten het
eigen arrondissement of ressort de betreffende zaken kunnen worden behandeld. Artikel
21 Wet RO, op grond waarvan een gerechtsbestuur een zaaksverdelingsreglement moet
opstellen, is zodanig algemeen gesteld dat het ook ziet op (overige) zittingsplaatsen
die op grond van de artikelen 46a en 62a Wet RO zijn aangewezen.

2. Flexibilisering van de zaaksafdoening

2.1 Artikelen 46a/62a Wet RO: knelpunten in de praktijk

De huidige artikelen 46a en 62a Wet RO bieden de mogelijkheid om, als sprake is van
een tijdelijk gebrek aan voldoende zittingscapaciteit, de afdoening van een bepaalde
categorie van zaken tijdelijk te verwijzen naar een ander gerecht ter behandeling
en beslissing. In de praktijk is tot op heden slechts in geringe mate gebruik gemaakt
van deze regeling. Dit is het gevolg van praktische knelpunten die bij de inzet van
dit instrument worden ervaren, terwijl er in bepaalde gevallen wel behoefte bestaat
aan de inzet ervan. De Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal
(hierna: College) hebben aandacht gevraagd voor de technische en administratieve problemen
die zich voordoen als zaken op grond van de bestaande regeling worden overgedragen
naar een ander gerecht. In dat geval moet een zaak uit de databases van het gerecht
en/of het parket in het oorspronkelijke arrondissement worden gehaald en in de databases
in het arrondissement waarnaar is verwezen worden ingevoerd. De Rechtspraak en het
openbaar ministerie ervaren bij een dergelijke technische overdracht belemmeringen
die te maken hebben met de arrondissementale inrichting van het zaaksregistratiesysteem.
Het gevolg daarvan is dat de betreffende zaken handmatig moeten worden overgezet.
Een tweede knelpunt is dat het op grond van de huidige regeling noodzakelijk is om
elke individuele zaak waarin behandeling op een andere locatie wenselijk wordt geacht,
formeel te verwijzen naar het andere gerecht. Deze werkwijze brengt onnodige administratieve
lasten met zich en kent een groot (administratief) afbreukrisico, vooral bij zaken
van het landelijk parket en functioneel parket die naar hun aard en omvang complex
zijn en vaak al lang voordat een zaak aanhangig is gemaakt in het registratiesysteem
zijn ingevoerd.

Ook de Commissie Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart constateerde in haar
rapport van december 2017 dat er aanleiding kan zijn de artikelen 46a en 62a Wet RO
aan te passen. De Commissie constateerde dat het in deze bepalingen geregelde instrument
nu niet of nauwelijks wordt gebruikt, terwijl er in de (strafrecht)praktijk wel problemen
zijn die verband houden met een beperkte zittingscapaciteit. De precieze aard van
deze problemen en de mogelijke oplossingen behoeven aandacht, aldus de Commissie.
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt hieraan invulling gegeven.

2.2 Voorgestelde oplossingen

2.2.1 Structurele voorziening voor LP-en FP-zaken (nieuw artikel 21c Wet RO)

Het wetsvoorstel stelt in het nieuwe artikel 21c Wet RO een structurele voorziening
voor die het openbaar ministerie en de vier concentratierechtbanken meer flexibiliteit
biedt bij de afdoening van LP- en FP-zaken. Er wordt ten aanzien van de vier concentratierechtbanken
gekozen voor een structurele voorziening, omdat voor de LP- en FP-zaken die bij deze
rechtbanken aanhangig zijn gemaakt het risico op capaciteitsproblemen groter is door
hun concentratie bij vier rechtbanken. Bij zowel het landelijk parket als het functioneel
parket kan dit type zaken soms leiden tot onvoorziene fluctuaties in het aanbod. Er
doet zich dan een situatie voor waarbij op korte termijn extra capaciteit nodig is
die niet binnen de vier concentratierechtbanken zelf opgevangen kan worden. Het betreft
hierbij bijvoorbeeld zaken van terugkerende jihadstrijders en de financiering van
terrorisme. Het is niet altijd voorzienbaar wanneer dergelijke zaken zich voordoen,
terwijl het gelet op de aard en impact van dit type strafzaken van belang is dat geen
vertraging in de behandeling ontstaat. Bovendien is het wenselijk dat bij dit type
zaken, vanwege het houden van overzicht en vanwege de geconcentreerde kennis en deskundigheid,
ook bij rechter-commissarissen, alleen uitgeweken wordt naar een van de andere concentratierechtbanken.
Om voornoemde redenen is het noodzakelijk dat concentratierechtbanken permanent beschikken
over een wettelijke voorziening die het mogelijk maakt eventuele capaciteitsproblemen
voor deze zeer specifieke soort strafzaken snel en flexibel onderling op te vangen.
Daarbij is relevant dat bij dit type zaken in principe veel minder een aspect van
lokale verbondenheid geldt dan bij andere strafzaken. Zowel het landelijk parket als
het functioneel parket hebben een nationale, of zelfs internationale rol en behandelen
strafzaken met verdachten uit het hele land (en het buitenland). Daardoor hebben LP-
en FP-zaken in beginsel weinig tot geen binding met een bepaalde regio.

2.2.2 Tijdelijke aanwijzing van zittingsplaatsen (nieuwe artikelen 46a en 62a Wet
RO)

Op grond van de nieuwe artikelen 46a en 62a Wet RO kan de Minister een of meer gerechten
aanwijzen waarvan de zittingsplaatsen en overige zittingsplaatsen voor de behandeling
van een bepaalde categorie van zaken worden aangewezen als (overige) zittingsplaatsen
van een ander gerecht. Het gerecht dat kampt met tijdelijke capaciteitsproblemen beschikt
dus op basis van een aanwijzingsbesluit van de Minister voor een bepaalde duur over
zittingsplaatsen die buiten de eigen territoriale grenzen gelegen zijn en waar in
het aanwijzingsbesluit specifiek genoemde categorieën van zaken kunnen worden behandeld
en beslist. Het blijft in dat geval een zaak van het gerecht waar deze was aangebracht;
de zaak hoeft niet meer te worden overgedragen.

Een ander nieuw element van de artikelen 46a en 62a Wet RO, dat beoogt bij te dragen
aan de efficiëntere inzet van zittingscapaciteit, is dat de aanwijzing betrekking
kan hebben op meerdere rechtbanken binnen wiens rechtsgebied een zaak van een rechtbank
met capaciteitsproblemen kan worden behandeld. Op dit moment kan de aanwijzing op
grond van artikel 46a, eerste lid, slechts op één rechtbank zien waarnaar zaken kunnen
worden verwezen ter behandeling en beslissing. Dit brengt een beperking met zich bij
het zoeken naar een flexibele oplossing voor capaciteitsproblemen bij een gerecht.
Het biedt immers alleen een oplossing voor zover die ene rechtbank waarnaar verwezen
kan worden voldoende zittingscapaciteit beschikbaar heeft om zaken vanuit een ander
gerecht op te vangen. De nieuwe regeling biedt daarom de mogelijkheid om in de aanwijzing
meer dan één gerecht op te nemen waar de zaken kunnen worden afgehandeld.

3. Administratieve lasten en andere effecten

De voorgestelde nieuwe regeling van de artikelen 46a en 62a Wet RO heeft naar verwachting
in de praktijk geen noemenswaardige gevolgen voor rechtzoekenden. Het principe dat
in bijzondere gevallen de mogelijkheid moet bestaan om een zaak te behandelen op een
zittingslocatie buiten de territoriale grenzen van het gerecht waar de zaak is aangebracht,
is reeds vervat in de huidige artikelen 46a en 62a Wet RO. De voorgestelde wijziging
van deze artikelen beoogt met name tegemoet te komen aan de belemmeringen die gerechten
zelf in de praktijk ervaren bij de toepassing van deze mogelijkheid. De voorgestelde
wijziging is in dat verband ook juist in het belang van rechtzoekenden, nu de artikelen
46a en 62a Wet RO eraan beogen bij te dragen dat vertraging in de behandeling van
zaken als gevolg van tijdelijk gebrek aan zittingscapaciteit zoveel mogelijk wordt
voorkomen.

Voor de gerechten die gebruik willen maken van de artikelen 46a en 62a Wet RO brengen
de voorgestelde wijzigingen een verlichting mee van (administratieve) lasten. Door
de gewijzigde opzet van de bepalingen hoeven zij, bij toepassing van de mogelijkheid,
zaken niet langer (handmatig) uit het systeem van het ene gerecht te verwijderen en
vervolgens op te nemen in het systeem van het andere gerecht. Hiermee wordt ook de
kans op fouten, en de mogelijke vertraging in behandeling van zaken die daarvan het
gevolg is, verkleind. De verwachte lastenverlichting laat zich evenwel lastig inschatten
en leidt niet tot noemenswaardige besparingen voor de Rechtspraak, nu de regeling
van de artikelen 46a en 62a Wet RO sowieso is bedoeld om uitsluitend in uitzonderingsgevallen
toe te passen. Het is niet de verwachting en ook niet de bedoeling dat van de mogelijkheid
die deze artikelen bieden in de praktijk veelvuldig gebruik zal worden gemaakt. In
de gevallen waarin het in het kader van het voorkomen van vertragingen in zaaksbehandelingen
als gevolg van tijdelijk gebrek aan zittingscapaciteit noodzakelijk is om zaken buiten
de eigen territoriale grenzen te doen behandelen, dienen gerechten evenwel te beschikken
over een instrumentarium dat geen onnodige belemmeringen opwerpt.

Ook de nieuwe regeling van artikel 21c Wet RO heeft naar verwachting in de praktijk
weinig noemenswaardige effecten voor rechtzoekenden. Reeds op dit moment bestaat de
mogelijkheid voor het openbaar ministerie om zaken van het landelijk parket of functioneel
parket bij een van de vier concentratierechtbanken aanhangig te maken. Daardoor kan
bijvoorbeeld een verdachte er nu al mee te maken krijgen dat een zaak die binnen de
competentie van deze partketten valt wordt behandeld op een zittingslocatie buiten
het arrondissement waarin zijn woonplaats is gelegen. In dat geval kan de situatie
zich voordoen dat betrokkene een langere afstand naar een zitting moet afleggen dan
wanneer de zaak zou worden behandeld op een zittingslocatie binnen het arrondissement
van de eigen woonplaats.

4. Consultatie en advisering

Een concept van dit wetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan de Raad voor de
rechtspraak, het College van procureurs-generaal, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
(NVvR), de president van de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de
Nederlandse orde van advocaten (NOvA), de Autoriteit persoonsgegevens en de Koninklijke
Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG). Daarnaast bestond voor een ieder
de mogelijkheid zijn zienswijze in te brengen in het kader van de internetconsultatie
van het concept. De internetconsultatie heeft niet tot reacties geleid.

De Raad voor de rechtspraak heeft aangegeven zich te kunnen verenigen met het wetsvoorstel
en spreekt daarvoor zijn waardering uit7. De Raad geeft daarbij aan dat het wetsvoorstel tegemoet komt aan een dringende behoefte
in de praktijk. Het College van procureurs-generaal heeft aangegeven verheugd te hebben
kennisgenomen van het wetsvoorstel en zich er geheel mee te kunnen verenigen8. Het College deelt te verwachting dat de nieuwe regeling de vier concentratierechtbanken,
het landelijk parket en het functioneel parket, binnen bepaalde grenzen, meer flexibiliteit
zal bieden bij het inrichten van de vereiste specialisaties en het afstemmen van aanbod
en capaciteit. De president van de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge
Raad hebben bericht dat het concept hen geen aanleiding geeft tot commentaar. Ook
de Autoriteit persoonsgegevens en de KBvG hebben aangegeven geen opmerkingen te hebben
bij het concept. Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft besloten geen formeel
advies uit te brengen op het wetsvoorstel. De NOvA heeft afgezien van het uitbrengen
van advies.

De NVvR heeft inhoudelijk advies uitgebracht en geeft in overweging het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting op onderdelen aan te passen9. De NVvR heeft geen opmerkingen bij het nieuwe artikel 21c Wet RO; het advies betreft
alleen de artikelen 46a en 62a Wet RO. In het navolgende wordt hierop ingegaan.

De NVvR merkt allereerst op dat in de memorie van toelichting wordt aangegeven dat
het in geval van capaciteitsgebrek bij een gerecht de voorkeur geniet om rechters
uit een ander gerecht als plaatsvervanger in te zetten. Volgens de NVvR is dit een
financieel onaantrekkelijke optie voor het gerecht dat rechters op deze wijze uitleent,
omdat het hiervoor geen financiering ontvangt. De NVvR adviseert daarom de inzet van
rechter-plaatsvervangers (financieel) te faciliteren.

In reactie hierop zij opgemerkt dat uit praktijkervaringen met de toepassing van de
huidige artikelen 46a en 62a Wet RO niet is gebleken van knelpunten op het gebied
van financiële effecten voor gerechten van het wederzijds inzetten van rechters als
plaatsvervangers. Zoals in het voorgaande al is opgemerkt, ervaren de gerechten veeleer
als knelpunt de administratieve belemmeringen die momenteel samenhangen met het verlenen
van wederzijdse bijstand door middel van het overdragen van zaken volgens de huidige
regeling. Het wetsvoorstel ziet erop deze knelpunten zoveel mogelijk weg te nemen.
Een andere in de praktijk bestaande beperking bij het wederzijds verlenen van bijstand
is dat het van de bereidwilligheid van rechters afhangt om op locatie bij een ander
gerecht als rechter-plaatsvervanger op te treden. Ook dit houdt geen verband met mogelijke
financiële effecten voor de betrokken gerechten. Er bestaat daarom geen aanleiding
te komen met aanvullende maatregelen om gerechten financieel of anderszins te faciliteren.

De NVvR vraagt voorts om nadere invulling van verschillende begrippen die in de voorgestelde
artikelen worden gebruikt: «tijdelijk», «noodzakelijk» en «gebrek aan zittingscapaciteit».
Verder zou duidelijk moeten zijn hoe lang een aanwijzing mag duren. Ook merkt de NVvR
op dat op grond van de artikelen 46a en 62a Wet RO de Minister de gerechten waarop
een aanwijzing betrekking heeft niet hoeft te horen alvorens tot een aanwijzing over
te gaan.

Als het gaat om begrippen waarnaar de NVvR verwijst, is van belang dat deze doorgaans
nu al voorkomen worden in de huidige tekst van de artikelen 46a en 62a Wet RO. In
de praktijk is niet gebleken van onduidelijkheden bij de interpretatie van deze begrippen.
De kern van het voorliggende wetsvoorstel is niet het introduceren van een nieuwe
aanwijzingsbevoegdheid of het aanpassen van de inhoudelijke criteria in welke gevallen
van de aanwijzingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt. Het wetsvoorstel heeft tot
doel enkele procedurele aspecten die samenhangen met het inzetten van de aanwijzingsbevoegdheid
zodanig aan te passen dat in de praktijk door gerechten ervaren problemen zoveel mogelijk
worden weggenomen.

De NVvR constateert terecht dat de Minister, alvorens toepassing te geven aan de artikelen
46a en 62a Wet RO, niet de betrokken gerechten hoeft te horen. Evenwel moet de Minister
op grond van deze artikelen tevoren wel de Raad voor de rechtspraak horen. Dit volgt
al uit de huidige artikelen 46a en 62a Wet RO. Via het horen van de Raad kan de inbreng
vanuit de betrokken gerechten worden verzekerd. Het door de NVvR in overweging gegeven
alternatief om in de wet als voorwaarde voor toepassing van de aanwijzingsbevoegdheid
op te nemen dat het betrokken gerecht aangeeft dat ondersteuning nodig is, is daarom
niet overgenomen. Een aanwijzing is altijd in de tijd beperkt, zoals blijkt uit het
met dit wetsvoorstel niet gewijzigde tweede lid van de artikelen 46a en 62a Wet RO.

Tot slot merkt de NVvR op dat de voorgestelde artikelen 46a en 62a Wet RO tot gevolg
zullen hebben dat de afstand tussen rechtzoekenden en gerechten wordt vergroot, nu
de kans bestaat dat er een langere afstand moet worden afgelegd naar een zittingsplaats.
Volgens de NVvR is dit opmerkelijk, nu een tendens zichtbaar lijkt om die afstand
te verkleinen. Daarnaast lijkt volgens de NVvR het vergroten van de afstand strijdig
met Europese regelgeving, bijvoorbeeld als het consumentenrecht en kleine strafzaken
betreft.

In reactie hierop zij allereerst opgemerkt dat, zoals hierboven al is aangegeven,
met de wijziging van de artikelen 46a en 62a Wet RO geen nieuwe of andere bevoegdheid
in het leven wordt geroepen. Het klopt dat de inzet van de regering mede is gericht
op het verkleinen van de afstand tussen rechtzoekende en de rechtspraak. Een voorbeeld
hiervan vormt het experimenteren met buurtrechters. Met die ontwikkeling is op zichzelf
niet strijdig dat de mogelijkheid bestaat om in uitzonderlijke gevallen zaken van
een gerecht dat kampt met tijdelijke capaciteitsproblemen te doen behandelen in een
zittingsplaats van een ander gerecht. Dat laatste dient een geheel ander doel, namelijk
het zoveel mogelijk voorkomen dat afdoeningstermijnen van rechtszaken oplopen als
gevolg van zulke capaciteitsgebreken. Dat doel houdt verband met eveneens bestaande
internationaalrechtelijke verplichtingen, beschermd door onder meer artikel 6 EVRM,
namelijk het recht op een voldoende tijdige uitspraak door een rechter. Het spreekt
voor zich dat het bij het elders doen behandelen van zaken moet gaan om tijdelijke
uitzonderingssituaties; de artikelen 46a en 62a Wet RO zijn hierop ook ingericht.

Tot slot zij opgemerkt dat met de aanwijzing alleen een bevoegdheid en niet een verplichting voor gerechten ontstaat om zaken in een zittingsplaats buiten de eigen territoriale
grenzen te laten behandelen. Het is aan het gerecht zelf om te beslissen of het van
die mogelijkheid gebruik maakt.

II. ARTIKELGEWIJS DEEL

Artikel I

Onderdeel A (artikel 21c Wet RO)

Het voorgestelde artikel 21c Wet RO strekt ertoe de zittingsplaatsen en overige zittingsplaatsen
van iedere concentratierechtbank voor zaken van het landelijk parket en het functioneel
parket van rechtswege aan te wijzen als (overige) zittingsplaatsen van de andere concentratierechtbanken
voor deze zaken. Het effect van de voorgestelde bepaling is dat bijvoorbeeld een zaak
van het landelijk parket die aanhangig wordt gemaakt bij de concentratierechtbank
Amsterdam kan worden behandeld in een zittingsplaats binnen het arrondissement Overijssel.
Wanneer een zaak van het landelijk parket of functioneel parket op grond van artikel
21c Wet RO wordt behandeld buiten het arrondissement van de rechtbank waar de zaak
aanhangig is gemaakt, gaat deze zaak niet over van de ene rechtbank naar de andere.
Het blijft derhalve een zaak van de rechtbank waar deze aanhangig is gemaakt. In het
hierboven gegeven voorbeeld wordt de zaak van het landelijk parket derhalve behandeld
als een zaak van de rechtbank Amsterdam in een in het arrondissement Overijssel gelegen
zittingsplaats. De betreffende zaak kan aldaar worden behandeld door rechters van
de rechtbank Overijssel, in de hoedanigheid van rechter-plaatsvervanger van de rechtbank
Amsterdam. Op grond van artikel 40, tweede lid, Wet RO zijn de rechterlijke ambtenaren
met rechtspraak belast in een rechtbank van rechtswege rechter-plaatsvervanger in
de overige rechtbanken. De wederzijdse aanwijzing van (overige) zittingsplaatsen met
artikel 21c Wet RO heeft alleen betrekking op de behandeling van zaken van het landelijk
parket en het functioneel parket door de concentratierechtbanken, voor zover het zaken
betreft die bij een concentratierechtbank aanhangig zijn gemaakt. De bepaling ziet
derhalve niet op andere type (straf)zaken en niet op zaken van het landelijk parket
en functioneel parket die op grond van de normale regels van de relatieve competentie
mogelijk zijn aangebracht bij een andere rechtbank (bijvoorbeeld de rechtbank Midden-Nederland).

Onderdelen B en C (artikelen 46a, eerste lid, en 62a, eerste lid, Wet RO)

In het navolgende wordt, omwille van de eenvoud, alleen ingegaan op de wijziging van
artikel 46a. Het daarin gestelde is mutatis mutandis van toepassing op de wijziging
van artikel 62a. Artikel 46a, eerste lid, geeft kort gezegd de Minister de bevoegdheid
om een of meer rechtbanken aan te wijzen waarvan de zittingsplaatsen en overige zittingsplaatsen
voor de behandeling van een bepaalde categorie van zaken worden aangewezen als (overige)
zittingsplaatsen van een andere rechtbank. Een dergelijke aanwijzing kan alleen worden
gegeven in geval van een tijdelijk gebrek aan voldoende zittingscapaciteit. In het
algemeen deel van deze memorie van toelichting is al ingegaan op de aanleiding van
deze wijziging en de beoogde toepassing hiervan in de praktijk. In het onderstaande
wordt daarom alleen stilgestaan bij de verschillen en overeenkomsten tussen enerzijds
de nieuw voorgestelde regeling van artikel 21c en anderzijds de nieuw voorgestelde
regeling van artikel 46a.

Een belangrijk verschil is dat artikel 21c zich beperkt tot strafzaken van het landelijk
parket en het functioneel parket, waarvan de concentratierechtbanken bevoegd zijn
om kennis te nemen. Artikel 46a, eerste lid, ziet daarentegen op zaken op alle mogelijke
rechtsterreinen, ook buiten het strafrecht. Een ander verschil is dat artikel 21c
voorziet in de aanwijzing van rechtswege van de zittingsplaatsen van elk van de vier
concentratierechtbanken als zittingsplaatsen van de andere concentratierechtbanken.
In geval van toepassing van artikel 46a, eerste lid, kunnen van iedere rechtbank in
Nederland de zittingsplaatsen worden aangewezen als zittingsplaats van iedere andere
rechtbank in Nederland voor een zaak van de in de aanwijzing bepaalde categorie. Een
verschil betreft voorts de duur van de aanwijzing. De regeling van artikel 21c kent
een permanent karakter; er is geen beperking in de tijd. De noodzaak om zaken van
het landelijk parket en het functioneel parket van de ene concentratierechtbank te
kunnen behandelen in een zittingsplaats van een andere concentratierechtbank is al
vast komen te staan, zoals toegelicht in het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
De regeling van artikel 46a, eerste lid, is bedoeld om een tijdelijke oplossing te
bieden in uitzonderlijke gevallen, namelijk wanneer het door een rechtbank kunnen
behandelen van zaken buiten het eigen arrondissement noodzakelijk is als gevolg van
tijdelijk onvoldoende zittingscapaciteit binnen het eigen arrondissement. Het tweede
lid van artikel 46a, dat niet wordt gewijzigd met dit wetsvoorstel, beperkt de duur
van zo’n aanwijzing tot ten hoogste drie jaren, met een eenmalige verlengingsmogelijkheid
van ten hoogste een jaar.

Een belangrijke overeenkomst tussen de regelingen is dat, indien door een rechtbank
gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om een zaak op een zittingsplaats buiten
het eigen arrondissement te laten behandelen, het een zaak blijft van de rechtbank
waar de zaak aanhangig is gemaakt. De zaak gaat derhalve niet over van de ene naar
de andere rechtbank.

Artikel II (wijziging van andere wetten)

Het nieuwe artikel 21c Wet RO wordt opgenomen in afdeling 2 van hoofdstuk 2 van die
wet. Zonder nadere aanpassing zou dat artikel ook komen te gelden voor de Centrale
Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Op
deze rechtscolleges is artikel 21b Wet RO, waarin het stelsel van zittingsplaatsen
is geregeld, niet van toepassing. Bovendien behandelen deze rechtscolleges geen strafzaken.
Om deze redenen wordt aan artikel 3 van de Beroepswet en in artikel 4 van de Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie toegevoegd dat artikel 21c Wet RO niet van toepassing is op deze
rechtscolleges.

Artikel III (overgangsrecht)

Op grond van het overgangsrecht van artikel III blijft een aanwijzing die vóór de
datum van invoering van het nieuwe eerste lid van de artikelen 46a en 62a Wet RO ingevolge
het vierde lid van die artikelen in de Staatscourant is gepubliceerd, ook na invoering
van die nieuwe bepalingen van kracht. Deze eerbiedigende werking van oud recht voorkomt
vraagstukken omtrent – onder meer – de kwestie of een zaak die met toepassing van
artikel 46a, eerste lid (oud), Wet RO is verwezen naar een rechtbank nog altijd wordt
afgedaan als een zaak van die rechtbank. Het overgangsrecht van artikel III maakt
duidelijk dat in zo’n geval de rechtbank waarnaar de zaak is verwezen die zaak als
een eigen zaak afdoet. Het overgangsrecht brengt voorts mee dat ook ná de datum van
invoering van de nieuwe bepalingen zaken op grond van een vóór die datum in de Staatscourant
gepubliceerde en op dat moment nog geldende aanwijzing kunnen worden verwezen. Bestaande
aanwijzingen komen derhalve met de invoering van dit wetsvoorstel niet van rechtswege
te vervallen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker