Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Op 23 november 2018 is het Nationaal Preventieakkoord aangeboden aan de Tweede Kamer.1 In dit akkoord is een pakket aan maatregelen en acties afgesproken met het bedrijfsleven
en maatschappelijke organisaties om in 2040 een rookvrije generatie te realiseren.
Eén van de maatregelen heeft betrekking op het rookverbod. Het «rookverbod» behelst
thans, gelet op artikel 1 van de Tabaks- en rookwarenwet (hierna: de wet), het verbod
om tabaksproducten te roken. In het Nationaal Preventieakkoord is opgenomen dat het
rookverbod per 2020 wordt uitgebreid voor de elektronische sigaret (hierna: e-sigaret)
met en zonder nicotine en het roken van de bestaande en toekomstige dampwaren en aanverwante
producten.2 Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan deze maatregel. Door middel van
een aanpassing van de definitie van «rookverbod» in artikel 1 van de wet wordt de
plicht om een rookverbod in te stellen, aan te duiden, en te handhaven, bedoeld in
artikel 10 van de wet, uitgebreid.

Jaarlijks sterven 20.000 rokers aan de gevolgen van roken en enkele duizenden aan
de gevolgen van meeroken.3 Vanuit het belang van het beschermen van de volksgezondheid wordt ingezet op het
voorkomen dat jongeren beginnen met roken, het beschermen van omstanders tegen meeroken
en het ondersteunen van rokers die willen stoppen met roken. Dit is nodig omdat roken
zwaar verslavend werkt en ernstige gevolgen heeft voor de gezondheid van de roker
en diens omgeving. Elke dag beginnen gemiddeld 75 jongeren onder de 18 jaar met dagelijks
roken.4 Uit onderzoek is gebleken dat jongeren sneller gaan roken als zij anderen zien roken.5 Ook is gebleken dat hoe jonger men begint met roken, hoe groter de kans op verslaving
is en hoe moeilijker het is om te stoppen met roken.6 Het voorkomen dat jongeren gaan roken zal veel winst leveren voor de volksgezondheid
en heeft daarom prioriteit. Het aantal rokende jongeren daalt al jaren. Echter is
het aantal kinderen dat rookt of ooit gerookt heeft nog steeds aanzienlijk. Volgens
onderzoek uit 2017 heeft 31,2% van de jongeren van 16 jaar ooit gerookt, en 4,1% van
diezelfde groep rookt dagelijks.7

De afgelopen jaren is al een aantal maatregelen genomen, waaronder een reclame- en
sponsorverbod, een leeftijdsgrens van 18 jaar voor de verkoop van tabaksproducten
en aanverwante producten, verschillende eisen aan verpakkingen van tabaksproducten
en rookverboden voor publieke ruimtes. Recent is ook een verbod op het uitstallen
van rookwaren (uitstalverbod) toegevoegd aan de wet. In het Nationaal Preventieakkoord
zijn samen met maatschappelijke organisaties aanvullende maatregelen afgesproken om
in 2040 een rookvrije generatie te realiseren. Om tot deze doelstellingen te komen
is besloten dat in 2020 meer kinderen opgroeien in een rook- en tabakvrije omgeving.
Een van de maatregelen die in het preventieakkoord is afgesproken om hier toe te komen
is het uitbreiden van het huidige rookverbod.

2. Uitbreiding rookverbod

Het huidige rookverbod is alleen van toepassing op het roken van tabaksproducten.
Tabaksproducten zijn in de wet gedefinieerd als producten die geconsumeerd kunnen
worden en die, al is het slechts ten dele, bestaan uit tabak8. De afgelopen jaren is er een aantal nieuwe tabaksproducten op de markt gekomen die
niet gerookt worden. Ook komen er steeds meer dampwaren op de markt, zoals de e-sigaret,
die niet onder de definitie van tabaksproducten vallen. Daarnaast zullen er de komende
jaren waarschijnlijk nieuwe producten op de markt komen die bedoeld of onbedoeld net
buiten de reikwijdte van het huidige rookverbod vallen.

Om tot een rook- en tabakvrije omgeving te kunnen komen is besloten om alle tabaksproducten
onder het rookverbod te plaatsen. Alle tabaksproducten zijn immers schadelijk voor
de volksgezondheid en daarom is het belangrijk een duidelijke norm voor deze producten
te stellen, die vergelijkbaar is met het verbod op roken in publieke ruimten. Tabaksproducten
zijn geen normale producten, en we willen daarom niet dat kinderen en jongeren er
mee worden geconfronteerd, of dat zij gezondheidsschade oplopen door deze producten.
Door alle tabaksproducten onder het rookverbod te plaatsen kan worden voorkomen dat
gebruikers vervangende schadelijk producten gaan gebruiken, omdat deze niet onder
het rookverbod vallen. Daarnaast zorgt het er ook voor dat eventuele nieuwe tabaksproducten
die op de markt komen direct onder het rookverbod vallen.

Veel van bovengenoemde argumenten gelden ook voor de e-sigaret met en zonder nicotine.
Dit zijn echter geen tabaksproducten, en daarom wordt de consumptie van deze producten
separaat toegevoegd aan het rookverbod. Naast de schadelijkheid van de e-sigaret speelt
bij deze toevoeging aan het rookverbod ook mee dat de consumptie van de e-sigaret
sterk lijkt op het roken van een sigaret en dus kan aanzetten tot het roken van sigaretten.
Een rookvrije omgeving is dan ook gebaat bij het verbod op de consumptie(dampen) van
de e-sigaret in publieke ruimten.

Een aantal landen, zoals België9, en een aantal Amerikaanse staten10 hebben het rookverbod in (gesloten) publieke ruimtes reeds uitgebreid voor andere
producten, zoals de e-sigaret. Tijdens de tweejaarlijkse Conference of the Parties
(hierna: COP) van het kaderverdrag inzake tabaksontmoediging is in 2018 een besluit
geadopteerd waarin de landen op hun verantwoordelijkheid wordt gewezen om mensen te
beschermen tegen de emissies van verhitte tabaksproducten. Het besluit roept de verdragspartijen
op om de reikwijdte van de wetgeving te verruimen zodat deze producten onder artikel
8 van het verdrag vallen.11 Dit artikel omschrijft de verplichting om maatregelen te nemen, die voorzien in bescherming
tegen (andermans) tabaksrook in het publieke domein.12 Met deze uitbreiding van het rookverbod geeft Nederland uitvoering aan het besluit
van de COP en is het te verwachten dat andere landen die het kaderverdrag hebben geratificeerd
ook over zullen gaan tot het uitbreiden van het rookverbod.

Met deze wetswijziging wordt de definitie van «rookverbod» zoals opgenomen in artikel
1 van de wet materieel uitgebreid met:

– het verbod tabaksproducten, anders dan door roken te consumeren; en

– het verbod nicotinehoudende damp of niet-nicotinehoudende damp van e-sigaretten of
e-sigaretten zonder nicotine te consumeren.

Indien in het vervolg gesproken wordt over uitbreiding van het rookverbod, worden
de twee hierboven genoemde uitbreidingen bedoeld.

3. Rook- en tabakvrije omgeving

De producten die door bovengenoemde uitbreiding onder het rookverbod worden geplaatst
zijn niet te rijmen met de doelstelling om een rook- en tabakvrije omgeving te creëren.
In een dergelijke omgeving worden jongeren beschermd tegen tabaksrook en de verleiding
om te gaan roken. Dit betekent ook dat zij niet in aanraking komen met nieuwsoortige
tabaksproducten (zoals verhitte tabak) en e-sigaretten met en zonder nicotine. De
zorg bestaat namelijk dat de consumptie van deze producten kan aanzetten tot roken
en dat het de niet-roken norm die door de rookverboden wordt uitgestraald kan ondermijnen.13

Het Trimbos stelt dat er vanuit verschillende invalshoeken bewijs is voor de stelling
«Zien roken, doet roken». De stelling wordt onderbouwd door verschillende gedragstheorieën.
Daarnaast is aangetoond dat belangrijke personen uit de omgeving van kinderen en jongeren,
zoals ouders en vrienden, een grote rol spelen bij het beginnen met roken, bij het
stoppen met roken en bij de mate van nicotineafhankelijkheid. Tot slot hebben verschillende
experimentele studies een verband aangetoond tussen het anderen zien roken en rookgedrag.
Hoewel voor dit verband meerdere verklaringen mogelijk zijn, suggereren de meeste
onderzoeken dat dit verband causaal is.14

Steeds meer internationaal onderzoek maakt aannemelijk dat gebruik van een e-sigaret
een opstap kan zijn naar het roken van tabakssigaretten. Zo blijkt uit recente onderzoeken
dat jongeren die de e-sigaret gebruiken op langere termijn meer kans hebben om te
gaan roken dan jongeren die de e-sigaret niet gebruiken.15 Mede daarom sprak de Federale overheid in de Verenigde Staten onlangs haar zorg uit
over de epidemische vormen die het gebruik van e-sigaretten daar onder jongeren in
2018 had aangenomen, en is besloten om zoete smaakstoffen te verbieden om zo de elektronische
sigaret minder populair te maken onder jongeren. Ook in Nederland tonen de meest recente
gegevens van het Trimbos (2017) dat scholieren van 12 tot en met 16 jaar meer ervaring
hebben met een e-sigaret of shisha pen (28%) dan met een tabakssigaret (17%). Onder
Nederlandse MBO- en HBO-studenten (16 t/m 18 jaar) had in 2017 zelfs 44% wel eens
een e-sigaret gebruikt. Door deze producten te gebruiken kunnen kinderen aan nicotine
verslaafd raken en staan ze bovendien bloot aan schadelijke stoffen. Naast het feit
dat er een kans bestaat dat jongeren overstappen op tabakssigaretten is het een zeer
zorgelijke ontwikkeling dat zoveel jongeren een schadelijk product gebruiken. Door
deze producten onder het rookverbod te plaatsen versterken we de sociale norm dat
roken, dampen of het consumeren van tabak in elke andere vorm niet normaal is, en
kunnen we jongeren beschermen.

4. Tabaksproducten anders dan door roken te consumeren

De uitbreiding ziet op tabaksproducten die anders dan door roken worden geconsumeerd.
Met deze uitbreiding vallen dus alle bestaande en toekomstige tabaksproducten onder
het rookverbod. De uitbreiding ziet daarmee op bestaande producten die anders dan
door roken worden geconsumeerd: nieuwsoortige tabaksproducten die worden verhit, pruimtabak,
snuiftabak, en tabak voor oraal gebruik.

Het verhitten, in plaats van verbranden, van tabak in speciaal daarvoor ontwikkelde
tabaksproducten is een nieuwe manier om tabak te gebruiken. Een bekend voorbeeld daarvan
is de HEETS tabaksstick, die met het speciaal daarvoor ontworpen verhittingsapparaat
IQOS wordt verhit. Het verhittingsapparaat zelf, waarin geen tabak is verwerkt, valt
niet onder de definitie van een nieuwsoortig tabaksproduct, de stick zelf wel. De
HEETS tabaksstick is vooralsnog het enige nieuwsoortige tabaksproduct dat in Nederland
in de handel is gebracht. Er zijn echter wel al soortgelijke producten ontwikkeld
die op korte termijn mogelijk ook in Nederland worden verkocht.

Uit onderzoek van het RIVM16 blijkt dat in de emissies van de tabaksstick, die verhit wordt met het daarvoor bedoelde
apparaat, schadelijke stoffen aanwezig zijn. De emissies worden geïnhaleerd bij het
gebruik van de tabaksstick; het gebruik is dan ook schadelijk voor de gezondheid van
zowel de gebruiker als de omstander. Op dit moment kan nog niet worden vastgesteld
wat de schadelijke gezondheidseffecten op korte en lange termijn precies zijn. Veel
tabakgerelateerde ziekten ontstaan namelijk pas na langere tijd. Wel is duidelijk
dat emissies van de tabakssticks onder meer nicotine, kankerverwekkende stoffen en
andere schadelijke stoffen bevatten. Doordat er nicotine vrijkomt, is de tabaksstick
ook een verslavend product. Verder is duidelijk dat stoffen die vrijkomen bij het
gebruik van tabakssticks effecten kunnen veroorzaken op de luchtwegen. Ze kunnen bijvoorbeeld
de longcellen irriteren of beschadigen.

Net als bij andere tabaksproducten is het gebruik van pruim- en snuiftabak en tabak
voor oraal gebruik schadelijk voor de gezondheid. Het gebruik van deze tabaksproducten
kan mond- en keelkanker, slokdarmkanker en schildklierkanker veroorzaken.17 In de Verenigde Staten worden elk jaar 2300 kankergevallen geregistreerd die door
deze rookloze tabaksproducten veroorzaakt zijn. Daarnaast is het gebruik van deze
rookloze tabaksproducten gerelateerd aan verschillende aandoeningen van de mondholte,
zoals ontstekingen van het tandvlees en tandbederf, en is er een verhoogd risico op
hart- en vaatziekten.18 Er is geen veilige gebruikshoeveelheid van deze tabaksproducten en gebruikers van
alle leeftijden kunnen met de negatieve effecten geconfronteerd worden. In de Verenigde
Staten zijn deze rookloze tabaksproducten populair onder jongeren. Elke dag proberen
1300 jongeren daar voor het eerst dit type rookloze tabaksproducten uit.19 De producten bevatten nicotine en zijn verslavend. Er bestaat een mogelijkheid dat
tabaksfabrikanten met gerichte marketingstrategieën zullen trachten deze categorie
producten populair te maken onder jongeren. Omdat deze producten nu niet onder het
rookverbod vallen, kunnen deze producten op plekken waar een rookverbod geldt gebruikt
worden om de verslaving in stand te houden. Op deze manier kunnen deze producten er
aan bijdragen dat de motivatie om met roken te stoppen wordt verminderd. Het is daarom
van belang om ook deze producten onder het rookverbod te brengen.

Tabak voor oraal gebruik zoals snus20 mag op grond van Richtlijn 2014/40/EU21 (hierna: Tabaksproductenrichtlijn) niet in de Europese Unie (met uitzondering van
Zweden) op de markt gebracht worden. De consumptie is echter niet illegaal, en men
zou in Nederland, net als in Zweden, over kunnen stappen op dit product. Omdat ook
deze producten schadelijk zijn, ligt het in de rede deze tabaksproducten eveneens
onder het rookverbod te brengen.

5. E-sigaret met en zonder nicotine

Sinds de introductie op de Westerse markt in 2004 wint de e-sigaret in de VS en Europa
aan populariteit. Er is inmiddels een grote variëteit aan modellen en smaken en het
aantal aanbieders van e-sigaretten is de afgelopen jaren flink toegenomen. In Nederland
zijn e-sigaretten onder andere te koop via internet, in kiosken en in tabaksspeciaalzaken
en speciale e-sigaret winkels. E-sigaretten zijn leverbaar in vele vormen en maten,
zowel als wegwerpproduct voor eenmalig gebruik (e-sigaret zonder nicotine22) als in varianten die navulbaar zijn (e-sigaret23). De eerste modellen zagen er uit als gangbare tabaksproducten, zoals sigaretten,
sigaren of een pijp, maar de nieuwere apparaten lijken nog maar weinig op traditionele
rookwaar.24 De e-sigaret is in twee verschillende vormen verkrijgbaar die zijn gedefinieerd in artikel
1 van de wet.

Vanaf mei 2016 gelden er nieuwe regels voor de verkoop van de e-sigaret. Zo geldt
sindsdien onder andere een leeftijdsgrens van 18 jaar, worden er eisen gesteld aan
de veiligheid en is reclame voor e-sigaretten alleen nog toegestaan bij fysieke (tabaks-
of) e-sigarettenspeciaalzaken. Ook is er in 2016 voor gekozen om de e-sigaret zonder
nicotine onder de wet te brengen zodat de producteisen ook voor deze wegwerpproducten
gelden.

Uit onderzoek van het RIVM uit 2015 blijkt dat e-sigaretten schadelijk zijn voor de
gebruiker.25 Uit dit onderzoek blijkt dat inhalatie kan leiden tot irritatie en schade aan de
luchtwegen, hartkloppingen en een verhoogde kans op kanker. De e-sigaret is voor een
individuele gebruiker minder ongezond dan tabakssigaretten. Maar dan moet de roker
wel volledig overstappen op de e-sigaret. In de praktijk blijkt dat driekwart van
de e-sigaretgebruikers daarnaast tabaksproducten blijft roken. Er is bovendien ook
nog geen wetenschappelijke overeenstemming over hoeveel minder schadelijk de e-sigaret
is voor een individu dat volledig overstapt op e-sigaretten. Uit het RIVM-onderzoek
blijkt namelijk dat de damp van e-sigaretten een aantal ingrediënten en chemische
onzuiverheden bevat in hoeveelheden die schadelijk zijn voor de gezondheid. Bij het
gebruik van e-sigaretten kunnen kankerverwekkende stoffen vrijkomen, zoals formaldehyde.
In 2016 heeft het RIVM26 een onderzoek gepubliceerd naar de schadelijke effecten van de e-sigaret voor omstanders.
Hierin stelt het RIVM dat bij het gebruik van e-sigaretten schadelijke stoffen worden
uitgeademd, zoals propyleenglycol, nicotine en nitrosamines. De hoeveelheid die wordt
uitgeademd is sterk afhankelijk van de samenstelling van de gebruikte vloeistof, de
intensiteit van het dampen (frequentie en inhalatie), en de ventilatie en afmetingen
van de ruimte waarin wordt gedampt. Dit bepaalt ook in hoeverre gezondheidsrisico’s
kunnen optreden. Afhankelijk van bovenstaande factoren kunnen omstanders lichte gevoelens
van keel-, neus- en oogirritatie ervaren. Veel dampers (78 procent) gebruiken vloeistoffen
die nicotine bevatten. Hierdoor kunnen omstanders gezondheidseffecten ondervinden
als hartkloppingen en een verhoogde bloeddruk.

De uitbreiding van het rookverbod geldt zowel voor e-sigaretten met als zonder nicotine.
Omdat de gezondheidseffecten van de e-sigaret zonder nicotine voor omstanders ook
schadelijk blijken, is in lijn met de wetgeving over reclame, de leeftijdsgrens en
veiligheidseisen ook hier gekozen de wetgeving op zowel e-sigaretten met als zonder
nicotine van toepassing te verklaren. In de praktijk is het moeilijk om de aanwezigheid
van nicotine in een e-sigaret ter plekke te bepalen. Onderscheid tussen de e-sigaret
met en zonder nicotine zou zowel voor de beheerder, werkgever of andere (rechts)persoon,
genoemd in artikel 10 van de wet (hierna: beheerder) die het rookverbod in zijn gebouw
inrichting instelt, aanduid en handhaaft, als de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(hierna: NVWA) die dat controleert, zeer slecht uitvoerbaar zijn. Daarnaast is het
voor de doelstelling om een rookvrije generatie te creëren waarbij jongeren niet in
aanmerking komen met dergelijke producten ook niet gewenst om de e-sigaret zonder
nicotine te consumeren in publieke ruimten.

6. Term rookverbod

De emissies die vrijkomen bij het consumeren van e-sigaretten en nieuwsoortige tabaksproducten
zijn wetenschappelijk gezien geen rook. Ook zullen consumenten niet alleen spreken
van het «roken» van een e-sigaret, maar ook van «dampen» van een e-sigaret en van
het «pruimen» van pruimtabak of «gebruiken» van een ander rookloos tabaksproduct.
Van het begrip rookverbod kan daarom worden gezegd dat het, met de introductie van
de twee nieuwe verboden, de lading strikt genomen niet geheel meer dekt. Er is echter
niet voor gekozen het woord «rookverbod» uit te breiden met andere werkwoorden en
er bijvoorbeeld een «rook- en consumptieverbod» van te maken. Dit heeft als achtergrond
dat het begrip «rookverbod» als symbool wordt opgevat, en staat voor alle verboden
die eronder vallen. Het is, in tegenstelling tot iedere nieuwe term die bedacht zou
kunnen worden, een geheel ingeburgerde en bovenal duidelijke term. Daarnaast ziet
het rookverbod in sommige instellingen nu al op producten zoals de e-sigaret.

7. Uitvoering en handhaving

In artikel 10 van de wet is vastgelegd dat de beheerder of de eigenaar van de daar
genoemde instellingen verplicht is tot het instellen, aanduiden en handhaven van het
rookverbod. De uitbreiding van het rookverbod verandert enkel de scope van dit rookverbod.
Voor beheerders waar op dit moment rookloze tabaksproducten of de e-sigaret nog worden
geconsumeerd kan dit betekenen dat vaker moet worden geïntervenieerd om het rookverbod
te handhaven en duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte ervan. Hoewel het
op dit moment wettelijk toegestaan is om de e-sigaret en anders dan door roken geconsumeerde
tabaksproducten te gebruiken waar een rookverbod geldt, zijn er al wel een aantal
beheerders en werkgevers, die het verbod op het consumeren van de e-sigaret onder
de huisregels hebben geplaatst. Dit geldt onder andere voor de Nederlandse Spoorwegen27 en het Leids Universitair Medisch Centrum28. Het wettelijk vastleggen van het verbod op de consumptie van tabaksproducten en
de e-sigaret schept zowel voor gebruikers als niet-gebruikers duidelijkheid over wat
wel en niet is toegestaan.

De NVWA houdt toezicht op het handhaven van het rookverbod door de beheerder. Bij
overtreding van het rookverbod kan de NVWA overgaan tot het opleggen van een bestuurlijke
boete. De boete zal in alle gevallen terecht komen bij de beheerder, die is immers
verantwoordelijk voor de verplichting tot het instellen, aanduiden en handhaven van
het rookverbod. De boete zal dus niet worden gegeven aan individuen die dit rookverbod
overtreden.

8. De wijziging in Europese context

De wet en onderliggende regelgeving zijn grotendeels implementatie van de Tabaksproductenrichtlijn.
De Tabaksproductenrichtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten inzake de productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten
en aanverwante producten. Dit teneinde de interne markt voor tabaksproducten en aanverwante
producten beter te doen functioneren. Hierbij wordt uitgegaan van een hoog niveau
van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren.29 De Tabaksproductenrichtlijn voorziet niet in totaalharmonisatie, waardoor de lidstaten
de mogelijkheid hebben over een aantal onderwerpen zelf regels te stellen. Het instellen
van rookverboden is een van die onderwerpen; onderhavig wetsvoorstel is dus in lijn
met de Tabaksproductenrichtlijn.30

Artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)
eist opheffing van iedere beperking van het vrije verkeer van goederen, ook indien
deze beperking zonder onderscheid geldt voor binnenlandse en buitenlandse producten.
Alle maatregelen die de uitoefening van deze fundamentele vrijheden verbieden, belemmeren
of minder aantrekkelijk maken zijn – volgens vaste jurisprudentie – als een dergelijke
beperking te beschouwen. Naar het oordeel van de regering is de hier voorgestelde
maatregel, zo die al handelsbelemmerend zou zijn, geschikt en gerechtvaardigd met
het oog op de bescherming van de volksgezondheid, een en ander overeenkomstig artikel
36 VWEU.

Een beperking van het vrije verkeer van goederen kan gerechtvaardigd zijn als de maatregel
beantwoordt aan een dwingende reden van algemeen belang. Die reden ligt in het realiseren
van een hoge mate van bescherming van de volksgezondheid. Als we de gezondheid van
onze bevolking willen bevorderen dan heeft het voorkomen van gezondheidsschade door
het consumeren – actief, dan wel passief als omstander – van een e-sigaret of een
nieuwsoortig tabaksproduct prioriteit omdat dit leidt tot minder ziekte, sterfte en
dus gezondheidswinst oplevert. Daarnaast draagt de uitbreiding van het rookverbod
bij aan het denormaliseren van het gebruik van tabaksproducten en daarmee aan het
verminderen van het aantal mensen dat begint met roken. Beleidsmaatregelen die resulteren
in vermindering van het aantal plekken in openbare ruimtes, werkplekken en dergelijke,
waar men blootgesteld kan worden aan tabaksemissies zijn derhalve gerechtvaardigd,
en tevens geschikt om het nagestreefde doel te verwezenlijken. De regering is van
mening dat de uitbreiding van het rookverbod proportioneel is ten opzichte van hierboven
genoemde gezondheidswinst en de gezondheidswinst die een rookvrije generatie met zich
meebrengt.

Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU)
volgt dat de lidstaten een grote beleidsvrijheid hebben op het gebied van de volksgezondheid.31 Lidstaten mogen zelfstandig hun niveau van bescherming bepalen. De voorgestelde maatregelen
zijn in het licht van de gezondheidseffecten relatief bescheiden van aard. Tegen deze
achtergrond heeft de regering aanleiding om te concluderen dat de maatregel in het
licht van het VWEU goed verdedigbaar, gerechtvaardigd en proportioneel is. Ten slotte
wordt de uitbereiding van het rookverbod zonder discriminatie toegepast; er wordt
geen onderscheid gemaakt naar de afkomst van de tabaksproducten of e-sigaretten.

Naast het VWEU geeft het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM)
aanleiding tot een afweging, en wel tussen de bescherming van de vrije ontplooiing
van het privéleven – zoals neergelegd in artikel 8 EVRM – enerzijds, en het bevorderen
van de gezondheid van de bevolking – aan de overheid opgedragen in artikel 22 van
de Grondwet, en een van de rechtvaardigingsgronden genoemd in artikel 8, tweede lid,
EVRM – anderzijds. Het vigerende rookverbod kan gezien worden als een inmenging in
het privéleven, omdat het de zelfbeschikking van rokers enigszins beperkt, in dit
geval door te bepalen dat op bepaalde publieke plaatsen niet gerookt mag worden. Het
behoeft geen betoog dat in deze afweging de bescherming van de volksgezondheid het
zwaarst weegt. Het rookverbod wordt al decennia gezien als een van de effectiefste
maatregelen ter bescherming van anderen tegen gezondheidsschade door tabaksrook.32 Dit wetsvoorstel borduurt daar op voort; ditmaal niet door een uitbreiding van de
plekken waar niet gerookt mag worden, maar door een uitbreiding van de producten die
niet gebruikt mogen worden op de al rookvrije plaatsen. In hoofdstuk 4 en 5 van deze
toelichting is ingegaan op de schadelijkheid van rookloze tabaksproducten en e-sigaretten
voor zowel gebruikers als omstanders. Voor de regering staat vast dat het niet alleen
nodig is de volksgezondheid te beschermen tegen tabaksrook, maar ook tegen de schadelijkheid
van de blootstelling aan deze andere vormen van «roken» en bovendien tegen de bijdrage
aan de instandhouding van verslavingen die deze producten kunnen leveren. Daartegenover
staat het ongemak dat gebruikers van rookloze tabaksproducten en e-sigaretten kunnen
ervaren, omdat zij een andere plek moeten zoeken om deze producten te gebruiken. De
regering is van mening dat ook nu, in het geval van deze uitbreiding van het rookverbod,
in de afweging tussen kortgezegd «het recht op keuzevrijheid» en de bescherming van
de volksgezondheid, de volksgezondheid prevaleert.

De noodzaak en proportionaliteit van de voorgestelde maatregel is in de alinea’s hierboven
al aan bod gekomen. Tot slot is – door deze wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet
– de maatregel voorzienbaar bij wet, en is daarmee, alles bijeen genomen, sprake van
een gerechtvaardigde inbreuk op artikel 8 EVRM.

Zoals hierboven beschreven is, is niet uit te sluiten dat onderhavige uitbreiding
van het rookverbod de wijze van verhandeling van e-sigaretten en rookloze tabaksproducten
kan beïnvloeden en daarom kan worden aangemerkt als een «andere eis» in de zin van
Richtlijn (EU) 2015/153533. Een concept van deze wijziging is daarom op 1 oktober 2019 op grond van artikel
5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 voorgelegd aan de Europese Commissie.

9. Gevolgen voor uitvoering en handhaving

De NVWA heeft in de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets aangegeven34 dat bij de huidige inspecties in het kader van het rookverbod in de horeca de indruk
bestaat dat het gebruik van e-sigaretten of tabaksproducten die anders dan door roken
worden geconsumeerd relatief weinig wordt waargenomen. De uitbreiding van het rookverbod
vergt binnen de NVWA beperkt extra werkzaamheden om deze in de werkwijze van de NVWA
te implementeren. Op basis van relatief kleine aanpassingen van bestaande informatie,
documenten en systemen kan de wetswijziging binnen het bestaande toezicht op het rookverbod
worden geïmplementeerd. De NVWA geeft wel aan dat het gebruik van snuiftabak, pruimtabak
en tabak voor oraal gebruik niet goed zichtbaar is en er geen geur bij het gebruik
waarneembaar is waardoor handhaving van het rookverbod door de beheerder en het toezicht
van de NVWA daarop moeilijker is. Bij de overweging om deze producten onder het rookverbod
te brengen is de lastige handhaving van het rookverbod voor deze producten meegewogen.
Gezien de beperkte zichtbaarheid van het product op het moment dat het geconsumeerd
wordt, zou de beheerder een gebruiker al kunnen wijzen op het rookverbod wanneer het
product wel zichtbaar is. Dit kan bijvoorbeeld wanneer iemand het product op tafel
heeft liggen en aanstalten maakt het te consumeren, door de tabak uit de verpakking
te halen. Er wordt niet van de beheerder verwacht dat er een fysieke controle plaatsvindt
om gebruik aan te tonen. Het is dus bijvoorbeeld niet nodig iemand te verzoeken de
mond te openen zodat vastgesteld kan worden dat er pruimtabak gepruimd wordt. Ditzelfde
geldt voor de controle op de handhaving door de NVWA. Gezien het beperkte gebruik
van het product en de meer beperkte gevolgen voor omstanders acht de regering deze
manier van handhaven proportioneel voor deze producten.

De NVWA heeft naast het bovenstaande oordeel over het wetsvoorstel het advies gegeven
om kruidenrookproducten eveneens onder het rookverbod te brengen. De NVWA wijst erop
dat uitzonderingen de naleving ondermijnen en dat door de voorgestelde reikwijdte
de complexe inspectiewerkwijze voor de NVWA bij shishalounges blijft bestaan. Of tabak
in een waterpijp wordt gerookt moet namelijk via laboratoriumonderzoek worden vastgesteld.
Als een kruidenrookproduct zonder tabak wordt gebruikt, wordt het rookverbod niet
overtreden. Bij de onderhandelingen voor het preventieakkoord is het onder het rookverbod
brengen van kruidenrookproducten niet als één van de prioriteiten naar voren gekomen.
Hier is niet voor gekozen omdat kruidenrookproducten, zoals de waterpijp, veelal worden
gerookt op vaste locaties. De bezoekers van deze inrichtingen zijn net als bezoekers
van tabaksspeciaalzaken bewust op zoek naar deze producten, en komen er dan ook niet
toevallig mee in aanraking. De producten die met de uitbreiding onder het rookverbod
worden geplaatst, worden meer in het publieke domein geconsumeerd en hebben daardoor
een groter aandeel in het ondermijnen van de niet-rokennorm. In het preventieakkoord
is wel opgenomen dat de rookruimten in de horeca, en dus ook in de shishalounges zullen
worden afgeschaft; daarvoor is wetgeving in voorbereiding. Dit betekent dat in deze
inrichtingen dan geen waterpijp met tabak meer mag worden gerookt.

10. Gevolgen voor regeldruk

Het concept wetsvoorstel is ter advies voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk
(hierna: ATR)35. Het ATR stelt dat het wetsvoorstel slechts beperkte gevolgen heeft voor de regeldruk
van eigenaren, beheerders en werkgevers. De reden hiervoor is volgens het ATR dat
in de praktijk in gebouwen en inrichtingen waar het huidige rookverbod geldt niet
of nauwelijks op andere wijze tabak geconsumeerd wordt en e-sigaretten worden gerookt.
Het ATR vermoedt dat dit komt doordat bezoekers al denken dat het gebruik onder dat
verbod valt. Daar waar beheerders bij andersoortig gebruik tot handhaving moeten overgaan,
zal dat in de praktijk dus maar in een beperkt aantal gevallen nodig zijn, en op den
duur afnemen. De uitbreiding van het rookverbod leidt tot eenmalige kennisnemingskosten
bij beheerders en eigenaren van instellingen en het personeel die de wet moeten handhaven.
De verwachting is dat de tijdsinvestering om de inhoud van deze wetswijziging tot
zich te nemen als eenvoudig tot matig gekwalificeerd kan worden en dus 3 tot 15 minuten
tijd zal kosten.36 Het is niet bekend in hoeveel gebouwen en inrichtingen het rookverbod van toepassing
is. Bij een deel van deze gebouwen en instellingen zal al een meer uitgebreid rookverbod
van toepassing zijn, omdat deze in de huisregels zijn opgenomen. Bij deze instellingen
liggen de kennisnemingskosten lager.

In verband met de verschillende wetgevingstrajecten van de Tabaks- en rookwarenwet,
adviseert het ATR in de nota van toelichting aandacht te besteden aan het voor de
regeldruk minder belastende alternatief van een (geleidelijke) introductie van een
algeheel rookverbod voor de doelgroep van de voorgenomen maatregelen. In het Nationaal
Preventieakkoord is gekozen voor een breed pakket aan maatregelen om het gebruik van
tabaks- en aanverwante producten op meerdere manieren te ontmoedigen en een rookvrije
generatie te realiseren omdat dit een effectieve aanpak gebleken is. De uitbreiding
van het rookverbod met de e-sigaret en andere tabaksproducten maakt onderdeel uit
van deze effectieve aanpak die op voldoende maatschappelijk draagvlak kan rekenen.
Voor een algeheel rookverbod voor de gehele Nederlandse bevolking, zoals het ATR met
zoveel woorden voorstelt, is politiek en maatschappelijk gezien niet voldoende draagvlak.

11. Advies en consultatie

Via https://www.internetconsultatie.nl/rookverbod is van 25 april 2019 tot en met 26 mei 2019 aan een ieder de mogelijkheid geboden
te reageren op dit wetsvoorstel en de bijbehorende memorie van toelichting. Er zijn
in totaal 48 reacties binnengekomen van organisaties en particulieren. De organisaties
zijn onder te verdelen in organisaties die zich inzetten voor tabaksontmoediging en
gezondheid, organisaties uit de tabaksindustrie en organisaties die tabaksproducten
en elektronische dampwaar verkopen. Bij de consultatie is aangegeven dat bij de weging
van de inhoudelijke argumenten die worden aangedragen, rekening wordt gehouden met
artikel 5.3 van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging.

Ongeveer een kwart van de reacties was positief over het wetsvoorstel. Deze reacties
zijn afkomstig van gezondheidsfondsen, GGD-en, bedrijven en burgers. In deze reacties
wordt het vertrouwen uitgesproken dat de uitbreiding van het rookverbod bijdraagt
aan het realiseren van een rookvrije generatie. Ook wordt de blijdschap uitgesproken
dat de overlast door het gebruik van de e-sigaret zal afnemen als deze niet meer op
de werkplek of in publieke ruimten geconsumeerd mogen worden.

Een groot deel van de respondenten is tegen de uitbreiding van het rookverbod. Een
van de redenen die wordt aangevoerd is het argument dat de uitbreiding van het rookverbod
betuttelend zou zijn. Het merendeel van de negatieve reacties trekt het aangehaalde
wetenschappelijke onderzoek over de risico’s van de e-sigaret in twijfel en wijst
op de gezondheidswinst ten opzichte van het roken van een tabakssigaret. Een aantal
reacties stelt daardoor ook dat de e-sigaret een belangrijke rol kan spelen bij het
stoppen met roken en dat het gebruik daarom gestimuleerd zou moeten worden. Zoals
in de toelichting in paragraaf 5 is aangegeven brengt het gebruik van de e-sigaret
op korte termijn gezondheidsschade met zich mee, en zijn de gezondheidseffecten op
de lange termijn nog niet voldoende bekend. De regering is daarom niet van mening
dat de e-sigaret gestimuleerd zou moeten worden. In het huidige regeringsbeleid is
ruimte voor de e-sigaret als een stoppen-met-roken ondersteuningsmethode, zoals ook
staat beschreven in de in 2016 door zorgverleners opgestelde «richtlijn behandeling
tabaksverslaving en stoppen met roken ondersteuning».37 Daarin heeft overigens gedagsondersteuning, eventueel aangevuld met medicatie, de
voorkeur en wordt aangeraden gebruik van de e-sigaret na enige tijd af te bouwen.
De e-sigaret of het gebruik daarvan wordt niet verboden, en de voorgestelde wijziging
van de wet om het rookverbod uit te breiden verandert niets aan dit beleid.

Ten slotte zijn er enkele reacties binnengekomen over de reikwijdte van de uitbreiding
van het rookverbod. Zo wordt door twee partijen ingebracht dat het wenselijk zou zijn
om ook kruidenrookproducten onder het rookverbod te plaatsen. Het onder het rookverbod
brengen van kruidenmengsels zonder tabak is niet uit de onderhandelingen voor het
Nationaal Preventieakkoord gekomen, en is daarom niet meegenomen in deze uitbreiding
van het rookverbod. Het roken van kruidenmengsels met tabak valt nu al onder het rookverbod.

De ontvangen reacties uit de internetconsultatie geven geen aanleiding het concept
wetsvoorstel aan te passen.

12. Inwerkingtreding

Beoogd is deze wetswijziging per 1 juli 2020 in te laten gaan. Naar verwachting zal
vanaf die datum het rookverbod voor alle toegevoegde producten gelden. Voorafgaand
aan de inwerkingtreding zal de uitbreiding van het rookverbod worden gecommuniceerd
naar de verschillende brancheorganisaties zoals onder andere Koninklijke Horeca Nederland
en VNO-NCW.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

Zoals in het algemeen deel van deze toelichting is toegelicht, is het voor het uitbreiden
van de werkingssfeer van het rookverbod enkel nodig de definitie van het begrip rookverbod
aan te passen. Daartoe wordt artikel 1 van de wet gewijzigd. De voorgaande definitie
van het rookverbod bestond enkel uit een verbod om tabaksproducten te roken. De elementen «tabaksproducten consumeren op een andere manier dan roken» en «de
damp van elektronische sigaretten, al dan niet met nicotine, te consumeren» worden
aan de definitie toegevoegd. De term «rookverbod» wordt daarmee een symbool voor iedere
wijze van consumeren van tabaksproducten en e-sigaretten.

Gezien de definitie van tabaksproducten, vallen kruidenrookproducten niet onder de
nieuwe invulling van definitie van het nieuwe rookverbod. Dit geldt overigens ook
voor de navulverpakkingen en patronen voor e-sigaretten met of zonder nicotine. In
de nieuwe definitie van het rookverbod wordt niet verwezen naar het verzamelbegrip
«elektronische dampwaar», maar enkel naar elektronische sigaretten met en zonder nicotine.38 Het rollen van een sigaret op bepaalde plekken waar ook een rookverbod geldt, kan
onwenselijk zijn. Om die reden kan dit verboden zijn op grond van huisregels. Op grond
van de wet valt die handeling echter niet onder het rookverbod dat moet worden ingesteld
in gebouwen en inrichtingen die zijn genoemd in artikel 10 van de wet. Voor e-sigaretten
is hierbij aangesloten: het bijvullen of gereedmaken voor gebruik van een e-sigaret
valt niet onder de definitie van rookverbod.

Omdat gekozen is het begrip «rookverbod» zelf niet aan te passen werkt het begrip
door in alle artikelen van de wet en de daarop gebaseerde regelgeving. Daar waar op
grond van artikel 10 van de wet een rookverbod moet worden ingesteld, aangeduid en
gehandhaafd, moet na inwerkingtreding van deze wet dus een rookverbod gaan gelden
dat ziet op het verbieden van roken van tabaksproducten, het consumeren van tabaksproducten
en het consumeren van e-sigaretten met of zonder nicotine.

Artikel II

Inwerkingtreding van deze wet is voorzien op 1 juli 2020.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis