Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet

Nr. 53
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 17 december 2019

De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een aantal vragen
en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
over de brief van 6 september 2019 inzake het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet
(Kamerstuk 34 985, nr. 51) en over de brief van 2 oktober 2019 inzake het Advies Integrale adviescommissie
Omgevingswet over ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet (Kamerstuk 34 985, nr. 52).

De vragen en opmerkingen zijn op 11 oktober 2019 aan de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit voorgelegd. Bij brief van 26 november 2019 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Kuiken

Adjunct-griffier van de commissie, Goorden

Vragen en Antwoorden

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van 11 oktober 2019 van de
vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit over het ontwerp van het
besluit tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit
kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit (Ob) in verband met de overgang
van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet. Hierbij beantwoord ik, mede namens
de Minister voor Milieu en Wonen, de door de verschillende leden gestelde vragen.
Hierbij houd ik de volgorde en indeling van het verslag aan. De vragen heb ik genummerd
met het oog op de toegankelijkheid en leesbaarheid. Over enkele onderwerpen zijn in
het verslag op verschillende plaatsen vragen van gelijke strekking gesteld. Om doublures
in de beantwoording te voorkomen verwijs ik waar dat aan de orde is in mijn antwoorden
naar eerdere antwoorden in het verslag.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet. Deze leden delen de mening van de Minister dat het ontwerpbesluit
voorziet in de behoefte om de wet- en regelgeving rondom natuurbescherming onder te
brengen in het nieuwe stelsel van de Omgevingswet. Daarnaast heeft het ontwerpbesluit
als wenselijk gevolg dat gemeenten en provincies meer verantwoordelijkheid krijgen
voor de fysieke leefomgeving. Zij hebben nog wel enkele vragen.

1. In de Nota van toelichting bij het ontwerpbesluit wordt vermeld dat een omgevingsvergunning
voor een jachtgeweeractiviteit beperkt wordt tot degenen die zelf beschikken over
een jachtveld. Dit vereiste is niet opgenomen in het ontwerpbesluit, dat ook spreekt
van de mogelijkheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning wanneer een jachthouder
toestemming heeft van een jachtveldhouder. Kan de Minister dit verschil nader verklaren?

Op grond van het voorgestelde artikel 8.74q, eerste lid, aanhef in samenhang met onderdeel
c, van het Bal wordt een omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit alleen
verleend als de aanvrager jachthouder is van een jachtveld dat aan de eisen voldoet
en lid is van de wildbeheereenheid waarbinnen zijn jachtveld ligt, of als de aanvrager
toestemming heeft van een jachthouder die over een dergelijk jachtveld beschikt en
aan de lidmaatschapseis voldoet. In de passage uit de ontwerp-nota van toelichting,
waaraan de leden van de VVD-fractie in hun vraag refereren, wordt de tweede hiervoor
beschreven mogelijkheid ten onrechte niet genoemd. Dit zal worden hersteld.

2. Ten aanzien van het onderscheid tussen beheerplan en omgevingsplan op grond van
de Omgevingswet in het kader van de Natura 2000-gebieden, vragen de leden van de VVD-fractie de Minister om verduidelijking. Kan de
Minister toelichten hoe de functie van het beheerplan voor een Natura 2000-gebied
in een ontwerpbesluit zich verhoudt tot een gemeentelijk omgevingsplan? Biedt een
vrijstelling van de vergunningsverplichting in het beheerplan voor een Natura 2000-gebied
voldoende juridische grond om economische activiteiten te ontplooien?

Tussen het beheerplan voor een Natura 2000-gebied en het omgevingsplan bestaat geen
directe juridische relatie. Het beheerplan is een specifiek programma met maatregelen
gericht op het realiseren van de doelstellingen in een Natura 2000-gebied.1 Het omgevingsplan deelt de functies toe aan locaties voor het gehele gemeentelijke
grondgebied en kan regels over activiteiten stellen met het oog op de doelen van de
wet en bevat de juridisch bindende regels op gemeentelijk niveau.2 Het omgevingsplan mag het realiseren van de doelstellingen van het Natura 2000-gebied
niet hinderen: het omgevingsplan mag alleen worden vastgesteld als uit een passende
beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zonder redelijke
wetenschappelijke twijfel is vast komen te staan dat door de verwezenlijking daarvan
de doelstellingen van het Natura 2000-gebied niet in gevaar komen.3 Het omgevingsplan mag verder ook niet in strijd komen met «hogere» regelgeving, dus
regelgeving van het Rijk of van de provincies.

Een bijzonderheid van de programma’s op het natuurdomein is dat zij kunnen voorzien
in een vrijstelling van de omgevingsvergunningplicht voor bepaalde Natura 2000-activiteiten
of flora- en fauna-activiteiten.4 Dat geldt ook voor beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Zo kunnen op grond van
artikel 11.18 van het Bal, zoals voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet,
in een programma zoals een beheerplan vergunningvrije Natura 2000-activiteiten worden
aangewezen.5 Voor de aangewezen activiteiten geldt niet de verplichting om een omgevingsvergunning
voor een Natura 2000-activiteit aan te vragen van artikel 5.1, eerste lid, van de
Omgevingswet. De aanwijzing van vergunningvrije activiteiten in het beheerplan kan
alleen als – kort gezegd – uit de ecologische toets van die activiteiten is gebleken
dat deze geen wezenlijke gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura
2000-gebied hebben.6

De aanwijzing als vergunningvrije activiteit in een programma is uitsluitend relevant
voor zover het de relatie met de specifieke omgevingsvergunningplicht voor Natura
2000-activiteiten of voor flora- en fauna-activiteiten betreft. Zij geldt niet als
vrijstelling van andere vergunningplichten of regels. Zij laat de bevoegdheid van
gemeenten om in het omgevingsplan regels te stellen over de betrokken activiteit onverlet.
Het zal bij dergelijke gemeentelijke regels uiteraard altijd moeten gaan om regels
die andere belangen dienen dan de omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit
en dus geen betrekking hebben op het voorkomen van nadelige effecten voor een Natura
2000-gebied. De betrokken regels kunnen ook niet de vrijstelling van de specifieke
omgevingsvergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten als zodanig terugdraaien,
want dat zou in strijd zijn met artikel 11.22 van het Bal. Op een en ander is ingegaan
in paragraaf 3.2.1 van de nota van toelichting.

Met de getroffen voorziening wordt de bestaande vrijstellingsmogelijkheid via beheerplannen
op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wet natuurbescherming materieel ongewijzigd
voortgezet.7 Ook wijzigt er niets ten opzichte van de huidige verhouding van beheerplannen ten
opzichte van de huidige bestemmingsplannen en gemeentelijke verordeningen.

3.Ten slotte plaatsen de leden van de VVD-fractie vraagtekens bij de invulling van
de in het kader van de Omgevingswet voorgenomen beleidsneutraliteit. Hoewel de juridische
vormgeving van regelgeving verandert, dienen er geen inhoudelijke wijzigingen te zijn.
In dat kader vragen deze leden of de Minister inzichtelijk kan maken hoe zij invulling
heeft gegeven aan het beoogde beleidsneutrale karakter van het ontwerpbesluit ten
aanzien van het vereiste om rekening te houden met economische, sociale, culturele
en lokale omstandigheden, de eisen die aan aanwijzingsbesluit gesteld worden en de
specifieke zorgplicht van artikel 11.6.

Over de 3 genoemde onderwerpen kan het volgende worden gezegd:

a. Rekening houden met sociaaleconomische vereisten

In artikel 1.10, derde lid, van de Wet natuurbescherming is bepaald:

«Elk bestuursorgaan houdt bij het treffen van maatregelen op grond van deze wet rekening
met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en
lokale bijzonderheden, onverminderd de artikelen 2.1, eerste lid, 2.8, met uitzondering
van het negende lid, 3.3, vierde lid, en 3.8, vijfde lid.»

In artikel 3.18 van het Bkl, als voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet
wordt bepaald:

«Onverminderd de bij dit besluit voor taken en bevoegdheden op het gebied van de natuurbescherming
en het beheer van natuurgebieden gestelde regels, houdt een bestuursorgaan bij de
uitoefening daarvan rekening met de economische, sociale en culturele belangen, en
met de regionale en lokale bijzonderheden.»

De strekking van beide bepalingen is dezelfde: bestuursorganen houden rekening met
de sociaaleconomische vereisten en de andere genoemde belangen, maar mogen daarbij
geen afbreuk doen aan de specifieke bepalingen die overeenkomstig de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn zijn gesteld over de aanwijzing van Natura 2000-gebieden, het
afwegingskader voor de verlening van Natura 2000-vergunningen en het afwegingskader
voor het toelaten van afwijkingen van de verboden handelingen in het kader van de
soortenbescherming.

Juridisch is de zinsnede «onverminderd de bij dit besluit voor taken en bevoegdheden
op het gebied van de natuurbescherming en het beheer van natuurgebieden gestelde regels»
overigens niet strikt noodzakelijk, net zo min als de huidige zinsnede «onverminderd
de artikelen 2.1, eerste lid, 2.8, met uitzondering van het negende lid, 3.3, vierde
lid, en 3.8, vijfde lid» in artikel 1.10, derde lid, van de Wet natuurbescherming:
specifieke wettelijke bepalingen gaan immers altijd vóór op algemene wettelijke bepalingen.
De zinsnede is evenwel toch toegevoegd, nadat de groene organisaties in hun zienswijze
en de Integrale adviescommissie Omgevingswet in haar advies de vrees hadden geuit
dat zonder deze toevoeging de natuur minder zou worden beschermd en de omzetting dus
niet beleidsneutraal zou zijn. Met de toevoeging kan er geen twijfel meer over zijn
dat de beleidsneutraliteit van de omzetting van de Wet natuurbescherming is geborgd.

b. Aanwijzingsbesluiten

Ook de strekking van de bepalingen over de aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden
is dezelfde als in de geldende wetgeving. De in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet
natuurbescherming opgenomen verplichting om ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en
de Habitatrichtlijn speciale beschermingszones onder de benaming «Natura 2000-gebied»
aan te wijzen, wordt opgenomen in artikel 2.43, eerste lid, van de Omgevingswet, zoals
voorgesteld in het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

De in artikel 2.1, tweede lid, van de Wet natuurbescherming geregelde betrokkenheid
van andere bewindspersonen ingeval deze verantwoordelijk zijn voor het beheer van
de betrokken gebieden, wordt verzekerd door artikel 2.2 van de Omgevingswet, dat ten
algemene de verplichting tot afstemming met andere betrokken bestuursorganen regelt.
Overeenkomstig de algemene systematiek van de Omgevingswet krijgt deze afstemming
formeel niet de vorm van de verplichting om «overeenstemming» te bereiken, maar de
praktijk zal ook in de toekomst zijn dat een gebied niet als Natura 2000-gebied zal
worden aangewezen zonder instemming van de bewindspersoon die verantwoordelijk is
voor het beheer van dat gebied of een gedeelte van dat gebied.

De in artikel 2.1, derde lid, van de Wet natuurbescherming neergelegde verplichting
om bij het aanwijzingsbesluit een kaart op te nemen waarop de begrenzing van het desbetreffende
gebied nauwkeurig is aangegeven, wordt in artikel 3.10, tweede lid, van het Bkl omgezet
in de verplichting om in het besluit de geometrische begrenzing vast te leggen. Beide
bepalingen strekken ertoe overeenkomstig de eisen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
de begrenzing van het gebied zo nauwkeurig mogelijk vast te leggen. Onder de Wet natuurbescherming
en de Natuurbeschermingswet 1998 vastgestelde, onherroepelijke aanwijzingsbesluiten
gelden ingevolge het overgangsrecht overigens zonder meer in de huidige vorm als aanwijzingsbesluiten
onder de Omgevingswet.8

De in artikel 2.1, vierde lid, van de Wet natuurbescherming neergelegde instructie
om in het aanwijzingsbesluit in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen op te nemen
die nodig zijn ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn komt in
gelijke bewoordingen terug in artikel 3.20 van het Bkl, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet.

De in artikel 2.1, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming geregelde toepasselijkheid
van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op de voorbereiding van een aanwijzingsbesluit,
vloeit straks op gelijke wijze voort uit artikel 16.25a van de Omgevingswet, zoals
voorgesteld in het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

De in artikel 2.1, zesde lid, neergelegde actualisatieplicht van de aanwijzingsbesluiten
op basis van de in de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn voorgeschreven monitoring
van de staat van instandhouding van de habitats en soorten, is materieel ongewijzigd
omgezet in artikel 10.6b van het Ob, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing van
artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5,
vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid.

De in artikel 2.1, zevende lid, van de Wet natuurbescherming geregelde mogelijkheid
tot wijziging of intrekking van een aanwijzingsbesluit komt niet als expliciete bepaling
terug. In het systeem van de Omgevingswet wordt ten aanzien van geen enkel besluit
de mogelijkheid tot wijziging of intrekking van besluiten expliciet geregeld: zoals
aangegeven in de artikelsgewijze toelichting, ligt de bevoegdheid daartoe te allen
tijde besloten in de bevoegdheid tot aanwijzing van gebieden. Voor de wijziging en
intrekking van aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden gelden op grond van
de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie overigens strikte
kaders.9

Ook voor de aanwijzingsbesluiten voor bijzonder nationale natuurgebieden (artikel
2.8 van de Wet natuurbescherming) en van de nationale parken (artikel 9.3 van de Wet
natuurbescherming) geldt dat de omzetting beleidsneutraal geschiedt. Dat gebeurt via
artikel 2.43, tweede en derde lid, van de Omgevingswet, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel
voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, en de artikelen 3.25, 3.26 en 3.30 van
het Bkl, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet.

c. Zorgplicht Natura 2000-gebieden

Op grond van artikel 1.11 van de Wet natuurbescherming moet een ieder voldoende zorg
in acht nemen voor Natura 2000-gebieden. Die zorg houdt volgens dat artikel in elk
geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen
of nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied:

a. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,

b. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke
maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of

c. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt
of ongedaan maakt.

Artikel 11.6, eerste lid, van het Bal, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet bevat eenzelfde zorgplichtbepaling. Anders dan in de Wet natuurbescherming,
maar overeenkomstig de algemene systematiek ten aanzien van specifieke zorgplichten
in het Bal, wordt in het tweede lid verder uitgewerkt wat onder de specifieke zorgplicht
in ieder geval moet worden verstaan. Dat draagt bij aan de duidelijkheid en de rechtszekerheid,
en is voorts van belang waar de zorgplichtbepaling uiteindelijk ook strafrechtelijk
handhaafbaar is. Het gaat om eisen die nu ook op grond van artikel 1.11 van de geldende
Wet natuurbescherming in acht moeten worden genomen voor de naleving van de zorgplicht,
al zijn zij als zodanig niet in de wet zelf geëxpliciteerd.

Verwezen wordt in dit verband naar de memorie van toelichting bij het toenmalige wetsvoorstel
voor de Wet natuurbescherming, die aangeeft:

«Het uitgangspunt van de zorgplicht is dat burgers, ondernemers en overheden alle
handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor in het wild levende planten en
dieren, hun directe leefomgeving of een Natura 2000-gebied achterwege laten. Dat brengt
met zich dat degene die een bepaalde handeling wil verrichten die gevolgen voor natuurwaarden
zou kunnen hebben zich daaraan voorafgaand op de hoogte stelt van de aanwezige natuurwaarden,
de kwetsbaarheid ervan en de mogelijke gevolgen daarvoor van zijn handelen. Zo nodig
raadpleegt hij een ecoloog. Alleen als het achterwege laten van de handeling redelijkerwijs
niet kan worden verlangd, kan betrokkene de handeling toch verrichten. Hij zal dan
alle noodzakelijke maatregelen moeten treffen die in redelijkheid van hem kunnen worden
verlangd om nadelige gevolgen te voorkomen en bij de daadwerkelijke verrichting steeds
alert moeten zijn op het daadwerkelijk achterwege blijven van de gevolgen. Als nadelige
gevolgen niet zijn te voorkomen, moet hij maatregelen treffen om deze gevolgen zoveel
mogelijk te beperken of – voor zover toch schade optreedt – ongedaan te maken. Als
hij voor de afweging van de te treffen maatregelen niet over de nodige deskundigheid
beschikt, zal hij een beroep op de deskundigheid van anderen moeten doen.»10

De in de memorie van toelichting opgenomen elementen komen terug in het tweede lid
van artikel 11.6 als voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Zie hierover
ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 11.6 in de Nota van Toelichting bij
het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet.

De formulering in het tweede lid ten aanzien van Natura 2000-gebieden sluit ook aan
bij de verplichting die de lidstaten hebben op grond van artikel 6, eerste en tweede
lid, van de Habitatrichtlijn en de artikelen 2, 3 en 4 van de Vogelrichtlijn. Daarbij
worden geen onredelijke eisen gesteld. Zo moet onder het begrip «passende maatregelen»
in het tweede lid, niet alleen worden verstaan hetgeen doelmatig en doeltreffend is
in het licht van het te bereiken doel, maar ook hetgeen redelijkerwijs van degene
die de schade veroorzaakt kan worden gevraagd.

Overigens zal de betekenis van de zorgplichtbepaling voor Natura 2000-activiteiten
beperkt zijn, gezien de ver reikende bescherming die al wordt geboden door de omgevingsvergunningplicht
voor Natura 2000-activiteiten in lijn met de eisen van artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn en de uitleg die daaraan wordt gegeven door het Hof van Justitie
van de Europese Unie op grond van het aan die bepaling ten grondslag liggende voorzorgsbeginsel.
De bepaling heeft vooral betekenis daar waar een vrijstelling van de omgevingsvergunningplicht
voor een Natura 2000-activiteit geldt en daar waar – in lijn met het huidige artikel
2.4 van de Wet natuurbescherming – de behoefte bestaat om – via maatwerkregels of
maatwerkvoorschriften die aangrijpen bij de zorgplichtbepaling – aan bepaalde handelingen
beperkingen op te leggen, als dat noodzakelijk is in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen
van een Natura 2000-gebied.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet. Hierover hebben deze leden nog vragen.

4. De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet beleidsneutraal is. Welke beleidswijzigingen staan er volgens de Minister
evengoed in het ontwerp-Aanvullingsbesluit?

Het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet brengt geen wijziging aan ten opzichte
van de inhoudelijke regels van de Wet natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming.
Door de integratie van de Wet natuurbescherming treedt er wel een wijziging op voor
een aantal meer overstijgende onderwerpen, waarvoor de Omgevingswet leidend is. Denk
daarbij aan de aanpassing van de terminologie, waardoor bijvoorbeeld een ontheffing
voor flora- en faunactiviteiten een omgevingsvergunning voor flora- en fauna activiteiten
gaat heten. Ook termijnen en procedures wijzigen enigszins. Een opsomming van alle
wijzigingen is bij de beantwoording van vraag 9 in de nota naar aanleiding van het
verslag opgenomen11, waarnaar ik verwijs. Met het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet worden
hieraan geen nieuwe wijzigingen toegevoegd. Zie ook het antwoord op vraag 3 van de
leden van de VVD-fractie.

5. De leden van de CDA-fractie vragen of het klopt dat er in de toelichting bij het
besluit op het punt van de soorten die op de landelijke vrijstellingslijst staan een
nieuwe voorwaarde is toegevoegd, die inhoudt dat bij elk gebruik van deze vrijstelling
aangetoond moet worden dat er een reële kans is dat de betreffende soort in het betreffende
gebied schade zal aanrichten. Deze leden vragen of dit een nieuwe voorwaarde is. Zo
nee, op welke wijze was dit vereiste dan vastgelegd in de voorgaande regelgeving en
hoe moest deze voorwaarde aangetoond worden? Zo ja, hoe verhoudt zich dat tot de beleidsneutraliteit
van het voorliggende ontwerp-Aanvullingsbesluit? Zij vragen hoe deze voorwaarde zich
verhoudt tot de redenen van de landelijke vrijstellingslijst voor landelijke schadesoorten,
namelijk dat voor deze soorten dan geen onderbouwing per gebied nodig is (Eerste Kamer,
vergaderjaar 2005–2006, 29 448, C, nota naar aanleiding van het verslag). Kan de Minister de reden geven van deze beleidswijziging?

6. Daarnaast rijst de vraag op welke wijze aangetoond zou moeten worden dat er een
reële kans is op schade aan terreinen of opstallen door deze soorten op de landelijke
vrijstellingslijst en wie verantwoordelijk zou zijn voor het aantonen van de reële
kans op schade. Is dat de terreineigenaar, de jager of de faunabeheereenheid? Hoe
zou de partij die verantwoordelijk is voor het aantonen van de reële kans op schade
dat in zijn betreffende positie moeten doen? Is de Minister bereid om de toelichting
op dit punt aan te passen, zodat deze weer in overeenstemming is met de intentie van
de wetgever bij vaststelling van deze bepaling in de Eerste Kamer (Eerste Kamer, vergaderjaar
2005–2006, 29 448, C, nota naar aanleiding van het verslag), en de beleidsneutrale overgang van de Wet
natuurbescherming naar de Omgevingswet gehandhaafd blijft?

Zowel artikel 65 van de Flora- en faunawet als artikel 3.15 van de Wet natuurbescherming
– waarin de vrijstelling voor bestrijding van schadeveroorzakende soorten door de
grondgebruiker voorheen was, of nu is neergelegd – stellen de eis dat de bestrijding
slechts mag plaatsvinden «ter voorkoming van in het huidige of komende jaar dreigende
schade». Het is aan de grondgebruiker die een beroep doet op de vrijstelling om aan
te tonen dat hij aan deze eis voldoet. Deze eis is ook opgenomen in de artikelen 11.45,
tweede lid, en 11.59, tweede lid, van het Bal, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet. Er is dus sprake van een beleidsneutrale overgang van deze eis
van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet.

De passage uit de nota naar aanleiding van het verslag bij een wijziging van de Flora-
en faunawet, waar de leden van de CDA-fractie op wijzen, betrof de kwestie of de ruimte
voor provincies om maatwerk te bieden niet onaanvaardbaar zou worden beperkt door
een landelijke vrijstelling voor bestrijding van schadeveroorzakende soorten. Het
antwoord van regeringszijde was dat voor soorten die in het gehele land schade aanrichten
geen maatwerk per gebied hoeft te worden geleverd, omdat de schade veroorzaakt door
deze soorten niet gebiedsgebonden is. Het continueren van de mogelijkheid van een
landelijke vrijstelling in het Bal is dus in overeenstemming met de intentie van de
wetgever toentertijd.

In het Bal, noch in de Wet natuurbescherming of voordien in de Flora- en faunawet,
worden eisen gesteld aan hoe de dreigende schade aangetoond dient te worden. De grondgebruiker
is dus vrij in de wijze waarop hij de dreigende schade aantoont. Faunabeheereenheden
en wildbeheereenheden zouden hierbij ondersteunend kunnen zijn, bijvoorbeeld in het
kader van het faunabeheerplan.

7. In de Nota van toelichting wordt op pagina 179 aangegeven dat er geen nieuwe inzichten
zijn met betrekking tot de ontwikkeling van diersoorten die landelijk significante
landbouwschade veroorzaken. Hoe is tot deze vaststelling gekomen, aangezien de landelijke
faunaschadecijfers al enige jaren een forse stijging laten zien, zo vragen de leden
van de CDA-fractie.

Op basis van door Alterra12 verricht onderzoek naar beschermde diersoorten die schade en/of overlast veroorzaken,
is gebleken dat er geen aanleiding is om soorten aan de landelijke vrijstellingslijst
toe te voegen dan wel soorten van die lijst te verwijderen.

De stijging in de landelijke faunaschadecijfers is met name te verklaren door de toename
in omvang van de populatie van de Canadese gans, een soort die op de landelijke vrijstellingslijst
staat. Door de populatietoename is ook de kans op schade toegenomen. Voor de overige
soorten op de vrijstellingslijst zijn er geen significante wijzigingen in populatie-omvang
en schade opgetreden.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden aan de D66-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet en hebben hier nog enkele vragen en zorgen over.

De leden van de D66-fractie vinden het van significant belang dat de integratie van
de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet op een zorgvuldige en integrale wijze
plaatsvindt. Hierbij is beleidsneutraliteit van groot belang en hier is dan ook meermaals
een toezegging op gedaan. Ook het beschermingsniveau van de natuur moet hetzelfde
blijven. Met de overheveling naar de systematiek van de Omgevingswet hebben deze leden
hier toch nog enkele zorgen over, omdat de natuurwetgeving uit elkaar wordt gehaald.

8. De leden van de D66-fractie lezen in het advies van de onafhankelijke Integrale
adviescommissie Omgevingswet dat wordt geadviseerd om vast te houden aan terminologie
en deze enkel te gebruiken als het juridische betekenis heeft. Veelomvattende begrippen
zoals «de fysieke leefomgeving» borgen volgens deze leden nog onvoldoende wat bedoeld
wordt in de wetgeving.

A) Wordt deze terminologie nog verder uitgewerkt zodat duidelijkheid ontstaat?

Er komen inderdaad enkele brede begrippen voor in de Omgevingswet. Het begrip «fysieke
leefomgeving» is daarvan een voorbeeld. Zoals in het nader rapport bij het wetsvoorstel
Omgevingswet is aangegeven,13 is bij de totstandbrenging van de wet overwogen om te komen tot een begripsbepaling
van het begrip «fysieke leefomgeving» in de wet. Hiervoor is niet gekozen. In plaats
daarvan is het begrip «fysieke leefomgeving» door de wettelijke opsomming van alle
belangrijke onderdelen die ertoe behoren (artikel 1.2, tweede lid, Omgevingswet) in
grote mate ingekleurd. Onderdelen die daar worden genoemd zijn onder meer water, bodem,
lucht, landschappen en natuur. Van sommige in die bepaling genoemde onderdelen van
de fysieke leefomgeving is een begripsbepaling opgenomen in de bijlage bij de Omgevingswet;
dit geldt onder meer voor de begrippen «landschappen» en «bodem». Door deze inkleuring
en nadere invulling is in het merendeel van de gevallen duidelijk of iets tot de fysieke
leefomgeving behoort. Daarnaast wordt het begrip «fysieke leefomgeving» nader toegelicht
in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet.14 Het begrip «fysieke leefomgeving» sluit aan bij het toepassingsgebied van bestaande
wetten; zo wordt dit begrip ook gehanteerd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Voor de toepassing van de Omgevingswet en in verband met de duidelijkheid voor burgers,
bedrijven en bestuursorganen is verder van belang dat brede begrippen als «fysieke
leefomgeving» en «activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving» nader worden
ingekleurd door middel van meer specifieke regels die verdere invulling geven aan
de wet. Denk bijvoorbeeld aan de regels over de bescherming van bepaalde diersoorten
in het Bal en het Bkl en aan regels ter bescherming van natuurgebieden. In die gevallen
is duidelijk op welke concrete onderdelen van de fysieke leefomgeving de regels betrekking
hebben. In de praktijk zullen burgers en bedrijven daarom weinig te maken hebben met
deze brede begrippen.

B) Deelt de Minister de mening dat door procedurele waarborgen juist helderheid wordt
geboden voor derden over wat zij van de overheid mag verwachten?

Zo ja, hoe wordt deze duidelijkheid gegeven met de veel bredere begrippen in de Omgevingswet?

Ik deel deze mening van de leden van de D66-fractie. Procedurele waarborgen kunnen
aanvullend duidelijkheid bieden over de rechtspositie van burgers en bedrijven. Door
heldere procedures en de waarborgen die met deze procedures samenhangen kunnen burgers
en bedrijven bijvoorbeeld weten bij welk bestuursorgaan aangeklopt kan worden en welke
termijnen en procedures gelden voor aanvragen. Daarnaast zijn de procedures onder
de Omgevingswet samenhangender vormgegeven, bijvoorbeeld als er voor een activiteit
vergunningen voor diverse aspecten nodig zijn (bijvoorbeeld zowel een omgevingsvergunning
voor bouwen als een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit). Omdat het
in deze gevallen meestal gaat om bepaalde onderdelen van de fysieke leefomgeving en
om specifieke activiteiten met gevolgen voor die leefomgeving, vormt het brede karakter
van de overkoepelende begrippen geen belemmering voor het verkrijgen van duidelijkheid.

9. De leden van de D66-fractie hebben zorgen over de wettelijke borging in de omgevingsvisie
en de waarborg dat deze dezelfde onderdelen bevat als onderdelen die verplicht waren
voor natuurvisies op grond van de Wet natuurbescherming. Kan de Minister hierop reflecteren?

In de regels over de omgevingsvisies (artikel 3.1 Omgevingswet e.v.) wordt de inhoud
van de omgevingsvisie op hoofdlijnen geregeld. Omdat deze samenhangende visie op strategisch
niveau voor de langere termijn wordt vastgesteld en betrekking heeft op alle terreinen
van de fysieke leefomgeving, krijgen bestuursorganen de ruimte om omgevingsvisies
naar eigen inzicht in te richten. Een belangrijke toevoeging ten opzichte van de Wet
natuurbescherming is dat ook gemeenten verplicht zijn een omgevingsvisie op te stellen,
die ook inzicht zal verschaffen in het lokale beleid ten aanzien van natuur en landschap.

De wettelijke omschrijving van de vereiste inhoud van de omgevingsvisie is zodanig
ruim, dat ook het beleid voor natuur en landschap daaronder valt, met inbegrip van
de aspecten die zijn uitgewerkt in artikel 1.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming.
Op grond van artikel 3.2 van de Omgevingswet moet de omgevingsvisie een beschrijving
van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving bevatten, dus de op
het moment van vaststelling van de visie bestaande situatie. Gegeven deze uitgangssituatie,
moet in de omgevingsvisie op hoofdlijnen worden aangegeven wat de voornemens zijn
voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer en het behoud van het grondgebied en
wat het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid behelst. De in artikel
1.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming gestelde eisen over de integratie met
andere onderdelen van het beleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving en de
daarbij betrokken belangen en het beleid van andere overheden, komen terug in verschillende
bepalingen van de Omgevingswet, waaronder artikel 2.1, tweede lid, en 2.2, eerste
lid, van die wet. Daarbij regelt artikel 3.3 van de Omgevingswet – anders dan de Wet
natuurbescherming – expliciet de doorwerking van de algemene milieubeginselen in de
visie. In een omgevingsvisie moet rekening worden gehouden met het voorzorgsbeginsel,
het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang
aan de bron moeten worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Voor
de bescherming van natuur en landschap zijn dat wezenlijke beginselen, die op grond
van de artikelen 191 en verder van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie ten grondslag liggen aan de beschermingsregimes van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

De in artikel 1.5, vierde en vijfde lid, van de Wet natuurbescherming neergelegde
regels over de vaststelling van rode lijsten en de kwantificering van doelen komen
als zodanig terug in artikel 2.19 van de Omgevingswet, zoals aangevuld overeenkomstig
het voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. In het nieuwe artikel 10.6a
van het Ob waarin het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet voorziet, is
de bekendmaking van deze lijsten en kwantificering geregeld. Ik verwijs u ook naar
mijn reactie op het advies van de Integrale Adviescommissie Omgevingswet over het
ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet15.

In het licht van het voorgaande ben ik van oordeel dat de regeling van de Omgevingsvisie
zeker geen verzwakking inhoudt ten opzichte van de geldende regeling van de natuurvisie,
integendeel.

10. Op pagina 463 de nota van toelichting op het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet
staat het volgende: «Met deze formulering en het gebruik van de bewoordingen «ten
minste», wordt zowel de vierjaarlijkse rapportage, voorzien in artikel 1.9, eerste
lid, van de Wet natuurbescherming, als de tweejaarlijkse rapportage, voorzien in artikel
1.9, tweede lid, van die wet, van een wettelijke grondslag voorzien.» De leden van
de D66-fractie zijn van mening dat met de formulering «ten minste» niet vastligt dat
zowel de vier- als tweejaarlijkse rapportage zullen verschijnen. Daarbij staat hierover
op pagina 37 van de memorie van toelichting op de Aanvullingswet natuur het volgende:
«Daarnaast staat het de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uiteraard
vrij om – wel of niet samen met de Minister van Infrastructuur en Waterstaat – specifieke
onderzoeksopdrachten aan het planbureau te geven, waaronder bijvoorbeeld het uitbrengen
van een tweejaarlijkse rapportage over de
toestand van natuur, bos en landschap, en de ten aanzien daarvan verwachte toekomstige
ontwikkelingen.» Oftewel, de tweejaarlijkse rapportage ligt noch in de wet, noch in
de toelichting, noch in het besluit vast. Kan de Minister aangeven hoe volgens haar
dan toch voorzien wordt in een beleidsneutrale overgang en het verschijnen van de
tweejaarlijkse rapportage?

In artikel 20.18, eerste lid van de van de Omgevingswet is geregeld dat het Planbureau
voor de Leefomgeving (PBL) ten minste eenmaal in de vier jaar een wetenschappelijk
rapport uitbrengt, waarin de ontwikkeling en de kwaliteit van bij ministeriële regeling
aangewezen onderdelen van de fysieke leefomgeving wordt beschreven. Met deze formulering
en het gebruik van de bewoordingen «ten minste», wordt zowel de vierjaarlijkse rapportage,
voorzien in artikel 1.9, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, als de tweejaarlijkse
rapportage, voorzien in artikel 1.9, tweede lid van die wet, van een wettelijke grondslag
voorzien. De wet spreekt immers van een minimale termijn. In de memorie van toelichting
bij het voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet en de nota van toelichting
bij het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet is aangegeven dat niet beoogd
is om de huidige praktijk van de tweejaarlijkse en vierjaarlijkse rapportages te veranderen.
De systematiek van de Omgevingswet brengt mee dat in de Omgevingsregeling de onderdelen
van de fysieke leefomgeving worden beschreven waarvan de ontwikkeling en de kwaliteit
door het PBL moeten worden beschreven. De Aanvullingsregeling natuur Omgevingswet
zorgt ervoor dat de onderdelen natuur, landschap en bos worden toegevoegd aan de onderdelen
in de Omgevingsregeling waarvan de ontwikkeling en de kwaliteit worden beschreven.
Hiermee is voldoende geborgd dat de beschrijving van de ontwikkelingen over natuur,
bos en landschap, de stand van zaken in de beleidsuitvoering en de voortgang en de
vierjaarlijkse beschrijving van de verwachte ontwikkelingen ten aanzien van natuur,
bos en landschap worden opgenomen in de onderzoeken van PBL.

11. Op pagina 469 van de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet
staat het volgende: «Dat heeft ertoe geleid dat de betrokkenheid van de provincies
bij programma’s van andere overheden is versterkt, door als eis te stellen dat een
programma dat vergunningvrije Natura 2000-activiteiten of flora- en fauna-activiteiten
aanwijst samen met gedeputeerde staten wordt vastgesteld. De mogelijkheid om dergelijke
activiteiten als vergunningvrij geval aan te wijzen in een omgevingsplan is naar aanleiding
van het gevoerde nadere overleg geschrapt.» Kan de Minister verduidelijken hoe deze
regelgeving wordt vastgelegd? Op welke manier krijgen de gedeputeerde staten advies
voor instemming? Kan de Minister toelichten met welke termijnen en rechtsbescherming
wordt gewerkt tegen z’n programma?

«Advies en instemming» is vervangen door de voorwaarde van medevaststelling van het
programma door gedeputeerde staten in de artikelen 11.18, tweede lid, onder c, artikel
11.42, tweede lid, onder c, 11.50, tweede lid, onder c en 11.56, tweede lid, onder
c, van het Bal, zoals voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Daarmee
wordt gedeputeerde staten een veel directer instrument van sturing geboden: als het
programma niet voldoet aan de kaders die zijn ontleend aan de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn, zal gedeputeerde staten het programma van de andere overheid niet
mede vaststellen en kan dit dus niet in de aanwijzing van vergunningvrije gevallen
voorzien. Dat het programma moet voldoen aan die kaders is vastgelegd in de artikelen
11.21, 11.45, eerste lid, 11.53, eerste lid, en 11.59, eerste lid, van het Bal, zoals
voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Artikel 4.35 van het Bkl,
zoals voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, verwijst ten overvloede
– bij wijze van «scharnierbepaling» – nogmaals naar dit samenstel van eisen waaraan
programma’s met vrijstellingen moeten voldoen.

Kan de Minister toelichten met welke termijnen en rechtsbescherming wordt gewerkt
tegen zo’n programma?

Onder de Omgevingswet worden programma’s vastgesteld met toepassing van de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht).
Dit betekent dat hier de in die afdeling vastgelegde termijnen gelden, bijvoorbeeld
voor het naar voren brengen van zienswijzen en het vaststellen van het programma door
de verantwoordelijke bestuursorganen. In afwijking van de Algemene wet bestuursrecht
kunnen daarbij niet alleen belanghebbenden een zienswijze indienen, maar kan iedereen
dat doen.

Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat tegen vaststelling van documenten zonder
rechtsgevolg geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Hoofdregel van de Omgevingswet
is daarom dat tegen programma’s geen beroep bij de bestuursrechter openstaat, tenzij
het gaat om programma’s met specifieke rechtsgevolgen, namelijk programma’s die een
rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt geen afzonderlijk
toestemmingsbesluit meer voor het aspect (de doelstelling voor de fysieke leefomgeving)
waarop het programma ziet. Daarom staat tegen onderdelen van een programma dat vergunningvrije
Natura 2000-activiteiten of flora- en fauna-activiteiten aanwijst beroep open. Het
beroep kan uitsluitend betrekking hebben op de beschrijving van de activiteiten die
in het programma zijn opgenomen. Hiertegen staat volgens de hoofdregel van de Algemene
wet bestuursrecht beroep open bij de rechtbank met de mogelijkheid van hoger beroep
bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit volgt uit de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak
(bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht) zoals gewijzigd via de Invoeringswet Omgevingswet.

12. De leden van de D66-fractie hebben nog enkele vragen over de definities die worden
gehanteerd. Kan de Minister uiteenzetten welke wijzigingen er in rechtsbescherming
zijn bij het vaststellen van een gedragscode via een besluit of via een ministeriële
regeling?

Gedragscodes zijn bepalend voor de vraag of een activiteit vergunningvrij is. Onder
het regime van de Wet natuurbescherming worden gedragscodes vastgesteld door middel
van een apart besluit: een goedkeuringsbesluit van de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit. Daar staat bezwaar en beroep tegen open.

In het stelsel van de Omgevingswet vindt de vaststelling van gedragscodes plaats via
het opnemen van algemeen geldende regels in de ministeriële regeling (de Omgevingsregeling),
en niet meer door een apart goedkeuringsbesluit. Dat is geregeld in artikel 11.46
van het Bal. Deze manier van regelen past bij het karakter van de in de gedragscodes
opgenomen vrijstellingen en het systeem van de Omgevingswet.

Zoals onder andere in de nota van toelichting bij het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet (artikel 11.46 Bal) is toegelicht, past bij de keuze voor het opnemen
van de vrijstelling en de aanwijzing van de gedragscode in een ministeriële regeling
deels ook een andere vorm van rechtsbescherming. In lijn met de hoofdregel van de
Algemene wet bestuursrecht staat tegen algemeen verbindende voorschriften zoals een
ministeriële regeling geen zelfstandig beroep open. Wel kunnen belanghebbenden invloed
uitoefenen via de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Bij exceptieve toetsing toetst
de bestuursrechter, in het kader van een beroep tegen een concreet besluit, de rechtmatigheid
van het wettelijk voorschrift waarop het besluit is gebaseerd aan hoger recht of algemene
rechtsbeginselen. Ook kan een belanghebbende een civiele procedure starten als hij
van mening is dat er sprake is van een onrechtmatige daad. Voorafgaand aan de vaststelling
van een gedragscode zal er echter overleg gevoerd worden met de betrokkenen.

13. In de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet lezen
de leden van de D66-fractie op pagina 510 het volgende: «Daarnaast zijn in het Bkl
en het Ob, zoals deze zijn gepubliceerd in het Staatsblad, al regels gesteld over
het beheerplan voor een Natura 2000-gebied. Die regels hebben materieel dezelfde inhoud
als de regels die nu zijn gesteld in de Wet natuurbescherming. In de instelling en
regeling van andere programma’s op het vlak van natuur voorziet dit aanvullingsbesluit
niet, net zo min als in de Wet natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming
het geval was.» Is het mogelijk om straks onder het stelsel van de Omgevingswet programma’s
vast te stellen om de staat van instandhouding van soorten te
verbeteren? Zo ja, waar wordt dit geregeld? Zo nee, hoe verhoudt zich dit tot een
beleidsneutrale overgang, aangezien artikel 1.13 van de Wet natuurbescherming die
mogelijkheid wel biedt?

Programma’s voor de instandhouding van soorten kunnen direct worden gebaseerd op artikel
3.5 van de Omgevingswet. Dergelijke programma’s kunnen niet alleen worden vastgesteld
door Rijk of provincies, maar ook door gemeenten en waterschappen. De tekst van dat
artikel is heel ruim en biedt in ieder geval ook alle mogelijkheden die artikel 1.13
van de Wet natuurbescherming bood.

Onderdeel a van artikel 3.5 bepaalt dat een programma gericht kan zijn op de ontwikkeling,
het behoud of de bescherming van een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving.
Onderdelen van de fysieke leefomgeving zijn, blijkens artikel 1.2, tweede lid, van
de Omgevingswet, in ieder geval ook natuur en landschap; soorten maken onderdeel uit
van «natuur». Onderdeel a van artikel 3.5 maakt ook een uitwerking van het te voeren
beleid over het «gebruik» van die onderdelen van de fysieke leefomgeving in het programma
mogelijk, maar dat hoeft niet: een programma kan uitsluitend op bescherming, behoud
of ontwikkeling van natuur – waaronder soorten en hun leefgebieden – of landschap
zijn gericht.

Verder kan volgens onderdeel b van artikel 3.5 van de Omgevingswet een programma ook
maatregelen bevatten ter bereiking van doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.
Daartoe behoren ook het behoud en het herstel van natuurwaarden overeenkomstig de
internationale verplichtingen, op welk vlak de provincies een taak hebben ingevolge
artikel 2.18, eerste lid, zoals gewijzigd overeenkomstig het wetsvoorstel voor de
Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

Eerder werd in de paragrafen 2.8 en 2.9 van de hiervoor aangehaalde memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet al ingegaan op de
instrumenten voor actieve natuurbeschermingsmaatregelen, waaronder het programma,
en aangegeven dat het huidige artikel 1.13 van de Wet natuurbescherming geheel wordt
gedekt door de regeling in afdeling 3.2 van de Omgevingswet.

De leden van de D66-fractie lezen op pagina 3 van het advies van de onafhankelijke
Integrale adviescommissie Omgevingswet over het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet
het volgende: «De commissie vraagt zich af in hoeverre enkel het omzetten naar het
stelsel van de Omgevingswet noopt tot de wijzigingen die nu worden doorgevoerd, wanneer
het uitgangspunt van de wetgever beleidsneutrale omzetting is. Voorbeelden van waarborgen
die de commissie niet terugziet in dit besluit zijn:

• onduidelijkheid over de vraag of een programma mede kan worden ingezet voor het enkele
doel om de staat van instandhouding van een soort of habitat type te versterken (artikel
1.13(1)(b) Wet natuurbescherming);

• het niet wettelijk verankeren van de waarborg dat bij de in artikel 1.10(3) Wet natuurbescherming
genoemde taken en bevoegdheden geen rekening mag worden gehouden met economische,
sociale en culturele belangen (als uitzondering op de regel);

• het ontbreken van de waarborg dat de jacht alleen kan worden opengesteld voor wildsoorten
die in een gunstige staat van instandhouding verkeren (artikel 3.22(5) Wet natuurbescherming).

Gegeven het uitgangspunt van beleidsneutrale omzetting beveelt de commissie de wetgever
aan beter rekenschap te geven van hoe de waarborgen uit de Wet natuurbescherming terug
te vinden zijn, of om welke reden deze niet terugkomen in het stelsel.»

Bij de omzetting naar het Omgevingswetstelsel zijn er ook een aantal regels die als
waarborg dienden en niet meer terugkomen. Ook de Integrale adviescommissie Omgevingswet
vraagt zich af hoe dit zich verhoudt tot het uitgangspunt van beleidsneutraliteit.

14. Kan de Minister aangeven hoe bijvoorbeeld de volgende waarborgen uit de Wet natuurbescherming
beleidsneutraal zijn omgezet:

• duidelijkheid over de vraag of een programma mede kan worden ingezet voor het enkele
doel om de staat van instandhouding van een soort of habitat type te versterken (artikel
1.13(1)(b) Wet natuurbescherming);

• de wettelijke verankering van de waarborg dat bij de in artikel 1.10(3) Wet natuurbescherming
genoemde taken en bevoegdheden geen rekening mag worden gehouden met economische,
sociale en culturele belangen (als uitzondering op de regel);

• de wettelijke waarborg dat de jacht alleen kan worden opengesteld voor wildsoorten
die in een gunstige staat van instandhouding verkeren (artikel 3.22(5) Wet natuurbescherming)).

Voor de vraag over programma’s wordt verwezen naar het antwoord op vraag 13. Wat daar
staat over programma’s met het (enkele) doel om de staat van instandhouding van soorten
te verbeteren, geldt ook voor programma’s met het (enkele) doel om de staat van instandhouding
van habitattypen te verbeteren: deze programma’s kunnen worden gebaseerd op artikel
3.5 van de Omgevingswet.

Voor de vraag over de economische, sociale en culturele belangen wordt verwezen naar
het antwoord in het voorgaande op de vraag van de leden van de VVD-fractie ter zake
(vraag 3). Naar aanleiding van de door de Integrale adviescommissie Omgevingswet gevraagde
waarborg en naar aanleiding van de inspraakreactie van de groene organisaties is,
ter voorkoming van misverstanden, de zinsnede «onverminderd de bij dit besluit voor
taken en bevoegdheden op het gebied van de natuurbescherming en het beheer van natuurgebieden
gestelde regels» toegevoegd aan artikel 3.18 van het Bkl, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet.

Over de openstelling van de jacht kan het volgende worden opgemerkt. In het artikelsgewijze
deel van de nota van toelichting bij artikel 11.69 van het Bal, is aangegeven dat
het uitgangspunt is dat de jacht op soorten waarvan de staat van instandhouding in
het geding is, niet zal worden geopend. Bij de opening van de jacht op de vogelsoorten
(fazant, wilde eend, houtduif) vloeit dit al rechtstreeks voort uit artikel 7, eerste
lid, van de vogelrichtlijn. Voor de andere bejaagbare soorten (haas en konijn) gaat
het om soorten die geen bijzondere bescherming op grond van de Europese richtlijnen
genieten. Maar ook daarop zal – zoals aangegeven in de nota van toelichting – de jacht
pas worden geopend nadat is vastgesteld dat de staat van instandhouding daardoor niet
in het geding komt. Dit los van de wettelijke verplichting die de jachthouder op grond
van artikel 11.66 van het Bal overigens sowieso heeft om in zijn jachtveld een redelijke
wildstand te bewaren. Materieel blijft de bescherming dus hetzelfde en is hiermee
beleidsneutraliteit geborgd.

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

De leden van de GroenLinks-fractie hebben het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet en de stukken daarover met zorg gelezen. Deze leden hebben
meerdere malen aangegeven dat zij grote zorgen hebben over de beleidsneutrale overgang
van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet. Dit is van groot belang voor de
natuur in Nederland.

15. De leden van de GroenLinks-fractie hebben zorgen over het uit elkaar halen van
de natuurwetgeving. Dit gaat ten koste van de overzichtelijkheid, die juist zo goed
is in de huidige Wet natuurbescherming. De Omgevingswet komt er om meer vrijheid en
vertrouwen te geven aan lagere overheden voor de invulling van hun ruimtelijke ordeningsplannen.
De systematiek van de Omgevingswet is niet geschikt om zaken te beschermen, en dus
ook niet de natuur. Het stelsel van de Omgevingswet geeft meer ruimte voor bestuursorganen
om op lokaal niveau zelf normen te stellen en meer flexibiliteit en afwijkingsmogelijkheden.
Samen met de globalere regels en het uitgangspunt van vertrouwen ontstaat daarmee
het gevaar dat natuurbescherming niet meer de aandacht krijgt die het nodig heeft
en die ook vereist is op grond van internationale verplichtingen. Belangrijk is dat
verdere achteruitgang en verslechtering van natuur wordt voorkomen.

De overgang naar de Omgevingswet zal leiden tot een andere ordening, maar niet tot
een wijziging van het niveau van bescherming van de natuur, tot wezenlijk andere instrumenten
of tot andere bevoegdheden. Bij de overgang van de natuurregels is het uitgangspunt
dat dit beleidsneutraal gebeurt. De nieuwe ordening beoogt de inzichtelijkheid in
de regelgeving op het vlak van de fysieke leefomgeving – waaronder natuur – te vergroten.
Iedereen die activiteiten in de fysieke leefomgeving verricht – burger, ondernemer,
overheid – zal straks alle op die activiteit van toepassing zijnde direct werkende
regels gebundeld aantreffen in één algemene maatregel van bestuur, het Bal. Dat geldt
ook voor de specifieke regels ter bescherming van kwetsbare natuurwaarden tegen eventuele
nadelige effecten van die activiteiten. De overheden zullen de specifieke eisen voor
de uitoefening van hun taken en bevoegdheden ook gebundeld aantreffen in één algemene
maatregel van bestuur, het Bkl. Het gaat dan om de specifieke regels die gelden voor
hun taakvervulling, de regels waaraan hun programma’s, omgevingsplannen, omgevingsverordeningen
en projectbesluiten moeten voldoen, de beoordelingsregels die zij moeten toepassen
bij de behandeling van aanvragen om omgevingsvergunningen, de voorschriften die zij
aan die vergunningen moeten verbinden, en de regels over monitoring. Dat geldt ook
voor de specifieke eisen ten aanzien van de uitoefening van hun taken en bevoegdheden
vanuit het oogpunt van natuurbescherming. Tot slot zijn in een derde algemene maatregel
van bestuur, het Ob, alle regels over bevoegdheden ten aanzien van omgevingsvergunningen,
procedures, handhaving en gegevensverstrekking en rapportages, ook op het vlak van
natuur gebundeld. Dit betekent dat voor iedereen steeds een eenvoudig vindbaar en
een zo volledig mogelijk overzicht beschikbaar is van alle regels die relevant zijn,
waaronder die ter bescherming van de natuur. Dat voorkomt dat regels over de natuurbescherming
in eerste instantie over het hoofd worden gezien. Het bevordert ook dat in een vroegtijdig
stadium het natuuraspect integraal wordt meegenomen bij de inrichting en vormgeving
van activiteiten in het fysieke domein door burgers, bedrijven en overheden en in
de beleids- en besluitvorming op dat vlak. Ook worden de memorie van toelichting bij
het voorliggende voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet en de nota van
toelichting bij het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet gebruikt om nauwkeurig
voor elk onderdeel van de natuurwetgeving aan te geven hoe dit over gaat en waarom
op die wijze.

Ik verwijs u ook naar de nota naar aanleiding van het verslag met betrekking tot het
wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet16, waarin uitgebreid wordt uitgelegd hoe de overzichtelijkheid en de bescherming van
de natuur is geborgd in de Omgevingswet. Net als bij de memorie van toelichting van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet,
is in de nota van toelichting bij het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur een tabel opgenomen die een totaaloverzicht biedt. Ik verwijs u ook
naar de nota naar aanleiding van het nader verslag17. Het antwoord is niet anders ten aanzien van het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur.

16. De leden van de GroenLinks-fractie hebben het idee dat de verplichting voor overheden
om overeenstemming te bereiken uit de Wet natuurbescherming nu wordt vervangen door
een opdracht rekening te houden met elkaars taken en zo nodig af te stemmen. Wat gebeurt
er als provincies ondanks de opdracht in artikel 2.2 van de Omgevingswet, toch geen
overeenstemming bereiken? Op welke wijze wordt voorkomen dat onherstelbare schade
optreedt als vertrouwen toch niet waargemaakt wordt? Wie trekt er wanneer en op basis
van welke informatie aan de bel?

Het uitgangspunt van de Omgevingswet is inderdaad dat overheden onderling afstemmen
hoe zij hun taken invullen en daarbij rekening houden met elkaars taken. Dit volgt
uit artikel 2.2 van de Omgevingswet. Dit is onderdeel van de cultuur van vroegtijdige
bestuurlijke afstemming en samenwerking die de Omgevingswet tracht te bevorderen.
Wanneer andere overheden een specifieke taak of deskundigheid bij een op aanvraag
te nemen besluit door een ander bestuursorgaan hebben, hebben zij veelal het recht
om advies, of advies met instemming te geven op dat te nemen besluit. Het bevoegd
gezag moet met een dergelijk advies rekening houden; als advies met instemming is
voorgeschreven, kan het bevoegd gezag zonder die instemming niet verder met het voorgenomen
besluit. Op deze manier wordt extra gewaarborgd dat alle relevante feiten en belangen
worden betrokken en kan er een evenwichtige belangenafweging worden gemaakt.

Provincies en het Rijk kunnen daarnaast sturing geven op regels van de andere overheden,
door instructies te geven of instructieregels vast te stellen. Gemeenten respectievelijk
provincies moeten deze instructies volgen en de instructieregels in acht nemen bij
het vaststellen van het omgevingsplan c.q. de omgevingsverordening. Ook kunnen provincies
een reactieve interventie toepassen op een omgevingsplan als dat nodig is voor de
evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 16.21 Ow).

Als ondanks bovenstaande voorzieningen bestuursorganen er onderling niet uitkomen,
kunnen besluiten waartegen beroep openstaat worden voorgelegd aan de bestuursrechter.
De route van beroep staat ook open voor belanghebbende bestuursorganen. Dit is een
belangrijke waarborg, maar het behoeft geen nadere toelichting dat die weg zo veel
mogelijk zal moeten worden voorkomen.

Ook buiten de besluitvormingsprocedures is bij de uitoefening van taken interbestuurlijke
afstemming wenselijk, bijvoorbeeld bij de uitvoering van taken in het kader van toezicht
en handhaving. Hiervoor zijn in hoofdstuk 18 van de wet bijzondere regels opgenomen.
Ook hier geldt dat deze bepalingen zijn gericht op vroegtijdige afstemming en samenwerking
onder andere met het oog op de kwaliteit van de uitvoering. Mocht dat niet lukken,
dan kan als ultimum remedium gebruik worden gemaakt van het generieke instrumenten
van het interbestuurlijk toezicht. Met indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing en
schorsing en vernietiging kan ingegrepen worden als dat nodig is.

Overheden hebben daarmee diverse instrumenten om tot een goede afstemming van besluitvorming
te komen. Mocht dit onverhoopt niet lukken, dan zijn er voorzieningen om te kunnen
handelen.

17. De leden van de GroenLinks-fractie zien dat sommige inhoudelijke bepalingen met
bijbehorende vereisten uit de Wet natuurbescherming niet in dit wetsvoorstel worden
opgenomen. Denk hierbij aan natuurvisies, doelstellingen, algemene zorgplicht, programmatische
aanpak. Er wordt verondersteld dat deze zaken worden gedekt door de veel algemenere
bepalingen met doelstellingen, zorgplicht, omgevingsvisie en programma’s uit de Omgevingswet.
Deze leden zijn dan ook bang dat natuurbescherming daarmee niet meer de aandacht krijgt
die het nodig heeft en die vereist is op grond van internationale verplichtingen.
Deze leden zien dat op pagina 458 van de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet wordt gesteld dat het opnemen van het vereiste over de natuurvisie
niet nodig is omdat integraal betekent dat «de belangen van natuur en landschap in
het beleid volwaardig moeten worden meegewogen, in samenhang met de andere onderdelen
van de fysieke leefomgeving», maar zij vragen welke waarborg er is dat natuur en landschap
straks daadwerkelijk volwaardig worden meegenomen. Op welke wijze moeten overheden
belangen als concurrentiepositie, werkgelegenheid en mobiliteit afwegen tegen leefbaarheid,
natuur en landschap?

Hoe de belangen van natuur en landschap in de integrale afweging van belangen in de
omgevingsvisie precies worden gewogen, is in belangrijke mate een politiek-bestuurlijke
afweging. Die afweging wordt lokaal door de gemeente gemaakt, regionaal door de provincie
en landelijk op het niveau van het rijk. Daar is steeds ook de volksvertegenwoordiging
op de verschillende niveaus (gemeenteraad, provinciale staten, Tweede Kamer) bij betrokken.
Dat is nu ook het geval en dat verandert onder de Omgevingswet niet.

Waar het evenwel gaat om wezenlijke natuurwaarden vanuit Europees of mondiaal perspectief
in het licht van de biodiversiteitsdoelstellingen, wordt via de wetgeving een specifieke
bescherming geboden, nu door het stelsel van de Wet natuurbescherming, straks door
het stelsel van de Omgevingswet. Voor het behoud en herstel van die natuurwaarden
worden in de Omgevingswet, zoals aangevuld overeenkomstig het wetsvoorstel voor de
Aanvullingswet natuur Omgevingswet, en in het Bkl, zoals aangevuld overeenkomstig
het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, specifieke taken en verantwoordelijkheden
bij provincies en Rijk neergelegd. Het met natuurregels aangevulde stelsel van de
Omgevingswet biedt daarbij specifieke instrumenten voor de bescherming van die natuurwaarden.
De omgevingsvisie is het instrument om het beleid ter zake in vast te leggen. Ik verwijs
u ook naar het antwoord op vraag 9 van de leden van de D66-fractie.

18. Hoe staat het in dezen met de uitvoering van de aangenomen gewijzigde motie van
de leden Smeulders en Van Eijs (Kamerstuk 34 986, nr. 57) over het kwantificeren van «zachte» waarden

De leden van fractie van GroenLinks vragen naar de stand van zaken van de uitvoering
van de aangenomen motie Smeulders/Van Eijs over het kwantificeren van zachte waarden.
In de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan Uw Kamer
van 6 maart 2019 (Kamerstuk 34 986, nr. 54) is aangegeven hoe beoogd is uitvoering te geven aan de motie. Zoals toegezegd in
het debat over het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet (Handelingen II 2018/19,
nr. 55) is een overzicht gemaakt van de handreikingen die gemeenten helpen kwantitatief
zachte waarden af te wegen, ten opzichte van economische effecten. In bijlage 2 bij
die brief is een lijst gegeven van dergelijke handreikingen. In de lijst zijn handreikingen
opgenomen voor het afwegen van het gezondheidsbelang, milieuaspecten, veiligheid,
natuur, klimaat en toegankelijkheid van de openbare ruimte. Deze handreikingen zijn
inmiddels ook ontsloten via de website van «Aan de slag met de Omgevingswet» (www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl). Deze zijn bij de thema’s waar ze over gaan, dus onder Natuur, Klimaatadaptatie,
Gezonde leefomgeving, Externe veiligheid in de omgevingsvisie en Toegankelijkheid
openbare ruimte te vinden op de website. Hiermee is de motie Smeulders/Van Eijs (Kamerstuk
34 986, nr. 57) over het kwantificeren van zachte waarden uitgevoerd.

19. De leden van de GroenLinks-fractie lezen op pagina 461 van de nota van toelichting
bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet: «Het idee van betalen voor de natuurdata
van de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF) past niet in het open data beleid
van de overheid. Tegen deze achtergrond hebben soortenorganisaties, provincies, terreinbeheerders
en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een verkenning gedaan naar
een duurzame positionering en financiering van de NDFF. In het verandertraject worden
deze en andere elementen momenteel uitgewerkt in voorstellen en handelingsperspectieven.»
Kan de Minister laten weten wanneer de voorstellen en handelingsperspectieven ten
aanzien van het beschikbaar stellen van de natuurdata uit de Nationale Databank Flora
en Fauna worden gedeeld met de Kamer?

De uitwerking van het verandertraject is nog gaande en het in mijn brief van 22 oktober
2018 (Kamerstuk 33 576, nr. 136) aangekondigde implementatieplan is nog niet gereed. Onderdeel van dit traject was
een toekomstverkenning waaruit een door alle partijen onderschreven samenhangend toekomstbeeld
is ontstaan. Daarbij gaat het om de duurzame financiële borging en de positionering
van de NDFF in het publieke domein. Dat heeft gevolgen voor het huidige budget en
de huidige financieringsconstructie. Naar verwachting zal het huidige budget ontoereikend
zijn voor de verdere ontwikkeling en zullen de kosten toenemen. In het verandertraject
worden daarom verschillende scenario’s uitgewerkt. Zodra ik daar meer duidelijkheid
over heb, zal ik uw Kamer informeren.

20. De leden van de GroenLinks-fractie lezen daarnaast op pagina 469 van de nota van
toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet: «Vrijstelling bij omgevingsplan
geeft bovendien ecologische risico’s wegens de onbepaalde tijd waarvoor het plan geldt
en het ontbreken van een monitorings- en bijsturingsmethodiek». Deze leden vragen
of in de regelgeving vastgelegd is of er een vooraf bepaalde einddatum geldt voor
het programma, of er monitoring moet plaatsvinden en of tussentijds bijsturen mogelijk
moet zijn. Zo ja, waar? Zo nee, hoe wordt dit dan verzekerd?

In de Omgevingswet is geregeld dat programma’s die een vrijstelling van een vergunningplicht
bevatten (programmatische aanpak) ook moeten beschrijven op welke periode het programma
betrekking heeft (in artikel 3.16 Omgevingswet). Om ervoor te zorgen dat het programma
ook in de praktijk werkt, worden de voortgang, uitvoering en het doelbereik van het
programma door monitoring bewaakt. Dat is geregeld in artikel 20.1 van de Omgevingswet.
Als uit de monitoring blijkt dat bijsturing nodig is, moet het programma worden gewijzigd.
Ook kunnen maatregelen of activiteiten in het programma onder voorwaarden worden vervangen
of worden toegevoegd.

21.De leden van de GroenLinks-fractie hebben daarnaast vragen over de democratische
legitimiteit na het lezen van het volgende op pagina 470–471 van de nota van toelichting
bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet: «Een andere verbetering die is aangebracht
ten opzichte van de consultatieversie, is mogelijk geworden door toevoeging van een
nieuw vierde lid aan artikel 5.2 van de Omgevingswet met de Aanvullingswet natuur
Omgevingswet, dat een rechtstreekse basis bevat voor het aanwijzen van vergunningvrije
Natura 2000-activiteiten of flora- en fauna-activiteiten in een programma, in bij
algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen. Hierdoor hoeft de vrijstelling niet
in de algemene maatregel van bestuur zelf te worden geregeld, onder verwijzing naar
in het programma nader te beschrijven activiteiten: aanwijzing van de vergunningvrije
gevallen gebeurt in het programma zèlf. De regeling wordt daarmee minder getrapt.»
Deze leden vragen hoe deze wijziging zich verhoudt tot de democratische legitimiteit.
Wat is de verandering in rechtsbescherming en rechtszekerheid bij aanwijzing van een
programma in plaats van aanwijzing per algemene maatregel van bestuur? Moet dit een
beheerplan zijn of kan het ook in een ander programma? Als laatste vragen zij op welke
wijze het overzicht en de inzichtelijkheid worden bewaard als vergunningsvrije activiteiten
naast het beheerplan ook in andere programma’s kunnen worden aangewezen.

De vergelijking betreft het eerdere ontwerp van het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet
dat ter internetconsultatie heeft voorgelegen. De regeling zoals die in het voorgehangen
ontwerp is getroffen, sluit aan bij het geldende systeem van de Wet natuurbescherming,
dat ook voorziet in de mogelijkheid om in een programma dat op natuur is gericht,
zoals een beheerplan of een soortenbeschermingsprogramma, een vrijstelling op te nemen
van de vergunningplicht bij Natura 2000-activiteiten en de soortenbeschermingsbepalingen:
ik verwijs naar de artikelen 2.9, eerste lid, 3.3, zevende lid, 3.8, zevende lid,
en 3.10, tweede lid in samenhang met 3.8, zevend lid, van de Wet natuurbescherming.
Bij algemene maatregel van bestuur, de artikelen 11.18, 11.21, 11.42, 11.45, eerste
lid, 11.50, 11.53, eerste lid, 11.56 en 11.59, eerste lid, van het Bal als voorzien
in het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, worden daarvoor de kaders vastgesteld,
overeenkomstig de kaders die thans in de Wet natuurbescherming zijn opgenomen. Wat
de rechtsbescherming betreft wijzigt niets ten opzichte de huidige situatie: tegen
onderdelen van een programma die voorzien in een vrijstelling staat beroep open bij
de bestuursrechter. Verwezen wordt ook naar het antwoord op vraag 11 van de leden
van de D66-fractie. Tegen een algemene maatregel van bestuur staat geen beroep open.

22. De leden van de GroenLinks-fractie hebben ook het advies bij het Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet van de Onafhankelijke Integrale adviescommissie Omgevingswet met
interesse gelezen, zeker wanneer deze schrijft over de beleidsneutrale overgang van
de Wet natuurbescherming. Deze adviescommissie schrijft op pagina 3: «De commissie
ziet wel enige spanning tussen het uitgangspunt van de wetgever om de natuurbeschermingsregelgeving
beleidsneutraal om te zetten en de verschuivingen door het opnemen in het stelsel
van de Omgevingswet. Als voorbeeld: voorheen werden inhoudsvereisten gesteld aan de
natuurvisie. In het nieuwe stelsel zijn deze komen te vervallen. De visie op natuur
hoeft geen eigenstandig document te zijn, maar kan ook onderdeel zijn van de omgevingsvisie.
Er ontstaat meer vrijheid en kansen voor een integralere visie, maar tegelijkertijd
kan de indruk ontstaan dat in het geheel geen visie op natuur meer nodig is. De commissie
beveelt aan om, explicieter dan nu is gedaan, aan te geven waar verschuivingen en
veranderingen hebben plaatsgevonden.» De Integrale adviescommissie Omgevingswet deelt
dus de zorgen die deze leden hebben over de spanning tussen het uitgangspunt van beleidsneutraliteit
en de veranderingen die de Omgevingswet met zich meebrengt. Kan de Minister aangeven
hoe een gelijk beschermingsniveau kan worden geboden wanneer bepaalde gegevens of
informatie als gevolg van het wegvallen van inhoudsvereisten niet meer verplicht hoeven
te worden opgenomen?

Zoals ik heb aangegeven in mijn reactie op het advies van de Integrale adviescommissie
Omgevingswet18, komen de verschillende elementen van artikel 1.5 van de Wet natuurbescherming alle
terug in de Omgevingswet. Ik verwijs ook naar het antwoord op vraag 9 van de leden
van de D66-fractie.

In de Omgevingswet is niet voorzien in een basis om bij algemene maatregel van bestuur
regels te stellen over de omgevingsvisie, net zomin als in de Wet natuurbescherming
een basis was opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over
de natuurvisie. Het door de leden van de Groenlinksfractie aan de orde gestelde punt
staat derhalve los van het voorliggende ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet,
dat daar niets toe of af kan doen.

Wat betreft het beschermingsniveau moet verder worden onderkend dat er van een visie
geen directe bescherming uitgaat: daarvoor bestaan andere instrumenten (algemeen verbindende
voorschriften en vergunningplichten e.d.). De visie is vooral van belang om duidelijkheid
te verschaffen over het beleid, in casu over natuur in samenhang met het overige beleid
ten aanzien van de fysieke leefomgeving.

Zoals in het voorgaande al is aangegeven, is de inhoud van een dergelijke visie vooral
politiek bepaald en is de volksvertegenwoordiging daarbij betrokken. Politieke keuzen
kunnen in de loop der tijd wijzigen. De meerwaarde van heel precieze kaders in de
wetgeving ten aanzien van een dergelijke visie – voor de naleving waarvan geen specifieke
sancties zijn gesteld, nu het immers primair aan bestuur en volksvertegenwoordiging
zelf is om daaraan invulling te geven – is relatief, en heel precieze kaders doen
ook geen recht aan het politiek-bestuurlijke karakter van zo’n visie.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet. Zij hebben nog enkele vragen en voorstellen.

2.2 Gebiedsbescherming

De leden van de SGP-fractie hebben eerder gepleit voor nauwere aansluiting van de
definiëring van het begrip «natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied» op de
interpretatie zoals die door het Europese Hof van Justitie wordt gegeven. Het moet
gaan om de soorten en habitats die direct de aanleiding vormden om een gebied te selecteren,
dan wel die nodig zijn voor voldoende landelijke dekking. Het gaat niet om snippers
van habitats, die zo klein zijn dat de oppervlakte ver onder de optimale omvang voor
een goede staat van instandhouding ligt.

23. Is de Minister, gelet op de stikstofproblematiek, alsnog bereid een beter afgebakende
definiëring van het begrip «natuurlijke kenmerken» in de natuurregelgeving op te nemen?

Het begrip «natuurlijke kenmerken» is een begrip uit de Habitatrichtlijn. De interpretatie
van het begrip is aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Vastlegging of afbakening
in nationale wetgeving is niet gewenst, omdat deze wetgeving uit de pas met de Europese
wetgeving kan gaan lopen als de jurisprudentie van het Europese Hof zich verder ontwikkelt.
Dat zou leiden tot een inbreuk op het Europese recht. De uitleg van de leden van de
SGP-fractie is bovendien niet juist. Voor de vraag of sprake is van aantasting van
de natuurlijke kenmerken in een Natura 2000-gebied moet worden gekeken naar àlle in
het gebied aanwezige natuurlijke habitats en habitats van soorten die worden genoemd
in de bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn en die in meer dan verwaarloosbare
mate aanwezig zijn. Dus ook habitats en soorten die niet de directe aanleiding voor
selectie van het gebied op grond van artikel 4 in samenhang met bijlage III van de
Habitatrichtlijn vormden. De vraag werd eerder door het toenmalige lid Dijkgraaf (SGP)
aan de orde gesteld tijdens de plenaire behandeling van het toenmalige wetsvoorstel
natuurbescherming19 op 25 juni 201520, waarop deze vraag is voorgelegd aan de diensten van de Europese Commissie. Deze
diensten hebben bij brief van 20 november 2015 hun interpretatie gegeven in voormelde
zin. Ik verwijs naar de brief van de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken
van 19 december 2015 en de daarbij gevoegde brief van de Europese Commissie.21 In de meer recente Mededeling van de Commissie «Beheer van Natura-2000-gebieden;
De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG)» van 21 november 201822 wordt deze interpretatie bevestigd. Ik verwijs verder naar de gedachtewisseling23 bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet
op 26 juni 2019 naar aanleiding van het amendement van het lid Bisschop24 met dezelfde strekking als de nu gestelde vraag. Dit amendement is bij de stemmingen
door de Tweede Kamer verworpen.

2.3 Soortenbescherming

Onderzoek naar soortenbescherming in relatie tot duurzame energieprojecten in verschillende
Europese lidstaten liet zien dat er duidelijke verschillen zijn tussen lidstaten wat
betreft de wijze waarop de Europese Natura 2000-richtlijnen toegepast worden (Backes
e.a., mei 2018, Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law). In Nederland
moet onderzoek gedaan worden op individu-niveau én geldt een strikte uitleg van verbodsbepalingen.
Andere lidstaten houden het bij onderzoek op populatieniveau en/of hanteren een door
de rechter geaccepteerde pragmatische uitleg van verbodsbepalingen.

24. Wil de Minister bezien of het voorliggende besluit zo aangepast kan worden dat
de praktijk beter aansluit op de praktijk in andere lidstaten, zo vragen de leden
van de SGP-fractie.

De leden van de SGP-fractie refereren aan het rapport «Renewable energy projects and
species protection; A comparison into the application of the EU species protection
regulation with respect to renewable energy projects in the Netherlands, United Kingdom,
Belgium, Denmark and Germany». Zoals de leden terecht opmerken, gaat het rapport over
de toepassing van de soortenbeschermingsbepalingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
in relatie tot de energietransitie. Het rapport biedt aanknopingspunten voor de uitvoering
van de Wet natuurbescherming nu en, na inwerkingtreding, de Omgevingswet, in het bijzonder
voor de verlening van ontheffingen, straks omgevingsvergunningen voor een flora- en
fauna-activiteit. Het rapport biedt geen aanleiding om aanpassingen van het voorliggende
ontwerpbesluit te overwegen. In het ontwerpbesluit zijn immers, net als in de Wet
natuurbescherming, de soortenbeschermingsbepalingen uit de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
één-op-één geïmplementeerd.

Met de provincies en andere betrokkenen ben ik tezamen met de Minister van Economische
Zaken en Klimaat in gesprek om te bezien op welke wijze zowel de energietransitie
doorgang kan vinden en tegelijkertijd recht wordt gedaan aan de soortenbescherming
zoals voortvloeit uit de Europese Richtlijnen. Het gaat in dit geval specifiek over
de bescherming van vogels en vleermuizen in relatie tot de activiteiten windparken
en hoogspanningslijnen. Dit traject richt zich in het bijzonder op vogels en vleermuizen
waarmee het op populatieniveau niet goed gaat en die kwetsbaar zijn voor windparken
en hoogspanningslijnen.

3.3.5.3 Gebruik van middelen voor het vangen of doden van dieren

Artikel 11.84 van het voorgestelde Besluit activiteiten leefomgeving beperkt het gebruik
van het jachtgeweer tot de periode tussen zonsopgang en zonsondergang, behalve bij
de uitoefening van de jacht op wilde eenden. Ook verschillende andere soorten waarvoor
een landelijke vrijstelling geldt in het kader van schadebestrijding (artikel 11.44
en 11.58), zoals de vos, zijn vooral actief in de schemeruren voor zonsopkomst en
na zonsondergang. De leden van de SGP-fractie constateren dat de genoemde beperking
een belemmering is voor effectief faunabeheer. Deze leden willen er in dit verband
op wijzen dat jagers in verband met provinciale ontheffingen, vrijstellingen en opdrachten
al regelmatig actief zijn in de schemertijd voor zonsopkomst en na zonsondergang.

25. Is de Minister bereid, al dan niet in overleg met jagers en provincies, de voorliggende
bepalingen zo aan te passen dat er voor meer soorten, zoals de vos, een landelijke
vrijstelling komt om in de schemeruren te jagen? Het draagt bij aan effectiever en
efficiënter faunabeheer en verbetering van de jacht op predatoren van weide- en akkervogels.

In het kader van de uitvoering van de motie van het lid Von Martels c.s.25 over het voorkomen van faunaschade, wordt in samenwerking met de provincies onderzoek
gedaan naar de mogelijkheden om het faunabeheer te vereenvoudigen en efficiënter te
maken. In dit onderzoek zal ook het functioneren van de besturen van de faunabeheereenheden
worden meegenomen (gewijzigde motie van de leden Van Veldhoven en Dik-Faber26). Ik zal het gebruik van het geweer in de schemeruren voor de schadebestrijding van
soorten op de landelijke vrijstellingslijst bij dat onderzoek betrekken.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel III

In artikel 10.23, derde lid, onderdeel a, van het Omgevingsbesluit wordt vastgelegd
dat de geldigheidsduur van de omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit gelijk
is aan die van de huidige jachtakte, zijnde één jaar. De leden van de SGP-fractie
wijzen in dit verband op de aangenomen motie van het lid Van der Staaij (Kamerstuk
34 432, nr. 11) en de uitvoering daarvan.

26. Is de Minister bereid de in het Omgevingsbesluit te noemen termijn te schrappen
en te volstaan met een verwijzing naar de Wet wapens en munitie en de termijn die
hier genoemd wordt voor het verlenen van een wapenverlof?

Hiertoe zie ik geen aanleiding. De in het Ob te noemen geldingsduur is dezelfde als
die voor verlenen van wapenverlof in de Wet wapens en munitie. Als de geldingsduur
voor het wapenverlof verandert, zal dat ook van toepassing zijn voor de geldingsduur
voor de jachtakte. Omwille van de duidelijkheid wil ik bepaling over de geldingsduur
van de jachtakte in het Aanvullingsbesluit natuur handhaven.