Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 4 oktober 2019 en het nader rapport d.d. 11 november 2019, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister
voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 juni 2019, no. 2019001237,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 4 oktober 2019, nr. W05.19.0162/I, bied ik U hierbij aan. De
tekst van het advies is tevens hieronder opgenomen, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 25 juni 2019, no. 2019001237, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van onder
andere de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet educatie en beroepsonderwijs en
de Leerplichtwet 1969 in verband met de versterking van het beroepsonderwijs, door
het wettelijk mogelijk maken van doorlopende leerroutes vmbo-mbo (sterk beroepsonderwijs),
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat een vmbo-school en een mbo-instelling gezamenlijk
een doorlopende leerroute vmbo-mbo aanbieden. Daaraan liggen verschillende doelstellingen
ten grondslag. De overkoepelende doelstelling is het bewerkstelligen van krachtig
beroepsonderwijs dat goed aansluit op de (regionale) arbeidsmarkt. Meer specifiek
worden als doelstellingen van het wetsvoorstel het behalen van een startkwalificatie
door meer jongeren, het versoepelen van de overgang tussen vmbo en mbo en het verbeteren
van de doorstroom naar het hbo genoemd.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de doelen die met het wetsvoorstel
worden nagestreefd, maar plaatst ook enkele kritische kanttekeningen. Deze zien in
de eerste plaats op het moment waarop de regering dit wetsvoorstel wenst in te dienen
en de motivering die daaraan ten grondslag ligt. In verband daarmee adviseert de Afdeling
om te wachten met de indiening van een wetsvoorstel over doorlopende leerroutes vmbo-mbo
totdat de experimenten met doorlopende leerroutes zijn afgerond en geëvalueerd, dan
wel dragend te motiveren waarom het wetsvoorstel nu al moet worden ingediend. Voorts
maakt de Afdeling een opmerking over de verhouding van het wetsvoorstel tot andere
onderwijsgerelateerde wet- en regelgeving. Gegeven de hoeveelheid wet- en regelgeving
die op het gebied van het beroepsonderwijs tot stand komt, adviseert de Afdeling op
deze verhouding in te gaan.

1. Belang van sterk beroepsonderwijs is groot

In de Nederlandse samenleving bestaat voortdurend behoefte aan goed opgeleide vakmensen.
Die behoefte is des te groter nu veranderingen in de samenleving elkaar in hoog tempo
opvolgen. De toelichting noemt in dit verband bijvoorbeeld de energietransitie, de
vergrijzing en het toenemende huizentekort. Met de regering ziet de Afdeling de noodzaak
van een krachtig, goed op de (regionale) arbeidsmarkt aansluitend beroepsonderwijs
om op deze veranderingen te kunnen inspelen. Zij onderschrijft deze doelstelling die
aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt, maar plaatst bij het wetsvoorstel ook twee
kritische kanttekeningen.

Samenwerking tussen het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo), middelbaar
beroepsonderwijs (mbo) en bedrijfsleven is van belang voor de maatschappelijke opdracht
van het beroepsonderwijs. De regering hecht er veel waarde aan dat de Afdeling advisering
van de Raad van State de doelen die met het wetsvoorstel worden nagestreefd onderschrijft.
Wij versterken het beroepsonderwijs samen met het onderwijsveld, waarbij stevig wordt
ingezet op betrokkenheid van scholen en instellingen. Gezamenlijk zullen we er voor
moeten zorgen dat er voor alle jongeren een voldoende divers aanbod aan beroepsonderwijs
is en blijft.

2. Moment van indienen en motivering van het wetsvoorstel

In de afgelopen jaren zijn vmbo-scholen en mbo-instellingen via verschillende experimenten
al in de gelegenheid gesteld om samen doorlopende leerroutes op te zetten. Het lopende
experiment is nog niet afgrond. Niettemin wordt ervoor gekozen om het aanbieden van
doorlopende leerroutes reeds nu niet alleen als experiment, maar structureel wettelijk
mogelijk te maken. De toelichting vermeldt dat de redenen hiervoor enerzijds zijn
gelegen in de urgentie van krachtig beroepsonderwijs en de aansluiting daarvan op
de (regionale) arbeidsmarkt, en anderzijds in de veelbelovende ervaringen die met
de experimenten zijn opgedaan. Het gaat daarbij om het vm2-experiment en (de uitbreiding
van) het experiment vakmanschaps- en technologieroutes.

a. Vm2-experiment

Een mogelijkheid voor vmbo-scholen en mbo-instellingen om gezamenlijk een doorlopende
leerroute vorm te geven werd voor het eerst geboden in 2008. Het doel was te bevorderen
dat meer leerlingen het onderwijs zouden verlaten met ten minste een startkwalificatie
op mbo2-niveau.2 In het kader van dit zogenoemde vm2-experiment konden vmbo-scholen en mbo-instellingen
een geïntegreerde leerroute van de basisberoepsgerichte leerweg (vmbo-bb) naar mbo-2
inrichten. Een dergelijke leerroute zou aan leerlingen een stabielere leeromgeving
bieden dan de reguliere onderwijsroute, waarbinnen altijd sprake is van een «knip»
tussen het vmbo en het mbo.

Uit de (tussen)rapportages over de effecten van het experiment blijkt dat het experiment
beperkt succesvol was. Het lukte in ongeveer een derde van de gevallen niet om het
experiment zoals bedoeld te realiseren. Dat kwam door een te laag leerlingenaantal,
door het niet soepel verlopen van de samenwerking tussen de vmbo-school en de mbo-instelling
of door een combinatie van beide. In de gevallen waarin het experiment wél als bedoeld
werd gerealiseerd, werden, zo vermeldt de eindrapportage, «bescheiden resultaten»
geboekt in de daling van het percentage vroegtijdig schoolverlaters (vsv’ers) en de
stijging van het percentage behaalde startkwalificaties.3

b. Experiment vakmanschaps- en technologieroutes

Als vervolg op het vm2-experiment is in 2014 gestart met een nieuw experiment: het
experiment doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014–2022.4 Aan scholen en instellingen worden sindsdien ruime mogelijkheden geboden om in samenwerking
een experiment uit te voeren, waarbij de bovenbouw van het vmbo tezamen met een aansluitende
mbo-opleiding als een doorlopende leerlijn voor de leerling kan worden ingericht.
Hieraan worden zeven doelstellingen verbonden: op basis van de experimenten moet worden
onderzocht of de doorstroming van het vmbo naar het mbo kan worden bevorderd, of meer
leerlingen van de gemengde en theoretische leerweg van het vmbo (vmbo-gl en -tl) voor
het mbo kiezen, of de programmatische aansluiting van de leerwegen op het beroepsonderwijs
kan worden verbeterd, of het onderwijs doelmatiger kan worden georganiseerd en de
opleidingsduur kan worden verkort en of het percentage vsv’ers verder kan worden teruggedrongen.
Ten slotte moet worden bezien of door het experiment een bijdrage wordt geleverd aan
het terugdringen van het tekort aan technisch opgeleide mensen op de arbeidsmarkt
in de technieksector.5

In verband met de beheersbaarheid voor scholen en instellingen geeft de regering te
kennen het experiment te willen beperken tot de vakmanschaps- en technologieroute.
Voorts benadrukte de regering dat rekening moest worden gehouden met de opgedane ervaringen
in het vm2-experiment.6

c. Uitbreiding van het experiment vakmanschaps- en technologieroutes

In 2015 is het Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014–2022 gewijzigd.7 Het experiment is uitgebreid: thans kunnen experimenten worden aangevraagd voor het
inrichten van een doorlopende leerroute ten behoeve van alle vier sectoren van het
vmbo (dus naast vmbo-gl en -tl ook de kader- en de basisberoepsgerichte leerweg) en
daarmee voor alle aanverwante opleidingsdomeinen van het mbo. In essentie betekent
dit dat jongeren vanaf de derde klas van het vmbo verwante vakken op mbo-niveau mogen
volgen. In de nota van toelichting staat dat de tussentijdse wijziging van het experiment
nodig was om tegemoet te komen aan een behoefte vanuit het onderwijsveld.8

De experimenten die op grond van de hiervoor genoemde besluiten zijn opgezet, zijn
verschillende malen gemonitord. In 2019 verscheen het vierde monitoronderzoek, waarnaar
in de toelichting bij het wetsvoorstel wordt verwezen.9 In het onderzoeksrapport wordt onder meer bezien in hoeverre de zeven doelstellingen
die in het Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014–2022 worden genoemd,
door middel van de experimenten worden behaald.

De Afdeling merkt op dat aan het vierde monitoronderzoek niet de positieve conclusies
over het succes van de experimenten kunnen worden verbonden die in de toelichting
bij het wetsvoorstel staan beschreven. Zo volgt uit het onderzoeksrapport – anders
dan in de toelichting wordt gesteld – niet dat het aantal leerlingen dat de school
voortijdig heeft verlaten, is gedaald.10 Beschreven wordt dat het aantal leerlingen in de vakmanschapsroute dat na drie jaar
het onderwijs verliet zonder een startkwalificatie te behalen, in de experimentgroep
6,7% bedroeg, tegenover 2,5% in de controlegroep. Bij de technologieroute is het percentage
in de experimentgroep 2,4%, tegenover 0,9% in de controlegroep.11

Ook de doorstroming van leerlingen van het vmbo naar het mbo is met de experimentele
doorlopende leerroutes niet of nauwelijks verbeterd.12 Het onderzoeksrapport vermeldt dat in het vierde jaar na de start van de doorlopende
leerroute, 100% van de leerlingen in de experimentgroep in de technologieroute nog
op het mbo zit. Van de leerlingen in de controlegroep is dit 98,4%. In de vakmanschapsroute
bedragen de percentages in beide groepen respectievelijk 99,7 en 99,8.13 De stelling in de toelichting dat uit het onderzoeksrapport blijkt dat leerlingen
vaker en sneller een startkwalificatie behaalden, is naar het oordeel van de Afdeling
niet overtuigend uit het onderzoeksrapport op te maken.

In het onderzoeksrapport worden voorts – eveneens in het licht van de in het besluit
genoemde doelstellingen – verschillende aandachtspunten voor het vervolg van de experimenten
genoemd.14 Zo zijn de aantallen instromers vaak net voldoende om een klas te vormen. Hierdoor
kan een doelmatiger organisatie van het onderwijs meestal niet worden gerealiseerd:
in 12 van 16 onderzochte casus was geen sprake van een doelmatiger organisatie of
een kostenbesparing, eerder van het tegenovergestelde.15 Daarnaast is de (personele en financiële) investering voor scholen en instellingen
groot en is het voortbestaan van de leerroutes onzeker.16 Ook is het de vraag of de tekorten op de arbeidsmarkt in de technieksector met deze
kleine instroomaantallen kunnen worden opgelost.17

