Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 11 november 2019

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid. Zoals is aangegeven in de toelichting bij het wetsvoorstel
is spoedige inwerkingtreding van deze wet wenselijk. Ik ben de commissie dan ook erkentelijk
voor de voortvarende behandeling.

I. ALGEMEEN

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 tot aanpassing van de wettelijke grondslag
voor vrijheidsontneming van asielzoekers na afwijzing of niet in behandeling nemen
van een aan de grens ingediend asielverzoek (hierna: het wetsvoorstel). Deze leden
onderschrijven van harte het doel van onderhavig wetsvoorstel, in de zin dat met grote
spoed moet worden voorzien in een wettelijke basis voor grensdetentie na afwijzing
van een aan de grens ingediend asielverzoek. Zij onderstrepen ook het belang van spoedige
inwerkingtreding van deze wet. De voorgenoemde leden hebben verder alleen de vraag
wat de gevolgen zijn indien niet binnen vier weken door de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND) een beslissing is genomen op een asielaanvraag. Wat zijn de gevolgen als de
voorzieningenrechter oordeelt dat het beroep mag worden afgewacht?

In het wetsvoorstel wordt een wettelijke basis gecreëerd voor voortzetting van de
grensdetentie na afwijzing of niet in behandeling nemen van een aan de grens ingediend
asielverzoek.1 Indien die beslissing niet binnen vier weken tot stand is gekomen, verkrijgt de vreemdeling
van rechtswege toegang tot het grondgebied. Dit is momenteel geregeld in artikel 3,
zevende lid, tweede volzin van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Na de
wetswijziging zal deze zin te vinden zijn in artikel 3, zesde lid, van de Vw 2000.
De betreffende zin is een implementatie van artikel 43, tweede lid, van de Procedurerichtlijn.2 Er is dus geen ruimte om dit in de nationale wet anders te regelen. Dat toegang tot
het grondgebied wordt verkregen, betekent overigens enkel dat de asielaanvraag niet
aan de grens maar op de gebruikelijke wijze in de algemene asielprocedure of eventueel
de verlengde asielprocedure zal worden afgedaan. Dit betekent dus niet dat de aanvrager
ook een beschermingsstatus zal worden verleend. Verder is van belang dat het in voorkomende
gevallen mogelijk is de vreemdeling om redenen van openbare orde of nationale veiligheid
aansluitend aan de grensdetentie op grond van artikel 59b van de Vw 2000 in vreemdelingenbewaring
te plaatsen. Hiertoe wordt in ieder geval overgegaan indien de aanvraag voor een verblijfsvergunning
asiel mogelijk met toepassing van artikel 1F Vluchtelingenverdrag kan worden afgewezen.3

In de praktijk gebeurt het zelden dat in grenszaken eerst alleen een uitspraak wordt
gedaan op een verzoek om een voorlopige voorziening. Als deze situatie zich echter
voordoet, en het verzoek in die zin wordt toegewezen dat de beslissing op het beroep
mag worden afgewacht, zal de vreemdeling vanzelfsprekend niet worden uitgezet. Of
voortzetting van de grensdetentie gerechtvaardigd kan worden geacht, zal afhankelijk
zijn van de uitkomst van een belangenafweging. Zie hierover nader artikel 5.1a, derde
lid, van het Vb 2000 waarin wordt bepaald dat een vrijheidsontnemende maatregel als
hier aan de orde niet wordt voortgezet indien sprake is van bijzondere individuele
omstandigheden die vrijheidsontneming onevenredig bezwarend maken.

De leden van de PVV-fractie vragen of de regering de mening deelt dat het belachelijk
is dat wij als soeverein land niet eens in staat zijn te bepalen wie we wel en wie
we niet toegang tot ons land verlenen, en dat het de EU-regels zijn die ons verplichten
ongewenste vreemdelingen toe te laten. Deelt de regering de mening dat we dan ook
zo snel mogelijk van deze gevaarlijke en idiote EU-regels af moeten? Zo nee, waarom
niet? Erkent de regering dat zij deze kleine cosmetische veranderingen in dit wetsvoorstel,
Nederland nog steeds ernstig belemmerd wordt door EU-regels om haar eigen toelatingsbeleid
te voeren en daarmee faalt onze burgers te beschermen tegen criminelen, potentiële
terroristen en ander gespuis dat nu zonder problemen Nederland inkomt? Deelt de regering
de mening dat gezien alle problemen waar Nederland mee te kampen heeft, als het gaat
om illegale migratie, het niet kunnen uitzetten van uitgeprocedeerde asielzoekers
en overlastgevende en/of criminele vreemdelingen, het hoog tijd is voor een volledige
asielstop en volledig in te zetten op gedwongen vertrek, en voor zover dat niet kan,
illegalen vast te zetten en alle EU-regelgeving die dit bemoeilijken in het belang
van de Nederlandse samenleving per direct af te schaffen? De aan het woord zijnde
leden vragen of de regering het niet vreemd vindt dat asielzoekers die via het Schengengebied
Nederland binnenkomen niet in grensdetentie kunnen worden geplaatst, ondanks dat de
buitengrenzen van Europa zo lek zijn als een mandje. Erkent de regering het risico
dat potentiele terroristen en criminelen zich vrij kunnen bewegen in het Schengengebied?

De regering is het met de leden van de PVV eens dat het van belang is om een effectieve
grensbewaking te hebben. Onderdeel daarvan zou naar de mening van de Nederlandse regering
dan ook een verplichte grensprocedure moeten zijn, waarin in een gecontroleerde setting
aanvragen voor een verblijfsvergunning asiel die geen of weinig kans van slagen hebben
snel kunnen worden afgedaan. De vreemdeling zal na afwijzing van zijn aanvraag vanuit
die gecontroleerde setting vervolgens moeten terugkeren naar zijn land van herkomst.
De Procedurerichtlijn laat ruimte voor een dergelijke procedure, maar stelt deze thans
niet verplicht. Nederland zet zich er binnen de gesprekken over het Gemeenschappelijk
Europees Asiel Stelsel (GEAS) voor in dat ook andere lidstaten een grensprocedure
gaan hanteren. Het EU-breed toepassen van de grensprocedure helpt bij het tegengaan
van secundaire migratie. Door weer een goede grondslag te bieden voor grensdetentie
in de beroepsfase, wordt met het onderhavige wetsvoorstel gewaarborgd dat het mogelijk
blijft deze door de Europese wetgever geboden mogelijkheid om een grensprocedure te
hanteren ook daadwerkelijk in te vullen.

Zoals bekend is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
de Afdeling)4 immers geoordeeld dat de implementatie van de Europese regelgeving in de Vw 2000
geen ruimte laat voor de voortduring van de grensdetentie in de beroepsfase van de
asielprocedure. Het wetsvoorstel zal dit herstellen, in lijn met hoe dit bij de implementatie
van de Procedurerichtlijn in de Vw 2000 destijds was beoogd.5

Een asielstop is geen realistische, laat staan een structureel wenselijke oplossing
voor het complexe migratievraagstuk. Het kabinet kiest ervoor risico’s voor de openbare
orde zo veel mogelijk te beperken en de veiligheid te bevorderen, waarbij tevens bescherming
wordt geboden aan die asielzoekers die bescherming behoeven. Indien vreemdelingen
eerder het grondgebied van de EU zijn ingereisd en daarna doorreizen naar Nederland
en hier te lande asiel aanvragen kan, gelet op de geldende Europese regels van grensdetentie
geen sprake meer zijn. Vreemdelingenbewaring zal in die situatie niet in alle gevallen
geïndiceerd zijn. De vreemdeling heeft zich dan immers bewust in het zicht van de
overheid gebracht en er is niet steeds op voorhand reden om aan te nemen dat hij zich
aan dat zicht zal onttrekken. Dat kan anders zijn als blijkt dat de vreemdeling zich
bijvoorbeeld ontdaan heeft van documenten, al geruime tijd illegaal in Nederland verblijft
of zich eerder aan toezicht heeft onttrokken. Het toepassen van het instrument van
vreemdelingbewaring dient, gelet op het geldende Europese en nationale recht, echter
steeds een ultimum remedium te blijven. Volledigheidshalve wijs ik u erop dat indien
er indicaties van terrorisme of andere criminele handelingen zijn, dit natuurlijk
in eerste instantie in de daarvoor bedoelde strafrechtelijke procedures kan en zal
worden aangepakt. Het onderhavige wetsvoorstel brengt daarin geen wijziging.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel en hebben
daarover nog enkele vragen. Zij lezen in de memorie van toelichting dat voorliggend
wetsvoorstel het gevolg is van uitspraken van 5 juni 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State waarin wordt geoordeeld dat voor detentie tijdens de beroepsfase
geen wettelijke grondslag bestaat. De Afdeling bestuursrechtspraak komt tot dit oordeel
op basis van de jurisprudentie in de zaken Gnandi van 19 juni 2018 en C c.s. van 5 juli
2018 (C-181/16 en C-269/18) van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Deze leden
vragen hoe het komt dat hiervoor in de bestaande Nederlandse wetgeving nooit een wettelijke
grondslag is gecreëerd. Tevens lezen de aan het woord zijnde leden dat de regering
op een later moment nog andere wetgeving zal voorstellen in reactie op de zaken Gnandi
en C c.s. Bovengenoemde leden vragen de regering in te gaan op hetgeen gewijzigd zou
moeten worden naar aanleiding van de jurisprudentie in de zaken Gnandi van 19 juni
2018 en C c.s. van 5 juli 2018 (C-181/16 en C-269/18) van het Hof van Justitie van
de Europese Unie en welke wetsvoorstellen deze leden nog kunnen verwachten. Zij zijn
benieuwd of deze wetsvoorstellen wel ter consultatie zullen worden voorgelegd.

Het is niet zo dat er geen wettelijke grondslag in de Vw 2000 is neergelegd voor grensdetentie
in de periode tussen de afwijzende asielbeslissing en de beslissing in beroep. Deze
grondslag is te vinden in het huidige artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000. Bij de
implementatie van de Procedurerichtlijn in de Vw 2000 werd echter aangenomen dat grensdetentie
in deze fase moest worden gebaseerd op de gronden die de Terugkeerrichtlijn6 daarvoor biedt. Dit vloeide ook expliciet voort uit destijds geldende jurisprudentie
van de Afdeling.7 Zoals toegelicht in de paragrafen 2.1 en 2.2 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting bij dit wetsvoorstel8 volgt uit het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak C.9 echter dat grensdetentie in deze fase niet kan worden gebaseerd op de Terugkeerrichtlijn,
maar uitsluitend mogelijk is op grond van de Opvangrichtlijn. Daarom oordeelde de
Afdeling in de meergenoemde uitspraken van 5 juni 2019 dat het huidige artikel 6,
zesde lid, van de Vw 2000 niet als grondslag voor voortzetting van de grensdetentie
kan dienen, omdat deze bepaling zo is geformuleerd dat deze is toegespitst op het
vertrek of de uitzetting van de betrokken vreemdeling. Voor de toepassing van deze
bepaling is namelijk vereist dat aan de betrokken vreemdeling de toegang is geweigerd.
Een toegangsweigering verhoudt zich niet met het vereiste in artikel 8, derde lid,
aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn dat (voortzetting van) grensdetentie mogelijk
maakt indien een procedure gaande is waarin over de toegang tot Nederland van die
persoon wordt beslist. Dit is de reden dat in het onderhavige wetsvoorstel wordt geregeld
dat het besluit over de toegang voortaan wordt uitgesteld totdat de afwijzende asielbeslissing
door de rechter in eerste aanleg is beoordeeld, dan wel dat de termijn om daarom te
verzoeken is verstreken.

Zoals aangegeven in paragraaf 1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
bij dit wetsvoorstel wordt gewerkt aan een uitgebreider wetsvoorstel waarin de gevolgen
van het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak C. worden verwerkt in de nationale
wetgeving.

In paragraaf 2.1 is toegelicht dat uit het arrest Gnandi voortvloeit dat – kort gezegd –
een vreemdeling illegaal is na een afwijzende beslissing die tevens geldt als terugkeerbesluit.
Indien sprake is van een afwijzing van een verzoek om internationale bescherming,
mag de vreemdeling na de afwijzende beslissing echter in Nederland blijven om doeltreffend
beroep te kunnen instellen tegen deze beslissing. Om te bereiken dat het rechtsmiddel
ten volle doeltreffend is, moeten alle rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit worden
geschorst gedurende de termijn voor instelling van dit rechtsmiddel en, indien een
dergelijk rechtsmiddel is ingesteld, tot aan de beslissing daarop. Dat wil zeggen
dat de termijn voor vrijwillig vertrek niet mag ingaan zolang de vreemdeling beroep
kan instellen en hij ingeval van het instellen van beroep mag wachten op de beslissing
op het beroep. In afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel moet de vreemdeling
voorts in beginsel opvang worden geboden. Ook mag de vreemdeling, zoals hiervoor al
is toegelicht, gedurende die periode niet op grond van de Terugkeerrichtlijn in bewaring
worden gesteld met het oog op zijn verwijdering.

In de Vw 2000 wordt strikt onderscheid gemaakt tussen rechtmatig en niet rechtmatig
verblijf. In het bedoelde uitgebreider wetsvoorstel zal een expliciete grondslag worden
geboden voor verblijf in de in het arrest Gnandi bedoelde fase. Dit wetsvoorstel zal
technisch van karakter zijn waarbij de bestaande wettelijke systematiek steeds zoveel
mogelijk wordt aangehouden om de uitvoeringslasten van het wetsvoorstel te minimaliseren.
De inhoudelijke wijzigingen in de positie van de betrokken vreemdelingen zijn bovendien
reeds een gevolg van de in het arrest en de beschikking gegeven uitleg van Europees
recht en daarom ook nu al geldend. Dit wetsvoorstel zal in consultatie worden gebracht.

De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting dat in het oorspronkelijke
voorstel van de Europese Commissie wat betreft de terugkeerrichtlijn de Gnandi-jurisprudentie
wordt gecodificeerd. Op dit moment vinden er onderhandelingen plaats over onder andere
de terugkeerrichtlijn, en dat het nog niet bekend is hoe de Raad en het Europees Parlement
met deze codificatie willen omgaan. Kan de regering uiteenzetten hoe zij verwacht
dat de Raad en het Europees Parlement zich zullen opstellen ten opzichte van het codificeren
van de Gnandi-jurisprudentie in de terugkeerrichtlijn, en wellicht ook in de andere
richtlijnen? In hoeverre verwacht de regering weerstand op dit punt? Wat is de positie
van de regering op dit punt en waar zet de regering op in bij deze onderhandelingen
en specifiek op dit punt?

De leden van de D66-fractie informeren naar de wijze waarop het arrest Gnandi en de
beschikking in de zaak C. zullen worden verwerkt in de herziening van de Europese
regelgeving. In reactie daarop kan allereerst worden opgemerkt dat het arrest en de
beschikking zich laten lezen als een bevestiging van de systematiek die de Uniewetgever
heeft beoogd aan te brengen. Er zijn door het Hof ook geen onderdelen van Unierecht
onverbindend verklaard. Zoals door de Uniewetgever bedoeld, is het mogelijk een afwijzende
beslissing op een asielverzoek van een vreemdeling te combineren met een terugkeerbesluit.
Het Hof bevestigt in de uitspraken ook dat moet worden gerespecteerd dat op grond
van de Procedurerichtlijn rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld tegen de afwijzing
van het asielverzoek die meebrengen dat de vreemdeling gedurende de beroepsfase niet
mag worden verwijderd. Het Hof preciseert dat de vreemdeling in de beroepsfase onder
het bereik van de Opvangrichtlijn en de in die richtlijn genoemde bewaringsgronden
valt. Codificatie van het arrest in de Europese regelgeving is dan ook niet strikt
noodzakelijk. Desalniettemin kan worden verwacht dat bij de herziening van de Terugkeerrichtlijn
expliciet wordt gemaakt dat alle gevolgen van het terugkeerbesluit worden geschorst
gedurende de termijn waarbinnen beroep kan worden ingesteld en indien beroep wordt
ingesteld tot aan de beslissing daarop.

De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting dat dit wetsvoorstel
niet ter consultatie is aangeboden. Zij hebben begrip voor het gegeven dat spoedige
inwerkingtreding van deze wet wenselijk wordt geacht, maar vinden het desondanks spijtig
dat daarom is gekozen het wetsvoorstel niet in internetconsultatie te brengen. Bovengenoemde
leden vragen of op enige andere wijze advies van experts is ingewonnen en, zo ja,
wat daarvan de uitkomst was.

Hoewel uiteraard de hoofdregel is dat een wetsvoorstel in consultatie wordt gebracht,
is gelet op de spoed waarmee dit wetsvoorstel tot stand moest komen, geen extern advies
ingewonnen. Ook om inhoudelijke redenen is hier overigens geen aanleiding toe gezien.
De uitspraken van de Afdeling van 5 juni 2019 waren niet voor meerderlei uitleg vatbaar.
Het advies dat de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel
heeft uitgebracht was blanco.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol