Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 337 Wijziging van de Drank- en Horecawet in verband met het Nationaal Preventieakkoord en evaluatie van de wet
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Hoofdlijnen
Met dit wetsvoorstel worden wijzigingen van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) voorgesteld
die bijdragen aan minder problematisch alcoholgebruik in Nederland. De wijzigingen
hebben betrekking op prijsvoordelen, verkoop op afstand, wederverstrekking van alcoholhoudende
drank, inzet van minderjarige testkopers en stagemogelijkheden. Ook bevat dit wetsvoorstel
wijzigingen ter modernisering of verbetering van de wet, zoals de Landelijke Examencommissie,
inrichtingseisen voor horeca- en slijtersinrichtingen en de titel van de wet. Deze
wijzigingen volgen uit het Nationaal Preventieakkoord en evaluatie van de DHW.
In verband met de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan (zie paragraaf 2,
ad. VI) wordt deze memorie van toelichting mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties ingediend.
Inleiding
Rond 400 voor Christus schreef Plato al over alcohol in het boek «De Wetten». Alcohol,
zo stelde Plato, was de manier om de zelfbeheersing van burgers en soldaten te testen.
Ook in die tijd was al bekend dat alcohol een grote invloed heeft op het gedrag van
de mens. De afgelopen jaren tonen steeds meer onafhankelijke wetenschappelijke onderzoeken
de negatieve effecten aan van het drinken van alcohol. Naast de bekende risico’s voor
verslaving en ontremmend gedrag, wordt er steeds meer duidelijk over de gezondheidsrisico’s
van alcoholgebruik. Voor jongeren is alcohol extra schadelijk, omdat zij kwetsbaarder
zijn en sneller een alcoholvergiftiging oplopen. Ook zijn hun hersenen nog volop in
ontwikkeling. Er zijn aanwijzingen dat alcoholgebruik een negatieve invloed kan hebben
op deze hersenontwikkeling en op het ontwikkelen van later problematisch alcoholgebruik.
De Gezondheidsraad vindt het daarom voor jongeren een verstandige keuze om niet te
drinken.1 Naast de risico’s voor jongeren is alcohol ook zeer schadelijk voor ongeboren kinderen.
Het beleid richt zich daarom al jaren op het voorkomen van alcoholgebruik tijdens
de zwangerschap. Echter, ook voor niet-zwangere volwassenen blijken de risico’s groter
dan gedacht. In 2015 heeft de Gezondheidsraad opnieuw naar de schadelijke gevolgen
van alcohol gekeken. Zij zagen bij één glas per dag zowel gunstige als ongunstige
verbanden met ziekten. Voor vrouwen neemt de kans op borstkanker toe bij het drinken
van één glas per dag. De gunstige effecten hadden betrekking op een lager risico op
hart- en vaatziekten, maar geven volgens de Gezondheidsraad geen aanleiding om mensen
die niet drinken aan te raden wel alcohol te gaan gebruiken. Bij meer dan één glas
zijn er verhoogde risico’s op een beroerte, darmkanker en borstkanker voor zowel mannen
als vrouwen. De Gezondheidsraad adviseert daarom om geen alcohol te drinken en anders
niet meer dan één glas per dag.2
De regering onderkent ook dat alcoholgebruik een sociaal effect heeft, zoals het samenbrengen
van mensen en het bieden van ontspanning. Daar staat tegenover dat er aanzienlijke
kosten veroorzaakt worden door alcoholgebruik. Het RIVM heeft berekend dat alcoholgebruik
de maatschappij jaarlijks netto tussen de 2.3 en 4.2 miljard euro kost.3 Bij de kosten gaat het onder andere om lagere arbeidsproductiviteit, inzet van politie
en justitie en kosten als gevolg van verkeersongevallen. Daarbij zijn ook de private
kosten, zoals de kosten van voortijdige sterfte en verlies aan kwaliteit van leven
inbegrepen. De baten van alcoholgebruik zijn bijvoorbeeld de accijnsinkomsten voor
de overheid. In deze kostenschattingen is het welzijn dat mensen bij het drinken van
alcohol kunnen ervaren, niet meegenomen, omdat het moeilijk is om dit in maat en getal
uit te drukken. Vanwege de per saldo maatschappelijke kosten acht de regering het
noodzakelijk om kritisch te kijken naar de regels voor alcoholgebruik, zodat problematisch
alcoholgebruik kan worden teruggedrongen.
In 2016 is, zoals de Tweede Kamer is toegezegd bij de wetswijzigingen van 2014 en
2015, de Drank- en Horecawet geëvalueerd.4 De evaluatie toont aan dat er over het algemeen een positief beeld heerst over de
Drank- en Horecawet. Gemeenten hebben de decentralisatie positief ervaren, echter
er bestaat de wens om aanvullende bevoegdheden te hebben. Daarnaast werd door diverse
partijen aangegeven dat de wet modernisering behoeft en dat kritisch naar de eisen
gekeken moet worden. Ook werd aangegeven dat de naam soms tot verwarring leidt, omdat
de wet horeca niet definieert.
Daarnaast is het terugdringen van problematisch alcoholgebruik onderdeel van het Nationaal
Preventieakkoord «Naar een gezonder Nederland»5, dat op 21 november 2018 is gesloten met meer dan 70 organisaties. In dat akkoord
is afgesproken om problematisch alcoholgebruik terug te dringen.
Uit cijfers van het Trimbos Instituut blijkt dat in 2016 8.8% van de Nederlandse bevolking
overmatig alcohol dronk en 8.5% een zware alcoholdrinker was. De regering vindt deze
percentages zorgwekkend. In het Nationaal Preventieakkoord zijn samen met meer dan
70 maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven al enkele maatregelen afgesproken
om problematisch alcoholgebruik te voorkomen.
Enkele voorbeelden zijn:
– de Gezonde School wordt uitgebreid met nieuwe interventies en hoger onderwijsinstellingen
gaan plannen ontwikkelen voor Studie & Alcoholpreventie;
– er wordt geen alcoholreclame meer gemaakt langs de amateursportvelden en ook voor
grote sportevenementen komt de sector met een plan om de koppeling tussen sport en
alcohol minder vanzelfsprekend te maken;
– er komt een samenwerkingsverband Vroegsignalering alcoholproblematiek met zorgprofessionals
die onder meer zorgt voor verbetering van matched care interventies en voorlichting voor zwangere vrouwen;
– de naleving door verstrekkers wordt versterkt door onder andere e-learnings en de handhaving door gemeenten wordt gestimuleerd door onder meer handvatten voor
handhavers.
In het Nationaal Preventieakkoord is opgenomen dat bepaalde afspraken zullen worden
uitgewerkt in wet- en regelgeving.
Een voorgestelde wijziging die niet volgt uit het Nationaal Preventieakkoord, maar
aanvullend daarop door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna:
VWS) aan de Tweede Kamer is toegezegd,6 is het voorkomen van ongewenste koopprikkels door middel van prijsacties. Het is
een onwenselijke situatie dat mensen geprikkeld worden om meer alcohol te kopen dan
dat zij van plan waren. Om dit te voorkomen regelt dit wetsvoorstel een beperking
ten aanzien van prijsacties.
Specifiek ten aanzien van jongeren geldt dat wanneer zij beginnen met drinken, jongeren
vaak en veel drinken. Dit is, vanwege de vele negatieve effecten, zorgelijk en daarom
neemt de regering maatregelen om het alcoholgebruik onder jongeren verder terug te
dringen. Zo worden er regels vastgesteld voor verkoop op afstand van alcoholhoudende
drank. Naast maatregelen om jongeren te ontmoedigen om alcohol te drinken, wordt het
verstrekken van alcohol op voor publiek toegankelijke plaatsen aan minderjarigen door
volwassenen strafbaar.
De regering stelt met dit wetsvoorstel ook voor om inrichtingseisen te moderniseren
door lokaal maatwerk mogelijk te maken. Onnodige eisen worden geschrapt, waardoor
de regeldruk wordt verkleind. Ook wenst de regering duidelijkheid te geven over de
onafhankelijke positie van de Landelijke Examencommissie, die erkenningen afgeeft
van opleidingen op het gebied van sociale hygiëne, verklaringen kennis en inzicht
sociale hygiëne verstrekt en het register beheert waarin leidinggevenden met een kwalificatie
op het gebied van sociale hygiëne moeten worden opgenomen.
Met dit wetsvoorstel worden daarom de volgende wijzigingen voorgesteld:
I. Prijsacties met meer dan 25% korting zijn niet langer toegestaan
II. Regels voor verkoop op afstand van alcoholhoudende dranken
III. Strafbaarstelling volwassenen die alcohol doorgeven aan minderjarigen
IV. Uitzondering strafbaarstelling 16- en 17-jarige testkopers in het kader van toezicht
V. Uitzondering strafbaarstelling 14- en 15-jarige vmbo-leerlingen in het kader van horecastage
VI. Grondslag voor onafhankelijke positie en vergoeding Landelijke Examencommissie
VII. Intrekken Besluit eisen inrichtingen DHW
VIII. Opheffen verbod op toegang slijter door minderjarige zonder begeleiding 21+
IX. Veranderen van de naam van de wet in Alcoholwet.
2. De wijziging op hoofdlijnen
Ad I. Prijsacties met meer dan 25% korting zijn niet langer toegestaan
Alcoholhoudende dranken voor gebruik elders dan ter plaatse worden door verstrekkers
zoals supermarkten, slijters en webshops, regelmatig met een actie aangeboden. Voor
verstrekkers is een prijsactie een manier om consumenten te verleiden om naar de winkel
of webshop te komen. In de praktijk blijkt dan ook dat bijna elke supermarkt of slijter
regelmatig prijsacties met alcoholhoudende dranken heeft. Daarnaast is een actie een
aantrekkelijk middel om consumenten te verleiden alcoholhoudende drank op dat moment
te kopen, omdat er sprake is van een prijsvoordeel dan wel omdat de suggestie van
een prijsvoordeel wordt gewekt dat weleens binnenkort afgelopen kan zijn. Dit vergroot
de kans dat consumenten meer alcoholhoudende drank kopen dan in beginsel de bedoeling
was. Vervolgens wordt de drempel om alcoholhoudende drank te gebruiken, verlaagd omdat
het voorhanden is. De regering ziet hierin risico’s voor problematisch alcoholgebruik.
Alcoholhoudende dranken zijn risicovolle producten voor de gezondheid.
De acties bij de ketensupermarkten en -slijters zijn thans vaak begrensd tot 50% van
de reguliere prijs. Dit komt overeen met het maximale prijsvoordeel dat partijen hebben
afgesproken in de zelfreguleringscode: de Reclamecode voor Alcoholhoudende dranken.7 Er zijn echter ook verstrekkers die niet zijn aangesloten bij de zelfreguleringscode
en meer dan 50% prijsvoordeel hanteren.
Hoewel gemeenten volgens de DHW reeds de mogelijkheid hebben om prijsacties voor alcoholhoudende
drank die bestemd is voor gebruik elders dan ter plaatse te beperken tot 30%, wordt
van die mogelijkheid nauwelijks gebruik gemaakt. Hier zijn meerdere redenen voor.
De uitwerking van regels omtrent prijsacties voor alcoholhoudende dranken voor gebruik
elders dan ter plaatse is op lokaal niveau ingewikkeld, vanwege de gemeentegrensoverschrijdende
effecten. Zo kan het zijn dat een landelijke verstrekker gevestigd in gemeente X alcoholhoudende
drank aanbiedt in gemeente Y met een korting van 50%. Hierdoor ontstaat er onduidelijkheid
over de handhavingsbevoegdheid. Daarnaast leiden prijsacties voor gebruik elders dan
ter plaatse niet (direct) tot ordeverstoring binnen gemeenten, waardoor er minder
noodzaak is vanuit gemeenten om dergelijke prijsacties te beperken. Dit is anders
bij prijsacties voor gebruik ter plaatse, zoals happy hours in horeca, waar gemeenten – vanwege het bewaken van de openbare orde – regelmatig
gebruik maken van hun bevoegdheden om nadere regels te stellen. De regering ziet daarom
alleen noodzaak om de prijsacties voor gebruik elders dan ter plaatste te reguleren.
In aanvulling op het Nationaal Preventieakkoord heeft de Staatssecretaris van VWS
daarom bij brief van 21 november 2018 aan de Tweede Kamer aangekondigd dat prijsacties
met alcoholhoudende dranken voor gebruik elders dan ter plaatse voor alle aanbieders
in Nederland wordt beperkt tot maximaal 25%.8 Met dit wetsvoorstel wordt dat geregeld.
De regering kiest voor het percentage van 25%, om prijsacties die leiden tot een «tweede
of derde product gratis» te voorkomen. Hierdoor past de regering een hoger percentage
toe dan thans is opgenomen in de zelfreguleringscode en in de DHW. Dit wordt proportioneel
geacht gelet op het verkleinen van de prikkel om op dat moment de alcoholhoudende
drank te kopen. Hoe hoger de korting is, hoe sterker de prikkel. Deze maatregel draagt
bij aan het voorkomen van problematisch alcoholgebruik.
Of sprake is van een prijsactie met meer dan 25% wordt beoordeeld door het waarnemen
van aanbiedingen of verstrekkingen offline en online door de toezichthouder. Het wetsvoorstel
verbiedt prijsacties met alcoholhoudende drank die een voordeel opleveren dan wel
een voordeel suggereren van meer dan 25%. Hieronder vallen de volgende situaties:
– prijsacties met een duidelijk prijsvoordeel van meer dan 25% ongeacht of de actie
tijdgebonden is, zoals «twee voor de prijs van één», «drie voor de prijs van twee»
of «tweede product gratis»;
– prijsacties die de suggestie wekken van een prijsvoordeel van meer dan 25% ongeacht
of de actie tijdgebonden is, zoals de situatie dat er een adviesprijs en verkoopprijs
wordt gehanteerd of een «van/voor» prijs terwijl de verkoopprijs structureel van aard
is;
– overige prijsacties van meer dan 25% die verbonden zijn aan een periode van maximaal
een maand ongeacht of de korting staat aangegeven, zoals acties die worden aangeduid
met «nu» en «laatste kans».
Alleen in de categorie overige prijsacties zal de kortingsactie bezien worden over
een periode van maximaal een maand. Dat komt omdat de regering prijsveranderingen,
die een normaal onderdeel vormen van de markt, wil blijven toestaan. Tegelijkertijd
vindt de regering prijsveranderingen van meer dan 25% in een maand een prijsactie
en geen normale prijsverandering. Om die reden wordt er een maand gehanteerd. De toezichthouder
zal hier toezicht op houden door, als daar aanleiding voor is, de prijs van de verstrekker
te monitoren dan wel gebruik te maken van de medewerkingsplicht uit de Algemene wet
bestuursrecht door nadere informatie te vragen. Het is niet de intentie dat hierdoor
regeldruk ontstaat.
Markteffecten
Er zijn drie partijen betrokken bij prijsacties voor alcoholhoudende dranken voor
gebruik elders dan ter plaatse: producenten (zoals bierbrouwers), verstrekkers (zoals
supermarkten en slijterijen) en consumenten. Het wetsvoorstel verandert de huidige
marktstructuur niet.
Door de wetswijziging zijn alle verstrekkers gebonden aan de begrenzing van prijsacties
tot maximaal 25% van de reguliere prijs. Het is aannemelijk dat verstrekkers prijsacties
blijven hanteren om consumenten te verleiden om naar de winkel te komen. Echter, de
prikkel voor consumenten om meer alcoholhoudende dranken te kopen dan aanvankelijk
de bedoeling of nodig was, wordt verkleind. Dit sluit aan bij het doel van dit wetsvoorstel.
Het is niet aannemelijk dat het wetsvoorstel effect heeft op de kwaliteit van alcoholhoudende
dranken voor gebruik elders dan ter plaatse. Met het wetsvoorstel kan er minder korting
gegeven worden dan nu gebruikelijk is. Echter, de reguliere prijs en daarmee de betaalbaarheid
bepalen producenten en verstrekkers. Het wetsvoorstel stelt daarnaast geen regels
over de beschikbaarheid en de bereikbaarheid. Dit blijft aan marktpartijen. Er is
geen reden aan te nemen dat de maatregel effect heeft op de efficiëntie van de marktpartijen.
Concurrentie tussen aanbieders wordt niet beïnvloed door de korting te maximeren op
25%.
Het doel van de maatregel is om problematisch alcoholgebruik te voorkomen. Het beoogde
gevolg van de maatregel is dat het aantal problematische alcoholgebruikers afneemt.
Dit kan ertoe leiden dat er minder alcoholhoudende drank wordt gedronken, waardoor
het een negatief effect heeft op de omzet van verstrekkers van alcoholhoudende drank.
Dit kan negatieve gevolgen hebben voor werkgelegenheid in de alcoholhoudende sector.
Tegelijkertijd leidt minder problematische alcoholgebruikers tot een vitalere samenleving
met positieve gevolgen voor werkgelegenheid.
Toezicht
Het toezicht op de prijsacties met alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter
plaatse wordt ondergebracht bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna:
NVWA). De NVWA is landelijk georganiseerd en kan daardoor inspelen op gemeentegrensoverschrijdende
effecten van prijsacties met alcoholhoudende dranken voor gebruik elders dan ter plaatse.
Gemeenten blijven een belangrijke signaalfunctie uitoefenen voor de risico’s in hun
gemeente. De NVWA zal daarom met gemeenten blijven samenwerken voor risicobeoordeling.
De NVWA kan in een beleidsregel aangeven hoe ze invulling geeft aan deze toezichtstaak.
Het toezicht op prijsacties voor gebruik ter plaatse – zoals de happy hours in horeca – blijft bij de gemeente omdat deze taak lokaal gebonden is, van belang
is voor het bewaken van de openbare orde en gemeenten hier niet tegen uitvoeringsbelemmeringen
aanlopen.
Ad II. Regels voor verkoop op afstand van alcoholhoudende dranken
Met dit wetsvoorstel worden regels gesteld voor verkoop op afstand van alcoholhoudende
dranken in Nederland. Onder verkoop op afstand wordt verstaan het aanbieden en de
aankoop van alcoholhoudende dranken via internet of telefoon, met bezorging van de
alcoholhoudende drank op het adres van de geadresseerde of bij een bedrijfsmatig ophaalpunt.
Alcoholhoudende drank mag alleen worden overgedragen aan personen van wie is vastgesteld
dat zij 18 jaar of ouder zijn. De DHW regelt dat de leeftijd dient te worden vastgesteld
op het moment van verstrekking van de alcoholhoudende drank. Bij de evaluatie van
deze wet in 2016 kwam naar voren dat de leeftijdsgrens bij de verkoop op afstand van
alcoholhoudende drank niet eenvoudig te handhaven is. Het toezicht stuit voor gemeenten
op praktische belemmeringen. Het is voor een toezichthouder vrijwel onmogelijk om
op het moment van bezorging (vaak een voordeur) aanwezig te zijn om toezicht uit te
oefenen. Zowel de locatie van bezorging als het tijdstip is voor de toezichthouder
onbekend. Tegelijkertijd is zichtbaar dat het aantal verkopers van alcohol op afstand
de laatste jaren toeneemt, met onder meer online supermarkten, online slijters en
online platforms die als intermediair optreden tussen de lokale en landelijke aanbieder
en de consument. Daarnaast is het aantal platforms voor thuisbezorgmaaltijden, waar
het ook mogelijk is om alcoholhoudende dranken te bestellen, toegenomen. Ook zijn
er koerierdiensten ontstaan waar online en telefonisch, ongeacht het tijdstip, alcoholhoudende
dranken kunnen worden besteld. De markt met aanbieders is daardoor erg divers.
Verder beperkt de verkoop op afstand zich niet tot de grenzen van gemeenten. Een winkel
mag alcoholhoudende drank bij consumenten uit een andere gemeente bezorgen. Hierdoor
is het voor een gemeente ingewikkeld om toe te zien op de verkoop op afstand van alcoholhoudende
drank door een aanbieder uit die gemeente, als de alcoholhoudende drank in een andere
gemeente wordt bezorgd. Het werkgebied van de toezichthouder beperkt zich immers tot
de gemeentegrens.
De regering vindt het belangrijk dat deze toezichtbelemmeringen worden weggenomen,
omdat het een risicovol verkoopkanaal is voor jongeren. Hoewel in 2016 en 2018 internet
nog geen veel gebruikt verkoopkanaal was voor jongeren, blijkt uit het nalevingsonderzoek
in beide jaren dat als jongeren alcohol via internet kopen de naleving van de leeftijdsgrens
door verstrekkers van thuisbezorgkanalen het laagst is van alle verkoopkanalen (2016:
2% en in 2018: 9,5%).9
Naar aanleiding van de evaluatie en de nalevingscijfers heeft de toenmalige Staatssecretaris
van VWS in 2017 toegezegd de mogelijkheden te verkennen om de handhaafbaarheid van
de leeftijdsgrens bij verkoop op afstand van alcoholhoudende drank te verbeteren.
Daarnaast hebben partijen in het Nationaal Preventieakkoord afgesproken dat het Ministerie
van VWS bekijkt of er nadere eisen moeten worden gesteld aan de verkoop van alcoholhoudende
drank op afstand. Met dit wetsvoorstel geeft de regering aan die toezegging en aan
die afspraak uit het Nationaal Preventieakkoord gevolg.
De verkoop op afstand is verschillend van de verkoop in horeca en fysieke winkels,
doordat het aankoop- en het aflevermoment uiteen liggen. Daar waar een verstrekker
in een winkel of horeca-inrichting op het moment van aankoop al constateert of de
koper meerderjarig is, gebeurt dit bij verkoop op afstand niet. Er is op dit moment
ook geen wettelijke verplichting hiertoe. Hierdoor is het voor minderjarigen laagdrempelig
en eenvoudig om online alcoholhoudende drank te kopen. Daar komt bij dat degene die
aflevert niet altijd weet dat hij alcohol bezorgt, omdat dit niet altijd aan de buitenkant
van het pakket zichtbaar is. In het kader van het briefgeheim is het verboden om post
te openen of te lezen, zonder toestemming van de rechter of degene aan wie de post
gericht is.10
Met het oog op de steeds verdergaande digitalisering van de samenleving en omdat het
steeds lastiger wordt voor jongeren om in de supermarkt, winkel of horeca alcoholhoudende
drank te kopen, is de verwachting dat het aantal online aankooppogingen van alcohol
door jongeren komende jaren verder zal toenemen. Daarmee neemt ook de noodzaak van
een verbetering van de naleving van de leeftijdsgrens in dit verkoopkanaal toe.
Deze punten samengenomen, acht de regering het nodig om de naleving van de leeftijdsgrens
bij verkoop op afstand van alcoholhoudende drank te verbeteren. Naast de wettelijke
plicht om op het moment van verstrekking vast te stellen of de ontvanger 18 jaar is,
wil de regering daarom het volgende regelen:
a) bestellingen van alcoholhoudende dranken kunnen alleen worden gedaan als met een leeftijdsverificatiesysteem
wordt vastgesteld dat de koper op het moment van aankoop de leeftijd van 18 jaar heeft
bereikt;
b) er wordt een geborgde werkwijze geëist waarin de verkoper van de alcoholhoudende drank
beschrijft hoe ervoor wordt gezorgd dat de alcoholhoudende drank alleen wordt overgedragen
aan personen die 18 jaar of ouder zijn en hoe op het moment van aflevering van de
alcoholhoudende drank de leeftijd van de ontvanger wordt geverifieerd;
c) bestellingen van alcoholhoudende dranken kunnen alleen worden afgeleverd op het adres
van de geadresseerde waarvoor de alcoholhoudende drank is bestemd of bij een bedrijfsmatig
ophaalpunt;
d) bestellingen van sterk alcoholhoudende dranken en producten behorende tot het slijtersbedrijf,
mogen alleen worden gedaan op een website die geen andere producten aanbiedt;
e) voor het toezicht op de leeftijdsgrens bij verkoop op afstand mag gebruik worden gemaakt
van een fictieve identiteit; en
f) het toezicht wordt ondergebracht bij de NVWA.
Voornoemde nieuwe regels hebben tot doel om zoveel mogelijk tot een sluitende naleving
en controle bij verkoop op afstand van alcoholhoudende drank te komen. De regering
beoogt hiermee de naleving van de leeftijdsgrens van 18 jaar bij thuisbezorgkanalen
te verbeteren. De regels zien alleen op verkoop op afstand in Nederland. In tegenstelling
tot de tabaksregelgeving is er geen sprake van Europese regelgeving op dit punt.
Ad a. Bestelling met een leeftijdsverificatiesysteem bij aankoopmoment
De huidige DHW regelt alleen de leeftijdsgrens van 18 jaar op het moment van verstrekking
van alcoholhoudende drank. Dit is voor fysieke verkooppunten, zoals supermarkten en
horeca heel logisch omdat verstrekking vaak gepaard gaat met de aankoop waardoor de
leeftijd al op het moment van bestellen wordt vastgesteld. Bij verkoop op afstand
is de situatie anders. Daar liggen het aankoop- en het aflevermoment uiteen. Hierdoor
bestaat het risico dat minderjarigen gemakkelijker aan alcoholhoudende dranken kunnen
komen, temeer nu de aflevering veelal aan de voordeur is waar de kans op toezicht
minimaal is. Met dit wetsvoorstel gaat de leeftijdsgrens daarom ook gelden voor het
plaatsen van een bestelling op afstand van alcoholhoudende drank.
Dit wetsvoorstel regelt dat een verstrekker van alcoholhoudende drank op afstand een
leeftijdsverificatiesysteem hanteert dat op het tijdstip van de verkoop vaststelt
dat de consument de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Een leeftijdsverificatiesysteem
maakt het mogelijk om op betrouwbare en eenduidige wijze de leeftijd van de consument
vast te stellen. Bij lagere regelgeving zullen nadere regels worden gesteld aan het
leeftijdsverificatiesysteem. Hierbij wordt gedacht aan een leeftijdsvraag op het moment
van aankoop en op termijn een leeftijdsverificatiesysteem waarmee de leeftijd op afstand
op het moment van aankoop kan worden vastgesteld. Bij een dergelijk leeftijdsverificatiesysteem
kan de verkoper op een betrouwbare en eenduidige wijze online de leeftijd van de koper
verifiëren. Uitgangspunt voor het leeftijdsverificatiesysteem is dat het betaalbaar
en toepasbaar is voor ondernemers. Dit systeem zal met een redelijke overgangstermijn
in werking treden.
Een toezichthouder kan door de wettelijke bevoegdheid van fictieve identiteit (zie
onder e) zich bij het aankoopmoment voordoen als koper en nagaan of de verstrekker
alleen alcohol verkoopt aan meerderjarigen.
Op het moment dat het voor verstrekkers verplicht wordt om bij de aankoop met een
online leeftijdsverificatiesysteem de leeftijd vast te stellen, dan blijft alleen
de mogelijkheid over om alcoholhoudende dranken via internet te verkopen. Het op afstand
via de telefoon bestellen van alcoholhoudende dranken is vanaf dat moment niet meer
toegestaan, omdat via de telefoon geen gebruik kan worden gemaakt van het online leeftijdsverificatiesysteem.
In dit wetsvoorstel wordt geen uitzondering voor deze type verstrekkers gemaakt. De
regering acht dit proportioneel gelet op de risico’s voor niet-naleving van de leeftijdsgrens.
Daarnaast bieden veel verstrekkers naast telefonische bestellingen, ook online bestellingen
aan. Voor maaltijdbezorgers gebeurt dit vaak via een platform, waar het leeftijdsverificatiesysteem
op van toepassing is.
Ad b. Geborgde werkwijze voor de verstrekker van alcoholhoudende drank
Bij verkoop op afstand is er sprake van een keten waarbij minimaal één en soms meerdere
partijen betrokken zijn. Zo heb je de eigenaar van de alcoholhoudende drank. Dit is
de verkoper, ook wel verstrekker genoemd. Dat kan bijvoorbeeld de slijter of een webshop
zijn. Vervolgens kan het zo zijn dat de alcoholhoudende drank via een website of een
platform wordt aangeboden. Het platform is de aanbieder, ook wel de tussenpersoon.
Ook bestaat er de mogelijkheid van een online prikbord waar geadverteerd wordt door
online webshops/winkels en consumenten en tussen consumenten onderling. In dat geval
is de online winkel die adverteert de aanbieder en dat geldt ook voor de consument
die via een online prikbord alcohol verkoopt. Als de alcoholhoudende drank is besteld,
is er sprake van een verkoopovereenkomst ongeacht of er een betaling heeft plaatsgevonden.
Dit wordt aankoop genoemd. Vervolgens wordt de alcoholhoudende drank bezorgd op het
afgesproken adres. Dat kan zijn een woonadres of ophaalloket van de bezorgdienst.
De bezorging wordt gedaan door een bezorger, die al dan niet in dienst is van de verkoper,
de tussenpersoon of bij een derde partij zoals een postbezorger. De alcoholhoudende
drank wordt door deze bezorger overhandigd aan de consument.
Omdat alcoholhoudende drank een risicovol product is, acht de regering het nodig dat
alle betrokkenen in de keten op de hoogte zijn dat alcoholhoudende drank wordt verhandeld
en dus de leeftijd van de consument gecontroleerd moet worden. Om die reden wordt
er met dit voorstel een geborgde werkwijze vereist van iedere verkoper van alcoholhoudende
drank op afstand. Dit betreft een document waarin staat omschreven hoe de leeftijdsgrens
van 18 jaar wordt geborgd in de hele keten vanaf het moment van verzending tot het
moment van levering. Dit zal ertoe leiden dat de verkoper met de online aanbieder
of de bezorger overeen moet komen hoe de controle op de leeftijdsgrens wordt geborgd,
zodat dit wordt vermeld in de geborgde werkwijze.
De geborgde werkwijze is door de toezichthouder op te vragen voor controle. In lagere
regelgeving worden de eisen voor de geborgde werkwijze vastgesteld. Daarbij zal ook
aandacht zijn voor de werkbaarheid en handhaafbaarheid ervan. De lagere regelgeving
zal ter internetconsultatie worden voorgelegd. Als uit controle door de toezichthouder
blijkt dat de online aanbieder of bezorger zich niet houdt aan de geborgde werkwijze,
waardoor er een overtreding van de leeftijdsgrens wordt geconstateerd dan wordt de
verkoper hierop aangesproken en gesanctioneerd. Het is aan de verkoper om met anderen
in de keten te bespreken hoe ze omgaan met het niet nakomen van de afspraken die ze
onderling hebben gemaakt om zich aan de leeftijdsgrens te houden.
Uiteindelijk gaat het erom dat de alcoholhoudende drank alleen wordt verstrekt aan
een meerderjarige. Als dit ondanks de geborgde werkwijze niet gebeurt, dan blijft
de oorspronkelijke verkoper van de alcoholhoudende drank verantwoordelijk voor naleving
van de leeftijdsgrens. De verkoper heeft immers zeggenschap over het product en kan
afspraken maken om ervoor te zorgen dat de alcoholhoudende drank alleen wordt verstrekt
aan consumenten die meerderjarig zijn.
Ad c. Aflevering op het adres van de geadresseerde of bij een bedrijfsmatig ophaalpunt
Met dit wetsvoorstel wordt de eis gesteld dat de alcoholhoudende drank slechts wordt
afgeleverd op het adres van de geadresseerde of bij een bedrijfsmatig ophaalpunt.
Onder bedrijfsmatige ophaalpunten vallen ook ophaalpunten van (keten)supermarkten.
Uit een rechterlijke uitspraak11 volgt dat deze ophaalpunten niet als gebruikelijke verkooppunten worden gezien. Daarmee
vallen ook deze ophaalpunten onder de voorgestelde regels voor verkoop op afstand.
Het afgeven bij meerderjarige buren wordt wettelijk niet meer toegestaan. Voor buren
is het immers niet altijd duidelijk wat er in het postpakket zit, waardoor de kans
bestaat dat het aan een minderjarige wordt meegegeven. Daarnaast is er geen ouderlijke
verantwoordelijkheid van toepassing op buren.
De aflevering aan het adres van de geadresseerde of een bedrijfsmatig ophaalpunt laat
onverlet, dat de leeftijd op het moment van verstrekking alsnog moet worden vastgesteld,
zoals nu al in de wet is geregeld.
Ad d. Bestellingen van sterk alcoholhoudende dranken of producten die behoren tot
een slijterslokaliteit, mogen alleen worden gedaan op een website die geen andere
producten aanbiedt
Uit de reacties op de internetconsultatie van dit wetsvoorstel is gebleken dat er
een ongelijke situatie bestaat voor online slijterijen en fysieke slijterijen. In
fysieke slijterijen mag naast sterk en zwak alcoholhoudende drank, alleen alcoholvrije
dranken en aan het slijtersbedrijf gerelateerde producten, zoals bepaald in het Besluit
aanvulling omschrijving slijtersbedrijf, worden verkocht. Voor online slijterijen
was dit niet geregeld, waardoor er thans websites zijn die levensmiddelen en sterk
alcoholhoudende drank tegelijk aanbieden. Consumenten kunnen deze producten in één
keer bestellen en afrekenen en krijgen deze dan ook gezamenlijk afgeleverd. De regering
vindt dit een onwenselijke situatie. Voor alle slijterijen is het belangrijk dat er
geen andere producten dan dranken en aan het slijtersbedrijf gerelateerde producten
worden aangeboden, om te voorkomen dat mengformules ontstaan die de aanschaf van sterk
alcoholhoudende drank toegankelijker maken. Dit om de aankoop van sterk alcoholhoudende
drank bewust te laten plaatsvinden. Om die reden regelt dit wetsvoorstel dat ook bij
online slijterijen, geen andere producten dan bij fysieke slijterijen mogen worden
aangeboden. Hiermee wordt een gelijk speelveld voor fysieke en online slijters gecreëerd.
Deze wijziging zal gevolgen hebben voor voornamelijk de grote ketensupermarkten, waar
het thans mogelijk is om online op één website in één bestelling levensmiddelen en
sterk alcoholhoudende drank te kopen.
Ad e. Inzet van fictieve identiteit
Om toezicht te houden op de naleving van de leeftijdsgrens bij online en – voor zolang
het toegestaan blijft – telefonische aankopen, is het nodig dat de toezichthouder
het aankoopproces doorloopt. Niet alleen moet worden gecontroleerd of er om de leeftijd
wordt gevraagd, maar ook of minderjarigen daadwerkelijk verhinderd worden om een bestelling
te plaatsen. Theoretisch zou de toezichthouder hiervoor minderjarige testkopers kunnen
inzetten. De regering acht dat vanuit ethisch oogpunt ontoelaatbaar. De persoonsgegevens
van de minderjarige kunnen namelijk op een website achterblijven en daarna algemeen
bekend worden om andere ondernemers te waarschuwen. Dit ondermijnt het toezicht en
de minderjarige wordt niet voldoende beschermd. Er wordt daarom voorgesteld dat de
toezichthouder onjuiste of onvolledige gegevens mag verstrekken met betrekking tot
zijn naam, adres en leeftijd op het moment van online of telefonische aankopen. Om
te voorkomen dat de toezichthouder zich hierbij schuldig maakt aan valsheid in geschrifte,
wordt voorgesteld de toezichthouder expliciet de bevoegdheid te geven om gebruik te
maken van een fictieve identiteit. Op deze manier worden persoonsgegevens beschermd
en kan alsnog het aankoopproces worden doorlopen. Er is geen andere wijze waarop de
toezichthouder effectief toezicht kan houden op de naleving van de leeftijdsgrens
bij verkoop op afstand.
Hetgeen in dit wetsvoorstel wordt geregeld ten aanzien van inzet van een fictieve
identiteit bij verkoop op afstand sluit aan bij hetgeen is geregeld in de Europese
verordening samenwerking consumentenbescherming.12 Het wetsvoorstel ter uitvoering van deze verordening is in juli 2019 ingediend bij
de Tweede Kamer.13
Op grond van artikel 5:12, tweede lid, Awb toont een toezichthouder zijn legitimatiebewijs
desgevraagd aanstonds. De verkoper kan een toezichthouder gemakkelijk ontmaskeren
door steeds de toezichthouder om zijn legitimatiebewijs te vragen. Om dit te voorkomen,
wordt voorgesteld artikel 5:12 van de Awb niet van toepassing te verklaren. Deze uitzondering
geldt alleen tijdens de inzet van de bevoegdheid om gebruik te maken van een fictieve
identiteit. Als de toezichthouder wordt gevraagd zijn of haar legitimatiebewijs te
tonen, hoeft hij of zij deze niet te laten zien. Als de toezichthouder na afloop of
bij inzet van andere bevoegdheden wordt gevraagd om zijn of haar legitimatiebewijs,
dient hij of zij deze wel te tonen.
Het gebruik van een fictieve identiteit moet worden onderscheiden van anoniem toezicht.
Dergelijk toezicht is in de praktijk gebruikelijk en behoeft geen expliciete wettelijke
basis. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft geoordeeld dat vanwege
de doeltreffendheid van het onderzoek naar de naleving van de wet het in beginsel
toelaatbaar is dat toezichthouders anoniem toezicht uitoefenen.14 De artikelen 5:13 en 5:15 van de Awb bieden daar ruimte voor.
De handelwijze van de toezichthouder met gebruikmaking van een fictieve identiteit
dient achteraf toetsbaar te zijn voor een rechter, als deze moet oordelen over de
rechtmatigheid van de opgelegde sanctie. Met het oog daarop wordt de toezichthouder
verplicht tot het opstellen van een verslag van hetgeen tijdens het onderzoek is voorgevallen,
zodat gecontroleerd kan worden of deze bevoegdheid op een evenredige manier is toegepast
en de inzet ervan noodzakelijk was. Deze plicht is ook in het wetsvoorstel opgenomen
en komt overeen met hetgeen in het eerdergenoemde wetsvoorstel tot uitvoering van
de Europese verordening samenwerking consumentenbescherming is opgenomen.
Ad f. Toezicht onderbrengen bij de NVWA
Het toezicht op de regels voor verkoop van alcoholhoudende drank op afstand wordt
ondergebracht bij de NVWA. Doordat de NVWA landelijk is georganiseerd, speelt het
geen rol dat alcoholhoudende drank vanuit gemeente X wordt verkocht en in gemeente
Y wordt afgeleverd. De samenwerking met gemeenten is van groot belang, omdat gemeenten
het beste zicht hebben op wat er lokaal in hun gemeente gebeurt. De regering ziet
voor gemeenten dan ook een belangrijke signaalfunctie richting de NVWA. De regering
vraagt de NVWA om gemeenten te betrekken bij het risicogericht toezicht. De NVWA kan
in een beleidsregel aan te geven hoe ze invulling geeft aan deze toezichtstaak.
Ad III. Strafbaarstelling volwassenen die alcohol doorgeven aan minderjarigen
In het Nationaal Preventieakkoord is afgesproken dat het Ministerie van VWS zich inzet
om wederverstrekking van alcohol strafbaar te stellen, zoals die voorkomt in horeca
en op festivals. Onder wederverstrekking wordt verstaan het doorgeven van alcoholhoudende
drank, na het moment van aankoop, aan iemand van wie niet is vastgesteld dat diegene
18 jaar of ouder is. Uit het Intraval onderzoek van 201615 blijkt dat jongeren in 83% van de gevallen alcohol krijgen van meerderjarige vrienden
of familie. Partijen bij het Nationaal Preventieakkoord gaven ook aan dat zij vaak
constateren dat alcoholhoudende drank wordt doorgegeven aan minderjarigen. De regering
deelt met deze partijen dat dit een probleem is, omdat jongeren daardoor de kans lopen
op gezondheidsschade. Daar komt bij dat uit het NIX18-onderzoek bekend is dat slechts
61% van de ouders en 56% van de meerderjarige Nederlanders het normaal vinden dat
jongeren niet drinken voor hun 18e.16
De verstrekking van alcohol, bedrijfsmatig of anders dan om niet, aan personen van
wie niet is vastgesteld dat zij 18 jaar zijn, is op basis van de DHW reeds verboden.
Daarnaast is in de DHW ook geregeld dat minderjarigen die op publieke plekken alcoholhoudende
dranken in hun bezit hebben, strafbaar zijn. Met dit wetsvoorstel wordt het ook strafbaar
als een volwassene, in de publieke ruimte, alcoholhoudende drank geeft aan een minderjarige.
Dit geldt onverlet of er een familierelatie is met de minderjarige.
Met het strafbaar stellen van wederverstrekking legt de regering ook een verantwoordelijkheid
bij volwassenen om te voorkomen dat door hun toedoen minderjarigen alcoholhoudende
dranken kunnen gebruiken en daardoor gezondheidsschade kunnen oplopen. De regering
acht dit nodig, omdat uit het rapport van de Gezondheidsraad «Alcohol en de hersenontwikkeling
van jongeren (2018)» blijkt dat er aanwijzingen zijn dat alcoholgebruik een negatieve
invloed kan hebben op de hersenontwikkeling en een risico op het ontwikkelen van later
problematisch alcoholgebruik.
Het effect van het strafbaar stellen van wederverstrekking is dat er twee boetes kunnen
worden uitgedeeld als geconstateerd wordt dat een volwassene een minderjarige alcoholhoudende
drank geeft, namelijk zowel de volwassene als de minderjarige kunnen een boete krijgen.
De volwassene vanwege het verstrekken van de alcoholhoudende drank en de minderjarige
vanwege het voorhanden hebben van alcoholhoudende drank in de publieke ruimte. De
regering acht dit voorstel proportioneel om te bereiken dat het voor jongeren nog
moeilijker wordt om aan alcohol te komen. Alternatieven als het aanspreken van verstrekkers
en de NIX18 campagne zijn hier niet toereikend gebleken. Met dit voorstel wordt een
duidelijk signaal gegeven dat alcohol en jongeren niet samengaan.
Ad IV. Uitzondering strafbaarstelling 16- en 17-jarige testkopers in het kader van
toezicht
De DHW regelt dat bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank alleen
verstrekt mag worden aan iemand indien is vastgesteld dat hij of zij minimaal 18 jaar
is. Om dit te controleren passen toezichthouders verschillende methodieken toe.
– Een eerste methode is dat de toezichthouder observeert of er een aankoop gedaan wordt
door een consument die niet onmiskenbaar 18 jaar is en of daarbij de leeftijd wordt
gecontroleerd. Deze methode vergt veel toezichturen en daarnaast hebben toezichthouders
aangegeven dat deze methode regelmatig leidt tot discussie als de verstrekker stelt
dat hij de consument, die niet onmiskenbaar ouder dan 18 jaar is, kent en hem niet
meer om een identiteitsbewijs vraagt omdat hij weet dat de betrokkene meerderjarig
is.
– Een tweede methode is dat de toezichthouder samenwerkt met een meerderjarige testkoper
die zijns inziens niet onmiskenbaar ouder dan 18 jaar is en die een pseudoaankoop
doet, zodat de toezichthouder kan beoordelen of er om een identiteitsbewijs is gevraagd.
Deze methode leidt geregeld tot discussie of de testkoper onmiskenbaar 18 jaar is;
de verstrekker stelt in die gevallen dat de testkoper meerderjarig is en dat het daarom
goed was ingeschat om niet om een identiteitsbewijs te vragen. Daarnaast wordt met
het vragen naar het identiteitsbewijs niet zeker gesteld dat de geboortedatum op de
juiste manier wordt afgelezen. Toezichthouders zien hierin het risico dat een minderjarige
– die zijn identiteitsbewijs toont – alsnog alcoholhoudende drank meekrijgt.
– Een derde methode die wordt toegepast is de samenwerking met 16- en 17-jarige testkopers.
In dit geval is het klip en klaar dat er sprake is van een heterdaad als de testkoper
een pseudoaankoop doet. Verstrekkers en toezichthouders hebben aan de preventietafel
van het Nationaal Preventieakkoord aangegeven dat deze methode het meest wenselijk
is, omdat het efficiënt is en discussie over het onmiskenbaar 18 jaar zijn voorkomt.
Toezichthouders van gemeenten en de NVWA hebben echter ook aangegeven dat de strafbaarstelling
van 16- en 17-jarigen om alcoholhoudende drank in publieke ruimten voorhanden te hebben,
de inzet van 16- en 17-jarigen testkopers bemoeilijkt. De testkoper doet namelijk
een pseudoaankoop maar mag de alcoholhoudende drank niet aanraken. Dit leidt tot opvallende
situaties, omdat de testkoper de alcoholhoudende drank niet wil aanpakken of wegloopt
bij de bar zonder de alcoholhoudende drank te hebben aangeraakt. Deze situaties vallen
bij verstrekkers op en kunnen de identiteit van de 16- of 17-jarige testkoper onthullen.
Dit is onwenselijk voor de veiligheid van de testkoper en voor het nogmaals inzetten
van de testkoper in hetzelfde werkgebied. De regering is het met de toezichthouders
eens dat de strafbaarstelling van deze 16- en 17-jarigen voorbij gaat aan het doel
van pseudoaankopen.
De regering stelt daarom voor om 16- en 17-jarigen die handelen in opdracht van een
toezichthouder uit te zonderen van de strafbaarstelling van het aanwezig hebben of
voor consumptie gereedhouden van alcoholhoudende drank op voor publiek toegankelijke
plaatsen. Hiermee wordt het mogelijk gemaakt dat zogenoemde 16- en 17-jarige testkopers
worden ingezet om toe te zien op de naleving van het verbod om alcoholhoudende drank
te verkopen aan minderjarigen.
De inzet van 16- en 17-jarige testkopers heeft drie voordelen ten opzichte van de
inzet van meerderjarige testkopers.
– Ten eerste vergroot het de aanvaardbaarheid van de sanctie. Het vaststellen van de
leeftijd op het moment dat alcoholhoudende drank wordt verstrekt, is een formele norm,
terwijl de achterliggende materiële norm is dat er geen alcoholhoudende drank verstrekt
mag worden aan minderjarigen. Indien iemand alleen de formele norm heeft overtreden,
maar niet de achterliggende materiële norm, kan de sanctie als overdreven en bureaucratisch
worden ervaren. Indien er echter alcoholhoudende drank is verstrekt aan een minderjarige
dan is ook de achterliggende materiële norm overtreden en kan dit ertoe leiden dat
de sanctie meer als passend wordt ervaren.
– Ten tweede zorgt de inzet van 16- en 17-jarige testkopers ervoor dat ook gecontroleerd
kan worden of op het moment dat om een identiteitsbewijs wordt gevraagd, de leeftijd
ook daadwerkelijk gecontroleerd wordt. Hiermee wordt voorkomen dat een verstrekker
van alcoholhoudende drank slechts om het identiteitsbewijs vraagt, maar niet daadwerkelijk
controleert of de klant de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt en daardoor alsnog alcoholhoudende
drank verkoopt aan een minderjarige.
– Ten derde voorkomt de inzet van 16- en 17-jarige testkopers de discussie over de vraag
of een persoon onmiskenbaar de vereiste leeftijd heeft bereikt.
Gelet op het voorgaande acht de regering de inzet van 16- en 17-jarige testkopers
proportioneel. Hierbij speelt mee dat slechts jongeren van 16 en 17 jaar mogen worden
ingezet. Jongeren in deze leeftijd kunnen bijvoorbeeld ook alcoholhoudende drank verstrekken
in het kader van werkzaamheden in een horecagelegenheid of bij een paracommerciële
rechtspersoon zoals de sportvereniging. Ook kunnen 16- en 17-jarigen bij het werken
in een supermarkt in aanraking komen met alcoholhoudende dranken. Door de uitzondering
van strafbaarstelling voor 16- en 17-jarigen te creëren, kunnen testkopers twee jaar
dienstdoen. Dit wordt redelijk geacht, vanwege de opleiding en het inwerken van de
testkopers. Als alleen 17-jarige testkopers worden uitgezonderd, dan is het verloop
te snel.
De regering vindt het van belang dat de inzet van 16- en 17-jarige testkopers met
een aantal voorwaarden wordt omkleed. Om de veiligheid van de testkoper te borgen,
is het wenselijk dat er altijd een toezichthouder in de nabijheid van de testkoper
te zijn. Het is daarnaast wenselijk dat de toezichthouder de testaankoop waarneemt,
waardoor op basis van zijn of haar waarneming een rapport van bevindingen of een proces-verbaal
kan worden opgesteld. Dan is ondervraging van de minderjarige testkoper zeker niet
nodig en hoeft diens identiteit niet onthuld te worden.17 Verder dient de testkoper de alcoholhoudende drank na overhandiging alsnog weg te
zetten of aan de toezichthouder te overhandigen. Het nuttigen van de aangekochte alcoholhoudende
drank is niet toegestaan. Ook past het niet binnen de beginselen van behoorlijk bestuur
om met de inzet van testkopers (ongeacht de leeftijd) verstrekkers van alcoholhoudende
drank uit te lokken tot een andere overtreding dan waarop diens inzet reeds van tevoren
gericht was.18 Hierbij kan gedacht worden aan het dragen van make up of accessoires waardoor de
leeftijd moeilijk ingeschat kan worden of het proberen overhalen van de verstrekker
na initiële weigering om de alcoholhoudende drank te verstrekken. Toezichthouders
kunnen beleidsregels opstellen waarin wordt kenbaar gemaakt hoe de inzet van 16- en
17-jarige testkopers wordt vormgegeven.
16- en 17-jarige testkopers kunnen door de toezichthouder zowel voor het toezicht
op de leeftijdsgrens bij fysieke verkooppunten als bij bezorglocaties van verkoop
op afstand worden ingezet. Het inzetten van minderjarige testkopers in het kader van
onderzoek naar naleving, valt buiten de voorgestelde uitzondering voor strafbaarstelling
omdat dit niet in het kader van toezicht plaatsvindt. De regering acht het proportioneel
om de uitzondering op de strafbaarstelling te beperken voor testkopers in het kader
van toezicht. Alleen daar speelt het argument dat bij constatering van een overtreding,
een boete volgt, welke beter aanvaardbaar is als de materiële norm is geschonden.
Voor onderzoek kan blijven volstaan met minderjarige testkopers die de alcoholhoudende
drank niet fysiek aannemen of met meerderjarige testkopers van wie niet onmiskenbaar
is dat zij de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt. De nalevingsonderzoeken in opdracht
van het Ministerie van VWS gebeuren ook op die manier en geven een voldoende betrouwbaar
beeld van de naleving van de leeftijdsgrens.
Ad V. Uitzondering strafbaarstelling 14- en 15-jarige vmbo-leerlingen in het kader
van horecastage
De Vereniging Scholen voor Horeca Onderwijs (hierna: VSHO) heeft aangegeven problemen
te ondervinden van de DHW. Leerlingen in het voortgezet (speciaal) onderwijs die een
horeca gerelateerde opleiding volgen en jonger zijn dan 16 jaar, mogen volgens de
DHW namelijk geen dienstdoen in ruimtes waar alcoholhoudende dranken worden verstrekt
(artikel 24).
Bovenstaande resulteert in problemen voor leerlingen in het voorgezet (speciaal) onderwijs.
Ten eerste kunnen deze leerlingen niet meer oefenen met alcoholhoudende dranken serveren
in het horecarestaurant van de school. Normaliter doen leerlingen hier hun eerste
ervaring op in het derde leerjaar, wanneer zij 14 jaar zijn. Daarnaast merken scholen
dat het moeilijker is geworden om stages, die de leerlingen in het laatste schooljaar
doorgaans moeten afleggen, in reguliere horeca of slijterijgelegenheden te regelen.
Deze gelegenheden kunnen de leerling namelijk niet optimaal laten meedraaien in hun
bedrijf, waardoor de leerling niet volledig inzetbaar is. Het verstrekken van alleen
alcoholvrije dranken is voor een instelling niet aantrekkelijk omdat dan niet alle
klanten kunnen worden bediend en bestellingen mogelijk opgeknipt moeten worden.
Ongeveer 150 scholen bieden een horecagerelateerde opleiding aan, waarbij leerlingen
onder de 16 jaar kiezen voor een horecaopleiding of horecarichting.
Het betreft bovendien deels de groep kwetsbare leerlingen in het onderwijs, die leren
door «te doen» en de praktijkervaring opdoen met als doel uitstroom naar de arbeidsmarkt
of doorstroom naar het mbo.
Voorgesteld wordt om het mogelijk te maken dat de leerlingen van bepaalde opleidingen
als 14- of 15-jarige alcoholhoudende drank mogen verstrekken in het kader van hun
opleiding. Het is belangrijk dat het alleen gaat om jongeren die een horecaopleiding
volgen zoals vermeld in:
– artikel 10b, derde lid, onder f, h, i en j, en zevende lid, onder a, van de Wet op
het voortgezet onderwijs;
– artikel 10b1 van de Wet op het voortgezet onderwijs (Leer-werktraject);
– artikel 10b8 van de Wet op het voortgezet onderwijs (entreeopleiding in het vmbo);
– artikel 10d, derde lid, onder f, h, i en j, en zevende lid, onder b, van de Wet op
het voortgezet onderwijs;
– artikel 10f van de Wet op het voortgezet onderwijs (praktijkonderwijs);
– artikel 14a van de Wet op de expertisecentra voor zover deze leerlingen onderwijs
volgen conform artikel 10b, derde lid, onder f, h, i, en j en zevende lid, onder a,
en artikel 10d, derde lid, onder f, h, i en j, en zevende lid, onder b, van de Wet
op het voortgezet onderwijs;
– artikel 14c van de Wet op de expertisecentra.
De regering acht de beperking voor 14- en 15-jarige leerlingen om in het kader van
hun opleiding te oefenen met het verstrekken van alcoholhoudende drank een onbedoeld
effect van de leeftijdsgrens in de DHW. Met dit wetsvoorstel maakt de regering daarom
voor die specifieke groep leerlingen het mogelijk om hun opleiding succesvol te doorlopen,
waardoor ze ook betere kansen krijgen voor doorstroom naar het mbo of voor een betaalde
baan.
Ad VI. Grondslag voor onafhankelijke positie en vergoeding Landelijke Examencommissie
In de DHW is bepaald dat een DHW-vergunning alleen wordt verleend indien de aanvrager
aantoonbaar over voldoende kennis en inzicht beschikt met betrekking tot sociale hygiëne.
Onder sociale hygiëne wordt verstaan dat men inzicht heeft in de invloed van alcoholgebruik
op het gedrag, ook in combinatie met andere factoren zoals geneesmiddelengebruik,
soft- en harddrugsgebruik en spelen van kansspelen. Daarnaast gaat het om kennis over
de regelgeving ten aanzien van alcoholhoudende dranken. Het beschikken over voldoende
kennis moet worden bewezen door een inschrijving in het Register sociale hygiëne.
Dit register wordt beheerd door de Landelijke Examen Commissie (hierna: LEC) van de
Stichting Vakbekwaamheid Horeca (hierna: SVH 2.0). De LEC is daarvoor door de Minister
van VWS aangewezen op grond van artikel 8, vijfde lid, van de DHW. De LEC voert haar
taken zelfstandig en op transparante wijze uit op basis van de wet en ondersteunt
daarmee de verantwoorde verstrekking van alcohol. De LEC beoordeelt de examens, curricula
en andere bewijsstukken van opleiders en buitenlandse diploma’s op het gebied van
sociale hygiëne om op die manier te bepalen of een diploma recht geeft op inschrijving
in het register.
In het kader van de evaluatie van de DHW is de LEC geëvalueerd.19 Gebleken is dat de huidige wet- en regelgeving aangescherpt dient te worden om de
LEC in staat te stellen de aan haar toegewezen verantwoordelijkheid op onafhankelijke
wijze te kunnen invullen. Tot nu toe is de LEC ondergebracht bij de SVH 2.0. Deze
stichting heeft als doel om de vakbekwaamheid in de horeca te vergroten. Samen met
partners uit het horecaonderwijs en bedrijfsleven ontwikkelt SVH 2.0 (digitale) leermiddelen
en lesmethodes voor het (mbo-)onderwijs, opleiders en ondernemers. SVH 2.0 waarborgt
kennis door het afnemen van examens en geeft inzicht in het opleidingsaanbod voor
de horeca.
Om te voorkomen dat een onwenselijke dubbelrol ontstaat omdat de LEC ook examens en
opleidingen van anderen dan de SVH 2.0 en buitenlandse diploma’s moet beoordelen,
is ervoor gekozen om de LEC op een andere wijze vorm te geven. Hierbij is, conform
het Besliskader Privatisering en Verzelfstandiging20 in eerste instantie onderzocht of de publieke taken die door de LEC worden uitgevoerd
ook door de Minister van VWS zelf uitgevoerd kunnen worden. Gebleken is dat dit niet
wenselijk is. Ten eerste is onafhankelijke oordeelsvorming gewenst bij de erkenning
van diploma’s als bewijsstuk gelet op het ingewikkelde speelveld waarin de opleidingen
voor sociale hygiëne zich bevinden. Over het algemeen gaat het om diploma’s van middelbare
beroepsopleidingen, maar er bestaan ook aanbieders van korte cursussen in sociale
hygiëne bij private instellingen. Het is niet wenselijk dat de Minister van VWS zich
mengt in het gedetailleerde en technische werkterrein van het onderwijs en in de beoordeling
van de verschillende concurrerende aanbieders. Daarnaast is onafhankelijkheid van
de LEC van belang bij het beoordelen van buitenlandse diploma’s. De beoordeling van
dergelijke diploma’s kan grote gevolgen hebben voor de arbeidsmarkt in de horeca en
slijterijen in Nederland. Dit betreft zowel het toelaten als het juist niet toelaten
van personen met bepaalde buitenlandse diploma’s. Onafhankelijke beoordeling van de
toetreding is daarom gewenst. Bijkomende reden om te kiezen voor een zelfstandige
positie is de participatie van maatschappelijke organisaties. Er is bij de LEC veel
specifieke deskundigheid aanwezig op het gebied van opleidingen in sociale hygiëne.
Deze specifieke kennis is niet aanwezig op het Ministerie van VWS. Daarom is ervoor
gekozen de publieke taken van de LEC niet bij de Minister van VWS zelf onder te brengen,
maar de LEC officieel om te vormen van een orgaan van de stichting SVH 2.0 tot een
krachtens publiekrecht ingesteld zelfstandig bestuursorgaan (hierna: zbo) van de Minister
van VWS onder de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
Voor de vormgeving zijn drie opties onderzocht.
– Een speciaal voor deze activiteiten op te richten stichting waaraan de uitoefening
van publieke taken wordt opgedragen. Deze optie wordt minder wenselijk geacht, aangezien
een private rechtsvorm minder geschikt is voor de uitoefening van publieke taken.
– Een qua organisatie op zichzelf staand zbo. Gelet op de organisatie van de LEC zou
het in dat geval gaan om een (erg) kleine zbo ressorterend onder de verantwoordelijkheid
van de Minister van VWS. Hiermee is een onafhankelijke positie gewaarborgd, maar dient
een nieuwe organisatie te worden vormgegeven hetgeen niet efficiënt is voor een kleine
organisatie.
– Een zbo dat organisatorisch is ondergebracht bij een bestaand agentschap. Aansluiten
bij een bestaande overheidsorganisatie biedt de mogelijkheid om de voordelen van bestaande
organisatorische voorzieningen en kennis te combineren met een onafhankelijke juridische
status.
Zoals hiervoor uitgebreider toegelicht, wordt in het onderhavige wetsvoorstel voor
de laatste optie gekozen. Er wordt een Landelijke commissie sociale hygiëne (hierna:
Lcsh) ingesteld, een zbo van de Minister zonder rechtspersoonlijkheid. Organisatorisch
wordt het Lcsh ondergebracht bij het agentschap CIBG vanwege de daar aanwezige kennis
en ervaring met het bijhouden van registers. Met het onderbrengen van de Lcsh bij
het agentschap CIBG worden de professionaliteit en de ondersteuning voor zo’n kleine
zbo gegarandeerd. Tegelijkertijd kan om redenen van efficiëntie bij een bestaande
overheidsorganisatie worden aangesloten. De leden van de Lcsh worden benoemd door
de Minister van VWS op basis van hun deskundigheid op het gebied van sociale hygiëne
in het kader van de DHW.
De mogelijke privacyrisico’s die de verwerking van persoonsgegevens in het Register
sociale hygiëne met zich meebrengen, zijn in kaart gebracht door middel van een gegevensbeschermingseffectbeoordeling
(hierna: PIA). De PIA is ter advisering voorgelegd aan de Functionaris voor Gegevensbescherming
(hierna: FG) van het Ministerie van VWS. De FG heeft positief geadviseerd.
De voorgenomen gegevensverwerkingen zijn noodzakelijk om mogelijk te maken dat een
werkgever kan controleren of een potentiële werknemer in het register staat ingeschreven,
dat een burgemeester bij het afgeven van een DHW-vergunning kan controleren of degene
die als leidinggevende op de vergunning komt te staan, ingeschreven staat en dat de
toezichthouders kunnen controleren of de aanwezige leidinggevende in een horeca-inrichting
of slijterij staat ingeschreven in het register. De voorgenomen gegevensverwerkingen
zijn proportioneel, omdat enerzijds alleen de noodzakelijke persoonsgegevens opgenomen
worden in het register (achternaam, voorletters, geboortedatum) en anderzijds de vragensteller
– bijvoorbeeld de werkgever of toezichthouder – slechts inzicht krijgt of iemand wel
of niet is ingeschreven in het register. Er wordt bijvoorbeeld geen informatie verschaft
over het bewijsstuk dat ten grondslag ligt aan de inschrijving.
Daarnaast is het noodzakelijk en proportioneel om het register voor iedereen raadpleegbaar
te maken. Burgemeesters en toezichthouders zouden weliswaar een persoonlijke inlogcode
kunnen verkrijgen voor de toegang tot het register. Dit is echter voor de groep van
(nieuwe) werkgevers van horeca-inrichtingen en slijterijen niet uitvoerbaar, omdat
die groep niet exact te bepalen is. Om die groep van (nieuwe) werkgevers exact te
kunnen duiden, zou er een afzonderlijk, bewerkelijk systeem moeten worden opgericht
op basis waarvan zij als zodanig aangeduid zouden kunnen worden, bijvoorbeeld een
nieuw register. Een dergelijk systeem acht de regering niet proportioneel in relatie
tot het nu voorgestelde alternatief: het voor ieder raadpleegbaar maken van het Register
sociale hygiëne met inachtneming van de bovengenoemde dataminimalisatie en beperking
van de openbaarheid van de gegevens uit het register. Verder kunnen de voorgenomen
gegevensverwerkingen niet op een andere, voor de betrokkene minder nadelige wijze
worden verwezenlijkt, omdat er zonder de combinatie van achternaam, voorletters en
geboortedatum geen waterdicht en eenvoudig register kan bestaan waaruit helder voortvloeit
of iemand wel of niet is ingeschreven.
Ook de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) heeft advies uitgebracht over dit
wetsvoorstel21. Allereerst adviseert de AP om het raadpleegbaar maken van het Register sociale hygiëne
voor eenieder te heroverwegen. Als toch wordt besloten dat eenieder het register kan
raadplegen, dan adviseert de AP om te onderbouwen waarom niet kan worden volstaan
met het desgevraagd tonen van een Verklaring kennis en inzicht sociale hygiëne door
de werknemer aan de werkgever.
De regering is van mening dat voor een werkgever van een horeca-inrichting of een
slijterij die een nieuwe leidinggevende wil aannemen, het opvragen van de Verklaring
kennis en inzicht sociale hygiëne bij die leidinggevende een te onzeker alternatief
is voor de toegang tot het Register sociale hygiëne. Die onzekerheid vloeit voort
uit het feit dat de verklaring in enige mate fraudegevoelig is, terwijl het register
volledig betrouwbaar is. Volledige betrouwbaarheid is noodzakelijk vanwege de gevolgen:
als een slijter- of horeca-ondernemer een wijziging van zijn vergunning aanvraagt
in verband met een nieuwe leidinggevende, dan moet hij daarvoor leges betalen. Hij
wil dan wel zeker weten dat deze vergunning niet wordt geweigerd vanwege het ontbreken
van voldoende kennis en inzicht in sociale hygiëne.
De Verklaring kennis en inzicht sociale hygiëne is dus geen effectieve en solide manier
om te controleren of een beoogd leidinggevende daadwerkelijk in het register is ingeschreven.
Ook een toevoeging van zogenaamde echtheidskenmerken aan de Verklaring kennis en inzicht
sociale hygiëne, zoals een hologram, een watermerk, een handtekeningenblok en een
waardepapiernummer, zou niet te allen tijde fraude kunnen voorkomen. Hierbij is het
zinvol te vermelden dat de Landelijke Examencommissie in het najaar van 2018 alle
burgemeesters en wethouders heeft gewaarschuwd voor een sterke toename van het aantal
vervalste SVH-diploma’s Sociale Hygiëne, hoewel die diploma’s beschikken over de bovengenoemde
echtheidskenmerken. De Landelijke Examencommissie heeft hen er daarbij op gewezen
dat het van groot belang is dat iedereen die bij de gemeente een DHW-vergunning aanvraagt
of iemand die als leidinggevende op de vergunning wil worden bijgeschreven, altijd
gecontroleerd wordt in het Register Sociale Hygiëne. Daarnaast zou het door de AP
voorgestelde alternatief ervoor zorgen dat alle reeds verstrekte verklaringen moeten
worden vervangen door verklaringen met echtheidskenmerken.
Ook heeft de AP geadviseerd om een bewaartermijn in het wetsvoorstel vast te leggen,
dan wel aan te geven waarom precisering niet mogelijk of wenselijk is. De regering
acht precisering van een bewaartermijn niet mogelijk, omdat die bewaartermijn afhankelijk
is van hoe lang de ingeschrevene in de horeca of bij een slijterij wenst te werken
en niet per se de pensioengerechtigde leeftijd. Bovendien wordt de verwerking van
persoonsgegevens in het register beperkt door de bovengenoemde dataminimalisatie en
de beperkte toegang tot het register.
Ten slotte is uit een rechterlijke uitspraak gebleken dat de LEC geen (wettelijke)
basis heeft om kosten in rekening te brengen voor haar werkzaamheden.22 Deze werkzaamheden worden daarom thans door de Minister van VWS gefinancierd. In
het onderhavige wetsvoorstel wordt naast het creëren van een transparante en onafhankelijke
werkwijze, een basis voor kostendekkende tarieven voor de Lcsh opgenomen in de DHW.
De gedachte daarbij is dat degene, die baat heeft bij het verkrijgen van de inschrijving
in het register hiervoor ook de financiële kosten draagt. De financiering van de Minister
van VWS van circa 445.000 euro per jaar komt te vervallen.
Ad VII. Intrekken Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet
Het op de DHW gebaseerde Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet stelt een
aantal extra eisen specifiek voor inrichtingen waar een DHW-vergunning voor wordt
aangevraagd. Deze eisen zijn aanvullend op de algemene eisen uit het Bouwbesluit.
Het gaat hier om eisen als een minimale vloeroppervlakte, luchtverversingscapaciteit,
voorzieningen voor elektriciteit, twee afgescheiden wc’s en drinkwatervoorzieningen.
Vanuit het bedrijfsleven komt vaak het geluid dat de eisen in het Besluit eisen inrichtingen
Drank- en Horecawet niet meer van deze tijd zijn; ze zijn reeds geregeld in het Bouwbesluit
en verhogen de regeldruk. Ook vanuit de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna:
VNG) is aangegeven dat de eisen onnodig aanvullend zijn op het Bouwbesluit.
Deze geluiden hebben ertoe geleid dat de regering voorstelt om de grondslag voor het
Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet te schrappen waarmee het Besluit komt
te vervallen. Door het laten vervallen van dit besluit kan discussie ontstaan over
de definitie van een inrichting. De regering is van mening dat een inrichting beschikt
over een afgesloten ruimte die is voorzien van een dak.
Het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet bevat één specifieke eis waar de
regering wezenlijk belang aan hecht. Het betreft hier het scheiden van de slijtlokaliteit
met andere bedrijfsactiviteiten door een verbindingsruimte. Deze eis heeft betrekking
op supermarkten die in een afgesloten ruimte ook sterk alcoholhoudende dranken verkopen
met een slijtersvergunning. De regering vindt het wenselijk dat consumenten bewust
kiezen voor de aankoop van sterke drank en een verbindingsruimte draagt daaraan bij.
Voor deze scheiding van functies bevat het Bouwbesluit en het vanaf 2021 in werking
tredende Besluit bouwwerken leefomgeving geen eisen, wat ertoe leidt dat bij het schrappen
van het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet er geen regels meer gelden
voor de tussenruimte tussen de slijtlokaliteit en de andere ruimte. Om die reden wordt
alleen dit deel uit het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet gehandhaafd
en opgenomen in dit wetsvoorstel.
In het wetsvoorstel wordt de algemene regel opgenomen dat een slijtlokaliteit niet
rechtstreeks in verbinding mag staan met een ruimte die gebruikt wordt voor andere
doeleinden. Dit zal met name van toepassing zijn voor supermarkten die in een afgesloten
ruimte ook sterk alcoholhoudende dranken verkopen met een slijtersvergunning. Bij
ministeriële regeling zullen regels worden gesteld aan de minimale ruimte die tussen
een slijtlokaliteit en de andere ruimte moet zijn. Hiervoor zullen de regels uit het
huidige Besluit eisen inrichtingen DHW worden overgenomen.
Uit de internetconsultatie is gebleken dat verschillende gemeenten waarde hechten
aan de eisen voor minimale vloeroppervlakte voor horeca en slijterijen. Daarom heeft
de regering besloten gemeenten de vrijheid te geven om hierover eisen te stellen bij
gemeentelijke verordening.
Uitzondering voor slijtlokaliteiten in het kader van cursus of betaalde proeverij
Er bestaat momenteel voor de slijtersgeen mogelijkheid om in de verkoopruimte besloten
en betaalde proeverijen aan te bieden. Sommige gemeenten blijken dit als een gemis
te zien. Weliswaar is de regering erop tegen om toe te staan dat in slijterijen bedrijfsactiviteiten
worden ontplooid die niet tot het slijtersbedrijf behoren, maar in dit geval is de
activiteit – een proeverij – nauw verbonden met de primaire activiteiten van het slijtersbedrijf.
Daarom wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld dat bij gemeentelijke verordening cursussen
gerelateerd aan alcoholhoudende drank en betaalde proeverijen in alle slijtlokaliteiten
van een gemeente kunnen worden toegestaan, mits deze plaatsvinden buiten de dagen
en tijden waarop de desbetreffende slijterij normaal gesproken open is. Indien gemeenten
dergelijke proeverijen buiten de in de gemeente geldende openingstijden willen toestaan,
dient de gemeenteraad bij verordening tevens een vrijstelling te verlenen op grond
van de Winkeltijdenwet, dan wel – indien de gemeentelijke verordening in die bevoegdheid
voorziet – dient daarvoor een ontheffing te zijn verleend door burgemeester en wethouders.
Een slijterij is immers een winkel in de zin van de Winkeltijdenwet, ook indien deze
winkel wordt gebruikt voor een proeverij. Er is daarmee sprake van drie cumulatieve
eisen: er dient een gemeentelijke verordening te zijn vastgesteld op basis van artikel
25e, de cursus die gerelateerd is aan alcoholhoudende drank of de betaalde proeverij
moet worden gehouden op een moment dat het bij of krachtens de Winkeltijdenwet de
slijterij is toegestaan zijn winkel te openen en het moment van de cursus of proeverij
moet vallen buiten de reguliere openingstijden van de desbetreffende slijterij. Slijtlokaliteiten
mogen tijdens die bijeenkomsten in beperkte mate en onder strikte voorwaarden alcoholhoudende
dranken voor thuisgebruik verkopen. Het staat hen echter niet vrij om daarbij ook
andere levensmiddelen of producten te verkopen, buiten die in het Besluit aanvulling
omschrijving slijtersbedrijf zijn aangemerkt.
Ad VIII. Opheffen verbod op toegang slijterij door minderjarige zonder begeleiding
21+
Een minderjarige mag op dit moment een slijterij alleen betreden onder begeleiding
van iemand boven de 21 jaar. Deze eis leidt in de praktijk tot lastige situaties,
waarbij bijvoorbeeld een jonge ouder een kind buiten moet laten staan. Gemeenten hebben
daarom verzocht om deze eis te schrappen. De regering is van mening dat het uitgangspunt
is dat er geen alcoholhoudende drank verstrekt wordt aan minderjarigen. Aan deze eis
moet ook door een slijterij worden voldaan. De regering stelt daarom voor om aan te
sluiten bij de regels voor horecabedrijven, waar er ook geen wettelijke leeftijdgrens
voor binnentreden geldt terwijl daar ook sterk alcoholhoudende drank wordt verkocht.
Door het schrappen van het toegangsverbod is het een minderjarige toegestaan om een
slijterij te betreden en om alcoholvrije dranken te kopen. Zodra er sprake is van
het verstrekken van alcoholhoudende dranken dient de leeftijd gecontroleerd te worden
en mag er geen alcohol verstrekt worden aan iemand die niet de leeftijd van 18 jaar
heeft bereikt.
Ad IX. Veranderen van de naam van de wet in Alcoholwet
Met dit wetsvoorstel wordt de naam van de wet aangepast, zodat het aansluit bij de
strekking van de wet. De naam Drank- en Horecawet leidt in de praktijk namelijk nogal
eens tot verwarring. Wat is precies drank en de wet gaat toch over meer dan alleen
horeca? Om onduidelijkheid weg te nemen wordt de naam gewijzigd in: Alcoholwet. Meer
specifiek gaat de Alcoholwet over de regels rondom de verkoop en gebruik van alcoholhoudende
drank in relatie tot de volksgezondheid, zoals reclame, leeftijd en opleidingseisen.
3. Regeling in Europese en internationale context
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Overtreding van de leeftijdsgrens voor de verkoop van alcoholhoudende dranken kan
worden bestraft met een bestuurlijke boete. Omdat dit een punitieve sanctie is, is
artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) dat
het recht op een eerlijk proces behelst, van toepassing. De inzet van een fictieve
identiteit of minderjarige testkopers kan de vraag oproepen of in deze gevallen de
rechten op een eerlijk proces niet worden geschonden. Eén van de rechten die wordt
afgeleid uit artikel 6 EVRM is het recht op een cautie. De vraag kan worden opgeworpen
of een verkoper van alcoholhoudende drank recht heeft op een cautie voordat hij wordt
benaderd door een toezichthouder met een fictieve identiteit of door de, door de toezichthouder
ingezette minderjarige testkopers. Echter, het recht op een cautie bestaat alleen
als er sprake is van een «criminal charge». De genoemde bevoegdheden worden echter
ingezet in het kader van gewoon toezichthoudend handelen, waardoor er op dat moment
nog geen sprake is van een «criminal charge». Dit is bevestigd door het College van
Beroep voor het bedrijfsleven in het kader van anoniem toezicht.23 Van anoniem toezicht is sprake als de toezichthouder zich voordoet als bijvoorbeeld
een gewone klant en zich niet direct bekend maakt als toezichthouder.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHMR) heeft in beginsel geen
bewijsregels afgeleid uit artikel 6 EVRM. Het EHRM heeft echter wel bepaald dat het
publieke belang dat gediend is bij de strijd tegen verboden activiteiten geen rechtvaardiging
biedt voor het uitlokken van overtredingen door politie.24 Aan de andere kant is het gebruik van undercover agenten volgens het EHRM wel toegestaan
zolang zij geen crimineel voornemen veroorzaken dat eerder afwezig was. Undercover
agenten kunnen wel worden gebruikt als de overtreder niet wordt uitgelokt tot een
andere overtreding dan waarop zijn opzet reeds was gericht.25 Binnen deze kaders kan ook de inzet van een fictieve identiteit of minderjarige testkopers
worden gebruikt.
Artikel 6 EVRM geeft ook het recht om een getuige te horen. Slechts in bijzondere
omstandigheden kan hiervan worden afgeweken.26 Een rechter kan het horen van een getuige wel weigeren als verdachte niet duidelijk
heeft gemaakt waarom het horen van de getuige belangrijk is.27 Gelet op het feit dat het wenselijk is om de identiteit van de minderjarige testkoper
te beschermen, is het wenselijk dat de toezichthouder de verstrekking zelf waarneemt.
In dat geval zal een verdachte niet snel duidelijk kunnen maken waarom het horen van
deze minderjarige testkoper toegevoegde waarde heeft ten opzichte van het horen van
de toezichthouder zelf die de verstrekking heeft waargenomen.
Vrij verkeer van goederen
De eisen uit dit wetsvoorstel zouden kunnen worden beschouwd als kwantitatieve invoerbeperkingen
of maatregelen van gelijke werking in de zin van artikel 34 van het Verdrag betreffende
de Europese Unie (hierna: VWEU). Het gaat hierbij meer in het bijzonder om de regels
die gesteld worden aan verkoop op afstand van alcoholhoudende dranken en het verbod
op prijsacties met meer dan 25% korting voor alcoholhoudende dranken. Op grond van
artikel 36 van het VWEU is het lidstaten toegestaan een kwantitatieve invoerbeperking
of maatregel van gelijke werking in te voeren indien aan een aantal voorwaarden is
voldaan die in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna:
HvJEU) verder zijn uitgewerkt:
– de maatregel moet beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang;
– de maatregel moet geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te
waarborgen;
– de maatregel mag niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel;
– de maatregel moet kenbaar en voorspelbaar zijn;
– de maatregel moet zonder discriminatie worden toegepast.28
Naar het oordeel van de regering zijn de hier opgenomen maatregelen, als die al handelsbelemmerend
zouden zijn, gerechtvaardigd met het oog op de bescherming van de volksgezondheid.
Artikel 36 VWEU noemt de bescherming van de gezondheid expliciet als rechtvaardigingsgrond.
Uit de jurisprudentie van het HvJEU blijk dat lidstaten grote beleidsvrijheid hebben
op het gebied van de volksgezondheid en het bepalen van het niveau van bescherming.29
Verkoop op afstand is in dit wetsvoorstel zodanig gedefinieerd dat de regels daarover
slechts van toepassing zijn indien degene die bedrijfsmatig of anders dan om niet
alcoholhoudende drank verkoopt en de particulier die de alcoholhoudende drank koopt
beiden in Nederlands gevestigd zijn. De regelgeving is dus niet van toepassing op
grensoverschrijdende situaties, omdat bezorging van alcoholhoudende dranken over het
algemeen slechts over korte afstand plaats vindt. Gelet hierop kan worden gesteld
dat deze maatregelen geen maatregel van gelijke werking zijn noch een kwantitatieve
invoerbeperking. Mocht dat toch het geval zijn, dan geldt de volgende rechtvaardiging.
Inname van alcohol door jongeren is schadelijk; dit blijkt uit vele wetenschappelijke
onderzoeken.30 Daarom geldt sinds 2015 dat alcohol niet verstrekt mag worden aan personen jonger
dan 18 jaar. Uit nalevingsonderzoek is gebleken dat bij verkoop op afstand, waarbij
de alcohol wordt verstrekt aan de deur of wordt opgehaald bij een distributiepunt
van de bezorgdienst, de naleving van deze regel erg slecht is.31 Daarom kiest de regering ervoor om extra regels te stellen die de naleving van de
leeftijdsgrens bij verkoop op afstand moeten verbeteren. Deze regels hebben tot doel
dat minder jongeren onder de 18 jaar de beschikking krijgen over alcoholhoudende drank.
De regels worden daarom gerechtvaardigd in het belang van de volksgezondheid. De eisen
zullen zonder discriminatie worden toegepast ongeacht de nationaliteit van de verkoper
of de herkomst van de alcoholhoudende drank. Aan de eisen van kenbaarheid en voorspelbaarheid
wordt voldaan doordat de eisen in regelgeving worden neergelegd en deze regelgeving
wordt bekend gemaakt in het Staatsblad en in de Staatscourant. In hoeverre de eisen
geschikt zijn om het nagestreefde doel te waarborgen en in hoeverre de eisen niet
verder gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken, hangt af van de verdere
uitwerking van de eisen die in lagere regelgeving zal plaatsvinden. In de toelichting
hierbij zal aan deze aspecten aandacht worden besteed.
Prijsacties vergroten de verleiding voor consumenten om meer alcoholhoudende drank
te kopen dan de consument in eerste instantie van plan was. Hierdoor kunnen consumenten
meer alcoholhoudende drank consumeren omdat de drank al gekocht en voorhanden is.
Dit is onwenselijk omdat alcoholhoudende drank een verslavend product is dat tot ernstige
gezondheidsschade kan leiden. Door prijsacties te beperken, wil de regering problematisch
alcohol gebruik tegengaan. Het verbod op prijsacties met meer dan 25% korting is daarom
gerechtvaardigd in het belang van de volksgezondheid. Het HvJEU heeft bepaald dat
het niet onredelijk is om aan te nemen dat een maatregel die tot doel heeft de prijs
van goedkope alcoholhoudende dranken te verhogen geschikt is om het alcoholgebruik
in het algemeen en dat van risico- en probleemdrinkers in het bijzonder, terug te
dringen aangezien risico- en probleemdrinkers overwegend goedkope alcoholhoudende
drank kopen.32 Daarbij is van belang dat deze maatregel deel uitmaakt van een breder beleid ter
bestrijding van risico- en probleemdrinkers33 welke zijn opgenomen in het Nationaal Preventieakkoord.34
De voorgestelde maatregel gaat niet verder dan nodig is om het gestelde doel te bereiken.
Hierbij is in de eerste plaats van belang dat de vrije prijsvorming van ondernemers
in het kader van de gebruikelijke prijs ongemoeid wordt gelaten. De voorgestelde maatregelen
hebben slechts betrekking op tijdelijke prijsacties en op promoties die de indruk
wekken dat er sprake is van een korting van meer dan 25%. In de tweede plaats is van
belang dat niet alle prijsacties met alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan
ter plaatse worden verboden, maar slechts de prijsacties waarbij grote kortingen (van
meer dan 25%) worden gegeven. De voorgestelde maatregel is daarmee proportioneel.
Verder is de voorgestelde maatregel kenbaar en voorspelbaar omdat deze in regelgeving
wordt neergelegd en wordt gepubliceerd in het Staatsblad. Ten slotte wordt de maatregel
zonder discriminatie toegepast omdat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de herkomst
van de alcoholhoudende drank of van de verkoper. Op grond van het voorgaande acht
de regering de voorgestelde maatregelen in overeenstemming met de Europese regels
met betrekking tot het vrij verkeer van goederen.
Notificatie
Het ontwerp van dit wetsvoorstel is op [pm datum] ingevolge artikel 5, eerste lid,
van Richtlijn (EU) 2015/153535 voorgelegd aan de Europese Commissie en de andere lidstaten van de Europese Unie.
Deze notificatie is gedaan omdat artikel I van dit wetsvoorstel mogelijk technische
voorschriften bevat in de zin van Richtlijn (EU) 2015/1535. Naar aanleiding van deze
notificatie zijn er geen opmerkingen gemaakt.
4. Gevolgen voor uitvoering en handhaving
Dit wetsvoorstel heeft op een aantal punten gevolgen voor het toezicht op en handhaving
van naleving van de wet.
Toezicht door gemeenten
Het toezicht op en de handhaving van de DHW is in 2013 gedecentraliseerd naar gemeenten.
Gemeenten hebben tijdens de evaluatie van de Drank- en Horecawet aangegeven een aantal
extra bevoegdheden noodzakelijk te achten. Daarnaast hebben gemeenten aangegeven dat
gemeentegrensoverschrijdend toezicht op centraal niveau effectiever is. De regering
erkent deze behoeften en komt daar met deze wetswijziging aan tegemoet.
Toezichthouders van gemeenten krijgen meer bevoegdheden. Dit sluit aan bij de behoefte
van gemeenten, zoals blijkt uit de evaluatie van de DHW. Met deze wetswijziging kan
de toezichthouder ook handhavend optreden als alcoholhoudende drank door volwassenen
wordt doorgegeven aan personen die nog geen 18 jaar zijn. Daarnaast krijgen gemeenten
door het schrappen van het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet verordende
bevoegdheden ten aanzien van inrichtingseisen. Tot slot wordt het toezicht op de leeftijdsgrens
voor gemeenten vereenvoudigd door de mogelijkheid om testkopers van 16 en 17 jaar
in te zetten in het kader van toezicht.
Naast de extra bevoegdheden, wordt het toezicht op twee terreinen gecentraliseerd
vanwege het gemeentegrensoverschrijdende effect. Gemeenten hoeven niet langer toezicht
te houden op verkoop van alcoholhoudende drank op afstand noch op prijsacties met
alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter plaatse. Verder wordt de leeftijdseis
bij binnentreden van een slijtlokaliteit geschrapt.
Toezicht door de NVWA
Hoewel het toezicht op de DHW in 2013 grotendeels is overgeheveld van de NVWA naar
gemeenten, wordt met dit wetsvoorstel het toezicht op twee onderdelen bij de NVWA
belegd. Het gaat om nieuwe toezichtstaken voor de NVWA. Het betreft het toezicht op
prijsacties met meer dan 25% korting op de reguliere prijs voor alcoholhoudende drank
voor gebruik elders dan ter plaatse. Daarnaast betreft het toezicht op verkoop op
afstand van alcoholhoudende dranken in Nederland. De reden om deze nieuwe toezichtstaken
bij de NVWA te beleggen, is vanwege het gemeentegrensoverschrijdend effect van het
toezicht. Uit de internetconsultatie blijkt dat de overheveling van deze toezichtstaken
naar de NVWA wordt gesteund door gemeenten en andere stakeholders.
De NVWA heeft een handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en fraudegevoeligheidstoets
(HUF-toets) uitgevoerd36. De NVWA geeft aan dat de nieuwe toezichtstaken over het algemeen uitvoerbaar en
handhaafbaar zijn. Daarbij merkt de NVWA op dat de gefaseerde inwerkingtreding van
het leeftijdsverificatiesysteem voor verkoop op afstand in fase één weliswaar leidt
tot een systeem van bewustwording, waarop toezicht gehouden kan worden. Echter, van
een sluitend leeftijdsverificatiesysteem is pas sprake bij fase twee.
De NVWA heeft haar zorg uitgesproken ten aanzien van het toezicht op de lokaal opererende
ondernemers voor zowel de prijsacties als de verkoop op afstand. Deze groep bedrijven
is omvangrijk en veranderlijk waardoor de kans groot is dat niet alle bedrijven in
beeld zijn. De regering erkent dit risico en vindt het daardoor des te belangrijker
dat gemeenten een signaalfunctie uitoefenen richting de NVWA.
De NVWA merkt op dat het voor lokaal opererende ondernemers naar verwachting moeilijker
is om de regels omtrent de verkoop op afstand te implementeren. De NVWA heeft daarom
een evaluatie na 5 jaar geadviseerd. De regering hecht er ook belang aan om de effecten
van de nieuwe regels van verkoop op afstand te volgen en zal daarom hiernaar effectonderzoek
doen twee jaar na de invoering van dit wetsvoorstel. Hierbij wordt mede gekeken naar
het doenvermogen, gedragseffecten en (land)grenseffecten.
Voorts geeft de NVWA aan dat voor effectief toezicht op het verbod van het verstrekken
van alcoholhoudende drank met meer dan 25% prijsvoordeel, ook het aanbieden verboden
moet worden. Hierdoor is de reclame-uiting op het internet of elders al een overtreding
en hoeft de daadwerkelijke verstrekking niet te worden vastgesteld. De regering erkent
het nut van deze maatregel en heeft dit verzoek van de NVWA overgenomen in het wetsvoorstel.
Tevens geeft de NVWA aan dat een toereikende begroting nodig is voor toezichtsvoorbereiding,
-ontwikkeling, implementatie en uitvoering van de nieuwe taken. De extra benodigde
capaciteit voor de uitvoering van de nieuwe taken zal naar verwachting jaarlijks 1.3
miljoen euro bedragen. De regering is bereid de NVWA hiervoor een passende begroting
toe te kennen.
5. Gevolgen voor regeldruk
Dit wetsvoorstel heeft gevolgen voor ondernemers, toezichthouders en burgers. Hierna
wordt beschreven waar de regeldruk toeneemt of afneemt. Daarnaast wordt aangegeven
welke regeldruk in lagere regelgeving wordt uitgewerkt.
De wijzigingen uit dit wetsvoorstel hebben gevolgen voor de bedrijfsvoering voor ondernemers
die alcoholhoudende drank verstrekken. Voor verstrekkers in de horeca neemt de regeldruk
af doordat de inrichtingseisen worden geschrapt. Voor online slijterijen neemt daarentegen
de regeldruk toe, omdat zij hun aanbod en bestelproces als gevolg van dit wetsvoorstel
dienen te scheiden van overige waren. Daarmee worden de regels gelijkgesteld met de
regels voor fysieke slijterijen. In de praktijk hebben alleen de grote supermarktketens,
naast een eigen website voor hun online slijterij, ook de mogelijkheid om op de website
van de supermarktketen – naast de reguliere boodschappen – sterk alcoholhoudende drank
te kopen. Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat dit niet langer mag.
Voor verstrekkers, aanbieders en bezorgers van alcoholhoudende drank via verkoop op
afstand neemt de regeldruk toe. Voor deze ondernemers wordt een geborgde werkwijze
of leeftijdsverificatiesysteem verplicht. In lagere regelgeving worden de eisen ingevuld
van de geborgde werkwijze voor verstrekkers die online alcoholhoudende drank verstrekken
en van het leeftijdsverificatiesysteem voor online aanbieders van alcoholhoudende
drank. De verstrekker wordt op basis van deze wet verantwoordelijk voor het controleren
van de leeftijdsgrens door de aanbieders en pakket- en bezorgdiensten. Hij zal hiertoe
in het kader van de geborgde werkwijze afspraken willen c.q. moeten maken met stakeholders
in de keten (aanbieders en pakket- en bezorgdiensten), om naleving van de leeftijdsgrens
te borgen. Dit zal tot regeldruk leiden bij ondernemers in de gehele keten van verkopers,
aanbieders tot pakket- en bezorgdiensten. In de lagere regelgeving wordt daarom de
regeldruk voor die wijzigingen uitgewerkt. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van een
MKB-panelgesprek. Daarnaast wordt de lagere regelgeving ter internetconsultatie voorgelegd.
De titel van de DHW wijzigt in Alcoholwet. Het is niet noodzakelijk om hiervoor bestaande
documenten aan te passen aan de nieuwe titel. De keuze is aan ondernemers.
Tot slot dienen ondernemers, toezichthouders en burgers kennis te nemen van het wetsvoorstel.
De gevolgen voor de regeldruk zijn als volgt:
Regeldruk
P (Tijdbesteding x uurtarief)
Q
Totaal
Kennisnemen wijziging voor verkoop op afstand (eenmalig)
15 minuten x € 47
20.000
€ 235.000
Kennisnemen wijziging voor online slijterijen met gedeelde webshops (eenmalig)
5 minuten x € 47
10 (keten)supermarkten
€ 5.640
Afschermen online slijterij van online webshop met overige waren (eenmalig)
200 uur x € 54
10 (keten)supermarkten
€ 108.000
De gevolgen van de regeldruk komen neer op een eenmalige vermeerdering van de regeldruk
met € 348.640. Daarnaast vermindert de regeldruk door het schrappen van de inrichtingseisen.
Deze vermindering is echter moeilijk te kwantificeren.
Advies van Adviescollege Toetsing Regeldruk
Het ATR adviseert in de toelichting te verduidelijken of, en zo ja welke, alternatieven
voor een leeftijdsverificatiesysteem en de geborgde werkwijze in beeld zijn geweest37. Daarbij vraagt ze ook welke argumenten aan de thans gemaakte keuze ten grondslag
liggen.
Er zijn ook andere instrumenten in beeld geweest om de naleving bij de verkoop van
alcohol op afstand te verbeteren. Er is gekeken naar de mogelijkheden van een registratieplicht
of een DHW-vergunning voor aanbieders van alcohol op afstand die zwakalcoholhoudende
drank willen aanbieden (sterk alcoholhoudende drank vereist al een DHW-vergunning).
Een dergelijke registratieplicht bestaat al voor tabak bij grensoverschrijdende verkoop
via online aanbieders. Dat is een verplichting uit Europese regelgeving indien de
online verkoop niet werd verboden. Er is echter niet voor deze instrumenten gekozen,
omdat met deze instrumenten niet kan worden voorkomen dat een minderjarige alcohol
kan kopen en verkrijgen. Ook betekent een DHW-vergunning of registratie een lastenverzwaring
voor ondernemers en brengt het een grote toezichtslast voor de NVWA met zich mee (er
zijn meer dan 20.000 online aanbieders). Dit weegt niet op tegen het verkrijgen van
een overzicht van alle verstrekkingspunten. Deze instrumenten worden dan ook als niet
proportioneel en effectief voor het toezicht gezien. De NVWA heeft dit bevestigd.
Op advies van het ATR is in de memorie van toelichting verder verduidelijkt dat de
nieuwe regels rond verkoop van alcohol op afstand tot doel hebben om de naleving van
de leeftijdsgrens van 18 jaar bij dit verkoopkanaal te verbeteren. Dit zal worden
gedaan door de introductie van een leeftijdsverificatiesysteem en de verplichte beschrijving
van de geborgde werkwijze. In de toelichting is op verzoek van het ATR voor zover
mogelijk inzicht gegeven in de werkbaarheid en handhaafbaarheid van beide instrumenten.
Bij de uitwerking van de nadere eisen van beide instrumenten in lagere regelgeving,
zal hierover nog meer helderheid worden verschaft. Daarnaast is de verwachting dat
de toezichthouder (NVWA) in een beleidsregel zal aangeven hoe zij invulling geeft
aan de toezichtstaak, waardoor meer inzicht kan worden gegeven in de handhaafbaarheid.
Tot slot adviseert het ATR om een praktijkproef met beide instrumenten uit te voeren
alvorens tot een verplichte invoering ervan wordt besloten. Er bestaat nu nog geen
leeftijdsverificatiesysteem voor de verkoop van alcohol op afstand. Op het moment
dat er een online leeftijdsverificatiesysteem voorhanden is, zullen voor de inwerkingtreding
van dit systeem praktijkproeven worden uitgevoerd.
Wat betreft de geborgde werkwijze, acht de regering dit een redelijk instrument voor
ondernemers om naleving van de leeftijdsgrens transparant te maken en te borgen. Verstrekkers
hebben dit bevestigd in de internetconsultatie. Er zal voorafgaand aan de invoering
van dit instrument daarom geen aparte praktijkproef worden uitgevoerd. De invulling
van de geborgde werkwijze wordt in lagere regelgeving uitgewerkt en eveneens ter internetconsultatie
voorgelegd. Het uitgangspunt is dat de geborgde werkwijze een werkbaar instrument
is voor ondernemers en voor de toezichthouder.
Ten slotte vraagt de ATR aandacht voor de werkbaarheid van de meldingsprocedure ten
behoeve van nieuwe leidinggevenden die op het aanhangsel bij de DHW-vergunning vermeld
moeten worden. De ATR adviseert om met gemeenten afspraken te maken over de invoering
van een best practice bij melding van nieuwe leidinggevenden: een lastenluwe melding van uitsluitend naam
en BSN-nummer, zonder het meesturen van bewijsstukken, zoals de verklaring Sociale
Hygiëne en een verklaring over de onder curatelestelling. Hieraan is gevolg gegeven
door een verzoek aan de VNG om deze best practice bekendheid te geven onder alle gemeenten via de daartoe voor haar beschikbare kanalen
en gremia.
6. Advisering en consultatie
Het wetsvoorstel is aan verschillende instanties voorgelegd voor advies. Het ATR heeft
geadviseerd over de regeldruk van de voorgestelde wetswijziging. De NVWA heeft geadviseerd
over de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid van de voor hen nieuwe
toezichtstaken. En de AP heeft geadviseerd over de bescherming van persoonsgegevens
met dit wetsvoorstel. De adviezen zijn meegenomen in dit wetsvoorstel.
Daarnaast is het wetsvoorstel ter internetconsultatie voorgelegd van 28 maart tot
8 mei 2019. Er zijn 55 reacties ontvangen van burgers, brancheverenigingen, opleidingsinstituten,
gezondheidsorganisaties, gemeenten en verstrekkers, producenten en platforms van alcoholhoudende
dranken. De reacties zijn over het algemeen positief over de voorgenomen wetswijziging.
De indieners benadrukken het doel om problematisch alcoholgebruik met dit wetsvoorstel
te voorkomen, te ondersteunen.
Tegelijkertijd verzoeken de indieners om een nadere motivering van de voorgestelde
wijzigingen. In deze toelichting is de nadere motivering verwerkt bij de onderwerpen
die het aangaat, zoals de reden waarom minderjarige testkopers alleen worden uitgezonderd
van strafbaarstelling als het in het kader van toezicht op naleving van de leeftijdsgrens
gebeurt en niet in het kader van nalevingsonderzoek. Daarnaast is gevraagd om verduidelijking
van de regels omtrent het schenken van alcohol aan speeltafels. Ook is een aantal
zaken rond de voorgestelde onafhankelijke positie van de Lcsh verduidelijkt in de
toelichting en in het wetsvoorstel.
Er zijn ook reacties ontvangen van indieners die door het schrappen van het Besluit
eisen inrichtingen risico zien in een toename van verkooppunten, verkooppunten zonder
wc of hele kleine verkooppunten. De regering merkt hierover op dat op alle bouwwerken
in Nederland het Bouwbesluit en vanaf 1 januari 2021 het Besluit bouwwerken leefomgeving
van toepassing is. Hierin worden diverse inrichtingseisen gesteld aan bouwwerken,
zoals bijvoorbeeld de eisen aan een trap en brandveiligheid. Daarnaast heeft de regering
mogelijkheden in het wetsvoorstel opgenomen voor gemeentelijk maatwerk. Aanvullend
op het Besluit bouwwerken leefomgeving kan een gemeente gebruik maken van de bevoegdheid
eisen te stellen aan de minimale vloeroppervlakte. Deze bevoegdheid volgt uit de voorgestelde
wijziging van artikel 25a DHW. Daarnaast kunnen gemeenten eisen stellen aan de locatie
van slijterijen en horeca door middel van het bestemmingsplan (vanaf 1 januari 2021
het omgevingsplan). De regering acht aanvullende maatregelen niet noodzakelijk.
Een aantal van de in de internetconsultatie genoemde onderwerpen wijkt af van het
beleid van deze regering en past daarom niet in dit wetsvoorstel. Een voorbeeld hiervan
is het toestaan van mengformules met alcoholhoudende dranken voor de detailhandel
en horeca. Daarnaast zijn er verzoeken ingediend die om meer voorbereiding vragen
omtrent de omvang en de effecten, zoals het uitbreiden van de regels voor prijsacties
en verkoop op afstand naar verstrekkers en aanbieders die zich buiten Nederland bevinden
en meer regels voor alcoholverstrekking op en in vaar- en voertuigen. Ook zijn er
verzoeken ingediend waarvan de proportionaliteit van de maatregel ontbreekt, zoals
het verlagen van de minimumleeftijd voor een leidinggevende van een slijterij of de
strafbaarstelling van minderjarigen die alcoholhoudende dranken vasthouden in supermarkten.
Enkele verzoeken zien op een wetswijziging voor een situatie die al is geregeld, zoals
het verbieden van zogenaamde bierfietsen. Gemeenten kunnen namelijk al tegen het gebruik
van bierfietsen optreden. De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) geeft het college
de mogelijkheid om in gebieden met structureel alcohol gerelateerde overlast, een
alcoholverbod in te stellen. In deze gebieden is het verboden om alcohol te consumeren
en om aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcohol bij zich te hebben.
Ook werd in de internetconsultatie gevraagd om de verplichte bijschrijving op de DHW-vergunning
van alle eigenaren, bestuurders, bedrijfsleiders en overige leidinggevenden van horecagelegenheden
en slijterijen te schrappen, ofwel om die verplichte bijschrijving van ieder geval
de groep bedrijfsleiders en overige leidinggevenden te schrappen. Deze verzoeken zijn
gebaseerd op twee argumenten: enerzijds de regeldruk en kosten voor ondernemers die
met deze bijschrijvingen gemoeid zijn en anderzijds de mogelijkheid voor toezichthouders
om bij een controle ter plaatse via het Register sociale hygiëne te controleren of
de aanwezige leidinggevende beschikt over een diploma sociale hygiëne. In eerste instantie
kon de regering zich hierin gedeeltelijk vinden en is het wetsvoorstel naar aanleiding
van de internetconsultatie zodanig aangepast, dat de groep overige leidinggevenden
– zonder invloed op de bedrijfsvoering – niet verplicht op de DHW-vergunning zou hoeven
te staan. De regering hoopte daarmee een besparing van de administratieve lasten te
realiseren. Na overleg met gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht en
de VNG heeft de regering zich er echter van laten overtuigen dat deze wijziging een
van de gemeentelijke instrumenten tegen ondermijning ongedaan zou maken, waardoor
optreden tegen bijvoorbeeld witwassen, drugshandel en wapenhandel moeilijker zou worden.
De regering vindt het van belang dat er altijd een leidinggevende aanwezig is in horeca
van wie geconstateerd is dat hij van goed levensgedrag is en dat hij bijvoorbeeld
niet binnen de laatste vijf jaar veroordeeld is tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf
van meer dan zes maanden of binnen de laatste vijf jaar leidinggevende is geweest
van een inrichting waarvan de vergunning is ingetrokken in verband met drugshandel
of feiten die gevaar kunnen opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.
Bij nader rapport is de voorgenomen wijziging van de Drank- en Horecawet op dit punt
daarom weer uit dit wetsvoorstel gehaald.
De regering kan zich daarentegen in een aantal verzoeken om een wetswijziging vinden.
Zo gaat de regering mee in het verzoek om het verbod op toegang in slijtlokaliteiten
voor minderjarigen zonder begeleiding van een persoon van 21 jaar of ouder, te schrappen
nu deze bepaling zijn doel om niet aan minderjarigen te verstrekken voorbij streeft.
Daarnaast zal de regering de regels voor het aanbieden en afleveren van sterk alcoholhoudende
dranken en producten die behoren bij het slijtersbedrijf voor fysieke en online slijtlokaliteiten
gelijktrekken om zo een gelijk speelveld tussen beiden te creëren. Ook kan de regering
zich vinden in het toestaan van betaalde proeverijen in slijtlokaliteiten, mits deze
besloten zijn en buiten de door de eigenaar van de slijtlokaliteit, binnen de grenzen
van de bij of krachtens de Winkeltijdenwet vastgestelde reguliere openingstijden plaatsvinden.
Indien gemeenten dergelijke proeverijen buiten de door de Winkeltijdenwet toegestane
openingstijden willen toestaan, dient de gemeenteraad bij verordening tevens een vrijstelling
te verlenen op grond van die wet, dan wel dient daarvoor een ontheffing te zijn verleend
door burgemeester en wethouders. Hoewel de regering mengformules met alcoholhoudende
dranken niet wil toestaan, betreft het in dit geval een verkooppunt van alcoholhoudende
dranken waar een proeverij of cursus nauw verweven is met de primaire bedrijfsactiviteit.
Deze mogelijkheid zal als een kan-bepaling in de wet worden opgenomen. Hiermee wordt
gemeenten de mogelijkheid geboden om betaalde proeverijen en cursussen onder voorwaarden
toe te staan. De regering geeft hiermee gemeenten de ruimte voor lokaal maatwerk op
dit terrein.
Tot slot zal de regering de nieuwe regels voor verkoop van alcohol op afstand ook
van toepassing verklaren op ophaalpunten van ketensupermarkten, zogenaamde pick up
points. Dit als gevolg van eerdere rechterlijke uitspraak waarin dergelijke ophaalpunten
niet als gewone verkooppunten worden aangemerkt.38
Er zijn ook reacties ontvangen over de toon van de inleiding van de memorie van toelichting.
De toon zou te veel afwijken van de toon van de inleiding bij het Nationaal Preventieakkoord.
Daarnaast leidt de verwijzing naar de MKBA van het RIVM tot discussie. De regering
merkt hierover op dat de inleiding de visie van de regering op het alcoholbeleid weergeeft.
Het is om die reden begrijpelijk dat niet alle partijen zich daarin herkennen. Desalniettemin
vindt de regering het belangrijk dat er geen tegenstrijdigheden met de inleiding van
het Nationaal Preventieakkoord in staan. Om die reden is de inleiding van deze memorie
van toelichting verduidelijkt. Wat betreft de verwijzing naar de MKBA van het RIVM
merkt de regering op dat deze verwijzing de geactualiseerde MKBA van het RIVM betreft,
die in januari 2019 is gepubliceerd. In deze geactualiseerde MKBA zijn de discussiepunten
van de Erasmus Universiteit weggenomen dan wel transparant gemaakt. Op deze versie
is geen wetenschappelijk kritiek ontvangen. Om die reden, acht de regering de MKBA
een betrouwbare bron voor informatie over de kosten en baten van alcoholgebruik in
Nederland.
Een uitgebreid verslag van de reacties die zijn ingediend tijdens de internetconsultatie
volgt op www.internetconsultatie.nl.
ARTIKELSGEWIJS
ARTIKEL I
Onderdeel A
Voorgesteld wordt om aan artikel 1, eerste lid, drie definities toe te voegen. Als
eerste gaat het om de definitie van het partijen-cateringbedrijf. Deze definitie is
overgenomen uit het huidige artikel 19, eerste lid. Gelet op de voorgestelde wijzigingen
in artikel 19 is het wenselijk om een aparte definitie in artikel 1 op te nemen.
Daarnaast wordt voorgesteld een definitie van verkoop op afstand toe te voegen. Voor
deze definitie is aansluiting gezocht bij de definitie van binnenlandse verkoop op
afstand in de Tabaks- en rookwarenwet. In afwijking van die definitie wordt in de
voorgestelde definitie niet gesproken over «detaillist» en «consument», maar over
«degene die bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank verkoopt» en
«particulier». Deze termen sluiten beter aan bij de termen die in de Drank- en Horecawet
worden gebruikt. Daarnaast is verduidelijkt dat er bij verkoop op afstand geen sprake
is van gelijktijdige persoonlijke aanwezigheid tot en met het moment van het sluiten
van de verkoopovereenkomst. Op het moment van afleveren of betaling kan dit wel het
geval zijn indien de betaling bijvoorbeeld tegelijk is met de aflevering en het bedrijf
de aflevering zelf verzorgt. Verkoop op afstand moet plaatsvinden in het kader van
een georganiseerd systeem. Hiermee wordt bedoeld dat eenmalige verkoop op afstand
door een particulier hier niet onder valt. Een georganiseerd systeem blijkt bijvoorbeeld
uit een website waarop bestellingen gedaan kunnen worden of advertenties met een telefoonnummer.
De uitoefening van het partijen-cateringbedrijf is uitgezonderd van de definitie van
verkoop op afstand. Het is onwenselijk als partijen-catering soms wel en soms niet
onder deze definitie valt. Dit is afhankelijk van de vraag of er met gelijktijdige
persoonlijke aanwezigheid afspraken zijn gemaakt over de partijen-catering. Dit zal
soms wel en soms niet het geval zijn. Voor de duidelijkheid is partijen-catering daarom
uitgezonderd van de definitie van verkoop op afstand. In verband met de leesbaarheid
is ervoor gekozen de definitie op te knippen in meerdere onderdelen.
Voorts wordt voorgesteld om aan artikel 1 een definitie van «neringruimte» toe te
voegen. Deze definitie is op dit moment opgenomen in artikel 1 van het Besluit eisen
inrichtingen Drank- en Horecawet. In onderdeel D wordt voorgesteld om de grondslag
van dat besluit te laten vervallen, maar wel de regels met betrekking tot de neringruimte
te behouden. Een neringruimte is een ruimte waarin bepaalde activiteiten worden uitgevoerd,
niet zijnde een horecalokaliteit of een slijtlokaliteit. Hierbij kan gedacht worden
aan een proeflokaal voor alcoholhoudende dranken of een supermarkt.
Onderdeel B
In het voorgestelde artikel 2a, eerste lid, is opgenomen dat prijsacties voor alcoholhoudende
drank voor gebruik elders dan ter plaatse niet zijn toegestaan als er meer dan 25%
korting wordt gegeven op de gebruikelijke prijs. Het gaat om prijsacties die één maand
of korter duren en waarbij het aanbieden of verkopen vanuit Nederland plaatsvindt.
Zogenaamde seizoensaanbiedingen vallen hierbuiten, want hierbij is geen sprake meer
van een prijsactie. De gebruikelijke prijs kan door de toezichthouder worden vastgesteld
door na afloop van de actie te monitoren welke prijs er wordt gevraagd.
In het voorgestelde tweede lid wordt verboden om de indruk te wekken dat de prijs
lager is dan 75% van de prijs die gewoonlijk wordt gevraagd. Als alcoholhoudende drank
wordt aangeboden voor gebruik elders dan ter plaatse met bijvoorbeeld de vermelding
«van € 10,–, voor € 7,–», wordt daarmee de indruk gewekt dat er een stuntkorting wordt
gegeven. Dit is ook het geval als deze vermelding altijd wordt gebruikt. Daarom wordt
in het voorgestelde tweede lid geen aanduiding van een termijn gebruikt, hetgeen wel
het geval is in het voorgestelde eerste lid. Ook gaat het in het tweede lid niet om
de prijs die gewoonlijk bij het betreffende verkooppunt wordt gevraagd. Het kan ook
(juist) gaan om de prijs die gewoonlijk elders wordt gevraagd.
Voor beide voorgestelde leden geldt dat het niet nodig is om vast te stellen dat de
alcoholhoudende drank daadwerkelijk is verkocht, slechts het aanbieden is voldoende
om een overtreding vast te stellen. Daartoe is in het voorgestelde artikel 2a opgenomen
dat het gaat om «aan te bieden of te verstrekken».
Onderdelen C en E
Met het nieuw voorgestelde artikel 11a wordt voorgesteld de Landelijke examencommissie
als zelfstandig bestuursorgaan (hierna: zbo) naar publiekrecht in te stellen en van
een nieuwe naam te voorzien: Landelijke commissie sociale hygiëne (hierna: Lcsh).
Deze naam komt beter overeen met de feitelijke activiteiten van de Lcsh. De Lcsh erkent
diploma’s als bewijsstuk voor kennis en inzicht in sociale hygiëne en besluit over
de inschrijving van mensen die een dergelijk bewijsstuk of een buitenlands diploma
hebben in het Register sociale hygiëne. Daarnaast maakt de Lcsh het register voor
eenieder raadpleegbaar. Inschrijving in het Register sociale hygiëne is noodzakelijk
om leidinggevende te mogen zijn in horeca- of slijtlokaliteit (zie voorgestelde wijziging
in artikel 8). Er is voor gekozen om de Lcsh een onafhankelijke positie te geven van
de Minister van VWS, net als de huidige Landelijke examencommissie, omdat er behoefte
is aan onafhankelijke oordeelsvorming. Deze behoefte is er bij de beoordeling van
diploma’s als bewijsstuk vanwege het gedetailleerde en technische werkterrein van
het onderwijs en vanwege het feit dat er concurrerende aanbieders zijn. De behoefte
aan onafhankelijke oordeelsvorming is ook aanwezig bij het al dan niet inschrijven
van personen met een buitenlands diploma in het Register vanwege de gevolgen die dit
kan hebben voor de arbeidsmarkt van horeca en slijterijen. Daarnaast is gelet op de
taken van de Lcsh, de participatie van maatschappelijke organisaties wenselijk. De
kennis die vanuit de maatschappelijke organisaties die participeren in de huidige
Landelijke examencommissie aanwezig is, is niet aanwezig bij de overheid. De Minister
van VWS blijft politiek verantwoordelijk voor het zbo.
Voorgesteld wordt dat de Landelijke commissie sociale hygiëne gevestigd is in een
door de Minister van VWS aan te wijzen plaats. Voorlopig zal dit Den Haag zijn. Het
Agentschap CIBG is ook gevestigd in Den Haag en het voorstel is om de Lcsh hierbij
onder te brengen. Voor het onderbrengen bij het CIBG is gekozen omdat het Agentschap
CIBG veel ervaring heeft met het bijhouden van registers voor bepaalde beroepen. Voorts
wordt voorgesteld dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing is op
de Lcsh. In deze wet zijn onder andere regels opgenomen over de benoeming, schorsing,
ontslag en bezoldiging van leden van het zbo. Daarnaast is opgenomen dat personeel
dat werkzaam is ten behoeve van een zbo uitsluitend aan het zbo verantwoording aflegt
over haar werkzaamheden. Dit is van belang voor de medewerkers van het secretariaat
van de Lcsh, die in dienst zullen zijn van het Ministerie van VWS, onderdeel Agentschap
CIBG. Aangezien zij hun werkzaamheden verrichten ten behoeve van de Lcsh, hoeven zij
over die werkzaamheden geen afzonderlijke verantwoording af te leggen aan de Minister
van VWS.
In het voorgestelde artikel 11b wordt geregeld uit hoeveel leden de Lcsh bestaat en
voor hoelang zij worden (her)benoemd. De leden zullen op grond van artikel 12 van
de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen worden benoemd door de Minister. Daarnaast
wordt voorgesteld dat de Lcsh een bestuursreglement vaststelt. Op grond van artikel
11 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen dient de Minister van VWS dit reglement
goed te keuren. Na goedkeuring zal het reglement openbaar worden gemaakt. Dit laatste
element is ook opgenomen in het voorgestelde artikel 11b.
In het voorgestelde artikel 11c worden de taken van de Lcsh vastgesteld. De taken
zijn drieërlei. Ten eerste is het de taak van de Lcsh om diploma’s te erkennen als
bewijsstuk voor voldoende kennis en inzicht in sociale hygiëne. Deze erkenning is
van belang zodat degene die een bewijsstuk van een erkende opleiding heeft, zekerheid
heeft dat hij of zij in het Register sociale hygiëne zal worden ingeschreven. Ten
tweede regelt de Lcsh de inschrijving van personen in het Register sociale hygiëne
en de afgifte van de Verklaring kennis en inzicht sociale hygiëne aan personen die
zijn ingeschreven. Ten slotte is het de taak van de Lcsh om het Register sociale hygiëne
voor eenieder raadpleegbaar te maken op basis van achternaam, voorletters en geboortedatum.
Op deze manier kan een werkgever controleren of zijn potentiële werknemer in het Register
staat ingeschreven. Het is niet wenselijk dat de werkgever pas bij het aanvragen van
een (wijziging van zijn) vergunning erachter komt of zijn (potentiële) werknemer in
het Register staat ingeschreven. Daarnaast kan de burgemeester bij het afgeven van
de vergunning controleren of degene die als leidinggevende op de vergunning komt te
staan, ingeschreven staat. Als derde kunnen ook de toezichthouders op de DHW controleren
of de aanwezige leidinggevende in een horeca-inrichting of slijterij staat ingeschreven
in het Register sociale hygiëne. Het raadplegen van het Register is zo vormgegeven
dat men niet zomaar de hele lijst kan inzien. Slechts bij opgave van achternaam, voorletters
en geboortedatum krijgt men te zien of iemand al dan niet staat ingeschreven. Er wordt
niet bekend gemaakt met welk bewijsstuk iemand is ingeschreven, ook wordt er geen
gebruik gemaakt van het burgerservicenummer (BSN). Het voorgestelde tweede lid regelt
de bevoegdheid van de Lcsh om persoonsgegevens te verwerken voor de uitvoering van
de aan hen opgedragen taken. Artikel 6, derde lid, van de Algemene Verordening Gegevensbescherming
(hierna: AVG) eist dat indien de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is voor
de uitvoering van een taak van algemeen belang of de uitoefening van openbaar gezag
dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen, de bedoelde verwerking wordt
vastgelegd in het lidstatelijk recht. Dat wordt met deze bepaling beoogd. De uitvoering
en het beheer van het Register en het openbaar raadpleegbaar maken van het Register
worden door de Lcsh conform de AVG en de Uitvoeringswet AVG ingevuld.
Het voorgestelde artikel 11d regelt aan welke eisen een diploma moet voldoen om erkenning
te krijgen als bewijsstuk van kennis en inzicht in sociale hygiëne. Een onderwijsinstelling
kan deze erkenning aanvragen. Een erkenning geldt voor de duur van vijf jaar. Na afloop
van die termijn dient opnieuw een erkenning te worden aangevraagd (zie het voorgestelde
derde lid). Dit betekent dat personen die in die periode het diploma hebben gehaald,
kunnen worden ingeschreven in het Register. Hun inschrijving blijft geldig ook als
de erkenning van het diploma vervalt. Personen die echter een diploma behalen nadat
de erkenning ervan is vervallen kunnen niet worden ingeschreven in het Register. Zonder
erkenning leidt een diploma noch tot een Verklaring kennis en inzicht sociale hygiëne,
noch tot een inschrijving in het Register sociale hygiëne.
Voorgesteld wordt om een delegatiegrondslag op te nemen zodat bij algemene maatregel
van bestuur verder kan worden uitgewerkt wat wordt verstaan onder sociale hygiëne.
Op dit moment is dit neergelegd in het Besluit kennis en inzicht sociale hygiëne Drank-
en Horecawet. De tekst van dit besluit zal, eventueel met enige wijzigingen, worden
opgenomen in een nieuwe algemene maatregel van bestuur. In de voorgestelde delegatiegrondslag
is ook de mogelijkheid opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur andere voorwaarden
te stellen aan de erkenning van diploma’s als bewijsstuk. Voorlopig zal hiervan geen
gebruik worden gemaakt.
Het voorgestelde artikel 11e, eerste lid, regelt wanneer een persoon recht heeft op
inschrijving in het Register sociale hygiëne. Inschrijving kan plaatsvinden op drie
gronden. Ten eerste wordt een persoon ingeschreven die beschikt over een diploma dat
door de Lcsh is erkend als bewijsstuk. Ten tweede kan een persoon worden ingeschreven
indien hij of zij beschikt over een bewijsstuk uit een ander land van de Europese
Unie of de Europese Economische Ruimte als dat bewijsstuk een beroepsniveau waarborgt
dat ten minste gelijkwaardig is aan een door de Lcsh als bewijsstuk erkend diploma.
Ten derde kan iemand in het Register sociale hygiëne worden ingeschreven indien hij
of zij voldoet aan de eisen van artikel 19 van de Richtlijn 2005/36/EG van het Europees
parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties
(PbEU 2005, L 255) (hierna: Richtlijn erkenning beroepskwalificaties). In dit artikel
gaat het onder andere om leidinggevenden van horecagelegenheden die op eigen naam
of voor eigen rekening werken. Indien zij voldoende werkervaring hebben, zoals uitgewerkt
in artikel 19 van de richtlijn erkenning beroepskwalificaties, dan zijn zij op grond
van artikel 16 van deze richtlijn gerechtigd hun beroep ook in Nederland uit te oefenen.
Het aantonen van deze werkervaring is vormvrij.
Op grond van het voorgestelde tweede lid van artikel 11e wordt een ingeschreven persoon
op zijn verzoek uitgeschreven uit het Register Sociale hygiëne. Gelet op het feit
dat wordt voorgesteld om het Register voor eenieder raadpleegbaar te maken, is het
in het kader van privacy van belang dat een persoon die niet langer wenst ingeschreven
te staan, zich weer kan uitschrijven. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als iemand
niet langer in de horeca of het slijtersbedrijf werkt en daar ook niet op termijn
opnieuw wil gaan werken.
In het voorgestelde artikel 11f wordt geregeld dat de Lcsh de gemaakte kosten bij
de aanvrager van erkenning of inschrijving in rekening kan brengen. Het doorberekenen
van deze kosten is gerechtvaardigd omdat de aanvrager voordeel heeft als het diploma
wordt erkend als bewijsstuk van kennis en inzicht in sociale hygiëne of als degene
in het register wordt ingeschreven. Door erkenning van het diploma wordt het immers
aantrekkelijker voor personen die in een horeca- of slijtlokaliteit willen werken
om de opleiding die bij goed gevolg leidt tot dat diploma, te volgen. En door inschrijving
in het register voldoet de ingeschreven persoon aan de wettelijke eisen om als leidinggevende
van een horeca- of slijterijbedrijf te kunnen werken. De tarieven zullen bij ministeriële
regeling worden vastgesteld.
In verband met de voorgestelde paragraaf 2a zijn ook enkele wijzigingen in artikel
8 noodzakelijk. Voorgesteld wordt om het derde lid van artikel 8 opnieuw te formuleren.
Het huidige artikel 8, derde lid, geeft de inhoudelijke verplichting dat leidinggevenden
moeten beschikken over voldoende kennis en inzicht in sociale hygiëne. Deze verplichting
wordt aangevuld met de formele eis dat leidinggevenden ingeschreven dienen te staan
in het Register sociale hygiëne. In de praktijk verandert er niets omdat leidinggevenden
nu ook moeten beschikken over een bewijsstuk waaruit blijkt dat ze beschikken over
voldoende kennis en inzicht in sociale hygiëne en ook nu is inschrijving in het register
noodzakelijk. Dit is nu echter geregeld in het vijfde lid, wat de grondslag is voor
de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne Drank- en Horecawet 2015. De regels die
zijn opgenomen in dit artikellid en de genoemde regeling zijn ook opgenomen in de
voorgestelde artikelen 11c en 11d. Er is één wijziging: in de Regeling bewijsstukken
sociale hygiëne Drank- en Horecawet 2015 is nog opgenomen dat ook als bewijsstuk geldt
een verklaring van vakbekwaamheid, als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van de Drank-
en Horecawet, zoals dit artikellid luidde op 31 december 1995. Deze verklaring van
vakbekwaamheid is niet langer in de voorgestelde artikelen opgenomen. Echter, op grond
van het voorgestelde artikel 48b (zie onderdeel DD) worden personen die op grond van
een dergelijke verklaring ingeschreven waren in het register ook ingeschreven in het
Register sociale hygiëne. Nieuwe inschrijvingen op grond van de verklaring zullen
echter na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel niet meer mogelijk zijn, maar zijn
ook niet te verwachten nu dergelijke verklaringen al zo’n vijftien jaar niet meer
worden afgegeven. Voorgesteld wordt om in het vijfde lid van artikel 8 te laten vervallen
en het zesde lid te vernummeren tot het vijfde lid.
Onderdeel D
Het huidige artikel 10 geeft de grondslag voor het Besluit eisen inrichtingen Drank-
en Horecawet. Voorgesteld wordt om dit besluit te laten vervallen. De eisen in dit
besluit zijn verouderd en zijn niet langer noodzakelijk om de volksgezondheid te beschermen.
Voorgesteld wordt om slechts de regel dat de neringruimte niet rechtstreeks in verbinding
staat met een slijtlokaliteit te behouden. Deze is daarom opgenomen in het voorgestelde
artikel 10. De huidige eisen met betrekking tot de afsluiting tussen een slijtlokaliteit
en een neringruimte zijn opgenomen in artikel 11 van het Besluit eisen inrichtingen
Drank- en Horecawet. Nu wordt voorgesteld de hoofdregel dat er geen directe verbinding
mag zijn, op te nemen in de wet en de overige eisen op te nemen in een ministeriële
regeling. Met het oog op dat laatste is in het voorgestelde artikel 10, tweede lid,
een delegatiegrondslag opgenomen. De eisen zullen inhoudelijk niet wijzigen.
Nu van rijkswege geen eisen meer worden gesteld aan de afbakening van een lokaliteit
in een inrichting, kunnen gemeenten hierover beleidsregels vaststellen die nadere
interpretatie geven aan het begrip «lokaliteit».
Ten slotte wordt in het voorgestelde derde lid van artikel 10 verduidelijkt dat de
eisen gegeven bij of krachtens het voorgestelde artikel in aanvulling zijn op hetgeen
is geregeld in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Hiervoor wordt verwezen naar de
delegatiegrondslagen waarop dit besluit is gebaseerd.
Onderdeel F
In dit onderdeel wordt voorgesteld in artikel 14, vierde lid, te verduidelijken dat
er in speelcasino’s als bedoeld in artikel 27g, tweede lid, van de Wet op de Kansspelen
alcoholhoudende drank mag worden geschonken. Uit de internetconsultatie is gebleken
dat hierover onduidelijkheid bestaat. Met de voorgestelde wijziging wordt dit verduidelijkt
en de wettekst aangepast aan de praktijk in de meeste speelcasino’s als bedoeld in
artikel 27g, tweede lid, van de Wet op de Kansspelen.
Onderdeel G
Voorgesteld wordt een nieuw artikel 14a in te voegen. Dit artikel regelt dat bij verkoop
op afstand van sterke drank, bijvoorbeeld via een website of via de telefoon, niet
gelijktijdig ook andere goederen besteld kunnen worden dan die welke op grond van
de DHW zijn toegestaan in een fysieke slijterij. Op dit moment is het op sommige websites
mogelijk om bij de bestelling van levensmiddelen ook sterke drank te bestellen. Deze
bestellingen kunnen dan gezamenlijk worden afgerekend. In een fysieke slijterij is
dit niet toegestaan (zie artikel 14, eerste lid). Met deze bepaling wordt de regulering
van online verkoop van sterke drank gelijk getrokken met de regulering in de fysieke
slijterij.
Onderdeel H
Artikel 19, eerste lid, geeft een verbod op het bieden van de gelegenheid tot het
doen van bestellingen voor sterke drank en het afleveren van sterke drank aan huizen
van particulieren. Uitzonderingen op dit verbod zijn de verstrekking door het slijtersbedrijf
in het kader van verkoop op afstand en door een partijen-cateringbedrijf. Nu in dit
wetsvoorstel een definitie wordt opgenomen voor verkoop op afstand en partijen-cateringbedrijf
wordt voorgesteld de uitgebreide, beschrijvende tekst in artikel 19, eerste lid, hierop
aan te passen.
Ook het tweede lid wordt hierop aangepast. Hierin wordt het verbod geregeld voor het
bieden van de gelegenheid tot het doen van bestellingen voor zwak-alcoholhoudende
drank en het afleveren daarvan aan huizen van particulieren. Dit mag wel in het kader
van de rechtmatige uitoefening van verkoop op afstand of in het kader van de uitoefening
van het partijen-cateringbedrijf.
Onderdeel I
Voorgesteld wordt om artikel 19a te laten vervallen en de tekst hiervan op te nemen
in het voorgestelde artikel 44. In artikel 19a is de zogenoemde «three-strikes-out»
maatregel opgenomen. Deze richt zich op plaatsen waar zwak-alcoholhoudende dranken
worden verkocht, zonder dat hiervoor een vergunning vereist is, zoals supermarkten.
Indien deze bedrijven in een periode van twaalf maanden driemaal de leeftijdsgrens
overtreden, kan de burgemeester deze bedrijven de bevoegdheid ontzeggen om zwak-alcoholhoudende
drank te verkopen. Het ligt voor de hand deze bevoegdheid ook aan de NVWA te geven
in het kader van verkoop op afstand. Nu artikel 19a hiervoor gewijzigd moet worden,
wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om de three-strikes-out maatregel op te nemen
bij de andere artikelen over handhaving. Zie hiervoor de toelichting bij onderdeel
V.
Onderdeel J
Voorgesteld wordt om artikel 20, tweede lid, te schrappen. Het verbod om in een slijtlokaliteit
de aanwezigheid toe te laten van een bezoeker van wie niet is vastgesteld dat deze
de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, anders dan onder toezicht van een persoon van
21 jaar of ouder blijkt in de praktijk onnodige, ongewenste gevolgen te hebben. Door
het schrappen van het toegangsverbod is het een minderjarige toegestaan om een slijterij
te betreden en om alcoholvrije dranken te kopen. Zodra er sprake is van het verstrekken
van alcoholhoudende dranken dient de leeftijd gecontroleerd te worden en mag er geen
alcohol verstrekt worden aan iemand van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd
van 18 jaar heeft bereikt. Het schrappen van artikel 20, tweede lid, leidt tot een
vernummering van het derde tot en met zesde lid. Als gevolg hiervan zijn er aanpassingen
nodig in artikel 20, tweede lid (nieuw) en in verwijzingen naar artikel 20 in de artikelen
20a, 24, 25b, 44a, 44aa, 42a.
Onderdeel K
Voorgesteld wordt om een nieuw artikel 20a in te voegen waarin een delegatiegrondslag
is opgenomen om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur eisen te stellen aan
de verkoop op afstand van alcoholhoudende dranken. Uit onderzoek is gebleken dat de
naleving van de leeftijdsgrens bij verkoop op afstand erg slecht is. Het is van belang
om specifieke regels te stellen aan de verkoop van alcoholhoudende drank als die niet
gelijktijdig is met de aflevering. Dit rechtvaardigt het stellen van aanvullende eisen
met betrekking tot het verifiëren van de leeftijd zowel op het moment van aankoop
als op het moment van aflevering.
De precieze eisen zullen bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling
worden gesteld. Het gaat hierbij om regels met betrekking tot het gebruik van een
leeftijdsverificatiesysteem dat op het moment van aankoop de leeftijd van de koper
verifieert. Daarnaast zullen er regels worden gesteld aan de werkwijze van de aflevering
van alcoholhoudende dranken waarmee wordt geborgd dat de leeftijd wordt gecontroleerd.
Deze regels zullen ook inhouden dat alcoholhoudende dranken niet bij buren bezorgd
mogen worden. Reden hiervoor is dat van buren niet gevraagd kan worden dat wanneer
het pakketje aan de geadresseerde of een huisgenoot van de geadresseerde wordt verstrekt,
de leeftijd wordt gecontroleerd. Indien het pakket slechts op het adres van de geadresseerde
mag worden afgeleverd dan kan deze (indien hij meerderjarig is) of zijn of haar meerderjarige
huisgenoot het pakket in ontvangst nemen. Als er op het adres van de geadresseerde
geen personen ouder dan 18 jaar aanwezig zijn, kan het pakket naar een distributiepunt
worden gebracht. Wanneer het pakket op het distributiepunt wordt verstrekt, moet ook
geverifieerd worden of de persoon die het pakket in ontvangst neemt de leeftijd van
18 jaar heeft bereikt. De leeftijd van de persoon die de alcoholhoudende drank aanneemt,
moet worden vastgesteld op dezelfde wijze als die is voorgeschreven bij fysieke verkoop
van alcoholhoudende drank. Dit betekent dat de leeftijd moet worden vastgesteld aan
de hand van een officieel identificatiebewijs, maar dat deze vaststelling achterwege
mag blijven indien het een persoon betreft die onmiskenbaar 18 jaar of ouder is.
Aan de regels met betrekking tot verkoop op afstand zijn twee verbodsbepalingen gekoppeld,
welke zijn opgenomen in het voorgestelde tweede en derde lid. In het voorgestelde
tweede lid wordt verboden om alcoholhoudende drank te koop aan te bieden of te verstrekken
in het kader van verkoop op afstand indien er geen leeftijdsverificatiesysteem aanwezig
is of er geen geborgde werkwijze beschikbaar is of niet wordt gebruikt. Hiermee kan
de NVWA systeemtoezicht houden. Dit betekent dat als iemand alcoholhoudende drank
aanbiedt in het kader van verkoop op afstand, de NVWA de geborgde werkwijze kan opvragen.
Ook betekent dit dat als de geborgde werkwijze ergens in de keten niet wordt gevolgd,
degene die de alcoholhoudende drank heeft verstrekt hiervoor verantwoordelijk is.
In het voorgestelde derde lid is opgenomen dat geen koopovereenkomst mag worden gesloten
met een persoon van wie door middel van het leeftijdsverificatiesysteem is gebleken
dat hij of zij de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt. Deze verbodsbepaling
is opgenomen om te voorkomen dat de uitkomst van de leeftijdsverificatie wordt genegeerd
en de koopovereenkomst alsnog wordt gesloten.
Onderdeel L
In onderdeel L, onder 1, wordt een verwijzing naar artikel 20 aangepast aan de voorgestelde
wijziging van dat artikel.
Onder 2 wordt voorgesteld om een extra lid toe te voegen aan artikel 24. In artikel
24, derde lid, is geregeld dat in een slijtlokaliteit of een horecalokaliteit geen
personen van jonger dan zestien jaar dienst mogen doen. In artikel 24, vierde lid,
is geregeld dat deze leeftijd bij algemene maatregel van bestuur kan worden verhoogd
naar achttien jaar. Op dit moment is deze algemene maatregel van bestuur er niet.
Het voorgestelde vijfde lid treft een regeling voor leerlingen in het voortgezet onderwijs
en het voortgezet speciaal onderwijs die de leeftijd van zestien jaar nog niet hebben
bereikt, maar die in het kader van een stage of het verzorgen van horeca in school
ter voorbereiding op een stage alcohol willen verstrekken. Het betreft hier leerlingen
die onderwijs volgen in de theoretische leerweg, basisberoepsgerichte leerweg, kaderberoepsgerichte
leerweg, gemengde leerweg en het praktijkonderwijs. Daarnaast betreft het leerlingen
in het voortgezet speciaal onderwijs met het uitstroomprofiel vervolgonderwijs of
het arbeidsmarktgerichte uitstroomprofiel en leerlingen die symbiose onderwijs volgen
(combinatie van speciaal onderwijs en regulier onderwijs). Het betreft veelal kwetsbare
leerlingen voor wie de mogelijkheid om stage te lopen en daarbij ook daadwerkelijk
alle handelingen te kunnen verrichten, van groot belang is.
Onderdeel M
In artikel 25, eerste lid, wordt geregeld in welke voor publiek toegankelijke plaatsen,
anders dan een slijtersbedrijf of een horecabedrijf alcoholhoudende drank aanwezig
mag zijn. In onderdeel b wordt geregeld in welke voor het publieke niet-toegankelijke
delen van die ruimte alcoholhoudende drank aanwezig mag zijn. Voorgesteld wordt om
aan dat onderdeel toe te voegen dat alcoholhoudende drank ook aanwezig mag zijn bij
een distributiepunt dat wordt gebruikt voor verkoop op afstand.
Onderdeel N
Voorgesteld wordt om aan artikel 25a een derde lid toe te voegen. In artikel 25a wordt
onder andere geregeld dat gemeenten bij verordening alcoholhoudende drank in inrichtingen
van bepaalde aard kunnen verbieden of aan beperkingen kunnen onderwerpen (zie artikel
25a, eerste lid, juncto tweede lid, onder a). In het voorgestelde derde lid wordt
expliciet gemaakt dat onder «inrichtingen van bepaalde aard» ook wordt verstaan dat
gemeenten eisen kunnen stellen met betrekking tot de minimale vloeroppervlakte van
een slijtlokaliteit of een horecalokaliteit. Minimale vloeroppervlakte is op dit moment
nog opgenomen in het Besluit eisen inrichtingen DHW. Naar aanleiding van de reacties
op de internetconsultatie is gekozen om op dit punt gemeenten een verordende bevoegdheid
te geven. De regels in deze verordening gelden aanvullend aan hetgeen in het Besluit
bouwwerken leefomgeving zijn gesteld. In het voorgestelde derde lid wordt naar de
delegatiegrondslagen van dit Besluit verwezen.
Onderdeel O
In dit onderdeel wordt voorgesteld een verwijzing naar artikel 20 aan te passen, nu
wordt voorgesteld de leden van dit artikel te vernummeren.
Onderdeel P
Artikel 25d wordt aangepast omdat wordt voorgesteld om de prijsacties voor het verstrekken
van alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter plaatse centraal te regelen
en niet meer over te laten aan de verordende bevoegdheid van de gemeenten. Wat overblijft
is dat gemeenten regels mogen stellen over prijsacties voor alcoholhoudende drank
voor gebruik ter plaatse in een horecalokaliteit of op een terras. Deze bevoegdheid
is ongewijzigd opgenomen in het voorgestelde artikel 25d, eerste lid. Het geeft gemeenten
de mogelijkheid om op te treden tegen bijvoorbeeld «happy hours» waar tijdens bepaalde
tijdspanne kortingen op alcoholhoudende drank wordt gegeven.
Onderdeel Q
Voorgesteld wordt om een nieuw artikel 25e in de DHW te voegen op basis waarvan bij
gemeentelijke verordening vrijstelling kan worden verleend ten behoeve van proeverijen
in slijterijen. Vrijstelling wordt in de eerste plaats verleend van het in artikel
3, eerste lid, opgenomen verbod om het horecabedrijf uit te oefenen zonder daartoe
strekkende vergunning. Omdat bij een proeverij alcoholhoudende drank wordt verstrekt
tegen betaling voor gebruik ter plaatse, is hierbij sprake van een horecabedrijf als
bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de DHW. Vrijstelling van dit verbod is dus nodig
om een proeverij te kunnen organiseren. Daarnaast moet vrijstelling worden verleend
van het verbod om een slijtlokaliteit gelijktijdig in gebruik te hebben voor het verrichten
van andere bedrijfsactiviteiten dan die welke tot het slijtersbedrijf behoren dan
wel toe te laten dat daarin zodanige activiteiten worden uitgeoefend (artikel 14,
eerste lid, DHW). Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent
de proeverij. Bijvoorbeeld dat er niet per consumptie betaald mag worden en dat het
moet gaan om deelnemers die zich vooraf hebben ingeschreven voor de proeverij.
Onderdeel R
Voorgesteld wordt om een verschrijving in artikel 29 te herstellen.
Onderdeel S
Voorgesteld wordt om de paragraaf 7 Toezicht te hernoemen tot Toezicht en handhaving.
Enkele bepalingen in de huidige paragraaf 7 hebben op beide elementen betrekking.
Daarnaast wordt voorgesteld andere handhavende bevoegdheden toe te voegen.
Onderdeel T
Het voorgestelde artikel 42a geeft toezichthouders van de NVWA de bevoegdheid om in
het kader van het toezicht op de naleving van het voorgestelde artikel 20a, derde
lid, een verkoopovereenkomst te sluiten en daarbij onvolledige of onjuiste gegevens
te verstrekken met betrekking tot naam, adres en leeftijd. Het voorgestelde artikel
20a, derde lid, verbiedt het sluiten van een verkoopovereenkomst in het kader van
verkoop op afstand met iemand waarvan is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar
nog niet heeft bereikt. Om toezicht te houden op de naleving van dit artikel zou de
NVWA gebruik kunnen maken van minderjarige testkopers, echter dit is niet wenselijk.
Ten eerste kan hun identiteit indien die eenmaal bekend is, niet opnieuw worden gebruikt.
Daarnaast is het vanuit ethisch oogpunt wenselijk de identiteit van de minderjarige
testkopers te beschermen. Daarom is het van belang dat de NVWA ook gebruik kan maken
van fictieve namen, adressen en leeftijd. Door hiervoor een expliciete bevoegdheid
op te nemen wordt voorkomen dat de toezichthouder zich schuldig maakt aan valsheid
in geschrifte. Het criterium van de dringende noodzaak noopt tot een expliciete afweging
van de noodzaak van de uitoefening van de bevoegdheid in het licht van de proportionaliteit
en subsidiariteit. Hierbij moet rekening worden gehouden met de aard van de normschending,
de toepassing van de bevoegdheid in het concrete geval en de beschikbaarheid van andere
methoden voor het uitoefenen van toezicht op de verkoop op afstand van alcoholhoudende
drank.
Voor de vormgeving van het artikel is aangesloten bij het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet handhaving consumentenbescherming ter uitvoering van Verordening (EU) 2017/2394.39 Er zijn een aantal wijzigingen aangebracht ten opzichte van de daarin opgenomen bepalingen
ten aanzien van de fictieve identiteit. De voorgestelde bepaling in artikel 42a is
specifiek toegeschreven naar de handhaving van het voorgestelde artikel 20a, derde
lid. Voor de verwijzing naar de handelaar is dan ook de omschrijving gebruikt die
in die bepaling wordt gebruikt.
De voorgestelde bevoegdheid tot gebruik van een fictieve identiteit is dus beperkt
tot het toezicht op en de handhaving van het voorgestelde artikel 20a, derde lid.
Daarom mogen de onjuiste of onvolledige gegevens alleen worden verstrekt om een verkoopovereenkomst
te sluiten in het kader van verkoop op afstand. Daarnaast gaat de bevoegdheid niet
verder dan nodig is voor het doorlopen van het aankoopproces. Het gaat dus slechts
om het opgeven van onjuiste of onvolledige gegevens met betrekking tot naam, adres
en leeftijd.
In het voorgestelde tweede lid zijn de verslagleggingsverplichtingen opgenomen. Ook
deze zijn overgenomen uit het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet handhaving consumentenbescherming
ter uitvoering van de Verordening (EU) 2017/2394. Niet is opgenomen dat in het verslag
moet worden opgenomen op welke voorschriften wordt toegezien omdat in dit geval slechts
sprake is van een bevoegdheid ten aanzien van één voorschrift.
Onderdeel U
Voorgesteld wordt om een nieuw artikel 43b in te voegen waarin Onze Minister de bevoegdheid
krijgt tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handhaving van het verbod
op prijsacties (voorgesteld artikel 2a). De NVWA zal deze bevoegdheid voor Onze Minister
in mandaat uitvoeren. De last onder dwangsom is een effectieve manier om het verbod
op prijsacties te handhaven. De NVWA kan bepalen dat de overtreder een bepaald bedrag
verbeurt voor elke dag dat de prijsactie voortduurt. De hoogte van het bedrag moet
in redelijke verhouding staan tot de beoogde werking van de dwangsom (artikel 5:32b
van de Algemene wet bestuursrecht). Dit betekent dat de hoogte van het te verbeuren
bedrag mag worden afgestemd op het met de overtreding te behalen financiële voordeel.40 Gelet op het financieel voordeel dat te behalen is met prijsacties, is de last onder
dwangsom een effectieve handhavingsmaatregel om dergelijke prijsacties te doen staken.
Onderdeel V
Voorgesteld wordt om een nieuw artikel 44 in te voegen. Hierin is onder andere de
tekst opgenomen van het huidige artikel 19a. Het gaat hierbij om de zogenoemde three-strikes-outmaatregel.
Dit betekent dat bedrijven die driemaal in 12 maanden de regels met betrekking tot
de leeftijdsgrens hebben overtreden, de bevoegdheid ontzegt kan worden om alcoholhoudende
drank te verkopen.
In het nieuwe artikel 44 krijgen zowel de burgemeester als Onze Minister de three-strikes-outbevoegdheid.
De burgemeester krijgt die bevoegdheid ten aanzien van bedrijven als bedoeld in artikel
18, tweede lid, die zwak-alcoholhoudende dranken verkopen zonder DHW-vergunning. Het
betreft hier supermarkten, warenhuizen met een afdeling met een gevarieerd assortiment
aan levensmiddelen en snackbars waar vanuit zwak-alcoholhoudende drank voor gebruik
elders dan ter plaatse mag worden geleverd. De bevoegdheid van de burgemeester is
beperkt tot overtredingen die ter plaatse zijn begaan. De bevoegdheid van de burgemeester
geldt niet ten aanzien van de verkoop van sterke drank vanuit slijterijen, omdat de
burgemeester in dat geval bevoegd is om de vergunning in te trekken bij herhaalde
overtreding (zie artikel 31, tweede lid).
In het voorgestelde tweede lid krijgt Onze Minister de three-strikes-outbevoegdheid
ten aanzien van verkoop op afstand door slijtersbedrijven en bedrijven als bedoeld
in artikel 19, tweede lid, onder a (zie onderdeel H). Onze Minister krijgt ook de
bevoegdheid om de three-strikes-outmaatregel op te leggen aan een slijtersbedrijf
omdat de Minister niet de bevoegdheid heeft om de vergunning in te trekken. De three-strikes-outmaatregel
zal voor de Minister bestaan in het afsluiten van (delen van) websites of telefonische
diensten. In het voorgestelde tweede lid, gaat het om overtreding van het voorgestelde
artikel 20a, tweede en derde lid. Voor het begaan van de drie overtredingen binnen
een periode van 12 maanden, maakt het niet uit of het tweede of derde lid is overtreden.
Het kan ook gaan om een combinatie van overtredingen van de genoemde bepalingen. Dit
is gerechtvaardigd omdat alle genoemde bepalingen tot doel hebben te voorkomen dat
alcoholhoudende drank wordt verstrekt aan minderjarigen.
Het voorgestelde derde en vierde lid zijn gelijkluidend aan het huidige artikel 19a,
tweede en derde lid. Hierin wordt bepaald dat de termijn van de ontzegging minimaal
één week bedraagt en maximaal 12 weken. Ook krijgen zowel de burgemeester als Onze
Minister de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving
van de ontzegging. Op grond van artikel 5:32 van de Awb kunnen de burgemeester en
Onze Minister er ook voor kiezen om een last onder dwangsom op te leggen.
Onderdeel W
In dit onderdeel wordt voorgesteld de huidige titel van paragraaf 8 te laten vervallen.
Voorgesteld wordt om deze bepalingen op te nemen in de hernoemde paragraaf 7. Daarmee
zijn alle bepalingen over toezicht en alle bestuurlijke handhavende bevoegdheden tezamen
in één paragraaf opgenomen. Een aparte paragraaf voor bestuurlijke boeten is daarmee
overbodig geworden.
Onderdeel X
In dit onderdeel wordt voorgesteld een verwijzing naar artikel 20 aan te passen nu
wordt voorgesteld de leden van dit artikel te vernummeren.
Onderdeel Y
In dit onderdeel wordt voorgesteld om artikel 44aa te wijzigen zodat de Minister van
VWS bevoegd wordt tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor overtreding van
de regels met betrekking tot prijsacties voor de verstrekking van alcoholhoudende
drank voor gebruik elders dan ter plaatse en voor overtreding van de regels met betrekking
tot verkoop op afstand van alcoholhoudende drank, inclusief de bepaling dat de verkoop
op afstand van sterke drank niet gelijktijdig mag geschieden met bedrijfsactiviteiten
die niet tot het slijtersbedrijf behoren. Uit de Regeling toezichthoudende ambtenaren
Drank- en Horecawet volgt dat de ambtenaren van de NVWA belast zijn met het toezicht
op de artikelen genoemd in artikel 44aa. Zij zullen ook in mandaat namens de Minister
van VWS de bestuurlijke boeten opleggen in geval van overtreding van de voorgestelde
artikelen 2a, 14a en 20a.
Voor artikel 20a is van belang dat alleen de verkoper op afstand beboet zal kunnen
worden. Deze verkoper is verantwoordelijk voor het hanteren van een leeftijdsverificatiesysteem
en het gebruik van een geborgde werkwijze. Mocht de verkoper een derde partij gebruiken
voor de aflevering van de alcoholhoudende drank, en deze levert de drank af aan een
persoon jonger dan 18 jaar of waarvan niet is vastgesteld dat hij of zij deze leeftijd
heeft bereikt, dan ligt het voor de hand dat de NVWA namens de Minister van VWS de
boete oplegt aan de verkoper. De verkoper is verantwoordelijk voor het hanteren en
naleven van een geborgde werkwijze waarbij de leeftijd van degene die het pakket aanneemt
wordt gecontroleerd. De verkoper wordt dan beboet op grond van het voorgestelde artikel
20a, tweede lid. De verkoper op afstand kan in het contract met de bezorger opnemen
dat dergelijke boeten voor rekening van de bezorger komen.
Voorts wordt voorgesteld om in het eerste lid, onderdeel b, een verwijzing naar artikel
20 aan te passen nu wordt voorgesteld de leden van dit artikel te vernummeren.
Onderdeel Z
Nu wordt voorgesteld paragraaf 7 en 8 samen te voegen, kan paragraaf 8a worden hernoemd
tot paragraaf 8. Daarnaast wordt in het opschrift een meervoud opgenomen, gelet op
het voorgestelde artikel 45a (zie onderdeel BB).
Onderdeel AA
In artikel 45 is de strafbaarstelling opgenomen van jongeren onder de 18 jaar die
alcoholhoudende drank op voor publiek toegankelijke plaatsen aanwezig hebben of voor
consumptie gereed houden. Van dit verbod zijn uitgezonderd 16- en 17-jarigen die dienst
doen in een horeca- of slijtersbedrijf. Voorgesteld wordt om twee uitzonderingen hieraan
toe te voegen. Voor de leesbaarheid worden de uitzonderingen in een apart lid opgenomen.
De eerste toe te voegen uitzondering betreft de 14- en 15-jarigen die op grond van
het voorgestelde artikel 24, vijfde lid, alcoholhoudende drank mogen verstrekken in
het kader van het door hen gevolgde onderwijs.
De tweede voorgestelde uitzondering betreft 16- en 17-jarigen die in opdracht van
een toezichthouder handelen. Het gaat hier om de zogenoemde minderjarige testkopers.
Op dit moment is de inzet van minderjarige testkopers ingewikkeld omdat zij in een
horecagelegenheid geen alcoholhoudende drank mogen aanpakken. Indien zij dat wel doen
overtreden zij artikel 45. Voorgesteld wordt om aan deze situatie een einde te maken.
De uitzondering geldt slechts voor zover de minderjarige testkoper handelt binnen
de opdracht van de toezichthouder. Dit betekent dat wanneer een minderjarige testkoper
tegen de afspraken met de toezichthouder in, drinkt van alcoholhoudende drank de minderjarige
alsnog in overtreding is. De inzet van minderjarige testkopers bevordert de acceptatie
van de sanctie voor de overtreder. Nu dit argument geen rol speelt bij de inzet van
minderjarige testkopers in het kader van nalevingsonderzoek, is ervoor gekozen de
uitzondering te beperken tot de inzet van minderjarige testkopers in opdracht van
de toezichthouder.
Ten slotte wordt voorgesteld om in het derde lid (nieuw) de verwijzing naar de boetecategorie
te verduidelijken door middel van een verwijzing naar artikel 23, vierde lid, van
het Wetboek van Strafrecht.
Onderdeel BB
Het voorgestelde artikel 45a bevat een strafbaarstelling van wederverstrekking van
alcoholhoudende drank door 18-plussers aan personen jonger dan 18 jaar. Het verbod
betreft het anders dan bedrijfsmatig verstrekken van alcoholhoudende drank. Hiermee
wordt aangegeven dat in het kader van bedrijfsmatige verstrekking artikel 20, eerste
lid, leidend is. Overtreding van dit artikel is bestuurlijk beboetbaar (zie artikel
44a). Met het voorgestelde artikel 45a wordt de situatie bedoeld dat een meerderjarige
alcoholhoudende drank doorgeeft (wederverstrekt) aan een minderjarige. Het moet in
het kader van het voorgestelde artikel 45a gaan om het verstrekken van alcoholhoudende
drank op voor publiek toegankelijk plaatsen. Dit betekent dat het verbod niet geldt
in de huiselijke kring. Het maakt niet uit of de verstrekking plaats vindt om niet
of tegen betaling.
Voorgesteld wordt dat overtreding van het eerste lid een overtreding is en gestraft
kan worden met een geldboete uit de eerste categorie (op dit moment € 415). Voor de
hoogte van de sanctie is aansluiting gezocht bij artikel 45 waarin de strafbaarstelling
van jongeren onder de 18 jaar is opgenomen die alcoholhoudende drank op voor publiek
toegankelijke plaatsen aanwezig hebben of voor consumptie gereed houden.
Onderdeel CC
Voorgesteld wordt om artikel 46 te laten vervallen. Dit artikel bevat overgangsrecht
met betrekking tot de afmetingseisen die zijn opgenomen in het Besluit eisen inrichtingen
Drank- en Horecawet. Nu wordt voorgesteld de grondslag voor dit besluit te laten vervallen,
kan ook het overgangsrecht dat daarop betrekking heeft vervallen.
In plaats van dit overgangsrecht wordt voorgesteld om een bepaling met betrekking
tot de dynamische verwijzing naar de Richtlijn erkenning beroepskwalificaties in het
voorgestelde artikel 11e op te nemen. Door de voorgestelde bepaling gaan wijzigingen
van de Richtlijn erkenning beroepskwalificaties automatisch gelden voor zover daarnaar
direct of indirect verwezen wordt in deze wet. In het voorgestelde artikel 11e wordt
verwezen naar artikel 19 van de Richtlijn erkenning beroepskwalificaties. In dat artikel
wordt verwezen naar Bijlage IV bij de richtlijn. De bepaling omtrent dynamische verwijzing
is extra van belang omdat in artikel 20 van de richtlijn is opgenomen dat deze bijlage
door de Commissie kan worden gewijzigd.
Onderdeel DD
In het nieuw ingevoegde artikel 48b wordt het overgangsrecht geregeld. In het voorgestelde
eerste lid wordt zekerheidshalve overgangsrecht opgenomen in verband met de wijziging
van de citeertitel. Bepaald wordt dat ontheffingen en vergunningen die zijn afgegeven
op grond van de Drank- en Horecawet na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel berusten
op het van toepassing zijnde artikel van de Alcoholwet. Nu er geen vernummering van
artikelen plaatsvindt in het wetsvoorstel, wordt het niet noodzakelijk geacht de exacte
artikelen te benoemen.
Het tweede en het derde lid geven overgangsrecht met betrekking tot werk van de Landelijke
commissie sociale hygiëne. In het voorgestelde tweede lid wordt geregeld dat diploma’s
die nu recht geven op een SVH Diploma Sociale Hygiëne automatisch worden erkend als
bewijsstuk in de zin van artikel 11d. Op de website van SVH is een lijst te vinden
van specifieke sociale hygiëne opleidingen én mbo-opleidingen die direct recht geven
op inschrijving in het Register sociale hygiëne. Deze opleidingen worden automatisch
erkend in de zin van artikel 11d. De huidige Landelijke examencommissie heeft afspraken
over het opnieuw beoordelen van de diploma’s en hun eindtermen. De erkenning geldt
tot het moment dat herbeoordeling heeft plaatsgevonden.
Het voorgestelde derde lid regelt dat personen die waren ingeschreven in het register
zoals dat wordt genoemd in het huidige artikel 8, vijfde lid, worden automatisch ingeschreven
in het Register sociale hygiëne. Voor mensen die nog beschikken over een verklaring
van vakbekwaamheid, als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van de DHW zoals dat luidde
op 31 december 1995 en die daarmee al waren ingeschreven in het register, blijven
dus ook ingeschreven. Personen die een dergelijke verklaring hebben, maar zich nog
niet hadden ingeschreven, kunnen zich na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel daarmee
ook niet meer inschrijven. Zij zullen een diploma moeten behalen wat door de Lcsh
als bewijsstuk is erkend. Daarmee kunnen zij zich vervolgens inschrijven in het Register
sociale hygiëne.
Onderdeel EE
In dit onderdeel wordt voorgesteld de citeertitel van de wet te wijzigen in Alcoholwet.
Hiermee wordt beter tot uitdrukking gebracht dat de kern van de wet is gelegen in
regels rondom het schenken en verkopen van alcoholhoudende dranken.
ARTIKEL II
In artikel II wordt voorgesteld de Wet op de economische delicten te wijzigen. Naast
dat aanpassing nodig is vanwege de voorgestelde wijziging van de citeertitel, wordt
voorgesteld de voorgestelde artikelen 2a en 20a, tweede en derde lid, toe te voegen
in aan de strafbare feiten in de Wet economische delicten. Doordat de artikelen 12
tot en met 19 worden genoemd, valt ook het nieuw voorgestelde artikel 14a hieronder.
Daarnaast is verduidelijkt dat het bij artikel 22 slechts gaat om het eerste en tweede
lid. Het derde lid betreft een zogenoemde nahangbepaling en is dus geen bepaling die
strafbaar moet worden gesteld.
ARTIKEL III
In dit artikel wordt voorgesteld om artikel 252 van het Wetboek van Strafrecht te
wijzigen. Hierin is opgenomen dat er sprake is van een strafbaar feit als iemand een
kind beneden de leeftijd van zestien jaren dronken maakt. Bij omissies is de leeftijd
in dit artikel niet verhoogd naar achttien jaar, toen de leeftijd voor de verstrekking
van alcoholhoudende drank in de Drank- en Horecawet werd verhoogd van zestien naar
achttien jaar. Met dit voorgestelde artikel wordt deze omissie hersteld.
ARTIKELEN IV TOT EN MET IX
In deze artikelen wordt voorgesteld een aantal andere wetten te wijzigen waarin wordt
verwezen naar de Drank- en Horecawet. Dit in verband met de voorgestelde wijziging
van de citeertitel.
ARTIKEL X
Artikel X regelt de samenloop van onderhavig wetsvoorstel met het wetsvoorstel tot
wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere wetten in verband met
het nieuwe omgevingsrecht en nadeelcompensatie (Kamerstukken 35 256). Een samenloopbepaling is nodig omdat beide wetsvoorstellen artikel 44 van de DHW
wijzigen of laten vervallen. In dit wetsvoorstel wordt er vanuit gegaan dat het eerder
genoemde wetsvoorstel als eerste in werking zal treden. Mocht dit echter niet het
geval zijn, bevat artikel X hiervoor een regeling.
ARTIKEL XI
Dit artikel bevat de inwerkingtredingsbepaling. Inwerkingtreding zal bij koninklijk
besluit worden geregeld. Hierin zal worden aangesloten bij de vaste verandermomenten.
Gestreefd wordt naar inwerkingtreding per 1 januari 2021. Voor het geval de voorbereiding
van de instelling van de Landelijke commissie sociale hygiëne vertraging oploopt,
is voorzien in de mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingtreding.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, P. Blokhuis
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
P. Blokhuis, staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.