Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 27 november 2019

Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen van de leden van de fracties
van de VVD, het CDA, GroenLinks, de SGP en de Partij voor de Dieren over het bovengenoemd
wetsvoorstel in het verslag. Graag ga ik op deze vragen in.

Ik hoop dat de beantwoording zal bijdragen aan een voorspoedige verdere behandeling
van dit wetsvoorstel. Mijn streven is dat dit wetsvoorstel op 1 januari 2020 in werking
kan treden. Een snelle behandeling van dit wetsvoorstel door het parlement draagt
bij aan het voldoen aan de verplichtingen uit de Nitraatrichtlijn1 en de voorwaarden uit de derogatiebeschikking2. Het voldoen aan deze verplichtingen is benodigd voor een verlenging van de huidige
derogatie voor 2020 en 2021.

I. ALGEMEEN

1.

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde wetswijziging
van de Meststoffenwet. De leden van de VVD-fractie kunnen zich niet vinden in het
opnemen in deze wet van het mogelijk generiek korten op dierrechten. Varkenshouders
en pluimveehouders kunnen op die manier geconfronteerd worden met een gedwongen inneming
van dierrechten. De leden van de VVD-fractie vragen zich af waarom dit in een wet
vastgelegd moet worden.

De noodzaak van het vastleggen van de sectorplafonds in de Meststoffenwet en de handhaving
daarvan via de productierechtenstelsels heeft een lange voorgeschiedenis. In 2017
zijn intensieve gesprekken met de Europese Commissie (hierna: EC) gevoerd over de
invulling van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018–2021 (hierna: zesde actieprogramma),
de invoering van het fosfaatrechtenstelsel per 1 januari 2018 en een nieuwe derogatie.
Voor het verkrijgen van een nieuwe derogatie na 2017 heeft de EC in 2017 reeds de
nationale vastlegging van het plafond als voorwaarde gesteld (Kamerstukken II 2016/2017,
33 037, nr. 222). Op 18 oktober 2017 (Kamerstukken II, 2017/18, nr. 226) heb ik uw Kamer vervolgens
geïnformeerd dat de doorvertaling van het nationale plafond naar sectorale plafonds
voor de varkenshouderij, de pluimveehouderij, en de melkveehouderij en de instandhouding
van de bijbehorende stelsels van dierrechten voor varkens en pluimvee en fosfaatrechten
voor melkvee hier onderdeel van zijn. Handhaving van de sectorplafonds is essentieel
voor het behoud van de huidige derogatie tot en met 2019 en voor de verlenging van
de derogatie voor de jaren 2020 en 2021 en om te blijven voldoen aan de Nitraatrichtlijn.
Op grond van de Nitraatrichtlijn zijn Lidstaten gehouden aan de uitvoering van een
actieprogramma. In het recente, zesde, actieprogramma, dat op 22 december 2017 (Kamerstukken
II 2017/18, 33 037, nr. 250) aan uw Kamer is aangeboden, is de vastlegging van de plafonds als maatregel opgenomen
en het belang van de rechtenstelsels voor de handhaving ervan benadrukt. Het is noodzakelijk
dat bij een overschrijding van het plafond, bij die sector(en) gecorrigeerd kan worden
waar er sprake is van overschrijding. Daarom wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld
het nationale mestproductieplafond en de sectorale mestproductieplafonds vast te leggen
in de Meststoffenwet en de handhavingssystematiek van de rechtenstelsels te voorzien
van (geharmoniseerde) mogelijkheden om (dreigende) overschrijding van deze plafonds
te voorkomen of ongedaan te maken. Hiermee wordt ook invulling gegeven aan het vereiste
in overweging 14 van de derogatiebeschikking (zie voetnoot 2), waarin de EC heeft
vastgelegd dat Nederland in nieuwe wetgeving tot uitvoering van het zesde actieprogramma
moet voorzien in een bindend plafond voor de productie van dierlijke mest dat niet
mag worden overschreden, en dat waar nodig aan individuele landbouwers kan worden
tegengeworpen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel wijziging meststoffenwet
in verband met de implementatie van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn. Hierover
hebben deze leden nog vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn tevreden met de EU-nitraatrichtlijn die zorgt
voor bescherming van ons milieu en water. Op zich zijn deze leden het ook eens met
de resulterende nationale wetgeving: de meststoffenwet. Wel hebben zij hier nog enkele
vragen over. Deze nieuwe regelgeving zal de richtlijnen voor boeren aanscherpen net
zoals vele andere regelgeving de afgelopen jaren. Deze leden vinden dat een grootschalige
verandering met een nieuwe visie in de sector bewerkstelligd moet worden om te voorkomen
dat om de zoveel maanden strengere eisen opgesteld worden voor de sector. Dat is niet
fijn voor de boer.

2.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn daarom benieuwd naar het proces voor een verlenging
van de derogatie voor 2020 en 2021. Kan de regering de stand van zaken geven betreffende
het proces voor een verlenging van de derogatie voor 2020 en 2021?

Op 24 september jongstleden heb ik uw Kamer geïnformeerd over het proces tot verlenging
van de derogatie van de Nitraatrichtlijn voor de jaren 2020 en 2021 (Kamerstukken II
2019/2020, 33 037, nr. 363). Ik heb hierbij aangegeven dat de EC de voortgang van de uitvoering van de versterkte
handhavingsstrategie mest, die als voorwaarde in de huidige derogatiebeschikking is
opgenomen, nauwgezet volgt. Deze maand verzend ik een update over de versterkte handhavingsstrategie
en de waterkwaliteit onder landbouwbedrijven aan de EC en aan uw Kamer. Voor verlenging
van de derogatie is daarnaast tijdige inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en de
daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving nodig. Een voortvarende behandeling van dit
wetsvoorstel is daarom van groot belang, ook omdat over de ontwerp-AMvB die onderdeel
uitmaakt van de uitvoeringsregelgeving nog advies aan de Afdeling advisering van de
Raad van State moet worden gevraagd. Dit verzoek is echter in beginsel pas mogelijk
na aanvaarding van dit wetsvoorstel door de Tweede Kamer.

3.

Dan kan hier namelijk meteen rekening meteen gehouden worden in toekomstige regelgeving.
Onze boeren zijn afhankelijk van de door de EU gegeven derogatie. Ondanks dat dit
niet altijd het beste voor de natuur oplevert willen deze leden graag horen of de
regering ervan overtuigd is dat door deze wetswijziging de handhaving van de mestwetgeving
sterk genoeg verbetert zodat dit geen probleem oplevert bij het verkrijgen en behouden
van de derogatie. Kan de regering haar motivatie hiervoor toelichten?

De voorliggende wetswijziging ziet niet op de handhaving van de naleving van de Meststoffenwet
in het algemeen. In de Versterkte Handhavingsstrategie Mest (Kamerstuk 33 037, nr. 311) heb ik mijn inzet gegeven om de naleving van de mestregelgeving te verbeteren. De
voorliggende wetswijzigingen worden na implementatie opgenomen in het handhavingstraject.
Voor beide wijzigingen uit dit wetsvoorstel geldt dat nadere uitwerking bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur plaatsvindt. Bij die uitwerking zullen de gevolgen
voor de handhaving inzichtelijk worden gemaakt waarbij handhaafbaarheid door RVO.nl
en NVWA getoetst wordt. Zoals ook benoemd in het antwoord op vraag 2, vloeit het vastleggen
van de sectorplafonds voort uit het zesde actieprogramma en de derogatiebeschikking.

4.

Het afgelopen jaar hebben we te maken gekregen met het over de jaren opgebouwde stikstof
en dat resulteerde in het grootschalige stikstofprobleem dat we nu hebben, waarbij
onder andere boeren en hun mest hebben bijgedragen aan een te grote stikstofuitstoot.
De uitspraak van zowel het Europees Hof als de Raad van State heeft grote gevolgen
voor Nederland gehad. Hoe ziet de regering de Meststoffenwet en het behouden van de
derogatie in relatie tot de huidige stikstofproblematiek en de uitspraak van zowel
het Europees hof als de Raad van State?

De Meststoffenwet reguleert de hoeveelheid dierlijke mest en andere meststoffen die
op en in landbouwgrond mag worden gebracht, onderscheiden naar gewas, grondsoort en
regio. Die hoeveelheid is zodanig dat daarmee – op regionaal niveau doorgerekend –
de nitraatverliezen in de bodem begrensd zijn en wordt voldaan aan de Nitraatrichtlijn.
Indien een bedrijf niet alle dierlijke mest op het bedrijf kan plaatsen, dient deze
volgens de regels van de Meststoffenwet op verantwoorde wijze afgevoerd te worden.
Daarmee is op bedrijfsniveau geregeld dat wordt voldaan aan maxima voor de hoeveelheden
(dierlijke) mest die op het land mogen worden gebracht. De derogatie past goed in
mijn visie op kringlooplandbouw, omdat zij bijdraagt aan het sluiten van de kringloop,
namelijk zoveel mogelijk producten die binnen een bedrijf beschikbaar komen, binnen
dat bedrijf benutten. Door de voorwaarde in de derogatiebeschikking dat minimaal 80%
van het areaal van een derogatiebedrijf uit grasland moet bestaan, wordt het areaal
waarop teelt van uitspoelingsgevoelige gewassen kan plaatsvinden, sterk beperkt. De
nitraatconcentratie in het uitspoelende water onder grasland op derogatiebedrijven
blijkt gemiddeld beduidend lager te zijn dan onder akkerbouwgewassen (op bouwland).
Een derogatie leidt dan ook niet tot hogere nitraatconcentraties in het bovenste grondwater.
Een derogatie is dus positief voor de bedrijfsvoering (er hoeven minder kosten te
worden gemaakt voor het afvoeren van mest omdat er minder mest hoeft te worden afgevoerd),
het water en de bodem, en ook voor de kringlooplandbouw.

Dat neemt overigens niet weg dat dierlijke mest die, met of zonder derogatie, mag
worden uitgereden ammoniak emitteert. In het kader van de aanpak van de stikstofproblematiek
werk ik aan maatregelen om de ammoniakemissie verder te beperken. Die maatregelen
kunnen ook hun beslag krijgen in de Meststoffenwet.

5.

In hoeverre zijn de inzichten vanuit het Programma Aanpak Stikstof (PAS) meegenomen
in dit wetsvoorstel?

De voorgestelde wijziging is een wijziging van de Meststoffenwet en gaat niet over
de wijze van vergunningverlening op basis van de Wet natuurbescherming.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Zij hebben enkele kritische vragen.

1. Inleiding

6.

De leden van de VVD-fractie lezen in de rapportage van Wageningen University & Research
(WUR) (Kamerstuk

33 037, nr. 360
) dat steeds minder bedrijven aan derogatie doen. Hoeveel bedrijven doen in Nederland
aan derogatie en kan de regering een uitputtend overzicht geven van het aantal bedrijven
met derogatie in de afgelopen tien jaar (uitgesplitst per jaar)?

In onderstaande tabel treft u een overzicht aan van het aantal aanmeldingen van bedrijven
aan derogatie in de afgelopen tien jaar (Bron: RVO.nl en www.cbs.nl).

Het totaal aantal landbouwbedrijven is in deze periode relatief meer afgenomen dan
het aantal derogatiebedrijven. De verhouding tussen het areaal onder derogatiebedrijven
en het totale landbouwareaal schommelt rond de 45%, met af en toe een uitschieter.
Het jaar 2018 laat in deze verhouding een afname zien van 4% (43%). Het is te vroeg
om dit te duiden als uitschieter of trend.

jaar

aantal aanmeldingen deelname derogatie

totaal aantal landbouwbedrijven

areaal onder derogatiebedrijven (ha)

totaal landbouwareaal

(ha)

2010

22.947

72.320

837.104

1.872.320

2011

23.795

70.390

838.572

1.858.390

2012

23.163

68.810

830.862

1.841.700

2013

21.135

67.480

800.966

1.847.570

2014

19.367

65.510

784.131

1.839.020

2015

19.812

63.910

834.529

1.845.750

2016

19.564

55.690

846.519

1.815.870

2017

19.137

54.850

839.610

1.818.890

2018

18.146

53.920

779.022

1.822.410

2019

17.902

 
 

1.816.720

7.

De leden van de CDA-fractie lezen in de Kamerbrief van 19 juli jl. (Kamerstuk 33 037, nr. 360) dat steeds minder bedrijven en areaal deelnemen aan derogatie. Deze leden vragen
om de impact op milieu en klimaat van het afnemen aan de deelname aan derogatie te
kwalificeren en kwantificeren. Zij vragen naar de mogelijkheden om deelname aan de
derogatie aantrekkelijker te maken.

De deelname aan derogatie van bedrijven neemt de afgelopen jaren af; met een versnelling
in 2018 (Wageningen Economic Research3). Afname van deelname aan derogatie vindt vooral plaats in het zuidelijke zandgebied
en de lössregio. Hierbij wordt grasland omgezet in akkerbouw- en tuinbouwgewassen,
welke vaak veel uitspoelingsgevoeliger zijn dan het oorspronkelijke grasland. Afname
van deelname aan derogatie leidt daarmee tot verslechtering van de grondwater- en
oppervlaktewaterkwaliteit. Een vermindering van het areaal grasland, betekent daarnaast
dat er minder koolstof wordt vastgelegd in de bodem. Ook vanuit de kringlooplandbouw
is het aantrekkelijker maken van derogatie (op grasland) wenselijk.

Overeenkomstig de afspraak uit het Klimaatakkoord verken ik met sectorpartijen of
een gewijzigde invulling van een derogatie mogelijk is voor de periode vanaf 2022
die recht doet aan verschillende beleidsdoelen zoals de kringlooplandbouw, waterkwaliteit
en de klimaatopgave. Ik verwijs hiervoor naar mijn recente brief van 21 november 2019
(kenmerk DGA/19253635).

8.

Is het te onderbouwen dat bemestingsmogelijkheden verruimd zouden kunnen worden voor
derogatiebedrijven? Zo ja, bent u daartoe bereid?

De huidige derogatie houdt al een verruiming van de bemestingsmogelijkheden op bedrijfsniveau
in ten opzichte van niet-derogatiebedrijven. Zoals ik uw Kamer bij brief van 12 november
2018 (Kamerstukken II 2018/19, 33 037, nr. 326) heb geïnformeerd zet ik in op het louter verlengen van de huidige derogatie. Inhoudelijke
bijstelling is niet aan de orde gelet op het voor vier jaar geldende zesde actieprogramma
en het krappe tijdpad. Zie ook mijn antwoord op vraag 7 voor de inzet voor een derogatie
na 2022.

9.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn tevreden dat de Meststoffenwet in werking
treedt per 1 januari 2020. Het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn is opgezet voor
de periode 2018–2021. Deze leden hebben begrepen dat de onderhandelingen voor de Nitraatrichtlijn
na deze periode al bezig zijn. Kan de regering toelichten hoe het met deze onderhandeling
gaat?

Het voorliggende wetsvoorstel dient ter implementatie van een deel van de maatregelen
uit het zesde actieprogramma voor de periode 2018–2021. Bij de aanbieding van dit
programma aan uw Kamer heb ik aangegeven dat ik parallel aan de uitvoering ervan gedurende
de looptijd een fundamentele herbezinning op het mestbeleid uitvoer inclusief het
bijbehorende stelsel van wet- en regelgeving. Dit dient in het zevende actieprogramma
Nitraatrichtlijn zijn beslag te krijgen. Doel is te komen tot een robuust, eenvoudiger
mestbeleid. De uitkomsten van de herbezinning zullen een rol spelen in dit zevende
actieprogramma. Hierover zal ook met de Europese Commissie overlegd worden. Deze gesprekken
zijn nog niet gaande.

10.

Wordt er een strengere richtlijn voor Nederland verwacht?

Ik heb geen aanwijzingen dat de Nitraatrichtlijn gewijzigd zal worden. Of de Europese
Commissie strengere eisen zal stellen bij de door Nederland gevraagde verlenging van
de derogatie is moeilijk in te schatten. De Europese Commissie is bekend met de situatie
in Nederland en in de onderhandelingen over derogatie zijn de juiste, wetenschappelijk
onderbouwde informatie over de waterkwaliteit en de ontwikkelingen in relatie tot
de Versterkte Handhavingsstrategie Mest van belang.

11.

Daarnaast vragen deze leden of de regering verwacht dat de huidige wijziging van de
Meststoffenwet genoeg is om te voldoen aan de Nitraatrichtlijn na 2021 of dat een
andere wetswijziging verwacht wordt tegen die tijd. Dat zouden zij namelijk willen
voorkomen.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vragen 9 en 10. Ik heb geen aanwijzingen dat
een wijziging van de Nitraatrichtlijn wordt voorbereid. Wel dient Nederland, zoals
alle lidstaten, elke vier jaar het lopende actieprogramma Nitraatrichtlijn te bezien
en eventueel aan te passen.

2. Achtergrond

12.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe het staat met de uitvoering van het vijfde
actieprogramma. In het bijzonder vragen deze leden welke voortgang er is geboekt ten
aanzien van het opstellen en uitvoeren van de versterkte handhavingsstrategie mest.

De maatregelen uit het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn gedurende de looptijd
in de periode 2014 tot en met 2017 geïmplementeerd in wet- en regelgeving overeenkomstig
de gestelde termijnen.

Over de uitvoering van maatregelen uit het zesde actieprogramma kan ik melden dat
tot op heden de termijnen voor implementatie in regelgeving steeds zijn gehaald –
de uitvoering verloopt dus volgens plan. Per 1 januari 2018 is het stelsel van fosfaatrechten
in werking getreden en de per 1 januari 2019 voorziene wijzigingen van het Besluit
gebruik meststoffen, de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen, het Uitvoeringsbesluit
Meststoffenwet en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zijn ook gerealiseerd. Dit
betekent dat per 1 januari 2019 de volgende maatregelen in werking zijn getreden:

– in de bestaande verplichting voor het telen van een door de Minister aangewezen gewas
(vanggewas) na de teelt van maïs is een vaste datum waarop dit uiterlijk moet aanvangen,
namelijk 1 oktober, opgenomen;

– de mogelijkheid van 1 juni tot 1 september om grasland op zand- en lössgrond te scheuren
en te vernieuwen (opnieuw met gras inzaaien), waarbij een korting van 50 kg stikstof
per hectare op de stikstofgebruiksnorm wordt doorgevoerd;

– de mogelijkheid om vaste strorijke dierlijke mest in december en januari uit te rijden
op grasland gelegen op klei- of veengrond;

– een verschuiving van de uitrijdperiode van drijfmest op bouwland tot 16 september
i.p.v. 1 september inclusief veranderingen in de toepassing van groenbemesters en
specifiek op zand- en lössgronden een verlaging van de stikstofgebruiksnormen van
groenbemesters na de teelt van uitspoelingsgevoeliger gewassen;

– een verhoging van de stikstofgebruiksnorm voor de eerstejaarsteelt van graszaad van
veldbeemdgras.

De maatregelen van het zesde actieprogramma die per 1 januari 2020 moeten ingaan,
zijn in procedure. Dat betreft het onderhavige wetsvoorstel en de daarop gebaseerde
uitvoeringsregelgeving. De maatregelen betreffen wijzigingen in het stelsel van de
fosfaatgebruiksnormen en de wettelijke vastlegging van de nationale en de sectorale
productieplafonds inclusief de daarbij behorende handhavingssystematiek.

De wijzigingen die per 1 januari 2021 van kracht moeten zijn, worden voorbereid: een
korting van 65 kg op de stikstofgebruiksnorm van maïs als daaraan voorafgaand in het
voorjaar grasland wordt gescheurd, een gecombineerde fosfaatindicator voor de bepaling
van de fosfaattoestand van de bodem, rijenbemesting in maïs op de drogere zandgronden,
het telen van een vanggewas op uiterlijk 31 oktober na de teelt van aardappelen op
zuidelijke zand- en lössgronden en maatregelen ter voorkoming van (overmatige) afspoeling
op klei- en lössgronden.

Ook de uitvoering van de Versterkte Handhavingsstrategie Mest, die ik in september
2018 aan uw Kamer heb toegezonden (Kamerstukken II 2018/19 33 037, nr. 311), ligt op koers. Hierover heb ik uw Kamer op 28 juni en 15 november jl. geïnformeerd
(Kamerstukken 33 037, nr. 358 en 366.

3. Wijzigingsvoorstellen

13.

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat het aantal dierrechten
wat op dit moment in de markt is niet kan toenemen?

Dit klopt. Het aantal dierrechten is sinds de introductie enkel afgenomen als gevolg
van overheidsingrijpen (afroming/korting/opkoop). De regelgeving voorziet in de mogelijkheid
een ontheffing te geven van uitbreidingsverboden. Indien van die mogelijkheid gebruik
wordt gemaakt, kan de mestproductie stijgen zonder dat er sprake is van een toename
van het aantal dierrechten. Alhoewel met de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing
logischerwijze terughoudend wordt omgegaan, zegt het aantal dierrechten dus niet alles
over de productieomvang.

14.

En kan de regering bevestigen dat Nederland met het meest actuele aantal dierrechten
onder het fosfaatproductieplafond blijft?

Nee. Dierrechten sturen in grote lijnen op het aantal dieren op jaarbasis. Desondanks
is het mogelijk dat het aantal dieren stijgt bij een gelijkblijvend aantal dierrechten.
Ook de sturing op de fosfaat- en stikstofproductie is indirect. Dit komt door:

– de aanwezigheid van onbenutte rechten (zogenaamde latente ruimte);

– de toename van de varkens- en pluimveestapel als gevolg van productie-efficiënte (meer
biggen per zeug per jaar, hogere groei en daardoor meerdere productierondes);

– de toename van de fosfaat-/stikstofproductie per dier (bv. als gevolg van grotere
dieren, hogere voederbehoefte). Daarbij berekent de Werkgroep Uniformering Mestcijfers
de jaarlijkse fosfaatproductie op basis van gemiddelde gewichten en gehalten aan fosfor
in het lichaam van de dieren;

– varkens- en pluimveebedrijven worden afgerekend op het verschil tussen de forfaitaire
stikstofproductie en de hoeveelheid stikstof die via de mest wordt geproduceerd en
wordt afgevoerd en (forfaitair) op eigen land kan worden uitgereden. Het fosfaatgehalte
speelt daarin geen rol. In de regelgeving zijn dan ook geen forfaitaire fosfaatgehalten
voor de onderscheiden diercategorieën van pluimvee en van varkens opgenomen.

Dit leidt ertoe dat de werkelijke fosfaatproductie van varkens en pluimvee kan toenemen
terwijl het aantal dierrechten gelijk blijft. Zo ligt het fosfaatplafond van pluimvee
op 27,4 miljoen kg, maar lag de fosfaatproductie door deze sector in de periode 2014–2017
boven het plafond terwijl het aantal pluimveerechten praktisch gelijk bleef. Het aantal
kippen liep in die periode tot 2015 op en daalde daarna. Ook voor de varkenshouderij
was er in 2015 sprake van een overschrijding.

15.

Kan de regering aangeven waarom een tweede «slot op de deur» wordt voorgesteld?

In het antwoord op vraag 14 heb ik aangegeven dat het aantal dieren en/of de fosfaat-
en stikstofexcretie kunnen toenemen bij gelijkblijvende dierrechten. Dit kan mogelijk
tot gevolg hebben dat de productie van fosfaat en stikstof door varkens en pluimvee
boven het sectorale plafond uitkomt. In een dergelijke situatie voorziet het huidige
dierrechtenstelsel niet in de noodzakelijke handhavingssystematiek om een overschrijding
ongedaan te maken. Mede daarom ligt dit wetsvoorstel voor. Dit is ook als vereiste
gesteld door de EC in derogatiebeschikking (overweging 14), zie het antwoord op vraag
1.

16.

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie of de regering kan bevestigen dat bij het
werken met dieren bij een geringe overschrijding andere maatregelen te nemen zijn
(zoals bv. voerspoor) om een mogelijke geringe overschrijding terug te dringen.

Het CBS publiceert elk kwartaal de productie van meststoffen uitgedrukt in stikstof
en fosfaat. Op basis van de tweede kwartaalrapportage kan een prognose worden opgesteld
of een dreigende overschrijding van een (sectoraal) mestproductieplafond aan de orde
zou zijn. Het wetsvoorstel laat de ruimte van de huidige mestregelgeving onverlet
om andere maatregelen in te zetten om een kleine overschrijding ongedaan te maken,
bijvoorbeeld om bij een kleine dreigende overschrijding van het sectorale productieplafond
voor varkens of pluimvee maatregelen te treffen via een voerspoor. Een voerspoor kan
een degelijke maatregel zijn.

17.

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven hoe de herziening mestwetgeving
eruit gaat zien.

Mijn inzet in het traject van de Herbezinning Mestbeleid is gericht op een robuust
mestbeleid. In mijn brief van 25 oktober 2018 (Kamerstuk 33 037, nr. 321) heb ik de kaders van de herbezinning uiteengezet. Het gaat dan ten eerste om het
leveren van een bijdrage aan de visie op de kringlooplandbouw die ik op 7 september
2018 aan uw Kamer heb gestuurd (Kamerstukken II 2018/19 35000-XIV-5). Het primaire
doel van het mestbeleid blijft verder het verminderen van de uit- en afspoeling van
nutriënten uit agrarische bronnen, en daarmee het verbeteren van de kwaliteit van
grond- en oppervlaktewater. Verder is het mijn inzet om te komen tot een mestbeleid
met minder fraudeprikkels, een betere handhaafbaarheid en een lagere regeldruk. Op
basis van de input verzameld vanuit de verschillende bijeenkomsten met de stakeholders
in het afgelopen voorjaar, de bijeenkomst met het boerenpanel op 29 augustus jongstleden
(conform motie Lodders c.s. (Kamerstukken II 2018/19 33 037, nr. 263)) en de resultaten van de quickscan van de opgestelde denkrichtingen door het Planbureau
voor de Leefomgeving welke momenteel in de afrondende fase is, stel ik de contouren
voor het toekomstige mestbeleid op. Ik zal u hierover informeren wanneer de contouren
voor het toekomstige mestbeleid gereed zijn.

18.

Kan de regering bevestigen dat er bij de herziening van mestwetgeving een vereenvoudiging
zal plaatsvinden?

Ja, dat is wel mijn streven. Dit is onderdeel van het kader dat ik vooraf heb gesteld.
Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 17.

19.

Kan de regering bevestigen dat in de herziening van de mestwetgeving ook meer ruimte
(zowel op het boerenerf, als in experimenteerruimte voor innovatie) komt voor de agrarische
sector? Zo nee, waarom niet?

Mijn inzet is een robuust, eenvoudiger mestbeleid. Tegelijkertijd is er in de sector
ook de wens om meer ruimte te krijgen. Dit vergt keuzes. Ik hecht veel waarde aan
een toekomstbeeld voor het mestbeleid waardoor ondernemers ook voor de langere termijn
weten waar ze aan toe zijn en hoe zij bij kunnen dragen aan de nog te realiseren verbeteringen
van onze waterkwaliteit. Ik ben bezig met het opstellen van de contouren voor het
nieuwe mestbeleid. Wanneer deze gereed zijn, zal ik u hierover informeren.

20.

De leden van de CDA-fractie zijn tegen het creëren van de mogelijkheid om pluimvee-
en varkenshouders generiek te kunnen korten. Hier wordt immers een mogelijkheid van
gedwongen krimp van de veestapel zonder vergoeding gecreëerd.

Bij de behandeling van de wijziging van Meststoffenwet ten aanzien van de invoering
van een stelsel van fosfaatrechten voor de melkveehouderij hebben deze leden samen
met de leden van de ChristenUnie-fractie het amendement ingediend om de mogelijkheid
om productierechten in de pluimvee- en varkenshouderij af te romen te schrappen. Met
de steun van de Kamer is dat amendement aangenomen. Kortom, deze leden zijn er allesbehalve
van overtuigd dat er geen andere mogelijkheden zijn om bij een overschrijding te kunnen
ingrijpen. Klopt het dat er een beperkt aantal rechten in de markt is en daarmee op
dit moment een begrenzing die op of onder het sectorplafond ligt voor de varkenshouderij
en pluimveehouderij?

Ik verwijs u naar de beantwoording van de vragen 1 en 15.

21.

Zo ja, waarom dan de mogelijkheid creëren om rechten af te nemen zonder vergoeding?
Wat zouden de hypothetische omstandigheden zijn waarbij er een overschrijding zou
zijn bij een vaststaand aantal dierrechten, zo vragen zij. Zouden er in die omstandigheden
geen andere mogelijkheden zijn om de waarschijnlijk kleine overschrijding ongedaan
te maken?

Bij een overschrijding wordt met het wetsvoorstel voorzien in de mogelijkheid een
korting op te leggen bij dierrechten, voor fosfaatrechten is hierin reeds voorzien.
Voor een dreigende overschrijding biedt dit wetsvoorstel de mogelijkheid tot afroming
van varkens- en pluimveerechten bij overdracht. Dit is juist bedoeld om een ingrijpende
maatregel als het doorvoeren van een korting te voorkomen. Overigens is de fosfaat-
en stikstofproductie van zowel de varkens- als pluimveehouderij momenteel onder de
sectorplafonds, wat betekent dat ik gelukkig niet voorzie dat het instrumentarium
waarin dit wetsvoorstel voorziet, ingezet zal hoeven worden.

In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is in navolging van de Hoge Raad
(HR 16 november 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493) aangegeven dat dierrechten niet als
zodanig een vorm van eigendom zijn en dat ontneming van die rechten geen eigendomsontneming
is. Niet de dierrechten zelf zijn het aanknopingspunt voor de eigendomsbescherming
maar het met die rechten uitgeoefende bedrijf. Het bij algemene maatregel van bestuur
opleggen van een generieke korting zoals met dit wetsvoorstel mogelijk wordt gemaakt,
betreft dan ook geen ontneming van eigendom maar uitsluitend (nadere) regulering van
eigendom. Regulering van eigendom is gerechtvaardigd wanneer deze aan de legaliteitstoets,
de legitimiteitstoets en de evenredigheidstoets («fair balance») voldoet. Die toets
kan echter nu niet worden gedaan, maar dient plaats te vinden bij de betreffende algemene
maatregel van bestuur waarmee een eventuele generieke korting wordt opgelegd. Indien
een maatregel deze toets doorstaat is een vergoedingsregeling niet aan de orde. Mocht
de maatregel in een individueel geval echter leiden tot een individuele en buitensporige
last, dan zal gebruik worden gemaakt van de algemene bevoegdheid om ontheffing te
verlenen van het bij of krachtens de Meststoffenwet bepaalde (artikel 38 van de Meststoffenwet).

Over omstandigheden waarbij sprake zou kunnen zijn van een overschrijding bij een
vaststaand aantal dierrechten verwijs ik u naar de beantwoording van de vragen 13
en 14.

22.

Zijn er andere mogelijkheden om bij een overschrijding maatregelen, bijvoorbeeld voermaatregelen,
te nemen? Zo nee, waarom niet?

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 16.

23.

Is het bij een overschrijding mogelijk om rechten op te kopen en daarmee de overschrijding
ongedaan te maken? Zo nee, waarom niet? Omdat er ook andere mogelijkheden zijn om
bij een overschrijding weer onder het plafond te komen, wat totaal niet aan de orde
is voor de pluimvee- en de varkenshouderijsector, zou het vreemd zijn als de Europese
Commissie dit heftige middel expliciet zou voorschrijven, zo zijn deze leden van mening.

Nee, de huidige meststoffenregelgeving voorziet niet in de mogelijkheid dat de overheid
rechten kan opkopen, productierechten kunnen alleen naar een bedrijf overgaan. Indien
een saneringsregeling kan worden vastgesteld, bestaat wel de mogelijkheid een vergoeding
(subsidie) te geven bij inlevering van productierechten. Om een generieke korting
te voorkomen biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij een dreigende overschrijding
van de plafonds voor de varkens- of pluimveehouderij bij algemene maatregel van bestuur
te voorzien in afroming van dierrechten bij overdracht. Ook de inzet van een voermaatregel
behoort tot de mogelijkheden.

Echter, indien zich onverhoopt een overschrijding voordoet dan schrijft de EC voor
dat deze aan individuele landbouwers kan worden tegengeworpen. Zie het antwoord op
vraag 1.

24.

De leden van de GroenLinks-fractie vinden de keuze om van drie naar vijf klassen over
te gaan een interessante keuze. Deze leden hebben hier dan ook wat vragen over. Waarom
is er besloten om van drie naar vijf klassen over te gaan en niet naar zeven of meer?

Mede op basis van een advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (Advies «Fosfaatgebruiksnormen
en gewasopbrengsten», 2017)4 is in het zesde actieprogramma en in het verlengde daarvan dit wetsvoorstel voorgesteld
over te gaan naar een indeling in vijf klassen. Als gevolg hiervan ontstaat een evenwichtiger
verdeling van de fosfaattoestanden over deze klassen en de daarbij behorende fosfaatgebruiksnormen
waardoor wordt bijgedragen aan een snellere groei naar evenwichtsbemesting voor fosfaat.

25.

Hoe wordt bepaald welk perceel welke klasse heeft? Wie beoordeelt dit?

Beoordeling vindt plaats op basis van bemonstering. Dit wordt geregeld in de Uitvoeringsregeling
Meststoffenwet (hierna: Urm). De uitkomst van de bemonstering bepaalt de klasse die
van toepassing is op een perceel. Beoordeling vindt plaats door daartoe geaccrediteerde
laboratoria.

26.

Daarnaast begrijpen zij niet helemaal hoe door het introduceren van twee nieuwe klassen
beter invulling gegeven wordt aan de verhoging van de fosfaatgebruiksnormen door hogere
gewasopbrengsten. Zou de regering dit uit kunnen leggen?

De hoeveelheid fosfaat via bemesting is afhankelijk van hoeveel fosfaat er in de bodem
zit en hoeveel fosfaat een gewas onttrekt aan de bodem. Wat er in de bodem zit wordt
bepaald door de fosfaattoestand van de bodem vast te stellen door bemonstering van
de bodem en analyse van de monsters. Hoe hoger de fosfaattoestand, uitgedrukt in een
getal, des te meer fosfaat in de bodem aanwezig is. Bij fosfaattoestand neutraal hoeft
niet meer fosfaat gegeven te worden dan wat het gewas onttrekt: er is sprake van evenwichtsbemesting.
Als de fosfaattoestand lager is dan neutraal (laag en arm), betekent dit dat er in
de bodem onvoldoende fosfaat is om het gewas de hoeveelheid fosfaat te laten opnemen
die het nodig heeft. De gebruiksnorm ligt dan hoger dan bij normaal. Bij fosfaattoestanden
boven neutraal (ruim en hoog) is het omgekeerde het geval. In de achterliggende jaren
zijn de gemiddelde opbrengsten van de gewassen gestegen en is ook de gewasonttrekking
omhooggegaan. Daarom is de gebruiksnorm bij fosfaattoestand neutraal en in mindere
mate ook bij fosfaattoestand laag omhoog gegaan. Zoals in de beantwoording op vraag
24 is aangegeven ligt aan deze verfijnde indeling een advies van de CDM ten grondslag.

27.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn het ermee eens dat er al consequenties aan
vast zitten wanneer de prognose is dat het productieplafond wordt overschreden, en
niet pas als het te laat is. Deze leden zijn benieuwd naar hoe de prognose wordt opgezet.
Kan de regering vertellen op basis van welke gegevens en op basis van welke criteria
wordt bepaald wanneer er sprake is van een dreigende overschrijding van de plafonds?

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) rapporteert elk kwartaal hoeveel fosfaat
en stikstof met mest door de verschillende veehouderijsectoren is geproduceerd. Op
basis van deze rapportages monitor ik gedurende het jaar de ontwikkeling van de mestproductie.
Daarbij betrek ik de prognose van de productie op jaarbasis en of een overschrijding
van het sectorplafond in de lijn der verwachting ligt.

28.

De leden van de SGP-fractie constateren dat in de derogatiebeschikking wordt aangegeven
dat Nederland ervoor moet zorgen dat de totale productie van dierlijke mest het niveau
van het jaar 2002 niet overschrijdt en dat in nieuwe wetgeving tot uitvoering van
het zesde Nederlandse actieprogramma derhalve voorzien moet worden in een bindend
plafond. Is de veronderstelling juist dat het voorzien in bindende sectorale plafonds
via het voorliggende wetsvoorstel geen verplichting is die voortvloeit uit de derogatiebeschikking?

Het vastleggen en de handhaving van de sectorplafonds volgt uit het zesde actieprogramma.
De uitvoering van het actieprogramma is een verplichting uit de Nitraatrichtlijn.
In de derogatiebeschikking die op 31 mei 2018 aan Nederland is verleend voor de jaren
2018 en 2019 is het belang van vastlegging en handhaving van deze plafonds nogmaals
bevestigd: Nederland dient ervoor te zorgen dat de totale productie van dierlijke
mest voor zowel stikstof als fosfaat het niveau van het jaar 2002 niet overschrijdt.
Om uitvoering te kunnen geven aan de voorwaarde van bindende handhaving is gekozen
voor een een doorvertaling naar sectorale plafonds, die allen overeenkomen met het
productieniveau van 2002.

29.

De leden van de SGP-fractie lezen in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn alleen
dat de Nederlandse regering de sectorplafonds zal vastleggen in de Meststoffenwet
en niet dat ook bepalingen ingevoegd moeten worden om snel kortingen toe te kunnen
passen bij (dreigende) overschrijding. Is de regering bereid deze bepalingen te schrappen,
gelet op de opmerking in het regeerakkoord dat «nationale koppen» boven op Europese
regels zo veel mogelijk vermeden moeten worden?

Paragraaf 5.7.1. van het zesde actieprogramma geeft aan dat handhaving van de sectorale
plafonds plaatsvindt via de bestaande stelsels voor varkens- en pluimveerechten en
via het fosfaatrechtenstelsel. In het fosfaatrechtenstelsel is reeds voorzien in instrumentarium
ingeval van een overschrijding. Met dit voorstel stel ik aanvullend instrumentarium
voor binnen het varkens- en pluimveerechtenstelsel ten aanzien van een (dreigende)
overschrijding. Dat is inherent aan het in die paragraaf onderstreepte belang van
effectieve handhaving via de productierechtenstelsels. De EC stelt dat de plafonds
bindend moeten zijn en zonodig aan individuele landbouwers moeten kunnen worden tegengeworpen.
Ik deel de mening niet dan ook niet dat het hier zou gaan om «nationale koppen».

30.

De leden van de SGP-fractie zetten grote vraagtekens bij de voorgestelde mogelijkheid
om generiek te korten bij overschrijding van een sectorplafond. In de eerste plaats
vragen deze leden zich af waarom eenzijdig gekeken wordt naar een specifiek sectorplafond
en niet ook naar het al dan niet overschrijden van de nationale productieplafonds
en naar eventuele onderschrijding van productieplafonds in andere sectoren.

De Meststoffenwet voorziet niet in de mogelijkheid een overschrijding bij een sectoraal
plafond te ondervangen door een onderschrijding bij een ander plafond. Het zesde actieprogramma
en de derogatiebeschikking leiden niet tot wijziging van deze situatie, integendeel,
deze houden een verdere borging in van de nationale en sectorale productieplafonds.
Het kan zo zijn dat het nationale plafond niet wordt overschreden en een sectoraal
plafond wel. Ook in een dergelijke situatie ben ik gehouden maatregelen te treffen
om de sectorale overschrijding ongedaan te maken. Als ik dat niet zou doen, dan kan
ik het volgende jaar in de problemen komen, omdat in de sector waar het vorige jaar
een onderschrijding was (op legale wijze) er geen onderschrijding meer is. Die situatie
doet zich gemakkelijk voor en acht ik zeer onwenselijk en acht ik uit oogpunt van
rechtvaardigheid niet aanvaardbaar.

Een complicatie zou daarnaast worden gevormd door de verschillende excreties van de
verschillende sectoren waarmee rekening moet worden gehouden. Zo gaat een toename
van de fosfaatproductie in de melkveehouderij bijvoorbeeld gepaard met een nog grotere
toename van bijvoorbeeld ammoniak en methaan. Dit maakt het lastig de productie één
op één door te vertalen van de ene naar de andere sector.

31.

In de tweede plaats vragen deze leden zich af waarom eenzijdig gekeken wordt naar
het kortingsinstrument en niet ook naar andere maatregelen, bijvoorbeeld via het voerspoor.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 16.

32.

In de derde plaats ontvangen deze leden graag een analyse van de mogelijke risico’s
op en van overschrijding: gelet op het bestaan van het dierrechten- en fosfaatrechtensysteem
en de voorziene warme sanering in de varkenshouderij, hoe reëel is het risico dat
de sectorplafonds significant en structureel overschreden zullen worden en dat dit
zal leiden tot mogelijke verslechtering van de waterkwaliteit?

De risicofactoren voor een overschrijding van de fosfaat- en stikstofproductieplafonds
bij een gelijkblijvend aantal dierrechten zijn beschreven in het antwoord op vraag
14. Zoals ook in de beantwoording van vraag 15 aan de orde is gekomen, wordt de productie
niet uitsluitend bepaald door het aantal productierechten. Ondanks dat het aantal
dierrechten sinds de introductie enkel is afgenomen, hebben toch overschrijdingen
van het plafond plaatsgevonden en bevindt zeker de pluimveehouderij zich het laatste
decennium structureel net boven of net onder het plafond. Zo schommelde de fosfaatproductie
door de pluimveehouderij afgelopen jaren tussen de 29 en 26 miljoen kg fosfaat, terwijl
het aantal rechten praktisch gelijk bleef, zoals weergeven in onderstaande grafiek
(op basis van gegevens van het CBS).

33.

De regering stelt voor om de voorhangbepaling bij de algemene maatregel van bestuur
voor korting bij overdracht van productierechten te schrappen. De regering kiest hiervoor
omdat er ook geen voorhangbepaling geldt voor de algemene maatregel van bestuur ten
aanzien van de generieke korting. De leden van de SGP-fractie kunnen deze redenering
niet volgen. Zij willen erop wijzen dat enerzijds de bepalingen met betrekking tot
de korting bij overdracht en de generieke korting worden verzwaard en anderzijds dat
destijds een grote minderheid van fracties in het parlement behoefte had aan een voorhangbepaling
met betrekking tot de generieke korting. Zij willen er tevens op wijzen dat de kortingen
een grote impact kunnen hebben op de betreffende veehouderijsectoren. De opmerking
in de toelichting dat terughoudendheid moet worden betracht bij de parlementaire betrokkenheid
bij gedelegeerde regelgeving volstaat derhalve niet. Is de regering bereid alsnog
voorhangbepalingen in te voeren voor de genoemde algemene maatregelen van bestuur?

De generieke korting van productierechten die in wetsvoorstel wordt voorgesteld betreft
een ingrijpender maatregel dan de afroming van productierechten. Bij afroming wordt
de hoeveelheid productierechten gereduceerd ten koste van latente productieruimte.
Want productierechten worden op de markt gebracht door veehouders die een deel van
het op hun bedrijf rustende productierecht niet gebruiken, het bedrijf wensen af te
bouwen of het bedrijf wensen te beëindigen. De generieke korting daarentegen grijpt
rechtstreeks in op de productieruimte die op een bedrijf rust. De Meststoffenwet kent
geen voorhangprocedure bij het huidige instrument van een generieke korting die bij
algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. Dit is begrijpelijk aangezien terughoudendheid
betracht moet worden bij parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving.
Het is derhalve ook passend dat bij de minder ingrijpende mogelijkheid van afromen
van productierechten bij overdracht geen voorhang wordt voorgesteld.

34.

De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering alleen bepalingen opneemt
die kunnen leiden tot het korten op productierechten. Waarom is dit niet aangevuld
met bepalingen die ervoor zorgen dat de ingenomen ruimte weer teruggegeven kan worden
als sprake is van voldoende onderschrijding van een sectorplafonds?

Dit wetsvoorstel ziet op implementatie van het zesde actieprogramma en beoogt onder
andere een mogelijke overschrijding terug te brengen tot het niveau van het betreffende
plafond. Hiermee wordt de productieruimte in overeenstemming gebracht met het plafond.

35.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat de stikstofcrisis Nederland
al bijna een halfjaar in zijn greep houdt. Sinds de uitspraak van de Raad van State
van eind mei die het PAS onwettig verklaarde, ligt ook het bemesten onder vuur. Het
uitrijden van mest kan niet meer categoraal uitgesloten worden van de natuurvergunningsplicht,
en valt onder de vereisten van art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn (zoals uitgelegd
in de wetenschappelijke factsheet «De kater na de PAS-uitspraken – hoe verder met
de regulering van stikstofemissies?» van prof. dr. Backes). Dat betekent dat wanneer
significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden
niet uit te sluiten zijn, ook bemesten als project moet worden aangemerkt. De leden
van de Partij voor de Dieren-fractie zien in de voorliggende wijziging van de Meststoffenwet
geen enkele reflectie op of koppeling met deze inzichten.

In heel Nederland is het de afgelopen maanden pijnlijk duidelijk geworden dat onze
stikstofuitstoot drastisch verminderd moet worden om aan de Habitatrichtlijn te voldoen.
Maar de emissieplafonds die bij deze wijziging van de Meststoffenwet worden voorgesteld,
komen uit 2002. De recente praktijk leert ons dat zelfs als Nederland onder het nationale
plafond voor stikstof blijft, de kritische depositiewaardes van maar liefst 70% van
onze Natura 2000-gebieden overschreden worden. Deze doelen zijn dus duidelijk niet
op elkaar afgestemd. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering
kan bevestigen dat bij de productieplafonds zoals deze, die met de voorliggende wijziging
wettelijk worden vastgelegd, geen rekening is gehouden met de recente ontwikkelingen
op het stikstofdossier.

De veranderingen in de wijzigingen van de Meststoffenwet ten behoeve van implementatie
van het zesde actieprogramma zijn in 2017 opgesteld en geconsulteerd. De Meststoffenwet
ziet niet op het verlenen van vergunningen op basis van de Wet natuurbescherming.
Daar waar specifieke elementen uit de Meststoffenregelgeving raken aan de stikstofproblematiek
kan ik zijdelings maatregelen treffen.

De productieplafonds die in het wetsvoorstel worden voorgesteld weerspiegelen inderdaad
de mestproductieniveaus van 2002. De vastlegging van deze productieplafonds is afgesproken
in het zesde actieprogramma en betreft een aanvullende maatregel in de zin van de
Nitraatrichtlijn. Ik zie op dit moment geen aanleiding deze productieplafonds aan
te passen in verband met de stikstofproblematiek in de conform de Habitatrichtlijn
aangewezen Natura 2000 gebieden. Allereerst omdat die plafonds zich niet alleen op
die gebieden richten en daarnaast omdat de bijdrage van mest aan ammoniakemissie breder
bezien dient te worden en van meer zaken afhankelijk is dan de hoogte van de productieplafonds.

36.

Waarom worden de oude productieplafonds vastgehouden, terwijl de nood voor uitstootreductie
zo hoog is?

Ik verwijs u naar de beantwoording op vraag 35.

37.

Zullen deze productieplafonds wettelijk standhouden als zij worden getoetst aan de
Habitatrichtlijn?

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 35. Toetsing van de productieplafonds
aan de Habitatrichtlijn is onder die richtlijn niet aan de orde. Onder de Habitatrichtlijn
dient per activiteit een afweging gemaakt te worden in verband met de stikstofdepositie.

38.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie maken zich ook zorgen om de onrust onder
boeren, die zelf aangeven dat de coherentie in het landbouwbeleid volledig ontbreekt.
Wat heeft een boer eraan als hij met dezelfde hoop mest wel aan de Nitraatrichtlijn
voldoet, maar niet aan de Habitatrichtlijn?

Er kan inderdaad verschil zijn bij dezelfde hoop mest. Een veehouder die op zijn bedrijf
een bepaalde hoeveelheid dierlijke mest produceert, voldoet aan de Nitraatrichtlijn
als hij de juiste hoeveelheid mest die niet op de grond van zijn bedrijf kan worden
geplaatst afvoert naar een akkerbouwer of naar een verwerker die daarvoor een bestemming
heeft, zoals het buitenland. In Nederland kan het echter zijn dat op de ene locatie
de stikstofemissie van deze hoop mest op de Natura 2000-gebieden niet problematisch
is voor de ammoniakdepositie, terwijl dat op een andere locatie wel een probleem is.
Daarom zijn met name voor de stikstofemissie op een bepaalde locatie, de natuurdoelen in de Natura 2000-gebieden en ook
de omvang van stikstofemissie in die omgeving van belang. Er is sprake van coherentie
tussen de regelgeving ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn en ter uitvoering van
de Habitatrichtlijn. Deze kaders vullen elkaar aan en versterken elkaar, waarbij de
Meststoffenwet algemene normen bevat die overal in het land worden toegepast op een
zodanige wijze dat voldoening aan de nitraatdoelstellingen wordt verzekerd en de Natuurwetgeving
in een aanvullende gebiedsspecifieke toets voorziet, op basis waarvan met het oog
op de realisatie van natuurdoelstellingen in specifieke gebieden aanvullende beperkingen
kunnen komen te gelden.

39.

Zowel de agrarische sector als de natuur zijn erbij gebaat als verschillende beleidsdoelen
voor mest geïntegreerd worden. Is de regering het met deze eens dat boeren niet gebaat
zijn bij ad hoc wetswijzigingen zoals de voorliggende?

Reeds bij de aanbieding van het zesde actieprogramma in december 2017 is een wetswijziging
van de Meststoffenwet aangekondigd ten behoeve van de uitvoering van dat programma.
Ik deel uw mening dan ook niet dat deze wijziging een ad-hoc wijziging behelst.

40.

Welk signaal denkt de regering met deze wetswijziging af te geven aan boeren, zeker
als op korte termijn kan blijken dat de productieplafonds toch omlaag moeten?

Met dit wetsvoorstel beoog ik geen verlaging van de geldende productieplafonds maar
vastlegging. Ik verwijs verder naar de beantwoording van de vragen 35 tot en met 37.

41.

Ziet de regering mogelijkheid om de productieplafonds jaarlijks met een vast percentage
te verlagen – dat vooraf duidelijk aan boeren wordt gecommuniceerd – om op termijn
uit te komen op stikstof-niveaus die de natuur wel kan verdragen?

De maatregel voor een jaarlijkse verlaging van de productieplafonds vergt een wijziging
van de wet. Ik heb op dit moment onvoldoende redenen om een voorstel daarvoor te doen.
Ik verwijs verder naar de beantwoording van vraag 35.

42.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden het bovendien zeer zorgelijk
dat de stikstof- en fosfaatplafonds voor de categorie «overige diersoorten» nog steeds
niet wettelijk vastgelegd worden. Kan de regering uitleggen waarom hiervoor gekozen
is?

De EC hanteert geen sectorplafond «overig» en in het zesde actieprogramma is niet
opgenomen dat een dergelijk plafond wettelijk wordt verankerd. Het wetsvoorstel voorziet
daar dan ook niet in. De categorie «overige diersoorten» betreft geen duidelijke sector
maar is een verzamelcategorie van slecht vergelijkbare diersoorten en grote verschillen
in productiedoelen en marktpositie. Uitwerking in de vorm van een rechtenstelsel voor
deze categorie zou dan ook onmogelijk zijn. Net als met de «grote» sectoren houd ik
wel de ontwikkelingen in de categorie «overige diersoorten» bij omdat de categorie
meetelt in het nationale totaalplafond.

43.

Is zij met deze leden van mening dat dit in de hand werkt dat wanneer er mest-ruimte
ontstaat bij één van de andere diersoorten, die gebruikt wordt om een overschrijding
bij «overige diersoorten» te tolereren? Zij vragen de regering met klem om dit te
voorkomen door ook de plafonds voor de «overige diersoorten» wettelijk vast te leggen.

In de beantwoording van vraag 42 heb ik aangegeven dat de categorie «overige diersoorten»
bestaat uit een verzamelcategorie van slecht vergelijkbare diersoorten waardoor voor
deze categorie geen rechtenstelsel kan worden opgesteld. Daarom monitor ik de productie
in de categorie «overige diersoorten». Indien er sprake is van een sterke toename
bij een bepaalde diersoort bezie ik op dat moment welke oorzaken daaraan ten grondslag
liggen en welke maatregelen voor de betreffende diersoort nodig zijn.

44.

Indien de productieplafonds overschreden worden, krijgt de regering de mogelijkheid
om een generieke korting toe te passen. Kan de regering uitleggen in welke gevallen
en onder welke voorwaarden zij zal overgaan tot het toepassen van die generieke korting?

Voor het fosfaatrechtenstelsel geldt reeds de mogelijkheid een generieke korting toe
te passen in geval van overschrijding van het sectorale fosfaat- of stikstofproductieplafond.
In geval van overschrijding van het fosfaat- of stikstofproductieplafond voor varkens
of pluimvee wordt met dit wetsvoorstel de mogelijkheid van een generieke korting voorgesteld.
Afhankelijk van de omvang van de overschrijding zal tot toepassing van de generieke
korting worden overgegaan. Een kleine overschrijding kan mijns inziens de inzet van
andere maatregelen, zoals bijvoorbeeld een voerspoor, rechtvaardigen.

Ter voorkoming van een overschrijding van het sectorplafond en daarmee van een generieke
korting wordt voor het varkens- en pluimveerechtenstelsel nog voorzien in een extra
mogelijkheid. Dit betreft de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te
regelen dat bij dreigende overschrijding van het betreffende sectorplafond het aantal
rechten bij overdracht van die rechten wordt afgeroomd. In het fosfaatrechtenstelsel
wordt het aantal rechten bij overdracht al afgeroomd.

45.

Is de regering het met de leden van de Partij voor de Dieren-fractie eens dat de inzet
te allen tijden moet zijn om de totale mestproductie te reduceren, en niet om te «wachten»
tot een plafond wordt overschreden voordat maatregelen worden genomen? Zo ja, hoe
gaat de regering dit waarborgen?

Ik verwijs u naar de beantwoording van de vragen 42, waar specifiek wordt ingegaan
op de categorie «overige diersoorten», en 44.

46.

Indien een generieke korting toch toegepast wordt, kan de regering toezeggen dat dit
op een diervriendelijke manier gebeurt, door tijdig een naderende overschrijding te
signaleren en beperkingen te stellen aan de fok van een diersoort? Deze leden stellen
dat het van groot belang is dat het vroegtijdig slachten van dieren voorkomen wordt
en gaan er van uit dat de regering deze mening nog altijd deelt.

Op basis van de laatste kwartaalrapportage van het CBS (Kamerstukken 2019/2020, 33 037, nr. 362) is de inschatting dat een overschrijding van de productieplafonds plaats zou vinden,
klein. Ik verwacht dan ook dat het niet nodig is beperkingen te stellen aan de vermeerdering
van een diersoort. Dat sluit overigens niet uit dat een bedrijf door aankoop van dierrechten
elders niet kan uitbreiden, mits dit ook past binnen de bestaande wettelijke kaders
die van kracht zijn op die locatie of in die omgeving.

In dit wetsvoorstel wordt een systematiek voorgesteld om bij varkens en pluimvee bij
een dreigende overschrijding van het productieplafond maatregelen te kunnen treffen.
Hiermee is voldoende geborgd dat het vroegtijdig slachten van dieren voorkomen wordt.

4. Consultatie

47.

De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting alleen wat er met
bepaalde reacties op de internetconsultatie is gedaan. Deze vragen de regering hoeveel
reacties er op de internetconsultatie zijn binnengekomen en met hoeveel van deze reacties
er daadwerkelijk wat is gedaan. Wat waren de onderwerpen die naar voren kwamen uit
de internetconsultatie?

In totaal zijn 373 reacties ontvangen. De internetconsultatie heeft geleid tot 186
reacties op dit wetsvoorstel. Via de gelijktijdige internetconsultatie van de Uitvoeringsregeling
Meststoffenwet zijn de resterende reacties op het wetsvoorstel ontvangen.

Het merendeel van de reacties heeft betrekking op de aanvankelijk voorgestelde verplichting
tot het opleggen tot een generieke korting bij overschrijding van het desbetreffende
productieplafond. Deze reacties zijn aanleiding geweest de verplichting om te zetten
in een mogelijkheid waarbij een generieke korting toegepast kan worden bij varkens
of pluimvee. Verschillende oorzaken kunnen leiden tot een plafondoverschrijding. Deze
aanpassing biedt de ruimte om via inzet van andere instrumenten een dreigende of kleine
overschrijding van het sectorale varkens- of pluimveeplafond ongedaan te maken.

6. Effecten voor bedrijfsleven

48.

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan ingaan op de effecten voor het
bedrijfsleven. Is de regering bereid om een toets te laten uitvoeren, vergelijkbaar
met een MKB-toets, die ziet op de gevolgen die deze wetswijziging heeft voor het bedrijfsleven?
Zo nee, waarom niet?

In 2017 zijn in het zesde actieprogramma de gevolgen voor het bedrijfsleven vermeld.

In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is aangegeven welke effecten voor
het bedrijfsleven worden voorzien. Voor de wijzigingen in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen
en ten aanzien van de mestproductieplafonds geldt dat nadere uitwerking bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling plaatsvindt. De gevolgen voor
het bedrijfsleven zullen in die regelgeving worden geduid. Daarom is een MKB-toets
niet nodig.

7. Milieueffecten

49.

De leden van de GroenLinks-fractie willen, wanneer de uitwerking bij ministeriële
regeling af is, graag van de regering weten wat de bevindingen zijn, gerelateerd aan
de milieueffecten. Kan de regering deze dan met de Kamer delen?

Op de milieueffecten van de ministeriële regeling is ingegaan in de ontwerpregeling,
die van 26 juli 2019 tot en met 6 september 2019 is geconsulteerd via https://www.internetconsultatie.nl/wijziginguitvoeringsregelingzesdeact…. Ik verwijs u daarnaar. De paragraaf over milieueffecten in de definitieve ministeriële
regeling is toegankelijk na publicatie van de regeling in de Staatscourant.

8. Regeldruk en administratieve lasten

50.

De leden van de VVD-fractie vragen waarom de regering verder niet ingaat op mogelijke
financiële gevolgen van een generieke korting.

Dit wetsvoorstel bevat de grondslag om een generieke korting op te kunnen leggen bij
algemene maatregel van bestuur. Mocht toepassing van deze bevoegdheid onverhoopt nodig
zijn, dan zal in de nota van toelichting bij die algemene maatregel van bestuur op
de financiële effecten worden ingegaan.

51.

Op welke manier worden ondernemers gecompenseerd voor het mogelijk ontnemen van dierrechten?

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 21.

52.

Op welke manier gaat de regering dit budgettair opvangen?

Het treffen van een voorziening is niet aan de orde. Ik verwijs naar de beantwoording
van vraag 21.

53.

Waarom is de regering van mening dat eventuele korting- of afromingsmaatregelen niet
leiden tot individuele en excessieve lasten voor betrokken bedrijven?

Ik verwijs hiervoor naar de beantwoording van vraag 41.

9. Uitvoering en handhaving

54.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben geoordeeld dat de aanpassingen
geen gevolgen hebben voor de uitvoering en handhaving. Deze leden lezen voorts dat
RVO in de communicatie en in de gehanteerde normen en klassen wijzigingen moet aanbrengen.
Kan de regering toelichtingen hoe het beoordelingsproces van RVO en de NVWA eruit
ziet?

RVO.nl en NVWA zijn vanaf het begin betrokken geweest bij de totstandkoming van de
maatregelen die bij dit wetsvoorstel worden voorgesteld. Dat begon bij de invulling
van de maatregelen in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn. Hierdoor werd in
een vroeg stadium duidelijk hoe de maatregelen eruit zouden zien en welke gevolgen
deze met zich meebrengen voor de uitvoering en handhaving. Voor de uitvoering en de
handhavingslasten betekent de aanpassing in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen
door wijziging in de fosfaatklasse-indeling dat RVO.nl enkele interne administratieve
wijzigingen en een aangepaste communicatie moeten doorvoeren en dat de NVWA de interne
werkinstructie(s) moet aanpassen. Voor zowel de uitvoering als de handhaving zal de
inhoud van de fysieke controle niet wezenlijk wijzigen ten opzichte van de huidige
controle. De inhoudelijke en administratieve controles door RVO.nl en NVWA veranderen
niet bij gewijzigde normen en klassen. Dit is nogmaals bevestigd door RVO.nl en NVWA
in de toets op dit wetsvoorstel, zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven.

Ten aanzien van het onderdeel betreffende de productieplafonds zal, in geval van toepassing,
nadere uitwerking bij de gedelegeerde regelgeving plaatsvinden. Op dat moment worden
de gevolgen voor de uitvoering en handhaving van de desbetreffende gedelegeerde regelgeving
in beeld worden gebracht.

55.

Op welke manier zijn beide tot deze beoordeling gekomen?

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 54.

56.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen dat RVO en de NVWA is gevraagd
hun beoordeling te geven van de handhaafbaarheid van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Kan de regering inzage geven in deze beoordeling?

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 54.

57.

Kan de regering aangeven op welke wijze RVO en NVWA de naleving van de mestwetgeving
gaan versterken, gezien de grote schaal waarop gefraudeerd wordt met mest?

In september 2018 heb ik uw Kamer de Versterkte Handhavingsstrategie Mest (VHS-mest)
toegezonden (Kamerstukken II 2018/19, 33 037, nr. 311). Hierin presenteer ik een maatregelenpakket waarmee ik de naleving van de mestregelgeving
wil verbeteren. In mijn brieven van 28 juni en 15 november jl. (Kamerstukken II 2018/19
33 037, nrs. 358 en 366) heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van de maatregelen
in de VHS-mest. De VHS-mest betreft maatregelen die ik op korte termijn inzet om fraude
tegen te gaan. Daarbij kies ik voor een risicogerichte aanpak en het versterken van
de inzet van datatechnologie. Voor de langere termijn werk ik aan een herbezinning
van de mestregelgeving, een subsidieregeling sanering van de varkenshouderijen (Srv)
en mijn visie op de toekomst van de landbouw, waarin kringlooplandbouw centraal staat.
Ook ben ik voortdurend in overleg met de sector over de wijze waarop deze invulling
geeft aan de eigen verantwoordelijkheid.

58.

Is de regering ervan overtuigd dat deze versterkte aanpak fraude gaat voorkomen, en
waarom?

Ik verwijs voor de beantwoording naar het antwoord op vraag 57.

II. ARTIKELEN

Artikel I, onderdeel D

59.

De leden van de SGP-fractie zetten vraagtekens bij de voorgestelde mogelijkheid om
tijdelijk extra rechten af te romen bij transacties indien de productie de betreffende
plafonds dreigt te overschrijden. Waarom wordt eenzijdig gekeken naar de specifieke
productieplafonds en niet ook naar het al dan niet overschrijden van de nationale
productieplafonds en naar eventuele onderschrijding van productieplafonds in andere
sectoren?

Ik verwijs voor de beantwoording naar het antwoord op vraag 30.

60.

Hoe gaat de regering precies bepalen wanneer sprake is van dreigende overschrijding
van productieplafonds? Welke criteria en gegevens zullen hiervoor precies gebruikt
worden?

Ik verwijs naar de beantwoording van vraag 16.

III. OVERIGE

61.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de contouren van het toekomstig mestbeleid
waarover de Kamer in het najaar geïnformeerd zou worden in het kader van de herbezinning
van het mestbeleid. Hoe staat het hiermee?

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 17.

62.

In welke mate wordt in het proces geborgd dat het doel is dat het huidige systeem
vereenvoudigd wordt?

Eén van de uitgangspunten bij het traject van de Herbezinning Mestbeleid is het vereenvoudigen
van het mestbeleid. De gewenste vereenvoudiging zal bijdragen aan een eenvoudiger
uitvoerbaar – voor zowel sector als overheid – en handhaafbaar beleid. Vereenvoudiging
vergt wel keuzes en zal consequenties met zich mee brengen voor degenen die te maken
hebben met het mestbeleid.

63.

Deze leden vragen naar de voortgang van het realiseren van de pilot kringloopwijzer
en hoe dat een plaats krijgt in de herbezinning van het mestbeleid.

De pilot kringloopwijzer is onderdeel van het zesde actieprogramma. Met de motie Geurts
c.s. (Kamerstukken II 2018/1933 037 nr. 293) heeft uw Kamer verzocht om te onderzoeken
op welke wijze bedrijfsspecifieke verantwoording voor het fosfaatrechtenstelsel kan
worden ingevoerd, zodanig dat de handhaafbaarheid en de betrouwbaarheid van de gegevens
geborgd zijn. Ik heb hieraan invulling gegeven door de CDM hierover advies te vragen.
Ik heb dit advies per kamerbrief op 24 mei jl. (Kamerstukken II 2018/19 33 037 nr. 355) met uw Kamer gedeeld. Conform het advies laat ik eerst de impact van de verschillende
opties analyseren. Ik kijk daar, in lijn met motie De Groot c.s. (Kamerstukken II
2019/20 35 000 XIV, nr. 59), ook naar het effect op kringloopefficiëntie en de wijze waarop het fosfaatrechtenstelsel
kringloopefficiëntie kan stimuleren. De uitkomsten van deze analyse en de pilot kunnen
te zijner tijd worden meegenomen bij de uitwerking van de contouren van het herziene
mestbeleid.

64.

Ook vragen zij hoe verder invulling wordt gegeven aan de mogelijkheid van voer-mest
contracten.

De mogelijkheid van een voer-mestcontract of een mest-samenwerkingscontract, wordt
verkend binnen de Herbezinning mestbeleid. Zodra de contouren van het mestbeleid naar
uw Kamer worden toegezonden, zal verduidelijkt worden of dat een mogelijkheid is.

65.

De leden van de CDA-fractie krijgen signalen dat de maatregel om voor 1 oktober vanggewas
in te zaaien na mais of onderzaai bij mais van het zesde actieprogramma nitraatrichtlijn
in de praktijk niet werkbaar is. De reden daarvoor is dat in veel delen van Nederland
de mais pas idealiter na 1 oktober gehakseld wordt voor een hogere opbrengst en dat
in veel delen de onderzaai niet aanslaat door weersomstandigheden, wat een zeer frustrerende
situatie oplevert. Bent u bereid om in het komende actieprogramma de ruimte te creëren
om te kijken naar oplossingen voor deze problematiek en over oplossingen in gesprek
te gaan met de sector?

De maatregel om op zand- en lössgronden na de teelt van maïs op uiterlijk 1 oktober
een vanggewas te telen vloeit voort uit het feit dat in de praktijk blijkt dat de
teelt van een vanggewas vaak te laat aanvangt. Het gevolg is dat het vanggewas niet
kan voldoen aan het doel, namelijk een substantiële hoeveelheid nitraat opnemen uit
de bodem. Na de teelt van maïs blijft er relatief veel stikstof (nitraat) achter in
de bodem, om te voorkomen dat deze nitraat uitspoelt is een effectief vanggewas nodig.

Tijdige inzaai van een vanggewas maakt dat dit vanggewas zich kan ontwikkelen. Voor
de maïsteelt geldt daarom de datum van 1 oktober, hoewel dat eigenlijk al aan de late
kant is voor een goede ontwikkeling van het vanggewas. De maatregel kent daarnaast
de mogelijkheid van onderzaai overeenkomstig verzoeken van de sector.

Zeker in een eerste jaar waarin ervaring moet worden opgedaan en het bovendien ook
nog droog was in de zomer, kan er met onderzaai wat misgaan. Dat is afgelopen september
onderkend en heeft geleid tot formulering van een maatregel voor telers hoe hiermee
kan worden omgegaan in dit najaar.

Ik sta altijd open voor een andere maatregel in het volgende actieprogramma, maar
dan moet die wel effectief zijn en hetzelfde resultaat bereiken als wordt beoogd met
deze maatregel.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten