Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het verdrag tot oprichting van de Caribische Douane Organisatie en inzake wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken; Havana, 22 mei 2019

Nr. 3 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 25 november 2019

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 14 oktober 2019 over het verdrag
tot oprichting van de Caribische Douane Organisatie en inzake wederzijdse administratieve
bijstand in douanezaken; Havana, 22 mei 2019 (Kamerstuk 35 323 (R2138), A/nr. 1).

De vragen en opmerkingen zijn op 14 november 2019 aan de Staatssecretaris van Financiën
voorgelegd. Bij brief van 22 november 2019 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Anne Mulder

De adjunct-griffier van de commissie, Freriks

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het verdrag tot oprichting van
de Caribische Douane Organisatie en inzake wederzijdse administratieve bijstand in
douanezaken (hierna: het Verdrag). Zij hebben hier nog enkele vragen over.

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris hoe het Verdrag zich verhoudt
met het internationale verdragenbeleid.

Hoe wordt de financiering van de Caribische Douaneorganisatie (CCO) geregeld en kan
de Staatssecretaris inschatten hoe hoog het bedrag is dat Nederland jaarlijks investeert
in de CCO?

Welke Europese landen maken deel uit van de CCO en waarom juist deze landen?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP

De leden van de SP-fractie lezen in de nota van toelichting bij het Verdrag dat de
voorloper van de Caribische Douaneorganisatie, de Caribbean Customs Law Enforcement
Council (CCLEC), de traditionele rechtshandhavingstaken van de Douane is ontstegen
doordat het een opleidingstaak heeft gekregen en het bijdraagt aan de bevordering
van de regionale en mondiale legitieme handel. Deze leden vragen waarom en hoe deze
expliciet informele organisatie deze bevoegdheden heeft gekregen, wat de banden ervan
zijn met de Nederlandse Douane en of overwogen is hier een apart orgaan voor in te
stellen. Zij vragen de Staatssecretaris tevens hoe effectief de huidige samenwerkingsvorm
is in het optreden tegen de georganiseerde misdaad in het Caribisch gebied. Tevens
zijn zij benieuwd of de nadruk in «regionale en mondiale legitieme handel» vooral
op het woord legitiem zal liggen en zo nee, waarom een stimulans van handel belangrijker
wordt gevonden dan de legitimiteit ervan.

De leden van de SP-fractie lezen dat financiering door onder andere het IMF en de
Wereldbank reden is geweest tot het creëren van een formeel orgaan en zij vragen de
Staatssecretaris aan te geven wat voor de regering de overige overwegingen zijn geweest,
gezien het feit dat Nederland initiatief nam bij het opstellen van de tekst. De leden
van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris daarnaast in hoeverre organisaties vergelijkbaar
met de CCLEC of het CCO bestaan en of hij een appreciatie van het functioneren van
deze organisaties kan geven.

De leden van de SP-fractie zijn benieuwd of de CCO een sterkere doorzettingsmacht
krijgt in het Caribisch gebied en zo ja, hoe dit tot uiting zal komen en op welke
wijze dit zal helpen bij de bestrijding van de smokkel in verdovende middelen naar
Nederland. Tevens zijn zij benieuwd of en in welke mate dit zou ingrijpen in de interne
ordehandhaving van de lidstaten.

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of de oprichting van de douanesamenwerking
tegemoet komt aan de snoeiharde kritiek van de burgemeester van Rotterdam 1. Hij stelde bij een bezoek aan Curaçao dat de door Nederland geleverde bolletjesscanners
op de luchthaven gewoon uit staan. De burgemeester stelt dat de slechte controle door
de Douane op drugssmokkel en witwassen een klap in het gezicht van Nederland is. Is
de Staatssecretaris het daarmee eens?

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris wat de waardering is van de
handhaving op smokkel van drugs in de regio is. Staat het Caribisch gebied bekend
als een betrouwbare handhaver? Graag horen deze leden een toelichting op het imago
dat het gebied in de regio heeft.

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of hij contact heeft opgenomen
met de burgemeester van Rotterdam, bijvoorbeeld over de suggestie dat Nederland gewaarschuwd
wordt als een van de uiterst gewelddadige leden van drugsbendes het vliegtuig naar
Nederland pakt. De burgemeester vraagt om betere uitwisseling van gegevens, gaat de
Staatssecretaris daarin mee? Zij lezen in de Nota van Toelichting dat de CCO onder
andere zal fungeren als basis voor gegevensuitwisseling en vragen de Staatssecretaris
of de uitwisseling van gegevens met nationale ordediensten zoals de Douane in de Rotterdamse
haven en de politie te Rotterdam voldoende op orde is om daadwerkelijk voldoen aan
het doel van de CCO.

II Reactie van de Staatssecretaris

Graag beantwoord ik hierna, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de vragen
die de vaste commissie voor Financiën op 14 november 2019 heeft gesteld over de brief
van de Minister van Buitenlandse Zaken van 14 oktober 2019 inzake het ter stilzwijgende
goedkeuring overleggen van het Verdrag tot oprichting van de Caribische Douane Organisatie
en inzake wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken; Havana, 22 mei 2019
(Kamerstuk 35 323 (R2138), A/nr. 1). Hieronder treft u per vraag de antwoorden aan.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het verdrag tot oprichting van
de Caribische Douane Organisatie en inzake wederzijdse administratieve bijstand in
douanezaken (hierna: het Verdrag). Zij hebben hier nog enkele vragen over.

Vraag 1

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris hoe het Verdrag zich verhoudt
met het internationale verdragenbeleid.

Het Verdrag tot oprichting van de Caribische Douane Organisatie en inzake wederzijdse
administratieve bijstand in douanezaken (hierna het Verdrag) past in een algemeen
Nederlands verdragenbeleid dat multilaterale verdragen op het gebied van de douane
als een positieve bijdrage aan de internationale rechtsorde ziet. Te denken valt verder
aan de verdragen gesloten in het kader van de Wereld Douane Organisatie.

Het meer specifieke beleid op het gebied van de verdragen inzake administratieve bijstand
in douanezaken is al geruime tijd primair gericht op het versterken van de informatiepositie
van de douaneadministraties. Dit draagt bij aan een beter risicobeheer, waardoor de
douane efficiënter en effectiever kan opereren. In mijn antwoorden op de vragen van
de vaste commissie over het verdrag tussen het Koninkrijk en de Republiek Costa Rica
inzake wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken van 7 december 2018 (Kamerstuk
35 082 (R2112), A/nr. 1) ben ik in februari van dit jaar nader ingegaan op de redenen waarom administratieve
bijstand in douanezaken van groot belang is, zowel voor de douanediensten als voor
het internationaal opererende bedrijfsleven en heb ik een overzicht gegeven van de
landen waarmee Nederland bilaterale douaneverdragen heeft; dat overzicht is nog actueel.

Zoals in het algemene deel van de toelichtende nota beschreven, is de Caribische regio
gevoelig voor drugssmokkel, witwassen en andere vormen van georganiseerde criminaliteit.
Het Koninkrijk als geheel maar ook Nederland in Europa heeft belang bij betere onderlinge
samenwerking in de regio ter bestrijding van deze fenomenen. Het Verdrag regelt in
Hoofdstuk III dezelfde materie als de Nederlandse bilaterale verdragen maar dan in
een multilateraal kader. De artikelen 20 tot en met 42 zijn vergelijkbaar met de inhoud
van de Nederlandse bilaterale douaneverdragen. Het Verdrag staat open voor toetreding
door alle landen in de Caribische regio («the wider Caribbean Basin»). Naast Aruba,
Curaçao en Sint Maarten valt Nederland door de relatie tot Bonaire, Sint Eustatius
en Saba sinds 10 oktober 2010 ook in deze categorie. Het Verdrag staat, afhankelijk
van goedkeuring door de Council, het hoogste orgaan van de CCO, open voor toetreding
door andere landen op het westelijk halfrond of in Europa. Het Verdrag is daardoor
een welkome aanvulling op de bilaterale verdragen om inbreuken op de douanewetgeving
in het Caribisch gebied effectiever te kunnen bestrijden.

Vraag 2

Hoe wordt de financiering van de Caribische Douaneorganisatie (CCO) geregeld en kan
de Staatssecretaris inschatten hoe hoog het bedrag is dat Nederland jaarlijks investeert
in de CCO?

De CCO zal in hoofdzaak worden gefinancierd door bijdragen van de lidstaten. De jaarlijkse
bijdrage van Nederland, inclusief Bonaire, Sint Eustatius en Saba, bedraagt ongeveer
$ 10.000 per jaar. Een -bij verdere opbouw van de CCO mogelijk noodzakelijke- verhoging
van die bijdrage zal, gegeven de beperkte financiële middelen in de doorgaans kleine
Caribische landen, zeer geleidelijk verlopen. Gedacht wordt aan maximering van de
jaarlijkse verhoging op 10% per jaar. Daarnaast kan overwogen worden informatie uit
de gegevensbestanden tegen betaling beschikbaar te stellen aan andere internationale
organisaties die zich bezig houden met rechtshandhaving of -meer specifiek- drugsbestrijding,
bijvoorbeeld het Maritime Analysis and Operations Centre (MAOC), de in Lissabon gevestigde
Europese organisatie die zich bezig houdt met de coördinatie van de bestrijding door
EU diensten (zoals marine, kustwacht, politie en douane) van drugssmokkel uit het
Caribisch gebied. Het gaat MAOC bij deze gegevens vooral om de beschikbare informatie
over de bewegingen van pleziervaartuigen in de regio en naar bestemmingen buiten de
regio.

Vraag 3

Welke Europese landen maken deel uit van de CCO en waarom juist deze landen?

De CCO is nu nog in oprichting en de betrokken landen zijn nu bezig met de goedkeuringsprocedures.
De organisatie gaat pas van start als zij tien leden telt. Met de ratificatie van
het Verdrag door het Koninkrijk zullen Nederland (mede ten behoeve van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba), Aruba, Curaçao en Sint Maarten lid worden van de CCO. Cuba heeft
inmiddels als eerste land het Verdrag geratificeerd. Naast het Koninkrijk zijn Frankrijk
en het Verenigd Koninkrijk actief betrokken bij de huidige CCLEC wegens hun nauwe
staatkundige relaties met de Caribische regio. Spanje is eveneens betrokken bij de
organisatie wegens de relatie met de Spaanstalige landen in Midden Amerika maar ook
met Cuba en de Dominicaanse Republiek.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP

Vraag 1

De leden van de SP-fractie lezen in de nota van toelichting bij het Verdrag dat de
voorloper van de Caribische Douaneorganisatie, de Caribbean Customs Law Enforcement
Council (CCLEC), de traditionele rechtshandhavingstaken van de Douane is ontstegen
doordat het een opleidingstaak heeft gekregen en het bijdraagt aan de bevordering
van de regionale en mondiale legitieme handel. Deze leden vragen waarom en hoe deze
expliciet informele organisatie deze bevoegdheden heeft gekregen, wat de banden ervan
zijn met de Nederlandse Douane en of overwogen is hier een apart orgaan voor in te
stellen. Zij vragen de Staatssecretaris tevens hoe effectief de huidige samenwerkingsvorm
is in het optreden tegen de georganiseerde misdaad in het Caribisch gebied. Tevens
zijn zij benieuwd of de nadruk in «regionale en mondiale legitieme handel» vooral
op het woord legitiem zal liggen en zo nee, waarom een stimulans van handel belangrijker
wordt gevonden dan de legitimiteit ervan.

De oorspronkelijk met het oog op drugsbestrijding opgerichte organisatie is sinds
de zeventiger jaren geleidelijk geëvolueerd naar een breder takenpakket door in te
spelen op de veranderende behoeften van de douanediensten in de regio. Zoals in de
toelichtende nota al is aangegeven, behoort nu een breed scala taken van douanediensten
tot het werkterrein van de CCLEC en in lijn daarmee zal ook de CCO mede de bestrijding
van grensoverschrijdende misdaad en terrorisme tot doel hebben. Het uitvoeren van
deze taken vergt goed functionerende douanediensten en goed opgeleid personeel. De
kleine eilandstaten in de regio kennen echter navenant kleine douanediensten, die
vaak minder dan 100 ambtenaren hebben. Zij missen daardoor de schaalgrootte en infrastructuur
voor goede douaneopleidingen en het actueel houden van de kennis bij de ambtenaren.
Door de inspanningen te bundelen en centrale opleidingen te verzorgen draagt de CCLEC
nu bij aan het beter functioneren van de diensten en hun personeel. De Nederlandse
douane draagt hieraan naar vermogen bij en heeft in het verleden via detachering van
Nederlandse ambtenaren het secretariaat van de CCLEC ondersteund. In artikel 3 (x)
van het Verdrag worden het verzorgen van opleidingen als één van de taken van de CCO
genoemd.

Door de toegenomen informatie-uitwisseling in de regio en de analyse van die informatie
in het Joint Intelligence Office van de CCLEC is in de afgelopen decennia geleidelijk
een beter risicobeheer in de regio gerealiseerd. Daardoor wordt het mogelijk om de
vaak beperkte capaciteit (zowel qua mankracht als qua apparatuur) van de douanediensten
gericht in te zetten op goederenzendingen met veel risico. De informele CCLEC organisatie
is er daardoor in geslaagd om bij te dragen aan betere bestrijding van inbreuken op
de douanewetgeving en daarmee aan de bestrijding van de georganiseerde misdaad in
de regio. De bestrijding van de grensoverschrijdende misdaad is in artikel 3 (ii)
van het Verdrag als een hoofddoel van de organisatie benoemd. De nog nauwere samenwerking
in het kader van de CCO zal het effectief optreden van de douanediensten in de regio
verder kunnen versterken. Door de CCLEC is ook de samenwerking van de douanediensten
met de politie- en immigratiediensten in de regio sterk verbeterd. Ook dat is een
positieve stap geweest in het optreden tegen de georganiseerde misdaad en financiering
van terrorisme in de regio.

Door het verbeterde risicobeheer wordt het eveneens mogelijk om zendingen die geen
of zeer beperkt risico opleveren (zoals grensoverschrijdende zendingen tussen betrouwbare
bedrijven) minder frequent fysiek te controleren. De legitieme handel in de regio
had behoefte aan het daaruit voortvloeiende geringere oponthoud van goederenzendingen
aan de grens en de daardoor verbeterde voorspelbaarheid van de afhandelingstijd van
die zendingen. Dit stemt overeen met het door de Nederlandse douane gehanteerde gelaagde
handhavingsbeleid.

Vraag 2

De leden van de SP-fractie lezen dat financiering door onder andere het IMF en de
Wereldbank reden is geweest tot het creëren van een formeel orgaan en zij vragen de
Staatssecretaris aan te geven wat voor de regering de overige overwegingen zijn geweest,
gezien het feit dat Nederland initiatief nam bij het opstellen van de tekst. De leden
van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris daarnaast in hoeverre organisaties vergelijkbaar
met de CCLEC of het CCO bestaan en of hij een appreciatie van het functioneren van
deze organisaties kan geven.

De voornaamste overweging om Nederland het initiatief te laten nemen voor het opstellen
van de tekst van het Verdrag is geweest dat er zorgen bestonden over de rechtshandhaving
in de regio en in het bijzonder over de drugstransporten via de Caribische regio naar
de grote afzetmarkten zoals Europa. Zoals eerder reeds vermeld zijn het delen en analyseren
van informatie en verdere versterking van de douanediensten in de regio essentieel
voor het vergroten van de effectiviteit van het douaneoptreden, zowel tegen drugssmokkel
als tegen andere vormen van inbreuken op de douanewetgeving, al dan niet in de vorm
van georganiseerde misdaad.

In de informele CCLEC omgeving was het, zonder de noodzakelijke deugdelijke juridische
basis, voor Nederland, maar ook voor onder meer Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk,
niet mogelijk om alle noodzakelijke informatie te delen. Zorgen over het naleven van
de beginselen van vertrouwelijkheid, doelbinding en bescherming van persoonsgegevens
verhinderden in die situatie het effectief uitwisselen en gebruiken van informatie.
Het Verdrag biedt wel de nodige waarborgen om naleving van de genoemde beginselen
te verzekeren en maakt het mogelijk om noodzakelijke informatie te delen tussen de
leden van de CCO.

Daarnaast is een overweging geweest dat Nederland sinds 10 oktober 2010 nog nauwer
verbonden is met de regio en daarmee een gedeelde verantwoordelijkheid draagt voor
het effectief optreden van de douanediensten in de regio, inclusief de Nederlandse
Belastingdienst/Douane op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

En tenslotte greep de informele en daardoor niet als internationale organisatie erkende
CCLEC vaak naast financiering door de internationale geldschieters als Wereldbank
en het Internationaal Monetair Fonds of door de regionale ontwikkelingsbanken (zoals
de Inter-American Development Bank). De verdragsbasis zal bijdragen aan een betere
internationale erkenning van de CCO en daardoor de kans vergroten dat de nieuwe organisatie
wel voor financiering van projecten in aanmerking komt.

Het meest vergelijkbaar met de CCLEC is de op Fiji gevestigde Oceania Customs Organisation
die 23 leden telt in de Stille Oceaan. De betrokken douaneadministraties kennen uitdagingen
die sterk vergelijkbaar zijn met die van de douanediensten van de eilandstaten in
de Caribische regio. In de belastingsfeer is de CIAT (Inter-American Center of Tax
Administrations, een organisatie van 42 belastingadministraties) ook vergelijkbaar
met de CCLEC. Nederland is, net als bij de CCLEC in de douanesfeer, lid van de CIAT
wegens de betrokkenheid van het Koninkrijk bij de Midden- en Zuid-Amerikaanse landen.
Tenslotte noem ik nog de Wereld Douane Organisatie die vergelijkbaar is met de CCO.
De mondiale douaneorganisatie, die sinds 1952 een verdragsbasis kent, is in wezen
de moederorganisatie voor zowel de CCLEC als de Oceania Customs Organisation. De regionale
CCLEC is nodig omdat de Caribische CCLEC leden vaak geen WDO lid zijn wegens de aanzienlijk
hogere contributie van deze organisatie en wegens de hoge reiskosten vanuit de regio
voor vergaderingen in Brussel waar de WDO zetelt. Mijn appreciatie van deze organisaties
is dat zij alle een positieve rol spelen in het bijeen brengen van diensten die in
isolement veel minder effectief zouden zijn dan in samenwerking met hun collega diensten.
Internationale samenwerking tussen diensten, vooral in de vorm van het delen van informatie,
is een- essentiële component van effectiever optreden tegen grensoverschrijdende criminaliteit.

Vraag 3

De leden van de SP-fractie zijn benieuwd of de CCO een sterkere doorzettingsmacht
krijgt in het Caribisch gebied en zo ja, hoe dit tot uiting zal komen en op welke
wijze dit zal helpen bij de bestrijding van de smokkel in verdovende middelen naar
Nederland. Tevens zijn zij benieuwd of en in welke mate dit zou ingrijpen in de interne
ordehandhaving van de lidstaten.

De CCO heeft in tegenstelling tot de informele CCLEC een zekere doorzettingsmacht.
Voorzien is (in de artikelen 2, 8 en 10) dat resoluties kunnen worden aangenomen die
de leden binden. Het feit dat de leden instemmen met deze bepalingen die een inbreuk
maken op hun autonome beslissingsmacht, betekent dat zij bereid zijn om de regionale
samenwerking te versterken. Die versterkte samenwerking zal bijdragen aan onder meer
de bestrijding van de smokkel van verdovende middelen via de Caribische regio naar
de grote afzetmarkten in Noord Amerika en Europa. Er worden geen effecten op de interne
ordehandhaving in de lidstaten verwacht. Het profiel van de douanediensten kan wel
versterkt worden ten opzichte van de andere handhavingsdiensten in de lidstaten door
hun via de CCO verbeterde informatiepositie.

Vraag 4

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of de oprichting van de douanesamenwerking
tegemoet komt aan de snoeiharde kritiek van de burgemeester van Rotterdam 2. Hij stelde bij een bezoek aan Curaçao dat de door Nederland geleverde bolletjesscanners
op de luchthaven gewoon uit staan. De burgemeester stelt dat de slechte controle door
de Douane op drugssmokkel en witwassen een klap in het gezicht van Nederland is. Is
de Staatssecretaris het daarmee eens?

Het Verdrag zal voorzien in een adequate juridische basis voor gegevensuitwisseling
en andere vormen van administratieve bijstand in douanezaken. Voor wat betreft de
vraag naar de situatie op Curaçao verwijs ik naar de antwoorden op de Kamervragen
van de leden Groothuizen, Sjoerdsma en Diertens (allen D66), Aanhangsel Handelingen II
2019/20, nr. 365.

Vraag 5

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris wat de waardering is van de
handhaving op smokkel van drugs in de regio is. Staat het Caribisch gebied bekend
als een betrouwbare handhaver? Graag horen deze leden een toelichting op het imago
dat het gebied in de regio heeft.

Goederen uit het Caribisch gebied kunnen risicovol zijn. Zo voert de Douane op Schiphol
in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid een 100% regime uit op o.a.
vluchten afkomstig uit Curaçao, Aruba, Bonaire en Sint Maarten. Een ander voorbeeld
is het hierboven al genoemde Maritime Analysis and Operations Centre (MAOC), de in
Lissabon gevestigde Europese organisatie die zich bezig houdt met de coördinatie van
de bestrijding door EU diensten (zoals marine, kustwacht, politie en douane) van drugssmokkel
uit het Caribisch gebied.

Vraag 6

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of hij contact heeft opgenomen
met de burgemeester van Rotterdam, bijvoorbeeld over de suggestie dat Nederland gewaarschuwd
wordt als een van de uiterst gewelddadige leden van drugsbendes het vliegtuig naar
Nederland pakt. De burgemeester vraagt om betere uitwisseling van gegevens, gaat de
Staatssecretaris daarin mee? Zij lezen in de Nota van Toelichting dat de CCO onder
andere zal fungeren als basis voor gegevensuitwisseling en vragen de Staatssecretaris
of de uitwisseling van gegevens met nationale ordediensten zoals de Douane in de Rotterdamse
haven en de politie te Rotterdam voldoende op orde is om daadwerkelijk voldoen aan
het doel van de CCO.

Voor wat betreft uitwisseling van gegevens door douaneadministraties in het Caribisch
gebied, ben ik het eens dat verbeteringen mogelijk zijn. Het verdrag tot oprichting
van de Caribische Douane Organisatie kan daar een bijdrage aan leveren. Het Verdrag
zal namelijk voorzien in een adequate juridische basis voor gegevensuitwisseling en
andere vormen van administratieve bijstand in douanezaken. Aan deze uitwisseling zal
Douane Nederland na inwerkingtreding van het Verdrag meewerken; zij is daarvoor ook
toegerust. Overigens gaat het dan om uitwisseling van gegevens over goederen, aangezien
de Nederlandse Douane van het toezicht op goederen is. Uitwisseling van gegevens over
personen geschiedt door politie en instanties belast met het toezicht op het grensoverschrijdende
personenverkeer.