Verslag van een bijeenkomst : Verslag van de interparlementaire conferentie van 8 en 9 september 2019 over asiel- en migratiezaken te Helsinki

Nr. 575 VERSLAG VAN EEN INTERPARLEMENTAIRE CONFERENTIE

Vastgesteld 16 oktober 2019

In het kader van het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie organiseerde
het Finse parlement op 8 en 9 september 2019 een conferentie over de toekomst van
de Europese samenwerking op het terrein van asiel en migratie te Helsinki. Namens
de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer namen de leden
Van Toorenburg en Van Wijngaarden deel aan deze bijeenkomst. Zij brengen als volgt
verslag uit.

Opening

De conferentie werd ingeleid door de Jehu Ererola, ondervoorzitter van het Finse parlement. Hij lichtte toe dat de conferentie zich
richt op twee thema’s. Ten eerste een vooruitblik op de uitdagingen in de komende
decennia, die Europese landen het hoofd kunnen bieden door samenwerking. Volgens de
heer Ererola is migratie vanuit Afrika het meest significant voor Europa. De belangrijkste
oorzaak daarvan zijn de demografische ontwikkelingen op dat continent. Alle andere
oorzaken als klimaatverandering, economische onderontwikkeling, conflict en onderdrukken
zijn daar afgeleiden van volgens de ondervoorzitter. Een gemeenschappelijk Europees
beleid is nodig als antwoord. De EU moet grondoorzaken aanpakken via ontwikkelingssamenwerking,
noodhulp en handel. Dit zou op wederkerige basis moeten plaatsvinden, waarbij ontvangende
landen zich moeten committeren aan een twee-kindbeleid. Ook Islamitisch geweld moet
worden aangepakt. Dit vormt een bedreiging voor zowel de EU als de regio. Het tweede
deel van de conferentie gaat over Europees grens- en veiligheidsbeleid. De heer Ererola
bracht de Europese Raad van Tampere van 1999 in herinnering. Tijdens deze Raad zetten
de regeringsleiders de belangrijkste lijnen voor de ruimte van Vrijheid, Veiligheid
en Recht uit. Hoewel de EU er sindsdien in is geslaagd gemeenschappelijke minimumnormen
op het gebied van asiel vast te stellen, heeft een lakse houding van sommige lidstaten
tot beperkte resultaten geleid. Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (GEAS)
moet daarom worden hervormd en worden toegepast op meer uniforme wijze. Daarbij moet
aandacht zijn voor de groeiende meningsverschillen onder keizers over de juiste omgang
met migratie. De grensbewaking moet streng zijn. Asielzoekers moeten vanuit kampen
en via elektronische weg verzoeken tot internationale bescherming indienen. Het motto
van het Fins voorzitterschap is daarom: van woorden naar daden.

Rikka Purra, voorzitter van de commissie voor openbaar bestuur, opende daarna de conferentie.
In haar toespraak hield zij de zaal voor dat het internationaal migratierecht tot
stand is gekomen in een ander tijdperk, dat niet meer past bij de grote migratiestromen
naar het global north. De asielinstroom heeft een grote culturele, economische en politieke impact op gastlanden.
Zij stelt daarom de vraag waarom bescherming niet langer als een tijdelijke aangelegenheid
wordt gezien. Economische verschillen tussen werelddelen zijn belangrijke drijvers
van migratie. Het gaat hier om miljarden personen. Er moet daarom naar het mondiale
beeld worden gekeken en niet slechts naar de Europese situatie. Migratie betekent
een enorme druk op de publieke middelen, terwijl grondoorzaken niet worden aangepakt.
De EU moet de wereldwijde problemen niet proberen op te lossen, maar past bescheidenheid.
Mevrouw Purra waarschuwde dat het opheffen van de waterscheiding tussen asiel en arbeidsmigratie,
zoals de Finse regering onlangs heeft voorgesteld, de legitimiteit van het stelsel
ondermijnt. Een ineffectief terugkeerbeleid heeft een aanzuigende werking. Lidstaten
moeten samenwerken om terugname te bevorderen. Hierbij moeten handel en hulp als hefbomen
worden ingezet. Dit betekent een verschuiving in het humanitair denken. Voor sommigen
is dat wellicht pijnlijk. De EU en asiel zijn echter niet het antwoord op Afrika’s
problemen.

Sessie I: de alomvattende Europese benadering van migratie en asiel – de weg voorruit

Na een inleiding van mevrouw Purra, gaf zij het woord aan de heer Henrik Nielsen, afdelingshoofd asiel van de Europese Commissie. De heer Nielsen benoemde drie grote
trends die het toekomstige migratiebeleid van Europa zullen beïnvloeden. 1) Europa
zal blijvend worden geconfronteerd met instabiele en onvoorspelbare buurlanden met
economische ongelijkheid. 2) Mondiale geopolitieke trends zullen een grote impact
hebben op migratiestromen richting Europa. 3) De Europese bevolking wordt ouder en
Europa zal worden betrokken bij de mondiale strijd om talent. Europees beleid zal
daarom daadwerkelijk alomvattend moeten zijn. De EU moet langdurige partnerschappen
aangaan die wederzijds voordelig zijn voor de EU en landen van herkomst en doorreis.
We moeten ons niet alleen concentreren op de terugkeer van illegale migranten, maar
ook op economische groei, informatie over de risico’s van illegale migratie, enzovoort.
Dit impliceert een whole-of-government benadering, die verder gaat dan ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie.

De heer Nielsen zei voorts dat de EU zijn huis op orde moet hebben. De IT-systemen
en grenswacht worden nu gemoderniseerd. Ten aanzien van het GEAS moeten we eerst naar
de basale elementen kijken, voordat we het over de complexere punten hebben. De grondslag
van het GEAS is het Handvest voor de Grondrechten. Procedures van lidstaten moeten
worden geharmoniseerd en toegang tot de procedure moet worden geborgd zonder ernstige
vertragingen. Ten aanzien van solidariteit zal Ursula von der Leyen een nieuwe benadering
aankondigen. De ambtenaren wachten nu op deze politieke sturing.

Ola Henrikson, regionaal directeur van de internationale organisatie voor migratie, nam daarna het
woord. Hij benadrukte eveneens het belang van lokale, nationale, regionale en mondiale
samenwerking. De Zuid-Zuid migratie is iets meer dan de Zuid-Noord migratie. 60% van
de mondiale migratie is arbeidsmigratie. Klimaatverandering is het grote vraagstuk
van deze tijd. Er zijn regionale partnerschappen nodig om de klimaat-migratie nexus
te adresseren. Daarnaast is er een humanitaire uitdaging: 68 miljoen migranten zijn
gedwongen ontheemd. 4.3 miljoen personen zijn slachtoffer van mensenhandel en uitbuiting.
Ten derde is er een demografische uitdaging. Europa wordt ouder en arbeidsmarkttekorten
moeten worden gematcht. Ten vierde is er een multilaterale uitdaging: regeringen moeten
samenwerken via mondiale partnerschappen. Het IOM en de UNCHR hebben dit benadrukt
gedurende de discussies over ontscheping.

Ilkka Salmi, secretaris-generaal van het Ministerie van Binnenlandse Zaken van Finland, ging
in op de actuele migratietrends en benadrukte het toegenomen belang van de externe
dimensie. Hij drong aan op hogere hervestigingsaantallen, experimenten met legale
migratie en meer terugkeer via partnerschappen. Het Fins voorzitterschap zal werken
aan de herziening van de terugkeerrichtlijn en de uitrol van de nieuwe Frontex-verordening.
Ten aanzien van de interne dimensie moet er beter zicht komen op secundaire migratiestromen
en een voorspelbare afwikkeling van geredde migranten, in afwachting van een nieuw
Dublin-stelsel.

Tijdens de discussie met de zaal namen de deelnemende parlementariërs namen voornamelijk
standpunten in aan de flanken van het politieke spectrum. Mevrouw Pagazaurtundua Ruiz van het Europees parlement vond dat de Raad onvoldoende voortgang boekte op het migratiedossier
en vroeg om meer legale migratiemogelijkheden. De heer Barna Pal Zsigmond (Hongarije) vond dat Europese families gestimuleerd moeten worden om weerstand te bieden aan
de demografische bedreiging die uitgaat van migranten. De leden Van Hattum en Faber (Eerste Kamer) benadrukten dat Europa niet solidair moeten zijn met criminelen en
mensen die het continent willen Islamiseren. Afrika is een rijk continent met veel
grondstoffen en moet daarom economisch groeien. Jussi Hallo-Abo (Finland) zei dat grootschalige werkloosheid en misdaad voor problemen zorgen in Europa. Dat
mensen een beter leven zoeken is begrijpelijk, maar het is de vraag of Europa dat
moet bieden. Parlementariërs uit de zuidelijke lidstaten zoals Vasileios Ypsilantis (Griekenland) en Elena Manez Rodriguez (Spanje) vroegen om meer steun vanuit het noorden bij de opvang van migranten.

De Tweede Kamerdelegatie heeft bij monde van het lid Van Toorenburg het Finse parlement gecomplimenteerd met de moeite die het heeft genomen deze conferentie
te organiseren, indachtig het feit dat Finland niet zulke grote migratiestromen te
verwerken heeft als de rest van Europa. Zij verwoordde de Nederlandse inzet op opvang
in de regio, het adresseren van grondoorzaken en effectievere terugkeer. Legale migratie
kan daarbij een antwoord zijn, maar prioriteit zal moeten worden gegeven aan het terugbrengen
van het aantal illegale migranten. Het lid Van Wijngaarden bedankt het Finse parlement eveneens voor de organisatie en stelde vraagtekens bij
de aanname dat meer ontwikkelingshulp migratie zal terugdringen. Het kan migratie
ook stimuleren. Verder benadrukte hij dat het van belang is om bij discussies over
legale migratie een dialoog te hebben met burgers over de politieke keuzes die daarbij
dienen te worden gemaakt. Het antwoord op demografische uitdagingen is geen technocratische
kwestie.

essie II: Europese aanpak van migratie en asiel – van beleid naar praktijk

Mevrouw Purra leidde de sessie in met de stelling dat er op dit moment geen asielstelsel bestaat
binnen de EU dat werkelijk gemeenschappelijk is. Zij benadrukte het belang van heldere
regels over welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek
en een duurzaam systeem voor ondersteuning van lidstaten die kampen met een hoge instroom.
Daarnaast is het essentieel dat bescherming alleen wordt verleend aan personen die
dat nodig hebben en anderen terugkeren.

De heer Jamil Addou, principal head of department van het Europees Asielondersteuningsbureau (EASO), nam daarma het woord. Hij onderschreef
dat er nog geen sprake is van een uniform asielstelsel. Tegelijkertijd zijn er in
de afgelopen 20 jaar grote stappen gezet. De eerste generatie GEAS-wetgeving leidde
tot minimumstandaarden, de tweede generatie tot gemeenschappelijke standaarden. In
een land als Frankrijk heeft dat de asielprocedure ingrijpend veranderd. Desalniettemin
gaan lidstaten verschillend om met verzoeken tot internationale bescherming. Dit werkt
secundaire migratie in de hand. EASO kan onderdeel zijn van de oplossing. Het bureau
heeft sinds 2012 32.000 migratieambtenaren getraind. Daarnaast publiceert het richtsnoeren
voor de toepassing van het GEAS en ambtsberichten over de situatie in herkomstlanden
en is de operationele ondersteuning is in de afgelopen jaren enorm toegenomen. EASO
is een van belangrijkste uitvoerders van de hotspot benadering in Griekenland en Italië. EASO voerde de relocatiebesluiten van 2017 uit
en ondersteunde de EU-Turkije verklaring, onder meer met onderzoek naar de opvangsituatie
in Turkije. Recentelijk was EASO betrokken bij de ontscheping van migranten na de
sluiting van Italiaanse zeehavens voor NGO-schepen.

Een daadwerkelijk gemeenschappelijk asielstelsel betekent: geen enkele lidstaat draagt
een disproportionele druk alleen, lidstaten moeten een duurzaam solidariteitsmechanisme
overeenkomen. Secundiare migratie moet effectief worden bestreden. Migranten zonder
beschermingsbehoefte moeten terugkeren. Om dit te bereiken, moet het mandaat van EASO
worden versterkt.

Admiraal Markku Hassinnen, hoofd operaties van de Finse grens- en kustwacht, lichtte vervolgens de rol van
grensbewaking toe bij migratiebeheer. Nu de situatie in de Middellandse zee rustig
is, vraagt hij aandacht voor de risico’s en zwaktes aan de oostelijke buitengrenzen.
Grensbeheer is een belangrijk onderdeel van migratiemanagement, maar geen panacee.
Volledige controle van de buitengrenzen is onhaalbaar. Grensbewaking moet zich daarom
ook richten op de binnengrenzen. Met de uitbreiding van Frontex met 10.000 grenswachten,
wordt grensbewaking het sterkste aspect van het EU-migratiebeleid. Het merendeel van
de grensbewakingsfunctie is echter nog altijd de verantwoordelijkheid van nationale
autoriteiten. De politieke problemen zijn daarmee echter niet opgelost.

Mevrouw Janna Vuorio, directeur-generaal van de Finse immigratiedienst, kwam als laatste panelist aan
het woord. Zij besprak de Europese ontwikkelingen vanuit het perspectief van de nationale
immigratieautoriteiten. De Tampere conclusies van 1999 waren erg optimistisch. Er
waren slechts 10 lidstaten en in die tijd speelde de Balkancrisis, waarbij er een
programma was van humanitaire evacuatie en vrijwillige terugkeer. De aanslagen van
11 september 2001, het mondiale terrorisme, de toetredingsonderhandelingen met Turkije
en de actievere rol van Rusland op het wereldtoneel vragen om een realistische benadering.
De crisis van 2015 leerde Europa een aantal lessen. Het is belangrijk een systeem
van vroegtijdige waarschuwing te hebben en proactief beleid te voeren. Noodplannen
moeten gereed liggen, dit bevordert de weerbaarheid van het asielstelsel. Asielsystemen
moeten eerlijk en efficiënt zijn, met voldoende aandacht voor kwaliteit. Niet alleen
lidstaten aan de buitengrenzen hebben last van migratie. Door secundaire bewegingen
is de druk overal voelbaar. Het is echter lastig om de bewegingen in kaart te brengen.
Dat is de grote uitdaging voor de derde generatie GEAS. Daarvoor zijn meer gegevens
en analyse nodig van asielzoekers en van asielbeschikkingen. Tenslotte is effectieve
terugkeer een belangrijk aandachtspunt. Mevrouw Vuorio stelde tenslotte de vraag of
alle lidstaten in dezelfde boot zitten en dezelfde koers hebben, of dat alle nationale
en regionale boten met elkaar competeren en verschillende richtingen uitvaren. Europa
zou eendrachtig moeten optrekken.

Tijdens de discussie met de zaal bleek er overeenstemming in algemene zin te bestaan
over de prioriteiten: grensbewaking, hervorming GEAS, effectievere terugkeer en bestrijding
van grondoorzaken. Zodra het concreter werd, was er weinig consensus. Veel delegaties
hielden zich daarom op de vlakte. De heer Ypsilantis (Griekenland) vroeg bijvoorbeeld om een GEAS met een juiste balans van solidariteit
en verantwoordelijkheid. De heer Kurzepa (Polen) riep op om de conclusies van de Europese Raad van juni 2018 uit te voeren.
Een aantal delegaties nam echter scherp stelling. De heer Bartola (Malta) meldde bijvoorbeeld dat mensen in zijn land vinden dat er geen fysieke ruimte
is voor moskeeën. De heer Mahnic (Slovenië) vond dat lidstaten zelf weer hun eigen grenzen moeten gaan bewaken. Mevrouw
Acedo (Spanje) wilde juist meer arbeidsmigratie.

Het lid Van Toorenburg merkte op dat veel aspecten van het migratiebeleid vandaag besproken zijn, maar dat
er nog onvoldoende aandacht is geweest voor de maatschappelijke gevolgen van illegale
migratie. Zij pleitte voor ruimere detentiegronden ten aanzien van uitgeprocedeerde
asielzoekers die de openbare orde verstoren.

Afsluiting

Mevrouw Purra prees de discussies die zij als eerlijk en open heeft ervaren. Zij benadrukte dat
Finland hervorming van het GEAS steunt en belang hecht aan streng grenscontroles.
Het land van eerste binnenkomst moet de asielprocedure doen. Vrijheid van persoonsverkeer
is belangrijk, maar asielzoekers mogen niet vrij door Europa trekken. Afgewezen asielzoekers
moeten terug naar veilige transit- of herkomstlanden. Dit is de grootste uitdaging.
Internationaal recht is niet vanzelfsprekend. De EU moet zich beter voorbereiden op
grote migratiebewegingen. Het huidige systeem werkt niet, omdat lidstaten last hebben
van andere lidstaten die hun grenzen slecht bewaken. Het huidige systeem is te kostbaar
en moet worden hervormd. Mevrouw Purra dankt alle sprekers en deelnemers voor hun
bijdragen en wenste hen een goede terugreis.

Van Toorenburg

Van Wijngaarden