Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Kent over het bericht dat er een miljardenstrop dreigt voor de overheid door de nieuwe zzp-wet

Antwoord van Minister Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), mede namens de
Staatssecretaris van Financiën (ontvangen 13 december 2019).

Vraag 1, 2 en 3

Wat is uw reactie op het artikel uit De Telegraaf dat er een miljardenstrop dreigt
voor de overheid door de nieuwe zzp-wet?1

Wat is uw reactie op de berekening van het CNV dat de invoering van de zelfstandigenverklaring,
zoals die nu ter internetconsulatie voorligt, kan leiden tot structureel ruim 1,7
miljard euro minder premie- en belastinginkomsten?

Waarom heeft u zelf nog geen onderzoek gedaan naar de financiële gevolgen van de invoering
van de zelfstandigenverklaring? Bent u bereid dat alsnog te gaan doen?

Antwoord 1, 2 en 3

Het kabinet waardeert de bereidheid van het Christelijk Nationaal Vakverbond om mee
te denken en deelt het belang dat de bond hecht aan het in kaart brengen van de gevolgen
van de aangekondigde maatregelen voor de arbeidsmarkt en de inkomsten en uitgaven
van de overheid. Het conceptwetsvoorstel minimumbeloning zelfstandigen en zelfstandigenverklaring
was de afgelopen periode nog volop in ontwikkeling. Het kabinet kiest ervoor om in
dit stadium de contouren van de maatregelen kenbaar te maken en via internetconsultatie
input te vergaren. Zoals bekend is er daarom nog onvoldoende tijd geweest om de effecten
in kaart te brengen. Temeer omdat het kabinet eraan hecht dat dit grondig en nauwkeurig
gebeurt en dat is, zo wijzen ook verkennende gesprekken met verschillende onderzoeksbureaus
uit, een zeer complexe opgave. Complexer dan de berekening van het CNV doet vermoeden.
Zo is er geen aandacht voor de uitgavenkant (werknemers met een zelfstandigenverklaring
kunnen immers geen aanspraak maken op de werknemersregelingen) en is de inschatting
van de groep die hier naar verwachting gebruik van zal maken gebaseerd op een aantal
aannames die niet zonder nader onderzoek te staven zijn.

Het kabinet is dan ook bezig met het laten uitvoeren van een uitgebreid onderzoek
naar de arbeidsmarkteffecten van de aangekondigde maatregelen met betrekking tot het
werken als zelfstandige. Ook de effecten van de zelfstandigenverklaring zullen van
dit onderzoek onderdeel uitmaken. Een kwantitatieve inschatting van de arbeidsmarkteffecten
is vervolgens een belangrijk element in de berekening van de financiële gevolgen van
de maatregel. Ik heb tijdens het VAO arbeidsmarktbeleid van 4 september jl. toegezegd
uw Kamer de uitkomsten van dit arbeidsmarkteffectenonderzoek gelijktijdig met de indiening
van het wetsvoorstel te doen toekomen.

Vraag 4, 5 en 6

Waarom kiest het kabinet ervoor, met de invoering van de zelfstandigenverklaring,
dat werknemers die meer dan 75 euro per uur verdienen zich kunnen gaan onttrekken
van ons solidaire sociale stelsel?

Ligt de motivatie daarvoor vooral in de ophef die er destijds was bij de invoering
van de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelatie (DBA)?

Herinnert u zich de woorden van de Staatssecretaris van Financiën dat ook in die periode
van ophef over de Wet DBA de totale omzet van zzp’ers is toegenomen: «...Daaruit blijkt
dat de totale omzet van de zpp’ers is toegenomen. Wij weten allemaal – ik zal de eerste
zijn die het zegt, anders gaat de heer Van Weyenberg het zeggen – dat er natuurlijk
zzp’ers zijn die opdrachten hebben verloren. En ja, er zijn zelfs zzp’ers die hebben
ontdekt dat hun line of work, hun businessmodel, helemaal niet past bij wat we op
dit moment «een zelfstandige» noemen»? Waarom is het volgens u dan toch nodig om met
een zelfstandigenverklaring te komen die potentieel op grote schaal ons solidaire
sociale stelsel kan gaan ondermijnen?2

Antwoord 4, 5 en 6

Met de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (Wet DBA) werd in 2016 beoogd
duidelijkheid te scheppen over de vraag wanneer geen sprake is van een dienstbetrekking.
Onder een deel van de zelfstandigen en opdrachtgevers leverde de Wet DBA juist onrust
op. Sommige opdrachtgevers bleken huiverig te zijn om zelfstandigen in te huren en
zelfstandigen waren bang hun opdrachten kwijt te raken. Dit leidde tot zorgen en onzekerheid
over werk en inkomen. Vanwege deze onrust heeft het kabinet in 2016 een handhavingsmoratorium
ingesteld. De handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelaties door de Belastingdienst
richt zich momenteel alleen op kwaadwillenden en vanaf 1 januari 2020 ook op degenen
die aanwijzingen van de Belastingdienst gegeven vanaf 1 september 2019 niet (afdoende)
binnen een redelijke termijn opvolgen.

Opdrachtgevers kunnen terughoudend zijn om zelfstandigen in te huren omdat de gevolgen
van een verkeerde kwalificatie van de arbeidsrelatie groot kunnen zijn. Als er sprake
blijkt te zijn van een arbeidsovereenkomst en van een dienstbetrekking, heeft dat
fiscaalrechtelijke, sociale zekerheidsrechtelijke en arbeidsrechtelijke gevolgen.
Het kabinet acht het wegnemen van onrust en het borgen van ruimte voor ondernemen
van groot belang. Zelfstandigen hebben een belangrijke positie op de arbeidsmarkt.
Het is belangrijk dat zelfstandigen om de juiste redenen kiezen voor het ondernemerschap
en dat opdrachtgevers zich niet laten weerhouden om zelfstandigen een opdracht te
geven vanwege onduidelijkheid over mogelijke gevolgen ten aanzien van de status van
de arbeidsrelatie. Daarom acht het kabinet het van belang om met een aantal maatregelen
te komen die erin voorzien dat partijen duidelijkheid hebben over de gevolgen ten
aanzien van de status van de arbeidsrelatie. Het invoeren van een zelfstandigenverklaring
is één van die maatregelen. Vervolgens kan na invoering van het wetsvoorstel minimumbeloning
zelfstandigen en zelfstandigenverklaring en de webmodule het huidige handhavingsmoratorium
gefaseerd worden afgebouwd.

De zelfstandigenverklaring is bedoeld voor zelfstandigen en niet als vrijbrief voor
werknemers. Het is echter niet te voorkomen dat werknemers er gebruik van zullen maken.
Wel is de maatregel zo vormgegeven dat deze niet aantrekkelijk is voor werknemers.
Dat komt door een aantal cumulatieve voorwaarden, zoals het vereiste van een inschrijving
bij de Kamer van Koophandel en de maximale duur van 1 jaar waarvoor een zelfstandigenverklaring
gebruikt kan worden bij dezelfde opdrachtgever. Bovendien geldt een samentelregeling
waardoor het bij langdurige contracten niet mogelijk is dat een werknemer als zelfstandige
aan de slag gaat bij zijn voormalig werkgever. Daarnaast vervallen veel voordelen
van het werknemerschap als de zelfstandigenverklaring wordt toegepast, zoals doorbetaling
bij ziekte en de ontslagbescherming.

Vraag 7

Welke controle en handhaving is er voorzien zodat er geen loopje kan worden genomen
met de voorwaarden van de zelfstandigenverklaring? Krijgt de Inspectie SZW hier een
rol in?

Antwoord 7

In beginsel gaat op dat het aan de werkende en de werkverstrekker is om de zelfstandigenverklaring
juist toe te passen. Zij dienen zelf na te gaan of aan de voorwaarden wordt voldaan.
Indien dat niet het geval is, dan kunnen geen rechten ontleend worden aan de zelfstandigenverklaring
en moeten zij dus beoordelen of in of buiten dienstbetrekking wordt gewerkt.

Ten aanzien van de loonheffingen houdt de Belastingdienst toezicht op de toepassing
van de zelfstandigenverklaring. Daarbij ligt de bewijslast dat aan de cumulatieve
voorwaarden van zelfstandigenverklaring wordt voldaan, bij de werkverstrekker. Indien
niet aan de cumulatieve voorwaarden wordt voldaan, kunnen – indien sprake is van een
(fictieve) dienstbetrekking – op grond van het gebruikelijke regime uit de Wet op
de loonbelasting 1964 correctieverplichtingen, naheffingsaanslagen en boetes opgelegd
worden door de Belastingdienst.

Indien een werkende met een zelfstandigenverklaring een uitkering bij het UWV aanvraagt,
zal het UWV nagaan of voldaan is aan de voorwaarden van de zelfstandigenverklaring.
Het UWV gaat dus ook na of er sprake is van een geldige zelfstandigenverklaring. Daarbij
geldt dat de werkende dient te bewijzen dat niet aan de voorwaarden is voldaan. De
bewijsplicht – wie stelt die bewijst – ligt bij deze werkende. Acht het UWV het aannemelijk
dat is voldaan aan de voorwaarden, dan zal het UWV geen verder onderzoek verrichten.
Er geldt dan geen verzekeringsplicht. De opdrachtnemer heeft geen recht op een uitkering.
Is het UWV echter van oordeel dat aannemelijk is dat niet voldaan is aan de voorwaarden
van de zelfstandigenverklaring dan zal het onderzoek worden voortgezet. Het UWV gaat
dan na of sprake is van een (fictieve) dienstbetrekking. Is dat het geval, dan is
er sprake van een verzekeringsplicht en (indien ook aan de overige voorwaarden van
de uitkering is voldaan) recht op een uitkering.

Indien een werkende met een zelfstandigenverklaring zich op het standpunt stelt dat
er sprake is van een arbeidsovereenkomst en bijvoorbeeld een beroep doet op bepaalde
arbeidsrechtelijke bescherming of cao-bepalingen, dan dient allereerst de vraag of
er sprake is van een geldige zelfstandigenverklaring beantwoord te worden. Is dat
niet het geval dan zal beoordeeld moeten worden welke kwalificatie aan de arbeidsrelatie
gegeven moet worden. Daarbij spelen de feiten en omstandigheden van het individuele
geval een belangrijke rol. Bij verschil van inzicht kunnen contractspartijen (of hun
vertegenwoordigers) naar de civiele rechter stappen.

Overigens schat het kabinet in dat de kans niet groot is dat werkenden met een zelfstandigenverklaring,
die aan alle voorwaarden voldoet, vaak naar de rechter zullen stappen om zich toch
als werknemers te laten kwalificeren, omdat ze zelf bewust voor de verklaring en dus
ook voor alle gevolgen hebben gekozen.

De Inspectie SZW houdt toezicht op de publiekrechtelijke arbeidswetgeving. De zelfstandigenverklaring
heeft hier geen betrekking op. Daarom heeft de Inspectie SZW in dit kader geen rol.

Vraag 8, 9 en 10

Geldt de administratieplicht die is voorzien in het conceptwetsvoorstel «minimumbeloning
zelfstandigen» voor alle zzp’ers?

Waarom kiest u ervoor dat zzp’ers beboet kunnen worden als ze niet voldoen aan die
administratieplicht?

Waarom kiest u er niet voor om de bewijslast, dat opdrachtnemers/zzp’ers boven dat
minimumtarief worden betaald, bij opdrachtgevers te laten?

Antwoord 8, 9 en 10

Laat ik vooropstellen dat de conceptvoorstellen op dit moment ter consultatie voorliggen.
Zowel inhoud als vormgeving kunnen nog wijzigen. Het voorstel is pas bij indiening
aan uw Kamer een voorstel van het kabinet.

In het conceptwetsvoorstel staat beschreven dat opdrachtgevers gehouden zijn de door
hen ingeschakelde zelfstandigen een minimumtarief te betalen van 16 euro per uur (exclusief
btw). De opdrachtgever is dus verantwoordelijk om elke ingeschakelde zelfstandige
minimaal het minimumtarief te betalen.

Op grond van het voorstel is het dan ook de opdrachtgever die moet controleren of
aan de verplichtingen van de wet is voldaan. Op basis van informatie over de daadwerkelijk
gemaakte kosten en bestede uren van de zelfstandige zal de opdrachtgever moeten beoordelen
of hij aan de wet voldoet. Daarmee ligt de verantwoordelijkheid dat tenminste het
minimumtarief wordt betaald bij de opdrachtgever.

De opdrachtgever is voor die gegevens wel grotendeels afhankelijk van de informatie
van de zelfstandige, die mogelijk buiten het zicht van de opdrachtgever werkt. Daarom
wordt de zelfstandige verantwoordelijk voor het administreren en aanleveren van informatie.
De administratieplicht die is voorzien in het conceptwetsvoorstel minimumbeloning
zelfstandigen geldt voor alle zelfstandigen.

Zoals uit het concept blijkt, betekent dit dat beide partijen – zelfstandige en opdrachtgever
– ieder hun eigen verantwoordelijkheden hebben. De zelfstandige is verantwoordelijk
om informatie aan te leveren. De zakelijke opdrachtgever is verantwoordelijk om deze
informatie te controleren, te administreren en te zorgen dat minimaal het minimumtarief
wordt betaald. Deze verplichtingen zijn opgenomen om te bevorderen dat daadwerkelijk
ten minste het minimumtarief betaald wordt. Daarom zijn de belangrijkste verplichtingen
uit het conceptwetsvoorstel beboetbaar gesteld. Omdat de verplichtingen van de zelfstandige
in de sfeer van de informatieverplichtingen en administratieve eisen ligt, is volstaan
met een maximale boete gelijk aan de tweede categorie. De opdrachtgever is daarentegen
verantwoordelijk om minimaal het minimumtarief te betalen en heeft daarbij een hoge
mate van verantwoordelijkheid om zich van de informatie te vergewissen.

Vraag 11

Waarom bent u nu alleen met voorstellen voor een minimumtarief en een zelfstandigenverklaring
gekomen en niet met het voorstel voor de webmodule voor de «middencategorie» zzp’ers?
Hoe lang moeten we daar nog op wachten?

Antwoord 11

De webmodule vereist geen wetgeving, waardoor dit instrument niet ter internetconsultatie
is voorgelegd. In de brief aan uw Kamer van 22 november jl. is de webmodule uitgebreid
toegelicht. Daarnaast zal, zoals ook in deze brief staat, een breed gesprek worden
gevoerd over de wijze waarop wordt gewerkt en in hoeverre bepaalde werkwijzen zich
al dan niet lenen voor werken buiten dienstbetrekking.

Vraag 12

Waarom gaat u niet gewoon handhaven op schijnzelfstandigheid door het opheffen van
handhavingsmoratorium, in plaats van dergelijke niet sociale, niet solidaire en contraproductieve
voorstellen te doen?

Antwoord 12

Schijnzelfstandigheid is geen welomschreven juridisch begrip en daarmee geen op zichzelf
staande overtreding die direct beboet kan worden. Wel kan schijnzelfstandigheid ertoe
leiden dat wet- en regelgeving met betrekking tot arbeid, sociale zekerheid, fiscaliteit
en migratie wordt ontweken dan wel overtreden.

Het kabinet heeft een moratorium ingesteld voor de handhaving op de juiste kwalificatie
van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen, vanwege de door de opdrachtgevers en
opdrachtnemers ervaren onduidelijkheid in wetgeving en de maatschappelijke onrust
die zou ontstaan als de Belastingdienst zou gaan handhaven. Het moratorium geldt niet
als er sprake is van kwaadwillendheid. Vanaf 1 januari 2020 kan ook gehandhaafd worden
als aanwijzingen van de Belastingdienst die na 1 september 2019 zijn gegeven niet
afdoende binnen een redelijke termijn worden opgevolgd. Zoals is aangegeven in de
derde voortgangsbrief «werken als zelfstandige» aan uw Kamer zal het huidige handhavingsmoratorium
na invoering van de maatregelen (zelfstandigenverklaring, minimumtarief en webmodule)
gefaseerd worden afgebouwd.

De Inspectie SZW werkt risicogericht en programmatisch om een zo groot mogelijk maatschappelijk
effect bereiken. Daarom stuurt de Inspectie op de inzet van middelen daar waar de
meest risicovolle situaties en bedrijven zich voordoen. In de meeste programma’s die
gericht zijn op de bevordering van eerlijk werk wordt onderzoek gedaan naar mogelijke
schijnzelfstandigheid, daar waar het toezicht op de arbeidswetgeving dit noodzakelijk
maakt. De Inspectie hanteert geen handhavingsmoratorium.

Het minimumtarief en de zelfstandigenverklaring zijn onderdeel van een totaalpakket
aan zzp-maatregelen. Het minimumtarief richt zich op armoedebestrijding aan de onderkant
van de arbeidsmarkt. De zelfstandigenverklaring neemt zoveel mogelijk onzekerheid
aan de bovenkant van de arbeidsmarkt weg over de kwalificatie van de arbeidsrelatie.
Met het oog op deze doelstellingen is het kabinet van mening dat deze maatregelen
noodzakelijk zijn.

Een andere maatregel, de webmodule, houdt verband met de kwalificatie van de arbeidsrelatie
voor de loonheffingen. Zoals ook in de vierde voorgangsbrief aan uw Kamer beschreven
staat, is het uitgangspunt dat een afgegeven opdrachtgeversverklaring onder voorwaarden
de opdrachtgever vooraf zekerheid geeft dat geen loonheffing hoeft te worden ingehouden
en afgedragen en geen premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet hoeven te worden betaald. Deze vrijwaring geldt alleen voor zover
de vragen in de webmodule naar waarheid zijn ingevuld en er in de praktijk dienovereenkomstig
wordt gewerkt. Daarmee is de webmodule een belangrijk instrument in het totaalpakket
van zzp-maatregelen.