Verder bestaan er verschillen in visie en cultuur bij scholen en instellingen, waardoor
implementatie van doorlopende leerroutes stagneert. Er wordt gewerkt aan de programmatische
aansluiting, maar opvallend is dat een deel van de doorlopende leerroutes na het vmbo-diploma
«ophoudt»: ná het vmbo gaan leerlingen die een doorlopende leerroute hebben gekozen,
op in het grotere geheel van het mbo waar zij geen aangepast programma meer volgen.18 Verschillende, parallel lopende beleidsontwikkelingen leiden volgens scholen soms
tot dubbel werk.19

d. Motivering en momentum

De Afdeling wijst erop dat het methodologisch gezien problematisch is om de resultaten
die tot nu toe met de experimenten zijn behaald in de afwegingen over dit wetsvoorstel
te betrekken. Immers: experimenten vragen tijd alvorens zij kunnen leiden tot conclusies.
Dat brengt met zich dat de duur van een experiment die met het oog daarop is vastgesteld,
in principe in acht moet worden genomen. Daarop kan een uitzondering worden gemaakt
wanneer reeds vóór de vastgestelde einddatum met voldoende zekerheid kan worden beoordeeld
of de doelstellingen die met het experiment worden nagestreefd, al dan niet zijn behaald.

De definitieve evaluatie van de experimenten is voorzien in 2021.20 Vmbo-scholen en mbo-instellingen experimenteren echter reeds geruime tijd – sinds
2008 – met doorlopende leerroutes. In zoverre is het op zichzelf niet ondenkbaar dat
een definitieve evaluatie van de experimenten eerder zou kunnen plaatsvinden. De toelichting
noch het vierde monitoronderzoek geven echter blijk van een finale evaluatie: in de
toelichting staat dat met het wetsvoorstel wordt vooruitgelopen op de definitieve
evaluatie van de experimenten en het vierde monitoronderzoek is nadrukkelijk als tussenrapportage
vormgegeven.21

Het is de Afdeling derhalve nog niet duidelijk waarom dit wetsvoorstel nú wordt ingediend.
Omdat een finale evaluatie blijkbaar niet meer is voorzien, ligt het in de rede dat
in de toelichting wordt uiteengezet waarom het noodzakelijk is om met dit voorstel
in een wettelijke grondslag voor het aanbieden van doorlopende leerroutes te voorzien,
zónder de uitkomst van de finale evaluatie af te wachten. Tevens dient de toelichting
hieromtrent een motivering te bevatten. Dat geldt te meer omdat het wetsvoorstel voorziet
in een permanente wettelijke grondslag voor samenwerkingsvormen die in de experimenten
thans tot 1 augustus 2022 kunnen plaatsvinden.22

Als belangrijke reden voor indiening van het wetsvoorstel op dit moment wordt genoemd
dat de ervaringen met de doorlopende leerroutes veelbelovend zijn.23 De Afdeling betwijfelt echter of op grond van de resultaten die met de experimenten
op grond van het Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014–2022 tot
nu toe zijn bereikt, al kan worden gesteld dat die experimenten succesvol zijn in
het licht van de ermee te bereiken doelen, zoals in de toelichting wordt gesteld.
Het vierde monitoronderzoek biedt – zoals hiervoor is uiteengezet – ook aanknopingspunten
om de resultaten van de experimenten tot nu toe op een minder positieve manier te
duiden.

e. Conclusie

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling met de indiening van het wetsvoorstel
te wachten totdat de experimenten met de doorlopende leerroutes zijn afgerond en geëvalueerd.
Wanneer de regering niettemin eerder tot indiening van een wetsvoorstel over doorlopende
leerroutes vmbo-mbo wenst over te gaan, adviseert de Afdeling de noodzaak hiervan
dragend te motiveren.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heb ik de toelichting in paragraaf
2.2 uitgebreid en toegelicht waarom de regering het wetsvoorstel nu wenst in te dienen.
Er is al meer dan tien jaar ervaring opgedaan met doorlopende leerroutes; de resultaten
hieruit zijn overwegend positief. Ook het intensieve consultatietraject met het veld
heeft de meerwaarde van doorlopende leerroutes voldoende helder gemaakt. Er is draagvlak
bij scholen, zowel bij scholen die deelnemen aan de lopende experimenten als bij scholen
die graag doorlopende routes willen gaan aanbieden. Ook bestaat er een inhoudelijk
gedeeld beeld over de onderdelen waarop de wet structureel ruimte moet bieden. Onzekerheid
over het kunnen voortzetten van doorlopende routes heeft echter al een aantal jaren
grote gevolgen voor de (door)ontwikkeling van de huidige routes door de deelnemers
aan de experimenten. Hieronder ga ik op deze punten in.

Ruim tien jaar ervaring

Vm2-experiment

Al ruim tien jaar experimenteren scholen en instellingen met doorlopende leerroutes
vmbo-mbo. In 2008 zijn de experimenten vmbo-mbo 2 routes (vm2) gestart.24 Deze doorlopende route van de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo tot en met
een basisberoepsopleiding (niveau 2 van het mbo) was specifiek gericht op jongeren
met een verhoogd risico op uitval in het beroepsonderwijs. De eindevaluatie van deze
experimenten liet een genuanceerd beeld zien.

Zoals de Afdeling opmerkt, slaagde één derde van de vmbo-scholen en mbo-instellingen
die deelnamen aan deze experimenten er niet in om een vm2-traject binnen de kaders
van het experiment vorm te geven. Oorzaken hiervoor varieerden per samenwerking. Organiseerbaarheid,
het ontbreken van financiële afspraken, onderlinge concurrentie tussen de partners
binnen de route of gebrek aan betrokkenheid vanuit mbo zijn onderliggende oorzaken
waarom diverse trajecten onvoldoende vorm kregen.25

De meerderheid van de deelnemende scholen en instellingen, ongeveer twee derde, realiseerde
echter wel een doorlopende leerroute zoals bedoeld in het experiment vm2.26 Belangrijk voor het succes bleek daadwerkelijke samenwerking tussen het vmbo en mbo
op verschillende niveaus: docenten, middenmanagement en bestuurlijk.27 Daarnaast bleek de samenwerking het beste te verlopen wanneer deze niet al te complex
was georganiseerd, wanneer organisatorisch duidelijk werd gestuurd en wanneer inbreng
van vmbo en mbo met elkaar in evenwicht waren. Ook het maken van goede afspraken over
de financiële aspecten van de samenwerking is een relevante factor voor het welslagen
van samen werken aan doorlopende routes.28

Uit de meerjarige monitor van het vm2-experiment komt naar voren dat doorlopende leerroutes
succesvol zijn om schooluitval tegen te gaan en om het aantal jongeren dat een startkwalificatie
behaalt, te vergroten. Voor alle cohorten geldt dat het aantal voortijdig schoolverlaters
(vsv’ers) binnen deze experimenten lager was dan in de landelijke vergelijkingscohorten
en de voorgaande cohorten op de vm2-scholen (13,2% versus 16,5%).29 Bij het aantal behaalde startkwalificaties is het beeld vergelijkbaar: jongeren die
gestart zijn in de vm2-experimenten hebben – middels een verkort traject van drie
jaar – vaker een startkwalificatie behaald dan jongeren in een regulier traject:16,7%
versus 4,3%.30

De vm2-experimenten lieten de meerwaarde van doorlopende leerroutes vmbo-mbo zien.
In 2012 was het evenwel te vroeg om definitieve conclusies aan de eindevaluatie te
verbinden. De resultaten uit de vm2-experimenten waren immers gebaseerd op slechts
twee cohorten. Om die reden werd in de eindevaluatie, zoals de Afdeling ook opmerkt,
aangegeven dat er bescheiden resultaten zijn geboekt.31 Echter, ondanks de beperkte duur van de experimenten konden uit deze experimenten
zeker eerste succesfactoren en factoren die een samenwerking in de weg staan worden
gedestilleerd. Ook trajecten die er niet in slaagden om een vm2-experiment vorm te
geven, leverden daarmee waardevolle informatie op voor een vervolg. Deze aspecten
zijn dan ook betrokken bij het vormgeven van de experimenten doorlopende leerlijnen
vmbo-mbo 2014–2022.

Experimenten vakmanschap- en technologieroutes

In 2014 zijn experimenten met de vakmanschap- en technologieroutes gestart. In 2016
zijn die experimenten uitgebreid met vakmanschaproutes voor mbo 3 en beroepsroutes
voor mbo 4 (voor alle opleidingsdomeinen). Het doel van deze experimenten is om te
onderzoeken of door het inrichten van doorlopende leerroutes van vmbo naar mbo:

1) de doorstroming van jongeren van het vmbo naar het mbo verbeterd kan worden;

2) meer jongeren van de gemengde en theoretische leerweg kiezen voor een leerroute vmbo
naar beroepsonderwijs;

3) de programmatische aansluiting van de leerwegen op het beroepsonderwijs verbeterd
kan worden;

4) het onderwijsproces doelmatiger georganiseerd kan worden;

5) voor zover mogelijk de opleidingsduur kan worden verkort;

6) het aantal voortijdig schoolverlaters verder terug kan worden gedrongen; en

7) de aansluiting van het beroepsonderwijs op de arbeidsmarkt kan worden verbeterd en
voor de technologieroute: een bijdrage wordt geleverd aan het tekort aan technisch
opgeleide mensen op de arbeidsmarkt in de technieksector.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 2.2 van de memorie
van toelichting uiteengezet dat uit onderzoeken en de monitor van de experimenten
blijkt dat, met uitzondering van de vierde doelstelling, de doelen zijn behaald. Over
de vierde doelstelling van het experiment, het onderzoeken of het onderwijsproces
doelmatiger kan worden georganiseerd, kan het volgende gezegd worden. Hoewel uit de
vierde rapportage naar voren komt dat bij twaalf van de zestien onderzochte routes
geen sprake lijkt te zijn van een doelmatiger organisatie of van een kostenbesparing,
valt deze conclusie niet eenvoudig te trekken. Gezien de diversiteit in verschijningsvormen
van de routes zal de variatie bij doorlopende leerroutes net zo groot zijn als in
het «reguliere» onderwijs. Uit de rapportages blijkt wel dat in diverse routes het
onderwijs inhoudelijk doelmatiger is geworden, bijvoorbeeld door het verwijderen van
overlap, gezamenlijk gebruik maken van een leeromgeving en stageplaatsen.32 De derde rapportage besteedde meer aandacht aan doelmatigheid van het onderwijsproces.
Zo blijkt uit die rapportage dat de deelnemers aan de experimenten overwegend positief
zijn over de doelmatigheid van de doorlopende leerroutes vmbo-mbo. Doelmatigheid heeft
ook betrekking op voldoende arbeidsmarktperspectief en, in aanloop daarnaartoe, voldoende
leerbedrijven om het vak te leren. Daar wordt overwegend positief over geoordeeld.33

De Afdeling merkt op dat aan de vierde rapportage niet de positieve conclusies over
het succes van de experimenten kunnen worden verbonden die in de toelichting bij het
wetsvoorstel zoals voor advies voorgelegd aan de Afdeling, staan beschreven. Zo volgt
uit deze rapportage niet dat het aantal jongeren dat de school voortijdig heeft verlaten,
is gedaald. Daar merk ik het volgende over op.

De experimenten omvatten verschillende doorlopende routes, waarbij de scholen keuzes
maken in de vormgeving van de route en in de doelgroep van betreffende routes. Vakmanschaproutes
worden veelal ingericht voor jongeren met een risico op uitval. Technologie- en beroepsroutes
worden vooral aangeboden aan jongeren die door extra uitdaging worden gemotiveerd.
De rapportages laten zien dat de vakmanschaproutes in het eerste jaar minder vsv kennen
dan reguliere routes. Na twee jaar is er geen sprake van verschil in vsv.34 Zoals de Afdeling ook opmerkt komt in de vierde rapportage naar voren dat het aantal
jongeren in de vakmanschaproute dat na drie jaar het onderwijs verliet zonder een
startkwalificatie te behalen, in de experimentgroep 6,7% bedroeg, tegenover 2,5% in
de controlegroep. Als verklaring geven de onderzoekers dat dit komt doordat er relatief
veel leerlingen de vakmanschaproute instromen die tot de risicogroep van voortijdig
schoolverlaten behoren. Niet de route is debet aan de extra uitval, maar de samenstelling
van de groep.35

De resultaten met de technologieroute zijn in alle rapportages positief. Zowel voor
de eerste twee jaren als voor het derde jaar van de doorlopende route is er bij de
technologieroute geen significant verschil in vsv met de reguliere routes.36

Uit de vierde rapportage blijkt overigens wel dat bij het inzoomen op de regionale
situatie van drie volledig geïmplementeerde vakmanschaproutes en bij drie technologieroutes
het diplomarendement goed is en er minder vsv is vergeleken met het reguliere traject.
Voor de vakmanschaproute bij één experiment valt bijvoorbeeld op te merken dat 85%
van de jongeren een mbo-diploma behaalde, tegenover 65% van de jongeren die niet in
een route zitten in diezelfde regio. Bij deze vakmanschaproute wordt er alles aan
gedaan om jongeren klaar te stomen voor het mbo-diploma, waaronder indien nodig extra
lessen of begeleiding om vakken bij te spijkeren. De meeste van deze jongeren stromen
vervolgens met succes door naar niveau 3 of 4.37

Gelet op de jarenlange trend, die is gestart bij de vm2-routes, van een positief effect
van de routes op het verminderen van uitval en de verklaring die er voor wat betreft
de stijging van het aantal uitvallers is, ben ik, anders dan de Afdeling, van mening
dat uit de resultaten wel degelijk blijkt dat doorlopende leerroutes bijdragen aan
het verminderen van de uitval.

De Afdeling merkt op dat uit de vierde rapportage niet overtuigend is op te maken
dat jongeren vaker en sneller een startkwalificatie behaalden. Het klopt dat deze
rapportage geen overzicht bevat van behaalde startkwalificaties. Overigens, blijkt
uit de verklarende casestudies en de veldraadpleging dat de routes die opleiden tot
een mbo-diploma op niveau 2 het uitgangspunt hebben om jongeren door te laten studeren
op niveau 3 en/of niveau 4, in verband met betere arbeidsmarktperspectieven, en dat
jongeren na het behalen van niveau 2 ook daadwerkelijk doorstromen.38 Dit zijn vooral ervaringen van scholen die vanuit vm2 doorlopende routes aanbieden.
Persoonlijke begeleiding op maat, het bieden van uitdagende praktijkgerichte activiteiten
en toewerken naar eigen verantwoordelijkheid zijn onder andere de succesfactoren voor
deze doorstroom. Gegevens uit de bestanden van DUO bevestigen dit.

Bij jongeren in een doorlopende leerroute is de doorstroom naar het mbo significant
hoger dan bij jongeren die kiezen voor een soortgelijke reguliere opleiding. Zo starten
jongeren in een doorlopende route eerder met het mbo. De rapportage laat zien dat
na twee jaar ongeveer 90% van de jongeren in een route is doorgestroomd naar het mbo,
5 procentpunt meer dan jongeren die geen route volgen.39 In de vakmanschaproute stroomt 95,8% van de jongeren door naar het mbo, tegenover
91,9% van jongeren die geen route volgen. Voor de technologieroute is dit 86,5% van
de jongeren tegenover 79,2% van de jongeren die geen route volgen.40

Bovendien is er in de doorlopende leerroutes minder switchgedrag naar een andere opleidingsrichting:
83% in de vakmanschaproute stroomt verwant door tegenover 69,8% bij jongeren die geen
doorlopende route volgen.41 Switchgedrag is een relevante voorspeller voor het behalen van een diploma.

Naast de hiervoor genoemde resultaten, komt uit de rapportages ook een aantal aandachtspunten,
zoals de Afdeling ook aangeeft.42 Een van de aandachtspunten is het aantal jongeren dat kiest voor een doorlopende
leerroute. De regering verwacht dat als er structureel wettelijke ruimte komt voor
het aanbieden van doorlopende leerroutes, de routes meer bekendheid zullen krijgen
en het aantal jongeren dat aan een route deelneemt zal toenemen. Zoals ook in de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven, is het mijn ambitie dat vanaf
2020 een jongere in elke regio terecht kan in doorlopende leerroutes vmbo-mbo.43 Hiermee zal het aantal doorlopende leerroutes toenemen. Ook benoemt de Afdeling verschillen
in visie en cultuur bij scholen en instellingen waardoor implementatie van doorlopende
leerroutes stagneert en dat er wordt gewerkt aan programmatische aansluiting die in
een deel van de doorlopende leerroutes na het vmbo-diploma «ophoudt»: na het vmbo
gaat de route over in het grotere geheel van het mbo. Deze constateringen sluiten
aan bij de verschillen in vormgeving en implementatie van doorlopende routes. Niet
alle experimenten hebben routes volledig geïmplementeerd. De vierde rapportage spreekt
echter wel van een gestage vordering van de implementatie van de routes.44 Met het programma Sterk beroepsonderwijs stimuleren en faciliteren we de totstandkoming
van de doorlopende leerroutes. Dit onder meer door het delen van goede voorbeelden
over hoe een route vorm te geven en formats, zoals een samenwerkingsovereenkomst en
modellen voor financiële afspraken. Hiermee hoopt de regering scholen en instellingen
tegemoet te kunnen komen in de investeringen die zij moeten doen om een route op te
starten. Voor wat betreft de opmerking van de Afdeling dat het de vraag is of hiermee
de tekorten op de arbeidsmarkt in de technieksector worden opgelost, wil ik opmerken
dat dit zeker vanwege het experimentele karakter van de technologieroute niet het
geval is. Gelet op het tekort aan personeel in de technieksector heb ik overigens
geenszins de illusie dat dit tekort verdwijnt na invoering van dit wetsvoorstel. Ik
vind het echter wel degelijk positief dat via de doorlopende leerroutes jongeren,
ook vanuit de theoretische leerweg van het vmbo, worden opgeleid voor de technieksector.
Dat zie ik dan ook als een verdienste van deze route.

Momentum

Na ruim tien jaar experimenteren laten de resultaten in de onderzoeken zien dat doelen
die zijn gesteld aan de experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014–2022 zijn
behaald. Voorts merk ik op dat vmbo-scholen en mbo-instellingen hebben aangegeven
dat de onzekerheid over het voorbestaan van de ruimte die het experiment biedt, gevolgen
heeft voor de continuïteit en (door)ontwikkeling van doorlopende leerroutes. Sommige
scholen en instellingen hebben ervoor gekozen om voorlopig niet in samenwerkingen
en uitbreidingen van samenwerkingen te investeren vanwege deze onzekerheid. Dat gaat
ten koste van de energie en middelen die scholen en instellingen inmiddels hebben
geïnvesteerd. Dit gaf mij aanleiding om, vooruitlopend op de definitieve evaluatie
van de experimenten, te onderzoeken of er in het veld een gedeeld beeld bestaat van
de wettelijke ruimte die nodig is om een kwalitatief goede doorlopende leerroute vorm
te geven. Daartoe zijn meerdere expertsessies georganiseerd.

Honderden docenten, schoolleiders, onderwijsprofessionals en bestuurders hebben vanuit
hun ervaringen met doorlopende leerroutes en samenwerking tussen vmbo en mbo meegedacht
en input gegeven over de belemmeringen die zij ervaren om doorlopende leerroutes goed
vorm te geven en de ruimte in wet- en regelgeving die hiervoor nodig zou zijn. Scholen
en instellingen die sinds het experiment vm2 doorlopende routes operationeel hebben,
hebben tijdens de sessies toegelicht dat hun jongeren vaker dan jongeren die geen
doorlopende route hebben gevolgd, doorstromen naar een hoger niveau in het mbo. In
deze sessies kwam verder naar voren dat de onderwijsinhoud van vmbo en mbo veel niet-functionele
overlap bevat, die in een doorlopende leerroute kan worden geschrapt.45 Aanwezigen vonden het daarnaast van belang dat voor sommige jongeren in de route
naar mbo niveau 2 extra ruimte in wet- en regelgeving wordt geboden om ze te kunnen
begeleiden naar een startkwalificatie. Daarnaast werd het beeld bevestigd dat scholen
de samenwerkingen verschillend vormgeven en diverse behoeften hebben. De deelnemers
aan deze bijeenkomsten waren dan ook zeer te spreken over het voornemen om ruimte
te bieden in wetgeving en geen vast format aan scholen op te leggen ten aanzien van
de vormgeving van de route.

De uitkomst van de expertsessies was dat er een inhoudelijk gedeeld beeld bestaat
over de onderdelen waarop ruimte moet worden geboden. De regering heeft dan ook besloten
dat gelet op dit beeld, de positieve resultaten die de experimenten tot nu toe laten
zien, en de gevolgen die het zou hebben als we scholen en instellingen nog langer
in onzekerheid laten, vooruitlopend op de eindevaluatie het wetsvoorstel in te dienen.
Door de doorlopende leerroute nu wettelijk te verankeren, kunnen scholen en instellingen
hun investering van de afgelopen jaren borgen. Hiermee kom ik tegemoet aan een belangrijk
aandachtspunt uit de vierde monitor: dat de investering van scholen en instellingen
groot is, terwijl rond het voortbestaan van de leerroutes onzekerheid heerst. Door
dit wetsvoorstel weten de scholen en instellingen waar ze aan toe zijn en kunnen ze
in blijven zetten op verdergaande aansluiting van het vmbo en mbo.

3. Verhouding van het wetsvoorstel tot andere onderwijswetgeving

Naast de mogelijkheid voor vmbo-scholen en mbo-instellingen om gezamenlijk doorlopende
leerroutes op te stellen, is relatief recent voorzien in diverse andere maatregelen
die beogen het mbo-onderwijs te versterken, de aansluiting op de arbeidsmarkt te vergroten
en de doorlopende leerlijn tussen het vmbo en het mbo te verbeteren. Zo lopen op dit
moment onder meer het experiment beroepsopleiding gecombineerde leerweg bol-bbl (2015–2021)46 en het experiment cross-over kwalificaties (2017–2025).47 In 2020 gaat het experiment geregionaliseerde beroepsopleidingen en kwalificaties
mbo van start.48 Voorts zijn in 2016 in het vmbo profielen ingevoerd en is de kwalificatiestructuur
in het mbo in datzelfde jaar herzien.49 Tegelijkertijd wordt voorzien in maatregelen die zich op een andere manier tot dit
wetsvoorstel verhouden. De Afdeling wijst bijvoorbeeld op het in april ingediende
voorstel voor een Wet gelijke kans op doorstroom vmbo-havo, waarmee niet wordt beoogd
de doorstroom van het vmbo naar het mbo, maar juist de doorstroom van het vmbo naar
het havo te bevorderen.50

In de toelichting bij het voorstel wordt niet ingegaan op de verhouding van het wetsvoorstel
tot andere genomen en te nemen maatregelen met een (deels) overlappend of (mogelijk)
tegengesteld doel. Evenmin wordt ingegaan op de plaats en de rol van dit wetsvoorstel
in de bredere context van het beroepsonderwijs als onderdeel van het onderwijsstelsel
als geheel. De Afdeling acht dit bezwaarlijk, omdat daardoor niet goed kan worden
ingeschat in hoeverre de maatregelen in het wetsvoorstel – mede in het licht van ándere
reeds genomen of te nemen maatregelen – bijdragen aan de eraan ten grondslag liggende
doelstellingen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen.

Zoals de Afdeling adviseert is de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel aangevuld.
In paragraaf 5 van het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt nu ingegaan
op de verhouding van dit wetsvoorstel met andere genomen en te nemen maatregelen.
De afgelopen jaren is voor zowel de vmbo- als de mbo-sector een behoorlijk aantal
maatregelen genomen ter verbetering van het onderwijs. De inzet daarbij is om te beschikken
over een solide stelsel met een landelijk kader, met tevens – zo is ook de wens van
onder meer scholen, instellingen, jongeren en bedrijfsleven – ruimte om snel te kunnen
inspelen op regionale of sectorale ontwikkelingen in de maatschappij en op de arbeidsmarkt,
en om maatwerk te kunnen leveren. Met de invoering van de vmbo-profielen en de herziene
kwalificatiestructuur voor het mbo in 2016, is een duidelijk landelijk kader gegeven
voor het onderwijs in de sectoren. Ook het wetsvoorstel gelijke kans op doorstroom vmbo-havo voorziet in een duidelijk kader voor de overstap van het vmbo naar het havo, waardoor
elke jongere dezelfde kansen heeft om door te stromen binnen het voortgezet onderwijs.
In het mbo wordt daarnaast onderzocht, met de experimenten beroepsopleiding gecombineerde
leerwegen bol-bbl, cross-over kwalificaties, en geregionaliseerde beroepsopleidingen
en kwalificaties mbo, welke flexibiliteit per regio of opleidingsdomein gewenst is
om snel in te kunnen springen op relevante ontwikkelingen. Al deze maatregelen zijn
maatregelen gericht op de afzonderlijke sectoren. Het onderhavige wetsvoorstel biedt
ruimte om de samenwerking tussen de sectoren vmbo en mbo mogelijk te maken.

In paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting is aangegeven welke doelstellingen
onderhavig wetsvoorstel beoogt te realiseren. Een vergelijking van de doelen van dit
wetsvoorstel met de doelen van de hierboven genoemde maatregelen, laat zien dat de
meeste doelen van die andere maatregelen zich richten op verbetering of ontwikkeling
van de «eigen» sector, terwijl de doelen van het onderhavige wetsvoorstel zijn gericht
op beide sectoren. Zo is met de invoering van de profielen in het vmbo onder meer
beoogd het beroepsgerichte aanbod toekomstbestendig, herkenbaar en flexibeler te maken51 en is met de herziening van de kwalificatiestructuur in het mbo beoogd de competentiegerichte
kwalificatiestructuur structureel in te voeren in het mbo.52 Ook met de experimenten die zijn genoemd in bovenstaande alinea, worden doelen beoogd
die sectorspecifiek zijn.53
55

Naast de doelen die zich richten op de «eigen» sector, bevatten de hiervoor genoemde
maatregelen ook doelen die zich richten op een andere doelgroep dan de doelgroep van
het onderhavige wetsvoorstel. Zo richt één van de doelen van de herziene kwalificatiestructuur
zich op jongeren in de entreeopleiding.56 Daarnaast richt het wetsvoorstel gelijke kans op doorstroom vmbo-havo zich op jongeren uit de theoretische of gemengde leerweg, die de overstap willen
maken naar het havo, terwijl het onderhavige wetsvoorstel zich richt op jongeren die
de overstap naar het mbo willen maken. Er is overigens geen sprake van een, ten opzichte
van het onderhavige wetsvoorstel, tegengesteld doel. In de toelichting bij het wetsvoorstel gelijke kans op doorstroom vmbo-havo is namelijk expliciet opgenomen dat het doel van het wetsvoorstel niet is om zoveel
mogelijk leerlingen naar het havo te leiden in plaats van het mbo.57 Beide routes moeten goed toegankelijk zijn voor de jongere die daarvoor kiest. Met
de invoering van de vmbo-profielen en de herziene kwalificatiestructuur in het mbo
worden tot slot nog een drietal doelen gesteld die overeenkomen met de doelen die
met het onderhavige wetsvoorstel worden beoogd. Zo is zowel met de invoering van de
vmbo-profielen als met het onderhavige wetsvoorstel beoogd om divers beroepsonderwijsaanbod
te behouden.58 Waar het doel bij de invoering van de vmbo-profielen zich richtte op het behoud van
een divers beroepsonderwijsaanbod binnen de vmbo-sector, is het doel in onderhavige
wetsvoorstel gericht op het behoud van het onderwijsaanbod in zowel de vmbo- als de
mbo-sector door samenwerking mogelijk te maken tussen vmbo-scholen en mbo-instellingen.
Daarnaast is het zowel bij de invoering van de vmbo-profielen als bij onderhavig wetsvoorstel
een doel om de aansluiting van de onderwijsprogramma’s vmbo en mbo te verbeteren.
Hoewel met de invoering van de profielen een goede stap is gezet in de aansluiting,
zit er nog steeds overlap in het vmbo- en mbo-onderwijsprogramma. Daarom heeft onderhavig
wetsvoorstel tot doel de programmatische aansluiting te verbeteren door vmbo-scholen
en mbo-instellingen de ruimte te geven om samen het onderwijsprogramma vorm te geven
en onnodige overlap eruit te halen. Ook bij de herziene kwalificatiestructuur komt
één van de doelen overeen met een doel van het onderhavige wetsvoorstel. Voor jongeren
die het risico lopen ongediplomeerd het onderwijs te verlaten zijn met de herziene
kwalificatiestructuur de opleidingsdomeinen geïntroduceerd. Ook het onderhavige wetsvoorstel
reikt met de doorlopende leerroute scholen en instellingen een middel aan om jongeren
die het risico lopen ongediplomeerd het onderwijs te verlaten te begeleiden naar een
startkwalificatie.

Aangezien dit wetsvoorstel, anders dan de voorgenoemde maatregelen, gericht is op
de samenwerking tussen de vmbo- en mbo-sector en het aanvullende doelen beoogt te
realiseren, zijn de maatregelen in dit wetsvoorstel een aanvulling op de reeds bestaande
wet- en regelgeving. Het is tevens een aanvulling op het momenteel bij de Tweede Kamer
aanhangige wetsvoorstel gelijke kans op doorstroom vmbo-havo.

Voor wat betreft de plaats en de rol van dit wetsvoorstel in de bredere context van
het beroepsonderwijs als onderdeel van het onderwijsstelsel als geheel, merk ik het
volgende op. Het beroepsonderwijs staat de aankomende jaren voor een aantal maatschappelijke
uitdagingen, zoals het bevorderen van kansengelijkheid en het borgen van gevarieerd
en toegankelijk aanbod in de context van dalende jongerenaantallen. Dit wetsvoorstel
biedt scholen en instellingen een middel om met deze uitdagingen om te gaan. Zo wordt
met een doorlopende leerroute de doorstroom binnen de beroepskolom verbeterd. Zoals
in paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting vermeld maakt het verbeteren van de
doorstroom binnen de beroepskolom een groot verschil voor gelijke kansen in het onderwijs,
juist omdat de overgangen in het onderwijs voor veel jongeren kwetsbaar zijn, jongeren
met een lage sociaaleconomische status minder vaak een mbo-opleiding op niveau 3 of
4 volgen en minder vaak doorstromen naar het hbo. Daarnaast is één van de doelstellingen
van dit wetsvoorstel het behoud van een divers aanbod aan beroepsonderwijs.

Doordat met dit wetsvoorstel aan scholen en instellingen ruimte wordt geboden om samen
te werken, kunnen scholen en instellingen in de regio met elkaar zorgen voor een gevarieerd
en toegankelijk onderwijsaanbod. Hoewel steeds meer scholen en instellingen elkaar
opzoeken en de samenwerking aangaan, verschilt de behoefte om samen te werken en de
mate en vorm waarin er wordt samengewerkt per regio, en soms zelfs per school en per
instelling. Zo zouden sommige scholen en instellingen hun gehele aanbod van vmbo-
en mbo-opleidingen in de vorm van een doorlopende leerroute willen aanbieden, terwijl
anderen vooralsnog liever volstaan met een lichtere vorm van samenwerking. Gelet op
de grote verschillen, ook vanwege de verschillen per regio in bijvoorbeeld de mate
van krimp, acht ik het nu niet wenselijk en passend om scholen en instellingen een
bepaalde vorm van samenwerking op te leggen. Met dit wetsvoorstel bied ik daarom scholen
en instellingen ruimte om gemakkelijker en intensiever samen te werken. Het is aan
scholen en instellingen zelf om te beslissen van welke ruimte, geboden in dit wetsvoorstel,
zij gebruik willen maken om onder meer een gevarieerd en toegankelijk aanbod aan te
bieden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

4. Overige wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele wijzigingen van ondergeschikte aard
aan te brengen in het wetsvoorstel, waaronder redactionele wijzigingen en de toevoeging
van samenloopbepalingen. Het betreft onder andere de samenloop met het wetsvoorstel
Wet voortgezet onderwijs 20xx.59 Ook zijn de bepalingen over de gegevensuitwisseling met betrekking tot de doorlopende
leerroutes vmbo-mbo (eerder in het ontwerpwetsvoorstel opgenomen als wijziging van
o.a. artikel 103b, tweede lid, WVO) uit het wetsvoorstel geschrapt in verband met
de binnenkort te verwachten inwerkingtreding van de Wet register onderwijsdeelnemers.
De levering van gegevens door scholen en instellingen aan de Minister en de verstrekking
van deze gegevens vanuit het register onderwijsdeelnemers zullen worden vastgelegd
op het niveau van een algemene maatregel van bestuur, namelijk in het Besluit register
onderwijsdeelnemers. Op grond van artikel 25 van de Wet register onderwijsdeelnemers
is op de wijziging van dat besluit een voorhangprocedure van toepassing.

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven