Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 317 Wijziging van de Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1 Inleiding
Het kabinet streeft naar slagvaardig en doelmatig toezicht op het collectief beheer
van auteursrechten en naburige rechten. In de Wet toezicht en geschillenbeslechting
collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten (hierna: de Wet toezicht)
zijn de normen opgenomen waaraan collectieve beheersorganisaties (cbo’s) en onafhankelijke
beheersorganisaties (obo’s) zich moeten houden. Deze wet wijst het College van Toezicht
Auteurs- en naburige rechten (hierna: het College) aan als toezichthouder op de naleving
van die normen. Het toezicht is de afgelopen jaren door verschillende wetswijzigingen
versterkt en verbreed.1 De wetswijziging uit 2013 is in 2016 geëvalueerd. In lijn met de uitkomsten van de
evaluatie vergroot dit wetsvoorstel de slagvaardigheid en doelmatigheid van het toezicht.
Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de toezeggingen die aan de Tweede Kamer zijn
gedaan naar aanleiding van de wetsevaluatie.2
Uitgangspunt bij het optreden van het College is dat zijn middelen en capaciteit worden
ingezet waar het risico op normovertreding het grootst is. Het College moet met gezag
kunnen ingrijpen wanneer de overtreding daar om vraagt. Sancties moeten voldoende
effectief en afschrikwekkend zijn. Aan de andere kant moeten onder toezicht gestelde
organisaties die de regels naleven hun activiteiten kunnen uitvoeren zonder ongerechtvaardigde
hinder van het toezicht te ondervinden.
Aanscherping toezicht
Het wetsvoorstel voorziet in zes wijzigingen in de Wet toezicht, die het College in
staat moeten stellen zijn middelen en capaciteit optimaal in te zetten. In de eerste
plaats wordt geregeld dat het College een aanwijzing kan geven en vervolgens een bestuurlijke
boete (hierna ook: boete) kan opleggen zonder dat het eerst advies hoeft uit te brengen
aan een cbo. Ook regelt dit wetsvoorstel dat het College direct een boete kan opleggen
als sprake is van recidive. Dit stelt het College in staat om door te pakken als de
omstandigheden daartoe nopen (zie par. 3.1). In de tweede plaats wordt het handhavingsinstrumentarium
van het College uitgebreid met het zogenoemde toezeggingsbesluit, een instrument dat
de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) al kent. Dit geeft het College de mogelijkheid
via een betrekkelijk eenvoudige procedure op korte termijn een gedragsverandering
bij een cbo of obo te bewerkstelligen (zie par. 3.2). In de derde plaats krijgt het
College de mogelijkheid om verscherpt toezicht uit te oefenen op cbo’s en obo’s. Het
College kan verscherpt toezicht gaan houden als het gegronde redenen heeft om te twijfelen
aan een juist beleid of juiste gang van zaken bij een cbo of obo. Het kan in dat geval
aan de hand van een verbeterplan verbeteringen afdwingen. Ook kan het College beleidsregels
vaststellen om de lasten van het toezicht te verlichten (zie par. 3.3). In de vierde
plaats krijgt het College de mogelijkheid om bestuurders, directieleden en toezichthouders
van cbo’s en obo’s met een omzet van meer dan 50 miljoen euro te toetsen op hun betrouwbaarheid
en geschiktheid voor deze functies (zie par. 3.4). In de vijfde plaats wordt de reikwijdte
van het preventieve toezicht verduidelijkt. Dat biedt zowel het College als de cbo’s
en obo’s meer rechtszekerheid (zie par. 3.5).
Doorberekening toezichtkosten
Voorts stelt het kabinet, mede naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie
en in lijn met het rapport Maat houden uit 20143 voor om het toezicht niet langer volledig uit de algemene middelen te bekostigen,
maar deels te bekostigen uit de algemene middelen en deels te laten bekostigen door
de sector. De toezichtkosten worden dus niet meer volledig op de maatschappij afgewenteld,
maar komen voor de helft voor rekening van cbo’s en obo’s (zie par. 3.6). Dat is tot
op zekere hoogte vergelijkbaar met de toezichtkosten van de AFM en DNB, die sinds
2015 volledig worden doorberekend aan de financiële instellingen. De grond voor de
doorberekening van de toezichtkosten aan cbo’s en obo’s is dat deze organisaties een
afgesloten groep zijn die in hoge mate profijt hebben van het toezicht (het zgn. profijtbeginsel).
Goed toezicht geeft ook de gebruikers van beschermde prestaties vertrouwen geven in
het goed functioneren van die organisaties en de kwaliteit van de diensten die zij
leveren.4
Overige aanpassingen
Ten slotte brengt dit wetsvoorstel een aantal andere, kleinere wijzigingen aan in
de Wet toezicht. Zo verplicht dit wetsvoorstel het College om elk jaar uiterlijk op
1 oktober het jaarverslag en het toezichtsrapport uit te brengen. Voorts regelt het
wetsvoorstel dat de kosten voor onderzoek bij een cbo of obo waartoe het College aanleiding
ziet, door de betrokken cbo of obo worden gedragen. Verder wordt de Wet toezicht zo
aangepast dat een vacature in het College kan worden vervuld met de benoeming van
een vervangend lid voor de periode van ten hoogste vier jaar, dus niet slechts voor
de resterende benoemingsperiode van het afgetreden lid, zoals dat nu is geregeld.
Dat bevordert de continuïteit van het College. Voorts wordt in de Wet toezicht verduidelijkt
dat het College tevens tot taak heeft toezicht uit te oefenen op de naleving van de
op obo’s rustende verplichtingen en handhavend kan optreden als een obo niet aan deze
verplichtingen voldoet. Deze wijzigingen worden nader toegelicht in de artikelsgewijze
toelichting.
Ter inleiding op de bespreking van de belangrijkste wijzigingen wordt allereerst kort
stilgestaan bij het nut van collectief beheer van auteurs- en naburige rechten, de
noodzaak van het toezicht op collectief beheer en de evaluatie van het wettelijke
kader voor toezicht waaruit de voorgestelde wijzigingen merendeels voortvloeien.
2 Achtergrond
2.1 Nut van collectief beheer
Het auteursrecht is het uitsluitend recht van de maker van een werk van letterkunde,
wetenschap of kunst, of van diens rechtverkrijgenden, om zijn werk openbaar te maken
en te verveelvoudigen, behoudens de beperkingen bij de wet gesteld (art. 1 Auteurswet).
In de Wet op de naburige rechten zijn met het auteursrecht corresponderende aanspraken
opgenomen voor uitvoerende kunstenaars (bijv. musici of acteurs), fonogrammenproducenten,
producenten van eerste vastleggingen van films en omroeporganisaties. Ten behoeve
van de leesbaarheid zal hierna naar auteurs- en naburige rechten tezamen worden verwezen
als «het auteursrecht» of «auteursrechten». De uitoefening van het auteursrecht is
in beginsel voorbehouden aan individuele rechthebbenden. Zij kunnen er vrijwillig
voor kiezen het auteursrecht collectief uit te oefenen. Collectief beheer is wettelijk
verplicht in geval van reprografisch verveelvoudigen, openbaar maken van commerciële
fonogrammen, secundaire openbaarmaking via de kabel, thuiskopiëren en leenrecht.
Collectief beheer is van belang voor zowel rechthebbenden als gebruikers van beschermd
materiaal. Rechthebbenden hebben met collectief beheer een instrument in handen om
het auteursrecht slagvaardig uit te oefenen in die gevallen waarin individuele rechtenuitoefening
vanwege de grote en uiteenlopende mate waarin beschermd materiaal wordt gebruikt in
feite onmogelijk wordt, bijvoorbeeld in geval van openbaar muziekgebruik. Rechthebbenden
hebben daarmee meer zekerheid dat zij een billijke vergoeding voor het gebruik van
hun beschermde prestaties ontvangen. Collectief beheer biedt eveneens voordelen voor
gebruikers van beschermd materiaal. Gebruikers hoeven het gebruik van beschermd materiaal
niet meer te regelen met alle daarbij betrokken binnen- en buitenlandse rechthebbenden.
Zij kunnen meestal terecht bij één cbo dan wel obo om de rechten te regelen. Een dergelijke
«one stop shop» vergemakkelijkt het regelen van de benodigde rechten.
De belangrijkste activiteiten van cbo’s en obo’s zijn de verlening van licenties aan
gebruikers, het houden van toezicht op het gebruik van beschermd materiaal overeenkomstig
de licentie en de inning en verdeling van geïnde bedragen voor de exploitatie van
rechten. De Wet toezicht hanteert een uit de Richtlijn collectief beheer5 overgenomen onderscheid tussen cbo’s en obo’s. De verschillen tussen cbo’s en obo’s
liggen hierin dat obo’s altijd met winstoogmerk opereren en niet onder zeggenschap
staan van rechthebbenden. Er zijn twee soorten cbo’s te onderscheiden. Een deel van
de cbo’s oefent direct of indirect een aan de wet ontleende taak uit, wat gepaard
gaat met een wettelijk dan wel feitelijk exploitatiemonopolie. Daarnaast zijn er cbo’s
die zonder wettelijke grondslag bepaalde auteursrechten exploiteren namens rechthebbenden.
In dat geval is sprake van vrijwillig collectief beheer. Voorbeelden van obo’s zijn
CCLI en Rights Direct. Voorbeelden van cbo’s zijn Vereniging Buma, Stichting Stemra
en Sena.6
2.2 Noodzaak van toezicht op collectief beheer
Extern toezicht op collectief beheer van auteursrechten is aangewezen omdat cbo’s
en obo’s een machtspositie hebben ten opzichte van rechthebbenden en gebruikers en
vanwege de sociaal-culturele en financieel-economische belangen die met collectief
beheer zijn gemoeid. De Wet toezicht bevat normen over onder meer transparantie, verdeling
van geïnde gelden, beheerskosten, informatieverplichtingen en geschillenbeslechting.
Cbo’s dienen zich aan deze normen te houden. Het toezicht op de naleving van deze
normen is op grond van de Wet toezicht belegd bij het College. Het College ziet er
onder meer op toe dat cbo’s rekening houden met zowel de belangen van rechthebbenden
als de belangen van betalingsplichtigen (art. 2, tweede lid, Wet toezicht).
Het College beschikt over instrumenten om zowel preventief als repressief toezicht
te houden op de naleving van de normen in de Wet toezicht door cbo’s. Tot preventief
toezicht is het College onder meer in staat doordat cbo’s vooraf schriftelijke instemming
dienen te vragen voor belangrijke besluiten (art. 3). Daarnaast dienen cbo’s het College
vooraf schriftelijk te informeren over besluiten die van wezenlijke invloed zijn op
de uitoefening van hun taken (art. 5). Repressief toezicht is mogelijk onder meer
door middel van adviezen, aanwijzingen en het opleggen van een bestuurlijke boete
of last onder dwangsom. Wanneer een cbo de in de Wet toezicht opgenomen normen niet
naleeft, kan het College een advies aan de cbo geven. Als de cbo het advies niet opvolgt,
heeft het College de bevoegdheid om een bindende aanwijzing te geven. Als de cbo de
aanwijzing niet opvolgt, heeft het College de bevoegdheid om een boete of last onder
dwangsom op te leggen.
2.3 Evaluatie van de Wet toezicht
De meest recente wijzigingen van de Wet toezicht dateren van 2013 en 2016. De op 1 juli
2013 in werking getreden wijziging verscherpt en verbreedt het toezicht op cbo’s.7Het doel van de wetswijziging uit 2013 was waarborgen te bieden voor het transparant
en efficiënt functioneren van cbo’s ten behoeve van rechthebbenden en gebruikers.
Hiertoe zijn wettelijke maatregelen geïntroduceerd die zijn gericht op het borgen
van een gelijk speelveld voor collectief beheer, het vergroten van de transparantie
van cbo’s, het verbeteren van de inning en verdeling van gelden door deze organisaties,
het vergroten van de slagkracht van het toezicht door het College en het borgen van
laagdrempelige geschillenbeslechting. De implementatie van de Richtlijn collectief
beheer vormde in 2016 aanleiding voor nadere wijziging van de Wet toezicht. De richtlijn
harmoniseerde nationale regelgeving over de toegang tot het collectief beheer door
cbo’s en de governance van en het toezicht op deze organisaties. De implementatie vond plaats in de Wet toezicht
via de Implementatiewet richtlijn collectief beheer.8
De wijziging uit 2013 is in 2016 in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks-
en Documentatie Centrum geëvalueerd door de Universiteit Utrecht in samenwerking met
Andersson Elffers Felix en Radicand Economics (hierna: de evaluatie).9De algemene indruk van de onderzoekers is dat de wetswijziging uit 2013 heeft geleid
tot een gelijk speelveld voor cbo’s. De verbreding van het toezicht is daarmee gerealiseerd.
De wetswijziging heeft er tevens toe geleid dat het College effectiever kan optreden.
De onderzoekers zien wel ruimte voor verdere verbetering. Het toezicht kan nog slagvaardiger
en doelmatiger worden gemaakt.10 Samengevat komt het erop neer dat het College de afgelopen jaren een goede informatiepositie
heeft opgebouwd. Die informatiepositie moet het College in staat stellen om de voorstellen
die het toezicht nog slagvaardiger en doelmatiger maken, ten volle te benutten. Bij
brief van 12 december 2016 heeft het kabinet de uitkomsten van de evaluatie geapprecieerd.11 Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan de toezeggingen die in deze brief zijn gedaan.
3 Inhoud van het wetsvoorstel
3.1 Aanwijzing en bestuurlijke boete zonder voorafgaand advies
Wanneer een cbo de Wet toezicht niet naleeft, heeft het College naar huidig recht
de bevoegdheid om een bindende aanwijzing te geven (art. 6, tweede en derde lid, Wet
toezicht). Als de cbo de aanwijzing niet opvolgt, heeft het College de bevoegdheid
om de cbo een bestuurlijke boete of last onder dwangsom op te leggen (art. 18, eerste
lid, onderdeel a, resp. art. 19, eerste lid). Het College kan ook beide opleggen (art.
19, vierde lid). Aanleiding voor dergelijk ingrijpen van het College kan zijn dat
een cbo onvoldoende rekening houdt met de belangen van betalingsplichtigen of dat
waarborgen voor de tijdige uitbetaling van gelden aan rechthebbenden ontbreken. Vóórdat
het College kan overgaan tot een aanwijzing en vervolgens tot het opleggen van een
bestuurlijke boete of last onder dwangsom, moet het eerst een advies aan de cbo hebben
gegeven (art. 6, derde lid, en art. 18, eerste lid, onderdeel a). Het College kan
een advies uit eigen beweging geven, of na een verzoek van een cbo. De cbo is niet
verplicht het advies op te volgen.
Het College heeft dit getrapte handhavingssysteem zelf betiteld als omslachtig12 en geeft aan de mogelijkheid te missen direct over te kunnen gaan tot het uitbrengen
van een aanwijzing.13 Dit speelt met name in urgente gevallen waarin het College direct gedragsverandering
moet kunnen bewerkstelligen, bijvoorbeeld wanneer een cbo de aan rechthebbenden verschuldigde
bedragen niet zal kunnen uitkeren bij voortzetting van het gevoerde beleid. In dit
licht introduceert het wetsvoorstel de bevoegdheid voor het College om zonder voorafgaand
advies een aanwijzing uit te brengen en vervolgens een bestuurlijke boete op te kunnen
leggen. Deze bevoegdheid laat de rechtsbescherming van de cbo op grond van de Awb
onverlet (zie de bepalingen betreffende bezwaar en beroep en Titel 5.1 in de Awb).
Overigens blijft de mogelijkheid voor het College bestaan om (eerst) advies te geven
indien het dat gerade acht. In zijn reactie op het voorontwerp heeft het College bovendien
aangegeven over de bevoegdheid te willen beschikken om direct boetes op te leggen,
net als de ACM en de Autoriteit Persoonsgegevens.14 Een dergelijke mogelijkheid zou beperkt moeten zijn tot die gevallen waarin een cbo
of obo reeds eerder eenzelfde of een vergelijkbare overtreding heeft gemaakt. In het
wetsvoorstel is daarom voorzien in de mogelijkheid voor het College om zonder advies
of aanwijzing direct een boete op te leggen aan een cbo of obo als sprake is van recidive.
Dit voorstel is in lijn met de toezegging om de handhavingsprocedure verder te stroomlijnen.15
3.2 Toezeggingsbesluit
Het wetsvoorstel vergroot de slagvaardigheid en doelmatigheid van de handhaving door
het College verder door de introductie van een extra handhavingsinstrument: het toezeggingsbesluit.
Hiervoor is een voorbeeld genomen aan het handhavingsinstrumentarium van de ACM. De
ACM heeft al de mogelijkheid om een toezeggingsbesluit te nemen, onder meer in het
kader van mededingings- en consumententoezicht (zie art. 12h Instellingswet ACM).
Het wetsvoorstel regelt dat een cbo of obo aan het College kan toezeggen een overtreding
van (een) norm(en) in de Wet toezicht te beëindigen of niet te zullen begaan. De cbo
of obo kan vervolgens vragen de toezegging bindend te verklaren. Deze mogelijkheid
bestaat totdat het College een boete of last onder dwangsom oplegt. Een aanvraag is tijdig ingediend
als het College weliswaar een besluit tot het opleggen van een sanctie voorbereidt,
maar dit besluit nog niet heeft genomen. Het toezeggingsbesluit kan worden genomen
zowel vóór- als nadat een normschending door het College is vastgesteld.
Het College kan de aanvraag om de toezegging van een cbo of obo bindend te verklaren
inwilligen in een toezeggingsbesluit. Het toetst de aanvraag aan de volgende drie
cumulatieve voorwaarden: (1) het College moet het ten minste aannemelijk achten dat
de cbo of obo bij nakoming van de toezegging de overtreding van de Wet toezicht beëindigt
of – bij een dreigende overtreding deze – afwendt; (2) het College moet de naleving
van de toezegging kunnen controleren; (3) het College oordeelt dat het besluit doelmatiger
is dan een boete of last onder dwangsom. Afwijzing van de aanvraag volgt wanneer niet
is voldaan aan ten minste één van de drie voorwaarden. Is aan alle voorwaarden voldaan,
dan heeft het College de bevoegdheid om het toezeggingsbesluit te nemen. Het is daartoe
niet verplicht. Het College komt met andere woorden beoordelingsvrijheid toe.
De bevoegdheid van het College om een boete of last onder dwangsom op te leggen vervalt
als het een toezeggingsbesluit neemt. Dit bevordert de rechtszekerheid voor de cbo
of obo. Zij kan ervan uitgaan dat sanctionering achterwege blijft zolang zij de toezegging
nakomt. Komt de cbo of obo de toezegging niet na, dan behoudt het College de bevoegdheid
om alsnog een sanctie op te leggen. Daarom kan het College het toezeggingsbesluit
wijzigen of intrekken indien (a) de feiten waarop het besluit rust, wezenlijk zijn
veranderd, (b) het besluit berust op van de cbo of obo verkregen gegevens, die onvolledig,
onjuist of misleidend zijn, of (c) de cbo of obo zich niet aan de toezegging houdt.
Met het toezeggingsbesluit kan via een betrekkelijk eenvoudige procedure op korte
termijn een gedragsverandering bij cbo’s en obo’s worden bewerkstelligd. Sancties
en de daaraan voorafgaande procedures kunnen dan uitblijven. De commissie auteursrecht,
een bij wet ingesteld adviescollege dat de Minister voor Rechtsbescherming op het
Ministerie van Justitie en Veiligheid adviseert op het terrein van het auteursrecht
en de naburige rechten, onderschrijft dat het toezeggingsbesluit een nuttig en waardevol
instrument kan zijn. Zij denkt daarbij met name aan situaties waarin het moeilijk
is overeenstemming te bereiken vanwege de opstelling van (een deel van) de bij de
cbo aangeslotenen. De verwachting is dat de bereidheid om gevolg te geven aan een
toezeggingsbesluit groot is, omdat het initiatief tot gedragsverandering uit de organisatie
zelf komt.
3.3 Gericht toezicht
De doelmatigheid van het toezicht van het College wordt mede bepaald door de preventieve
werking van het toezicht. Deze werking kan worden vergroot door de toezichtcapaciteit
van het College te richten op die cbo’s en obo’s waar de kans op overtreding het grootst
is. Daarom geeft het wetsvoorstel het College de mogelijkheid om gerichter toezicht
uit te oefenen: verscherpt waar nodig, verlicht waar mogelijk.
Verscherpt toezicht geeft het College meer mogelijkheden om tijdig in te grijpen.
Verschillende toezichthouders maken reeds gebruik van het toezichtinstrument verscherpt
toezicht. Het College krijgt de bevoegdheid gerichter toezicht te houden op cbo’s
of obo’s als het gegronde redenen heeft om te twijfelen aan een juist beleid of juiste
gang van zaken bij de cbo of obo. Het College kan in dat geval aan de hand van een
verbeterplan verbeteringen afdwingen. In het kader van dat verbeterplan kan het College
de cbo of obo verplichten mee te werken aan voortgangsgesprekken over de uitvoering
van het plan. Ten slotte kan het College een eindverslag over het verbeterplan laten
opmaken door de cbo of obo. De commissie auteursrecht acht het verbeterplan een sterk
middel, omdat hiervan een duidelijk signaal uitgaat dat er mogelijk iets schort aan
de naleving van de Wet toezicht bij de betreffende cbo of obo.
Risicogericht toezicht geeft het College ook de mogelijkheid om de lasten te verminderen
van het toezicht voor cbo’s en obo’s die een goede trackrecord hebben van naleving van de voorschriften. Het College kan het beste zelf invulling
geven aan verlicht toezicht voor organisaties met een goede trackrecord door beleidsregels vast te stellen waarin zij de specifieke gevallen identificeert
die in aanmerking komen voor verlicht toezicht. Het College heeft aangegeven hiervoor
een traject te willen opstarten zodat de lasten van het toezicht kunnen worden verminderd.
Het is hierover thans ook in gesprek met Voice, de branchevereniging van cbo’s. Het
ligt op de weg van het College om de omstandigheden waarin en voorwaarden waaronder
het verlicht toezicht kan houden op te nemen in beleidsregels.
3.4 Toetsing van dagelijkse leidinggevenden en toezichthouders van cbo’s en obo’s
Het College ziet er onder meer op toe of cbo’s en obo’s voldoende zijn toegerust om
hun taken naar behoren te vervullen. In zijn advies over het voorontwerp van dit wetsvoorstel
merkt het College op dat het daartoe ook aandacht besteedt aan de integriteit, geschiktheid
en competenties van bestuurders, directieleden en toezichthouders van cbo’s en obo’s.
De toetsing van dagelijkse leidinggevenden en toezichthouders kan bijdragen aan het
verkrijgen van inzicht in de betrouwbaarheid en geschiktheid van deze functionarissen
voor hun functie. Daarnaast draagt het bij aan het maatschappelijk vertrouwen in de
sector in het algemeen. Er mag geen twijfel bestaan over de betrouwbaarheid en geschiktheid
van degenen die het beleid (mede-)bepalen, op personen die toezicht houden op het
beleid en op de algemene gang van zaken van een cbo of obo met een grote impact op
de markt. Daarom is in dit wetsvoorstel voorzien in de mogelijkheid dat het College
deze functionarissen toetst op hun betrouwbaarheid en geschiktheid wanneer zij leiding
geven aan of toezicht houden op een cbo of obo waarvan het in een bepaald kalenderjaar
geïnde bedrag aan vergoedingen meer bedraagt dan 50 miljoen euro. Het ligt voor de
hand dat het College van de nieuwe bevoegdheid gebruik maakt wanneer de cbo of obo
de kandidaat-bestuurder of -toezichthouder niet of onvoldoende heeft getoetst. Het
College kan de kandidaat zelf toetsen, maar dit ook aan een onafhankelijke, gespecialiseerde
derde partij uitbesteden. Tussentijds toetsen van zittende bestuurders en toezichthouders
is ook mogelijk.
3.5 Verduidelijking van de reikwijdte van preventief toezicht
Naar huidig recht dienen cbo’s bepaalde besluiten voorafgaand ter instemming aan het College voor te leggen (art. 3, eerste lid). Het gaat bijvoorbeeld om besluiten
die betrekking hebben op eenzijdige tariefverhogingen en op de totstandkoming van
modelovereenkomsten. Daarnaast dienen cbo’s het College vooraf te informeren over besluiten die van wezenlijke invloed zijn op hun taakuitoefening (art. 5, eerste
lid). Uit de evaluatie van de Wet toezicht blijkt dat in de praktijk behoefte bestaat
aan meer duidelijkheid over de reikwijdte van dit preventieve toezicht. In het wetsvoorstel
is verduidelijkt welke besluiten voorafgaand ter instemming aan het College moeten
worden voorgelegd en over welke besluiten het College vooraf moet worden geïnformeerd.
3.5.1 Nieuwe tarieven en gewijzigde tarieven
Cbo’s blijven verplicht om het College toestemming te vragen voor eenzijdige tariefverhogingen (art. 3). Het College onthoudt zijn goedkeuring
over een besluit tot een dergelijke tariefverhoging indien de verhoging buitensporig
is (art. 3, vierde lid). Het behoud van dit goedkeuringsvereiste dient ter bescherming
van gebruikers van beschermd materiaal. Cbo’s beschikken over een machtspositie (vgl.
par. 2.2 Noodzaak van toezicht op collectief beheer). Het risico op misbruik van deze machtspositie is hoger bij eenzijdige tariefverhogingen,
omdat de instemming van gebruikers ontbreekt. Daarnaast kan de eis om toestemming
te vragen van het College bijdragen aan het vinden van draagvlak voor een eenzijdige
vastgestelde verhoging indien een cbo in een eerder stadium niet in staat is gebleken
om met gebruikers overeenstemming te bereiken over een voorgenomen tariefverhoging.
Voorts worden cbo’s verplicht om het College te informeren over andere tariefverhogingen dan eenzijdige verhogingen en over nieuwe tarieven
(art. 5). In de nieuwe formulering van de informatieverplichting wordt buiten twijfel
gesteld dat het College over iedere mogelijke tariefverandering, anders dan een eenzijdige
tariefverhoging (die valt onder het toestemmingsvereiste van art. 3), moet worden
geïnformeerd, ook wanneer bijvoorbeeld een korting voor betalingsplichtigen vervalt.
Het gaat er dus om of het bedrag dat betalingsplichtigen betalen onder de streep kan
veranderen.
3.5.2 Algemene voorwaarden en overeenkomsten met brancheorganisaties
Cbo’s zijn naar huidig recht verplicht om het College toestemming te vragen voor de
vaststelling of wijziging van modelovereenkomsten. Het wetsvoorstel regelt dat cbo’s
het College moeten informeren over de vaststelling of wijziging van overeenkomsten met representatieve organisaties
van gebruikers, zoals brancheorganisaties, en het College toestemming moet vragen voor de vaststelling of wijziging van algemene voorwaarden. Dit is in
overeenstemming met het uitgangspunt waarop de commissie auteursrecht wijst: het preventieve
toezicht van het College zou gericht moeten zijn op algemene beleidsmaatregelen van
cbo’s. Met de vervanging van modelovereenkomsten door algemene voorwaarden kan het
College zich volgens de commissie auteursrecht beter focussen op zijn kerntaak toezicht
te houden op de algehele good governance bij cbo’s.
Algemene voorwaarden zijn een of meer bedingen die zijn opgesteld teneinde in een
aantal overeenkomsten te worden opgenomen, met uitzondering van bedingen die de kern
van de prestaties aangeven (vgl. art. 6:231, onderdeel a, BW). De bedingen die de
kern van de prestatie vormen zijn bijvoorbeeld bedingen over tarieven en toegepaste
kortingen. Deze bedingen vallen niet onder het begrip algemene voorwaarden. Een modelovereenkomst
bevat naast algemene voorwaarden afspraken over de kern van de prestatie, zoals tarieven
en kortingen. Deze overeenkomst wordt als standaard gebruikt tussen een cbo en een
groep betalingsplichtigen. Een voorbeeld van een modelovereenkomst is een overeenkomst
die tussen een cbo en representatieve organisaties van gebruikers wordt vastgesteld
en die vervolgens tussen betalingsplichtigen die zijn aangesloten bij deze representatieve
organisaties en de cbo wordt gehanteerd. Dit soort «brancheovereenkomsten» hebben
voor zowel cbo’s als betalingsplichtigen voordelen. Betalingsplichtigen kunnen profiteren
van de onderhandelmacht van representatieve organisaties, doordat deze brancheverenigingen
gunstigere afspraken kunnen bedingen met cbo’s dan individuele betalingsplichtigen.
Cbo’s profiteren eveneens van deze afspraken, omdat hun incasso wordt versimpeld.
Cbo’s worden verplicht het College toestemming te vragen voor de vaststelling en wijziging van algemene voorwaarden. Deze voorwaarden
worden opgesteld met als doel gelijk te worden gebruikt in gelijke gevallen. Voor
betalingsplichtigen die niet zijn aangesloten bij een brancheorganisatie is het niet
of nauwelijks mogelijk om invloed uit te oefenen op dergelijke voorwaarden. Het College
heeft onder meer als taak erop toe te zien dat cbo’s voldoende rekening houden met
de belangen van zowel rechthebbenden als betalingsplichtigen. In dit licht is het
aangewezen dat cbo’s het College toestemming moet vragen voor de vaststelling en wijziging van algemene voorwaarden, waaraan niet
alleen de bij de totstandkoming van die voorwaarden betrokken partijen worden gehouden,
maar bijvoorbeeld ook betalingsplichtigen die niet zijn vertegenwoordigd tijdens de
totstandkoming van die voorwaarden.
Voor de vaststelling en wijziging van overeenkomsten met representatieve organisaties
van gebruikers, zoals brancheorganisaties, is een informatieverplichting van cbo’s jegens het College aangewezen. Dergelijke overeenkomsten komen met name
tot stand in de relatie tussen cbo’s en organisaties zoals brancheorganisaties die
een zekere onderhandelingsmacht hebben, in tegenstelling tot individuele betalingsplichtigen.
Anders dan bij eenzijdige tariefverhogingen (zie par. 3.5.1) en de vaststelling of
wijziging van algemene voorwaarden, beschikken brancheorganisaties bij de vaststelling
of wijziging van modelovereenkomsten over een zekere onderhandelingsmacht die het
risico op misbruik van machtspositie door cbo’s verkleint. Daarom bestaat geen noodzaak
voor een verplichting van cbo’s om het College toestemming te vragen voor de vaststelling
of wijziging van overeenkomsten van cbo’s met representatieve organisaties van gebruikers.
Wel komt het ten goede aan het toezicht van het College als het wordt geïnformeerd over de vaststelling of wijziging van die overeenkomsten. Daartoe worden deze overeenkomsten
toegevoegd aan artikel 5. Op deze manier kan het College kennis nemen van de vaststelling
of wijziging van overeenkomsten met brancheorganisaties en wordt de eventuele overheveling
van onderdelen uit de algemene voorwaarden naar dergelijke overeenkomsten niet onttrokken
aan het zicht van het College.
3.5.3 De benoeming van een accountant
Gelet op het belang van de accountantscontrole zijn besluiten over de benoeming van
een accountant van wezenlijke invloed voor de uitoefening van de taken van een cbo.
Het College heeft deze besluiten dan ook bestempeld als besluiten van wezenlijke invloed
in de zin van artikel 5.16 Om elke twijfel weg te nemen over de vraag of deze besluiten onder de reikwijdte
van artikel 5 vallen, worden dergelijke besluiten toegevoegd aan artikel 5.
3.5.4 Verlenging van de adviestermijn
Tot slot wordt wat betreft het preventieve toezicht geregeld dat het College zijn
adviestermijn kan verlengen. Wanneer het College concludeert dat het een advies wil
geven, moet het daartoe de gelegenheid hebben. Via een advies kan worden voorkomen
dat het College na het nemen van het besluit handhavend moet optreden. Cbo’s en betrokken
belanghebbenden hebben baat bij een advies van het College. Tegelijkertijd moet het
geven van advies geen substantiële belemmeringen in de besluitvorming en bedrijfsvoering
van een cbo opleveren. Daarom hanteert het wetsvoorstel als uitgangspunt dat de adviestermijn
acht weken bedraagt en krijgt het College de bevoegdheid deze termijn in geval van
bijzondere omstandigheden te verlengen met ten hoogste vier weken.
3.6 Bekostiging van het toezicht
Het wetsvoorstel wijzigt ook de huidige systematiek voor bekostiging van het toezicht.
De kosten die het College maakt in het kader van het toezicht op cbo’s en obo’s worden
thans volledig vergoed door de Minister van Justitie en Veiligheid (art. 12 Wet toezicht).
Het voorstel strekt ertoe om de helft van de kosten van het toezicht voor rekening
van cbo’s en obo’s te laten komen.
De Wet toezicht heeft tot doel het vertrouwen in cbo’s en obo’s te versterken.17 Toezicht op het beheer van auteursrechten door cbo’s en obo’s bevordert de kwaliteit
en integriteit van deze organisaties. Een sterker vertrouwen in deze organisaties
leidt tot een sterkere maatschappelijke acceptatie van het auteursrecht. Vertrouwen
in deze organisaties leidt ertoe dat rechthebbenden sneller een beroep op hun diensten
gaan doen. Betalingsplichtigen zullen ook een grotere bereidheid hebben om mee te
werken aan de correcte naleving van de afgenomen licenties en betaling van de overeengekomen
vergoeding. Daarmee profiteren cbo’s en obo’s in substantiële mate van het toezicht
dat op hen wordt gehouden. Dat onderschrijft de commissie auteursrecht in haar advies.
De voorgestelde verdeling van de kosten brengt tot uitdrukking dat niet uitsluitend
cbo’s en obo’s baat hebben bij goed toezicht.
Het kabinet hecht er bij de doorrekening van toezichtkosten aan, dat goed gedrag door
cbo’s en obo’s kan worden beloond. Met andere woorden: indien cbo’s en obo’s handelen
in overeenstemming met de Wet toezicht, hoeft het College minder toezicht uit te oefenen,
waardoor de toezichtkosten dalen.
Voorts geeft het voorstel rekenschap van de gewijzigde maatschappelijke inzichten
over de doorberekening van toezichtkosten. De herziene versie van het rapport «Maat
houden» uit 2014 geeft meer ruimte voor doorberekening.18 Het rapport geeft aanleiding de bekostiging van het toezicht op collectief beheer
van auteursrechten nog eens tegen het licht te houden. Onderdeel van de evaluatie
van de Wet toezicht in 2016 was de beoordeling van de bekostiging van het toezicht.
Bij die beoordeling hebben de onderzoekers de herziene versie van het rapport Maat
houden als vertrekpunt genomen. Op basis van een analyse aan de hand van dit rapport
concluderen de onderzoekers dat er in beginsel geen belemmeringen bestaan voor bekostiging
door de sector.19
Voice merkt in haar reactie op het voorontwerp op dat de voorgestelde bekostigingssystematiek
negatieve effecten zou kunnen hebben op het beeld van de onafhankelijkheid van het
College. Deze onafhankelijkheid is voldoende geborgd doordat het Ministerie van Justitie
en Veiligheid, en niet het College, verantwoordelijk wordt voor de incasso van de
bekostiging door de sector. Ook de commissie auteursrecht bevestigt dat de onafhankelijkheid
van het College kan worden geborgd doordat het ministerie verantwoordelijk wordt voor
de incasso. Voorts blijft het ministerie bijdragen aan de vergoeding van de toezichtkosten.
De verdeling van de bijdragen van de cbo’s en obo’s in de toezichtkosten wordt vastgelegd
in een omslagstelsel met een verdeelsleutel. Dit wordt uitgewerkt in een algemene
maatregel van bestuur. In deze algemene maatregel van bestuur zal zoveel mogelijk
worden aangesloten bij de systemen die gangbaar zijn in de sector. Met het uitwerken
van de verdeling van de toezichtkosten in een algemene maatregel van bestuur wordt
dezelfde structuur gehanteerd als in de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (hierna:
Wbft 2019). Het wetsvoorstel volgt deze structuur, zodat de kostenverdeling met waarborgen
is omkleed en tegelijkertijd veranderingen in de sector op betrekkelijk korte termijn
kunnen worden opgevangen door aanpassing van de algemene maatregel van bestuur.
Inzicht in de toezichtkosten is als volgt geborgd. Het College is thans verplicht
jaarlijks voor 1 april een ontwerpbegroting aan de Minister van Justitie en Veiligheid
te zenden (art. 2, eerste lid, Wet toezicht jo. art. 25 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen).
Om de transparantie van de bekostiging van het toezicht verder te borgen wordt geregeld
dat het College jaarlijks een overleg organiseert met cbo’s en obo’s over aangelegenheden
die verband houden met het toezicht en de kosten daarvan (vgl. art. 12 Wbft 2019 voor
het toezicht van de AFM en DNB). Dit zogenoemde adviserende panel, bestaande uit vertegenwoordigers
van cbo’s en obo’s, dient twee doelen. In de eerste plaats wordt hiermee de mogelijkheid
gecreëerd voor het College om zijn beleid toe te lichten en voor de sector om hierbij
vragen en opmerkingen te plaatsen. Ten tweede kan het overleg nuttige inzichten verschaffen
over de financiële gevolgen van het toezicht voor cbo’s en obo’s. De besluitvorming
over het toezichtsbeleid blijft volledig in handen van het College zelf. Het College
dient de uitkomsten van het overleg in een verslag openbaar te maken.
Doorberekening van toezichtkosten mag geen onaanvaardbare gevolgen hebben voor de
concurrentiepositie van bedrijven ten opzichte van bedrijven in het buitenland. In
de evaluatie van de Wet toezicht is de concurrentiepositie van Nederlandse cbo’s en
obo’s ook als aandachtspunt genoemd. De onderzoekers betitelen het eventuele effect
van bekostiging door de sector op de concurrentiepositie als «vermoedelijk vrijwel
nihil».20 Het totale incassoniveau van de cbo’s was in 2017 473 miljoen euro. De helft van
de verwachte toezichtkosten de komende jaren ligt rond de half miljoen euro. Dit betreft
ongeveer 0,1% van het totale incassoniveau. De invloed van doorberekening op de positie
van Nederlandse cbo’s en obo’s ten opzichte van buitenlandse cbo’s en obo’s is daarom
nihil. Vanzelfsprekend zullen de ontwikkelingen in de toekomst desalniettemin worden
gemonitord.
4 Financiële gevolgen
In de periode 2013–2019 bedragen de toezichtkosten van het College (bedragen x 1.000
euro):
2014
2015
2016
2017
2018
2019
685
695
707
694
914
914
Op basis van de begroting van het College voor 2020 van 1.000.000 euro wordt 50% van
de kosten voor rekening gebracht van de sector en 50% gefinancierd uit de algemene
middelen. Dat betekent dat de bijdrage van cbo’s en obo’s en de bijdrage uit de algemene
middelen beide 500.000 euro bedragen.
5 Regeldrukeffecten
Regeldrukeffecten zijn de investeringen en inspanningen die bedrijven, burgers of
professionals moeten verrichten om wet- en regelgeving na te leven. Bij de kosten
die hiermee zijn gemoeid gaat het om kosten die voortvloeien uit informatie- en inhoudelijke
verplichtingen, waaronder toezichtgerelateerde verplichtingen op basis van wet- en
regelgeving. Dit wetsvoorstel bevat een aantal wijzigingen rond informatieverplichtingen
voor cbo’s en obo’s aan het College. In totaal zijn er op dit moment 23 cbo’s en 4
obo’s die onder toezicht staan van het College. Per saldo blijven de regeldrukkosten
die voortvloeien uit het toezicht ongeveer gelijk, met een kleine lastenverlichting.
De verwachting is wel dat de merkbare regeldruk juist afneemt, omdat het wetsvoorstel
de reikwijdte van het preventieve toezicht verduidelijkt, hierover in de praktijk
minder discussie plaatsvindt.
Gericht toezicht
Het College kan in specifieke gevallen verscherpt toezicht uitoefenen (par. 3.3).
De kosten voor cbo’s en obo’s zijn er in die gevallen kort gezegd in gelegen dat zij
een verbeterplan moeten maken en het College informeren over de naleving ervan. De
verwachting is dat verscherpt toezicht in uitzonderlijke gevallen wordt ingesteld
en hiervoor dus incidenteel bij een enkele organisatie extra kosten worden gemaakt.
De inschatting is dat dit niet meer dan eens per vijf jaar gebeurt bij één cbo of
obo. In dat geval zal een manager van deze organisatie ongeveer 200 uur bezig zijn
met het bespreken en beoordelen van een opgesteld verbeterplan. Dit verbeterplan zal
moeten worden opgesteld door medewerkers. De inschatting is dat dit ongeveer 1.000
uur in beslag gaat nemen. De totale kosten van een verbeterplan zullen daarom ongeveer
69.400 euro bedragen (200 * 77 euro + 54 euro * 1.000). Per jaar gaat het gemiddeld
per organisatie om (69.400 euro / 5 / 27) 514 euro. Risicogericht toezicht geeft het
College ook de mogelijkheid om de lasten te verminderen van het toezicht voor organisaties
die een goede trackrecord hebben van naleving van de voorschriften. Het ligt op de
weg van het College om de omstandigheden waarin en voorwaarden waaronder het verlicht
toezicht kan houden op te nemen in beleidsregels. Het is hierover in gesprek met Voice.
De te besparen lasten zijn daarom op dit moment niet in te schatten. Deze kunnen de
gemiddelde lasten per organisatie per jaar vanwege verscherpt toezicht (514 euro)
(ver) overstijgen, waardoor het risicogerichte toezicht per saldo een lastenverlichting
oplevert.
Informatieverplichting bij vaststelling nieuw tarief en tariefverhoging anders dan
een eenzijdige verhoging
Cbo’s worden verplicht om het College te informeren over nieuwe tarieven en andere
tariefverhogingen dan eenzijdige verhogingen. Het College bestempelt de vaststelling
van een nieuw tarief naar huidig recht reeds als besluit van wezenlijke invloed. Cbo’s
zijn daarom nu al op grond van artikel 5 Wet toezicht verplicht dergelijke besluiten
bij het College te melden. Uit de wettelijke verankering van deze verplichting vloeien
daarom effectief geen nieuwe kosten voort. Formeel dienen ze wel in de berekening
van de lasten te worden meegenomen. Naar verwachting gaat het om vijf meldingen van
nieuwe tarieven en tariefverhogingen anders dan eenzijdige verhogingen per jaar. De
verwachting is dat leidinggevenden ongeveer 1 uur en medewerkers ongeveer 5 uur kwijt
zijn per besluit. Gemiddeld is dat 75 euro per cbo per jaar (5 * (1 * 77 euro + 5
* 54 euro) / 23).
Informatieverplichting bij vaststelling of wijziging overeenkomsten met representatieve
organisaties van gebruikers
Cbo’s zijn op grond van het wetsvoorstel niet langer verplicht voorafgaand goedkeuring
te vragen voor de vaststelling of wijziging van modelovereenkomsten. Het College geeft
in haar reactie op het voorontwerp aan dat het verkrijgen van goedkeuring thans een
intensief toezichttraject betreft waarbij verzoeken voor de goedkeuring van gewijzigde
modelovereenkomsten meestal tegelijkertijd een wijziging van het door de gebruikers
te betalen tarief omvatten. Het College toetst hierbij of de cbo voldoende rekening
houdt met de belangen van gebruikers. Hiertoe verzoekt het College cbo’s informatie
aan te leveren over de wijze waarop de cbo met de gebruikers over een gewijzigde modelovereenkomst
heeft onderhandeld. De inschatting is dat leidinggevenden van cbo’s hieraan ongeveer
10 uur kwijt zijn en medewerkers ongeveer 50 uur, voordat het College zijn goedkeuring
geeft aan een besluit. Gelet op het aantal cbo’s zullen de totale kosten als gevolg
van deze maatregel gemiddeld 1.509 euro gemiddeld per cbo per jaar bedragen (10 *
(10 * 77 euro + 50 * 54 euro) / 23). Wanneer deze goedkeuring wordt vervangen door
een informatieverplichting met betrekking tot overeenkomsten met representatieve organisaties
van gebruikers is de cbo alleen nog tijd kwijt om het College over het voorgenomen
besluit te informeren. De verwachting is dat het gaat om in totaal 10 besluiten per
jaar en dat leidinggevenden ongeveer 1 uur en medewerkers ongeveer 5 uur kwijt zijn
per besluit. Gemiddeld is dat 151 euro per cbo per jaar (10 * (1 * 77 euro + 5 * 54
euro) / 23). Dit betekent een besparing van 1.358 euro gemiddeld per cbo per jaar.
Toestemmingsvereiste bij vaststelling of wijziging algemene voorwaarden
Cbo’s worden verplicht goedkeuring aan het College te vragen voor de vaststelling
of wijziging van algemene voorwaarden. Naar verwachting gaat het in totaal om vijf
besluiten per jaar. De verwachting is dat leidinggevenden ongeveer 1 uur en medewerkers
ongeveer 10 uur kwijt zijn per besluit. Gemiddeld is dat 136 euro per cbo per jaar
(5 * (1 * 77 euro + 10 * 55 euro) / 23).
Informatieverplichting bij benoeming accountant
Het College duidt de benoeming van een accountant onder het huidige recht reeds als
besluit van wezenlijke invloed. Op grond van artikel 5 Wet toezicht dienen cbo’s het
College te informeren over dergelijke besluiten. Om elke twijfel weg te nemen over
de vraag of deze besluiten onder de reikwijdte van artikel 5 vallen, worden deze aan
artikel 5 toegevoegd. Uit deze wijziging vloeien effectief geen nieuwe kosten voort,
aangezien het College zich ook nu al op het standpunt stelt dat het over deze besluiten
moet worden geïnformeerd. Formeel dienen ze wel in de berekening van de lasten te
worden meegenomen. Naar verwachting gaat het in totaal om één besluit per jaar. De
verwachting is dat leidinggevenden ongeveer 1 uur en medewerkers ongeveer 1 uur kwijt
zijn per besluit. Gemiddeld is dat 6 euro per cbo per jaar (1 * (1 * 77 euro + 1 *
55 euro) / 23).
In totaal zorgt het wetsvoorstel voor iedere cbo per jaar gemiddeld voor een geschatte
besparing van 1.141 euro (1.358 euro – 75 euro – 136 euro – 6 euro).
6 Advies en consultatie21
Voorafgaand aan de totstandkoming van dit voorstel is een voorontwerp opgesteld. Dit
is ter consultatie geplaatst op internetconsultatie.nl van 12 april 2018 tot 12 juni
2018. Langs deze weg zijn 17 reacties ontvangen, waarvan 10 openbare reacties, waaronder
reacties van Voice, Platform Makers en VNO-NCW. Verder hebben de Raad voor de rechtspraak,
het Adviescollege Toetsing Regeldruk (hierna: ATR) en het College advies uitgebracht.
Over het algemeen was er steun voor het voorontwerp. Opmerkingen waren er vooral over
de wijziging van het preventieve toezicht, de doorberekening van de toezichtkosten
en de in het voorontwerp opgenomen geheimhoudingsregeling. Het College is overwegend
tevreden met het voorontwerp. Het is gekant tegen de in het voorontwerp voorgestelde
wijziging van het preventieve toezicht. Bovendien wijst het College op de spanning
tussen de voorgestelde geheimhoudingsregeling en de transparantievereisten uit de
Wet toezicht. Daarnaast is het kritisch over de in het voorontwerp voorgestelde bekostiging
van het College door de sector. Ten slotte pleit het College voor de introductie van
een geschiktheidstoets voor bestuurders. Op in het algemene en artikelsgewijze deel
genoemde onderdelen is het voorstel aangepast naar aanleiding van de consultatiereacties
en adviezen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geadviseerd nader te motiveren
waarom enerzijds is gekozen voor het handhaven van de goedkeuringseis ten aanzien
van eenzijdige tariefverhogingen, en anderzijds voor het vervangen van die goedkeuringseis
door een informatieverplichting waar het gaat om modelovereenkomsten, en het voorstel
zo nodig aan te passen. De toelichting op deze wijzigingen is verduidelijkt (zie par.
3.5.1 en 3.5.2). De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn verwerkt in het
wetsvoorstel en de toelichting.
De Raad voor de rechtspraak geeft in haar advies aan geen significante lasten te verwachten
voor de rechtspraak.
Het ATR heeft geadviseerd het wetsvoorstel in te dienen, nadat met zijn adviespunten
rekening is gehouden. Naar aanleiding hiervan zijn de verwachte regeldrukeffecten
nader gekwantificeerd (par. 5).
De commissie auteursrecht heeft op 17 juli 2018 advies uitgebracht. De commissie heeft
tot taak de Minister voor Rechtsbescherming te adviseren over het auteursrecht in
brede zin. De commissie auteursrecht onderschrijft in het algemeen de bedoeling en
uitwerking van het merendeel van de voorgestelde wijzigingen in de Wet toezicht. Naar
aanleiding van het advies van de commissie auteursrecht is de toelichting bij verschillende
voorgestelde wijzigingen verduidelijkt.
Verder is de in het voorontwerp voorgestelde regeling voor geheimhouding in navolging
van het advies van de commissie auteursrecht geschrapt. De commissie was ten aanzien
van de geheimhoudingsregeling van mening dat het doel en de strekking van de regeling
onduidelijk waren en vroeg zich af of het wenselijk was een dergelijk regime te introduceren.
Ook sloot de voorgestelde regeling volgens de commissie onvoldoende aan bij de regelingen
voor andere toezichthouders. Het overgrote deel van de Wob-verzoeken heeft thans betrekking
op bedrijfsgevoelige informatie die cbo’s en obo’s verstrekken aan het College in
het kader van zijn toezicht. Derden proberen onder meer te vergaren individuele en
collectieve overeenkomsten tussen cbo’s en gebruikers, tussen cbo’s en gebruikers
afgesproken tarieven en kortingsregelingen, voorwaarden van licentieovereenkomsten,
correspondentie tussen cbo’s en gebruikers in voorbereiding op de totstandkoming van
overeenkomsten, en correspondentie tussen cbo’s en gebruikers over de geschillen over
gesloten overeenkomsten. Deze informatie is vaak concurrentiegevoelig en verstrekking
kan de positie van derden onevenredig benadelen. De commissie auteursrecht merkt terecht
op dat het College verstrekking van dergelijke bedrijfsgevoelige informatie kan weigeren
op basis van de algemene uitzonderingsgrond die de Wob geeft: informatieverstrekking
blijft achterwege om onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid
betrokken natuurlijke of rechtspersonen dan wel derden te voorkomen (art. 10, tweede
lid, onderdeel g). Van onevenredige bevoordeling zou sprake kunnen zijn indien een
cbo een Wob-verzoek indient en met inwilliging van het verzoek concurrentiegevoelige
informatie van een andere cbo zou vergaren. In dat geval wordt de cbo waarover informatie
wordt verstrekt mogelijk onevenredig benadeeld. Gelet op het bovenstaande is geen
geheimhoudingsregeling in het wetsvoorstel opgenomen.
Voorts is naar aanleiding van het advies van de commissie auteursrecht de voorgestelde
wettelijke regeling voor verlicht toezicht geschrapt. De commissie meent dat van de
instelling van een dergelijk regime het verkeerde signaal kan uitgaan dat een deel
van het toezicht via een keurmerk door cbo’s zelf kan worden uitgeoefend. Ook is voor
de commissie onduidelijk hoe het keurmerk wordt nageleefd en wordt gecontroleerd.
In één van de consultatiereacties is bovendien ook bezwaar gemaakt tegen de aanwijzing
van dit keurmerk. De commissie kan zich wel voorstellen dat het toezicht op bepaalde
onderdelen wordt verlicht of plaatsvindt door middel van steekproeven als daar in
een specifieke casus op grond van een onafhankelijke accountantsverklaring aanleiding
voor is.
De commissie auteursrecht heeft op 16 mei 2019 tevens advies uitgebracht over het
toestemmingsvereiste voor muziekauteursrechtbemiddeling uit artikel 30a Auteurswet
en de verleende uitsluitende toestemming voor die bemiddeling aan Buma/Stemra. De
commissie auteursrecht adviseert dat artikel 30a Auteurswet als zodanig verenigbaar
is met het Unierecht en interne Nederlandse recht, ook indien sprake is van uitsluitende
toestemming, zoals nu het geval is, maar dat in dat geval nader moet worden onderzocht
of er een objectieve rechtvaardiging is om die uitsluitende toestemming voor onbepaalde
tijd te verlenen. Daarom zie ik op dit moment geen aanleiding om artikel 30a Auteurswet
te wijzigen. Artikel 2 Besluit bemiddeling muziekauteursrecht biedt de mogelijkheid
om uitsluitende toestemming voor bepaalde of onbepaalde tijd uit te geven en behoeft
daarom evenmin te worden gewijzigd. Wel zal ik, in navolging van het advies van de
commissie auteursrecht, op middellange termijn gaan bekijken of er nog voldoende rechtvaardiging
is voor de verlening van een vergunning voor onbepaalde tijd. Zoals de commissie in
haar advies ook aangeeft, lijkt daarvoor een gedegen economische analyse van de (Europese)
markt voor muziekauteursrechtbemiddeling onmisbaar. In artikel 40 van de Richtlijn
collectief beheer is al aangekondigd dat de ontwikkeling van de grensoverschrijdende
markt voor muziekauteursrecht zal worden bekeken bij de evaluatie van de Richtlijn
collectief beheer die op 10 april 2021 moet zijn afgerond. Deze evaluatie kan daarmee
een startpunt vormen van een onderzoek op dit punt. Ik zal dit specifieke onderwerp
daarom ook bij de diensten van de Commissie onder de aandacht brengen.
Tot slot is naar aanleiding van verschillende consultatiereacties het percentage van
de toezichtkosten dat wordt betaald door de sector bijgesteld van 90 naar 50 procent.
Deze verdeling brengt beter tot uitdrukking dat niet uitsluitend cbo’s en obo’s baat
hebben bij goed toezicht.
7 Inwerkingtreding
De artikelen van dit wetsvoorstel treden in werking op een bij koninklijk besluit
te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend
kan worden vastgesteld.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Onderdeel A (wijziging art. 1)
Het wetsvoorstel verplicht cbo’s toestemming te vragen aan het College voor de vaststelling of wijziging van algemene voorwaarden.
Het gaat om een of meer bedingen die zijn opgesteld teneinde in een aantal overeenkomsten
te worden opgenomen, met uitzondering van bedingen die de kern van de prestaties aangeven
(vgl. art. 6:231, onderdeel a, BW). De bedingen die de kern van de prestatie vormen
zijn bijvoorbeeld bedingen over tarieven en toegepaste kortingen. Deze bedingen vallen
niet onder het begrip algemene voorwaarden. Ter verduidelijking van de reikwijdte
van het preventieve toezicht van het College wordt het begrip algemene voorwaarden
opgenomen in artikel 1, onderdeel c. In artikel 3, eerste lid, onderdeel b, wordt
het begrip modelovereenkomsten vervangen door het begrip algemene voorwaarden (zie
hierover de toelichting bij Onderdeel C).
Artikel 2p, eerste lid, onderdeel c, Wet toezicht verplicht cbo’s standaardlicentieovereenkomsten
en normaal toepasselijke tarieven inclusief kortingen openbaar te maken op hun website.
Het begrip standaardlicentieovereenkomsten is afkomstig uit de Richtlijn collectief
beheer en bij implementatie van deze richtlijn in de Wet toezicht overgenomen. De
authentieke interpretatie van de begrippen uit artikel 2p, eerste lid, is uiteindelijk
voorbehouden aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Onderdeel B (wijziging art. 2, eerste lid)
Eerste wijziging
Cbo’s en obo’s ontplooien dezelfde activiteiten. De verschillen liggen hierin dat
obo’s altijd met winstoogmerk opereren en niet onder zeggenschap staan van rechthebbenden
(vgl. art. 1, onderdeel d, Wet toezicht). Op grond van de Richtlijn collectief beheer
is een bepaald aantal transparantieverplichtingen van toepassing op obo’s (zie art.
25d). Het gaat om de verplichting om in goed vertrouwen onderhandelingen te voeren
met gebruikers (art. 2l, eerste lid), informatieverplichtingen (art. 2m, 2o en 2p,
eerste lid, onderdelen a-c en e-g) en de verplichting tot alternatieve geschillenbeslechting
(art. 25b). Ter verduidelijking van de omschrijving van zijn taak wordt aan artikel
2, eerste lid, toegevoegd dat het College tevens tot taak heeft toezicht uit te oefenen
op de naleving van deze op obo’s rustende verplichtingen.
Tweede wijziging
Omwille van de leesbaarheid wordt voorgesteld niet langer in artikel 15 op te nemen
dat wordt afgeweken van artikel 18 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna:
Kaderwet). In plaats daarvan wordt aan artikel 2 Wet toezicht toegevoegd dat naast
de artikelen 21 en 22 Kaderwet ook artikel 18 Kaderwet niet van toepassing is op het
College. Zie over de wijziging van artikel 15 en het niet-van toepassing verklaren
van artikel 18 Kaderwet de artikelsgewijze toelichting bij Onderdeel K. Omdat het
wetsvoorstel wijzigingen aanbrengt in de verplichtingen die het College als zelfstandig
bestuursorgaan in acht dient te nemen jegens de Minister van Justitie en Veiligheid,
wordt het wetsvoorstel medeondertekend door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (art. 6 Kaderwet) en wordt deze memorie van toelichting mede
namens de Staatssecretaris aangeboden.
Onderdeel C (wijziging art. 2h)
In de evaluatie uit 2016 bleek dat de effectiviteit en efficiënte van de inning en
verdeling van gelden door cbo’s is verbeterd. In de appreciatie van de evaluatie is
aangekondigd dat de beheerskostennorm van 15% wordt gehandhaafd totdat een beter alternatief
voorhanden is. Voice ontwikkelt in overleg met het College een systeem gebaseerd op
benchmarking dat een fijnmaziger inzicht in beheerskosten mogelijk maakt voor de interne
toezichthouder en het College. De beheerskostennorm in het Besluit Wet toezicht zal
op 1 januari 2020 vervallen omdat dit instrument dat fijnmazig inzicht ontbeerde.
In artikel 2h, vierde lid, wordt de verwijzing naar deze beheerskostennorm vervangen
door de tekst van de Europese richtlijn ter zake, op grond waarvan het College erop
toeziet dat de beheerskosten niet hoger zijn dan de gerechtvaardigde en gedocumenteerde
kosten. De in overleg met de sector in ontwikkeling zijnde kostenbenchmark stelt de
interne toezichthouder van de cbo en het College beter dan voorheen in staat hierop
toe te zien. Zo lang die kostenbenchmark nog niet naar behoren functioneert, kan het
College in een overgangsperiode de eerdere beheerskostennormering in zijn toezichtkader
blijven hanteren. Daarvoor is geen nieuw besluit nodig.
Onderdeel D (wijziging art. 3)
Een aantal besluiten van cbo’s behoeft op grond van artikel 3, eerste lid, voorafgaande
instemming van het College. Het gaat onder meer om besluiten tot vaststelling of wijziging
van modelovereenkomsten betreffende de uitoefening en handhaving van auteursrechten
of naburige rechten (onderdeel b) en bepaalde besluiten tot verhoging van tarieven
(onderdeel c). Het wetsvoorstel wijzigt dit artikel op drie onderdelen.
Eerste wijziging
De eerste wijziging regelt dat cbo’s niet langer besluiten tot vaststelling of wijziging
van modelovereenkomsten maar besluiten tot vaststelling of wijziging van algemene
voorwaarden voorafgaand ter toetsing aan het College moeten voorleggen. Zie hierover
nader paragraaf 3.5.2. Zie voor de toelichting op het begrip «algemene voorwaarden»
de toelichting bij Onderdeel A.
Tweede wijziging
Door na «een besluit tot verhoging van de tarieven» in te voegen «inclusief het vervallen
van een korting», wordt zeker gesteld dat iedere eenzijdige tariefverhoging ter goedkeuring
aan het College moet worden voorgelegd, ook wanneer bijvoorbeeld een korting voor
betalingsplichtigen vervalt. Het gaat er dus om of het bedrag dat betalingsplichtigen
betalen onder de streep kan toenemen (vgl. de toelichting bij de wijziging van art.
5, onderdeel d, in Onderdeel E).
Derde wijziging
Wanneer het College concludeert dat het een advies wil geven, moet het daartoe de
gelegenheid hebben (zie hierover nader par. 3.5.4). Aan het tweede lid van artikel
3 wordt een volzin toegevoegd zodat als uitgangspunt geldt dat de adviestermijn acht
weken bedraagt en het College de bevoegdheid heeft deze termijn vanwege bijzondere
omstandigheden te verlengen met ten hoogste vier weken.
Het College wordt de ruimte gelaten om te bepalen wanneer sprake is van bijzondere
omstandigheden. Gelet op het belang van cbo’s bij zo spoedig mogelijk uitsluitsel
over het voorgenomen besluit, mag niet te snel worden aangenomen dat sprake is van
bijzondere omstandigheden. Wat onder bijzondere omstandigheden moet worden verstaan,
kan niet in een limitatieve opsomming worden vastgesteld. Deze omstandigheden zijn
immers toegesneden op de omstandigheden die zich in een specifiek geval kunnen voordoen.
Als voorbeeld kan worden gedacht aan het geval waarin de acht weken-termijn niet wordt
gehaald omdat betrokkenen binnen die termijn niet kunnen worden gehoord. Het ligt
op de weg van het College om in beleidsregels criteria op te nemen over wanneer sprake
kan zijn van bijzondere omstandigheden. Het College informeert de cbo zo spoedig mogelijk
over de beslissing om de adviestermijn te verlengen en over de motivering daarvoor.
Vierde wijziging
Geschillen over de billijkheid, de hoogte en de toepassing van gewijzigde (en nieuwe)
tarieven worden niet beslecht door het College maar kunnen worden voorgelegd aan de
Geschillencommissie Auteursrechten (art. 23, tweede lid, Wet toezicht jo. art. 1 Regeling
aanwijzing geschillencommissie als bedoeld in artikel 22 van de Wet toezicht).22 Naar huidig recht onthoudt het College zijn goedkeuring aan een besluit tot verhoging
van tarieven indien het College van oordeel is dat de verhoging buitensporig is. Aan
het slot van het vierde lid wordt toegevoegd dat het College zijn goedkeuring niet
zal onthouden dan nadat de Geschillencommissie Auteursrechten hieromtrent advies heeft
uitgebracht. De rechter kan naar huidig recht ook niet over een geschil omtrent de
tarieven beslissen, dan nadat de Geschillencommissie Auteursrechten in de gelegenheid
is gesteld om hierover advies uit te brengen (art. 25 Wet toezicht).
Onderdeel E (wijziging art. 5)
Eerste wijziging
Op grond van het hiervoor besproken artikel 3 Wet toezicht behoeven bepaalde besluiten
van cbo’s voorafgaande schriftelijke instemming van het College. Op grond van artikel 5 dienen cbo’s het College vooraf te informeren over besluiten die van wezenlijke invloed zijn op de uitoefening door de cbo van
haar taken. Het eerste lid geeft een niet-limitatieve opsomming van dergelijke besluiten
«van wezenlijke invloed». Hieronder worden thans in elk geval verstaan (a) investeringen
die een door het College bij reglement vast te stellen bedrag te boven gaan en (b)
het oprichten of mede-oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon of het deelnemen
in een vennootschap. In artikel 5, eerste lid, voegt dit wetsvoorstel een viertal
besluiten toe aan deze – nog steeds – niet-limitatieve opsomming (onderdelen c-f).
Onderdeel c
Besluiten tot eenzijdige wijziging van bestaande tarieven behoeven op grond van artikel
3 voorafgaande instemming van het College. In de huidige Wet toezicht worden besluiten
betreffende de vaststelling van nieuwe tarieven niet geduid als besluiten die ofwel
voorafgaande instemming behoeven (art. 3) dan wel voorafgaand ter informatie aan het
College voorgelegd dienen te worden (art. 5). Besluiten tot vaststelling van nieuwe
tarieven kunnen ingevolge de Wet toezicht door het College als besluiten van wezenlijke
invloed worden geduid. Uit de evaluatie blijkt dat het College dergelijke besluiten
in de praktijk aanmerkt als besluiten van wezenlijke invloed omdat nieuwe tarieven
aanleiding kunnen zijn voor onrust in de markt. De praktijk heeft behoefte aan meer
duidelijkheid over het begrip nieuw tarief in het kader van deze informatieplicht.
Het gaat om normaal toepasselijke tarieven (waarvoor de publicatieplicht van artikel
2p, eerste lid, onderdeel c, geldt) of kortingen voor een nieuw beheerd recht of voor
een nieuwe vorm van gebruik. Besluiten tot vaststelling van dergelijke tarieven of
kortingen worden met dit wetsvoorstel toegevoegd aan de niet-limitatieve opsomming
van besluiten van wezenlijke invloed in artikel 5.
Onderdeel d
Met de toevoeging van onderdeel d aan artikel 5, eerste lid, wordt buiten twijfel
gesteld dat het College over iedere mogelijke tariefverandering, anders dan een eenzijdige
tariefverhoging, inclusief het vervallen van een korting (die valt onder het toestemmingsvereiste
van art. 3), moet worden geïnformeerd, ook wanneer bijvoorbeeld een korting voor betalingsplichtigen
vervalt. Het gaat er dus om of het bedrag dat betalingsplichtigen betalen onder de
streep kan veranderen.
Onderdeel e
In Onderdeel C is geregeld dat cbo’s niet langer verplicht zijn om het College instemming te vragen voor de vaststelling of wijziging van modelovereenkomsten, maar voor algemene
voorwaarden. Voor een adequate uitoefening van het toezicht is het van belang dat
het College op de hoogte blijft van besluiten over de vaststelling of wijziging van
overeenkomsten met representatieve organisaties van gebruikers. Daarom worden dergelijke
besluiten in een nieuw onderdeel e toegevoegd aan artikel 5, eerste lid.
Onderdeel f
Tot 1 juli 2013 waren cbo’s op grond van artikel 3 Wet toezicht verplicht vooraf schriftelijke
instemming te vragen aan het College voor besluiten tot benoeming van een accountant.
Deze verplichting is in 2013 geschrapt omdat de Wet op de registeraccountants en de
Wet toezicht accountantsorganisaties al voorzag in voldoende waarborgen voor de kwaliteit
en onafhankelijkheid van te benoemen accountants. Bij deze schrapping werd meer gewicht
toegekend aan de verlichting van administratieve lasten, zowel voor het College als
voor de cbo’s, dan aan de waarde die instemming vooraf voor een adequaat toezicht
bleek te hebben in de praktijk.23
Gelet op het belang van de accountantscontrole zijn besluiten over de benoeming van
een accountant van wezenlijke invloed voor de uitoefening van de taken van een cbo.
Het College heeft deze besluiten dan ook bestempeld als besluiten van wezenlijke invloed
in de zin van artikel 5.24 Om elke twijfel weg te nemen over de vraag of deze besluiten onder de reikwijdte
van artikel 5 vallen, worden dergelijke besluiten toegevoegd aan de niet-limitatieve
lijst besluiten van wezenlijke invloed in artikel 5, eerste lid. Tot 2013 was dus
sprake van een verplichting om instemming te vragen aan het College. In dit wetsvoorstel wordt de verplichting geregeld om het
College te informeren over besluiten met betrekking tot de benoeming van een accountant. De kosten die hiermee
gepaard gaan zijn verwaarloosbaar.
Tweede en derde wijziging
In artikel 5, vijfde lid, is thans bepaald dat de kosten van extern accountantsonderzoek,
verricht op verzoek van het College, voor rekening komen van de cbo die het aangaat
(tweede volzin). Deze regeling wordt aangepast en verplaatst naar het nieuwe artikel
17b (zie Onderdeel L). Daarom wordt het vijfde lid geschrapt en het zesde lid vernummerd
tot vijfde lid.
Onderdeel F (art. 5aa)
Eerste lid
Het eerste lid bepaalt dat het College kan (laten) vaststellen of de betrouwbaarheid
en geschiktheid van bestuurders, directieleden en toezichthouders buiten twijfel staat
op basis van de voornemens, handelingen en antecedenten van de persoon ten aanzien
van wie het voornemen bestaat dat hij wordt benoemd als bestuurder of toezichthouder
van een cbo of obo. Voor een toets kan aanleiding bestaan als het College van mening
is dat de organisatie de kandidaat-bestuurder of -toezichthouder onvoldoende zelf
heeft getoetst. Het College kan op basis van deze bepaling bestuurders en toezichthouders
ook hertoetsen. Aanleiding voor hertoetsing kan bestaan als het College signalen ontvangt
die ertoe leiden dat het gegronde redenen heeft te twijfelen aan een juist beleid
van of juiste gang van zaken bij een cbo of obo en de reden hiervoor mogelijk (mede)
is gelegen in het functioneren van een bestuurder of toezichthouder. Deze twijfel
kan bijvoorbeeld zijn gebaseerd op signalen van rechthebbenden of betalingsplichtigen
of informatie uit het reguliere toezicht van het College.
Bestuurders en directieleden zijn niet alleen de statutaire bestuurder maar eveneens
personen die feitelijk leidinggeven aan een cbo of obo. Daarom is voor de geschiktheidstoets
aangesloten bij het begrip feitelijk leidinggevende uit artikel 2f, eerste lid. De
geschiktheidstoets is beperkt tot cbo’s en obo’s waarvan het in een bepaald kalenderjaar
geinde bedrag aan vergoedingen meer bedraagt dan 50.000.000 euro, omdat een disfunctionerende
bestuurder of toezichthouder bij een dergelijke grote organisatie een significante
impact kan hebben op de gehele sector.
Tweede lid
Het tweede lid bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften
worden vastgesteld over de wijze waarop de betrouwbaarheid en geschiktheid van een
persoon, als bedoeld in het eerste lid, kan worden vastgesteld. Daarin kan onder andere
worden opgenomen onder welke voorwaarden hertoetsing mogelijk is.
Onderdeel G (wijziging art. 6)
Eerste wijziging
Ter verduidelijking van de omschrijving van zijn taak wordt aan artikel 6, eerste
en tweede lid, toegevoegd dat het College tevens de bevoegdheid heeft om obo’s van
advies te dienen.
Tweede wijziging
In het huidige artikel 6 is de bevoegdheid van het College geregeld om advies te geven
(eerste lid) en aanwijzingen uit te brengen (tweede lid). Ook bepaalt het dat advies
moet voorafgaan aan een aanwijzing (derde lid). Om de bevoegdheid voor het College
te creëren om zonder voorafgaand advies over te gaan tot het uitbrengen van een aanwijzing
en vervolgens mogelijk tot het opleggen van een bestuurlijke boete, wordt het derde
lid van artikel 6 geschrapt.
De mogelijkheid om advies te geven voorafgaand aan een aanwijzing en mogelijk opvolgende
boete blijft behouden. Niet elke normovertreding leent zich voor het direct uitbrengen
van een aanwijzing. Bij overtredingen van mindere omvang of met een mindere impact
kan het College eerst gedragsverandering bij de cbo proberen te bewerkstelligen aan
de hand van een advies. Het is aan het College om in beleidsregels criteria op te
nemen over wanneer het zonder voorafgaand advies gebruikmaakt van de aanwijzing en
het boete-instrument.
Onderdeel H (wijziging art. 7)
Het College dient uit ten minste drie leden te bestaan en het aantal leden moet oneven
zijn (art. 7, eerste lid, Wet toezicht). De benoeming van een lid kan ten hoogste
vier jaar bedragen, waarna een herbenoeming voor ten hoogste vier jaar kan volgen
(vierde lid). Indien een lid aftreedt, ontstaat een vacature voor de resterende duur
van de periode waarvoor het afgetreden lid was benoemd. Op grond van artikel 7, zesde
lid, wordt een vervangend lid voor die resterende periode benoemd, welke periode korter
zal zijn dan de vier jaar waarvoor een lid in beginsel wordt benoemd.
Indien een lid voortijdig aftreedt, hoeft er inhoudelijk niets aan in de weg te staan
om het vervangende lid voor de gebruikelijke periode van vier jaar te benoemen; dat
komt de continuïteit van het College juist ten goede. Juridisch staat artikel 7, zesde
lid, daaraan echter in de weg. Dit lid wordt daarom geschrapt. Dat betekent dat een
vacature kan worden vervuld met de benoeming van een vervangend lid voor de periode
van ten hoogste vier jaar, waarna eenmaal herbenoeming kan plaatsvinden (vierde lid).
Indien daartoe aanleiding is, kan ook worden besloten tot benoeming voor een kortere
periode dan vier jaar.
Vanwege de schrapping van het zesde lid wordt het huidige zevende lid vernummerd tot
zesde lid en vervalt de verwijzing naar het vervallen lid.
Onderdeel I (vervallen van art. 11)
Artikel 11 Wet toezicht bepaalt dat het College een secretaris heeft (eerste lid)
en dat de Minister van Justitie en Veiligheid bevoegd is de secretaris te benoemen,
schorsen en ontslaan (tweede lid). Dit artikel wordt geschrapt omdat de noodzaak voor
een dergelijke bepaling ontbreekt.
Onderdeel J (wijziging art. 12)
Artikel 12 Wet toezicht bepaalt nu dat de Minister van Justitie en Veiligheid de kosten
van het College vergoedt. Bij de vervanging van dit artikel wordt de gemengde bekostiging
van het toezicht in de wet verankerd.
Eerste en tweede lid
Het eerste lid regelt dat de Minister van Justitie en Veiligheid de kosten van het
College vergoedt. De Minister van Justitie en Veiligheid is ingevolge het tweede lid
verantwoordelijk voor de inning van de bijdragen bij cbo’s en obo’s, die in totaal
de helft van de toezichtkosten bedragen. Dit voorkomt dat het College wordt opgezadeld
met een liquiditeitsrisico. De commissie auteursrecht wijst er terecht op dat hiermee
tevens wordt voorkomen dat het College wordt geconfronteerd met langdurige inningsprocedures.
Derde lid
De berekening van de verdeling van de bijdragen in de kosten wordt vastgelegd in een
algemene maatregel van bestuur. Het derde lid van artikel 12 bevat hiervoor de wettelijke
grondslag. Op deze manier is de kostenverdeling met waarborgen omkleed en tegelijkertijd
kunnen veranderingen in de sector op betrekkelijk korte termijn worden opgevangen
door aanpassing van de algemene maatregel van bestuur. Bij het vaststellen van de
verdeling van de bijdragen worden de daarbij ingevolge het rapport Maat houden geldende
uitgangspunten gehanteerd.
Vierde lid
Het College dient jaarlijks een overleg te organiseren met cbo’s en obo’s over aangelegenheden
die verband houden met het toezicht en de kosten daarvan. Om praktische redenen mag
het College van de deelnemers van dit zogenoemde adviserende panel, bestaande uit
vertegenwoordigers van cbo’s en obo’s, verlangen dat zij zich van tevoren aanmelden.
Voldoet een organisatie hier niet aan, dan mag het College haar de toegang tot het
overleg ontzeggen. Namens de Minister van Justitie en Veiligheid kunnen ambtenaren
het overleg als toehoorder bijwonen. De praktische werkwijze en inrichting van het
overleg wordt aan het College gelaten. Het College dient de uitkomsten in een verslag
openbaar te maken.
Onderdeel K (wijziging art. 15)
Op grond van de Wet toezicht is het College verplicht voor 1 juli verslag te doen
van de financiën en het beleid van het College zelf (kortweg jaarverslag) en het handelen
van de cbo’s en obo’s (kortweg toezichtsrapport, zie art. 15). De rapportages worden
aan de Staten-Generaal en de Minister van Justitie en Veiligheid toegezonden (art.
18, tweede lid, Kaderwet).
Voor het opmaken van het toezichtsrapport is het College mede afhankelijk van de aanlevering
van met accountantsverklaringen onderbouwde gegevens door de cbo’s. Het College ontvangt
gegevens van een groot aantal cbo’s. De meest cbo’s sluiten hun boekjaar in juli af.
Nadat deze organisaties hun jaarverslag hebben opgemaakt moet het College deze gegevens
verwerken in zijn eigen toezichtsrapport. Dat is de reden dat het College het toezichtsrapport
niet voor 1 oktober gereed kan hebben.
Gelet op het belang van deze gegevens in het kader van het toezicht, is het weinig
zinvol al voor juli een jaarverslag te publiceren. Dat jaarverslag ontbeert dan belangrijke
informatie. Omdat het jaarverslag en toezichtsrapport het beste in samenhang kunnen
worden gelezen, wordt voorgesteld het College te verplichten om elk jaar uiterlijk
op 1 oktober het jaarverslag en het toezichtsrapport uit te brengen.
Artikel 15 Wet toezicht bevat thans de verplichting om de rapportages jaarlijks voor
1 juli op te maken. Het artikel wijkt hierbij af van artikel 18, eerste lid, eerste
volzin, Kaderwet. Dit artikel verplicht voor 15 maart verslag uit te brengen. Deze
afwijking is opgenomen omdat de Kaderwet anders onverkort van toepassing is op het
College (zie art. 2, eerste lid, Wet toezicht). In Onderdeel K wordt artikel 15 op
twee punten gewijzigd.
In de eerste plaats wordt in het nieuwe eerste lid de datum van 1 juli vervangen door
1 oktober.
Ten tweede wordt in het nieuwe eerste en tweede lid expliciet onderscheid gemaakt
tussen het jaarverslag en het toezichtsrapport. In artikel 18 Kaderwet wordt alleen
het jaarverslag genoemd, terwijl de informatieverplichting van het College ook expliciet
betrekking dient te hebben op het verstrekken van een toezichtsrapport. Het College
maakt al separaat een jaarverslag en een toezichtsrapport op.
Nu volgt uit artikel 18, tweede lid, Kaderwet de verplichting voor het College om
het jaarverslag aan de Staten-Generaal en Minister van Justitie en Veiligheid toe
te zenden. Omdat artikel 18 niet van toepassing wordt verklaard op het College (zie
Onderdeel B), maar behoud van deze toezendingsverplichting wenselijk is, wordt de
verplichting opgenomen in het nieuwe tweede lid van artikel 15. Voorts wordt in het
eerste lid van artikel 15 uit artikel 18 Kaderwet overgenomen dat het jaarverslag
de taakuitoefening en het gevoerde beleid – waaronder dat met betrekking tot de kwaliteitszorg
– beschrijft.
Onderdeel L (invoeging art. 17a en 17b)
Artikel 17a
Met de invoeging van artikel 17a wordt het toezeggingsbesluit toegevoegd aan het handhavingsinstrumentarium
van het College. De opzet van de regeling komt overeen met de opzet van de regeling
voor de ACM (art. 12h Instellingswet ACM). De bevoegdheid van het College om het besluit
te nemen wordt geplaatst vóór de artikelen betreffende de sancties van de boete en
last onder dwangsom (art. 18 en 19). Het besluit is immers juist bedoeld om een gedragsverandering
te bewerkstelligen zonder dat het College hoeft over te gaan tot sanctionering.
Eerste lid
In het eerste lid wordt de mogelijkheid aan cbo’s en obo’s gegeven om een toezeggingsbesluit
aan te vragen. Een cbo of obo kan aan het College toezeggen een overtreding van (een)
norm(en) in de Wet toezicht te beëindigen of niet te zullen begaan. De cbo of obo
kan vervolgens vragen de toezegging bindend te verklaren. Deze mogelijkheid bestaat
totdat het College een boete of last onder dwangsom oplegt.
Verder bepaalt het eerste lid dat het nemen van een dergelijk besluit de bevoegdheid
van het College ontneemt om een sanctie op te leggen. Onder omstandigheden kan deze
bevoegdheid «herleven» (zie hierover de toelichting op het zevende lid). Een en ander
geldt onverminderd het bepaalde in artikel 5:45 Awb. Laatstgenoemd artikel bepaalt
dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt vijf jaren nadat de overtreding
heeft plaatsgevonden.
Tweede lid
Het College kan alleen een toezeggingsbesluit nemen indien aan drie voorwaarden is
voldaan: (1) het College acht het ten minste aannemelijk dat de cbo of obo bij nakoming
van de toezegging de normen in de Wet toezicht niet (langer) overtreedt; (2) het College
kan de naleving van de toezegging controleren; (3) het College oordeelt dat het besluit
doelmatiger is dan een boete of last onder dwangsom.
Ad 1: Wanneer het College het niet ten minste aannemelijk acht dat de toezegging daadwerkelijk
leidt tot het beëindigen of voorkomen van een overtreding van de Wet toezicht, is
er geen aanleiding om de aanvraag voor een toezeggingsbesluit in te willigen.
Ad 2: Het College moet in staat zijn om de naleving van het besluit te controleren.
De cbo of obo dient het College hiertoe te voorzien van de benodigde informatie. De
opzet van de regeling, waaronder de beoordelingsvrijheid die het College toekomt,
geeft het College ruimte voor maatwerk. Deze regeling bepaalt niet welke informatie
de cbo of obo met het College moet delen. Het ligt op de weg van het College om in
het toezeggingsbesluit te bepalen welke informatie de cbo of obo in elk geval dient
te delen.
Ad 3: Een toezeggingsbesluit is doelmatiger dan een boete of last onder dwangsom bijvoorbeeld
wanneer het College verwacht dat de cbo of obo op korte termijn de overtreding beëindigt
of een dreigende overtreding weet af te wenden, en de prikkel van een boete niet zou
helpen om dit proces te versnellen. Het laatste is bijvoorbeeld het geval wanneer
de cbo of obo nu eenmaal tijd nodig heeft om een nieuwe werkwijze te implementeren.
Derde lid
Het initiatief voor het aanvragen van een toezeggingsbesluit ligt bij de cbo of obo.
Het College kan het besluit nemen indien het oordeelt dat dit besluit doelmatiger
is dan een boete of last onder dwangsom (tweede lid). Een dergelijk besluit kan alleen
worden genomen voordat het College een boete of last onder dwangsom oplegt. Het derde
lid bepaalt daarom dat een aanvraag tijdig is ingediend indien deze voor het opleggen
van een sanctie wordt ingediend.
Vierde lid
Artikel 5:45, eerste lid, Awb bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een
boete vervalt vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. Voorgesteld wordt
in het vierde lid van artikel 17a Wet toezicht te bepalen dat deze termijn wordt opgeschort
met ingang van de dag waarop het College de aanvraag ontvangt, tot de dag waarop het
een besluit op de aanvraag heeft genomen. Op deze manier wordt voorkomen dat het aanvragen
van een toezeggingsbesluit ertoe zou leiden dat de vervaltermijn voor het opleggen
van een boete feitelijk wordt verkort.
Vijfde lid
Het vijfde lid behelst de verplichting voor de cbo of obo om zich overeenkomstig het
besluit te gedragen. Doet zij dit niet, dan kan dat een grond vormen voor de intrekking
van het besluit en geeft dit het College de mogelijkheid om alsnog een sanctie op
te leggen (zie hierover nader de toelichting op het zevende lid).
Zesde lid
Ingevolge het zesde lid stelt het College vast voor welke periode het toezeggingsbesluit
geldt. Het kan deze periode telkens verlengen. Omdat het College beoordelingsvrijheid
toekomt bij het beoordelen van de aanvraag, komt het College ook beoordelingsvrijheid
toe bij het beoordelen van de periode waarvoor het besluit geldt en bij de beantwoording
van de vraag of het wordt verlengd. Door het besluit voor een bepaalde periode te
laten gelden, kan het College het signaal afgeven dat het verwacht dat de cbo of obo
de (dreigende) overtreding in elk geval binnen die periode beëindigt of afwendt.
Zevende lid
Een toezeggingsbesluit verhindert dat het College een sanctie kan opleggen. Indien
de toezegging niet wordt nagekomen, dient het College echter alsnog over te kunnen
gaan tot het opleggen van een boete of last onder dwangsom. Daarom kan het College
in dat geval het besluit, of de verlenging daarvan, intrekken of wijzigen. Het College
heeft die bevoegdheid op grond van het zevende lid indien (a) er een wezenlijke verandering
is opgetreden in de feiten waarop het besluit berust, (b) het besluit berust op door
de cbo of obo verstrekte onvolledige, onjuiste of misleidende gegevens, of (c) de
cbo of obo niet handelt overeenkomstig het besluit. Omdat het College beoordelingsvrijheid
toekomt bij het beoordelen van de aanvraag, komt het College ook beoordelingsvrijheid
toe bij het beoordelen van de gronden waarop (de verlenging van) een besluit kan worden
ingetrokken of gewijzigd.
Artikel 17b
Door de invoeging van artikel 17b krijgt het College de mogelijkheid verscherpt toezicht
uit te oefenen aan de hand van een verbeterplan. De regeling die dit mogelijk maakt,
wordt geplaatst vóór de artikelen betreffende de sancties van de boete en last onder
dwangsom (art. 18 en 19) en ná het nieuw voorgestelde toezeggingsbesluit (art. 17a).
Het verbeterplan kan er immers juist toe bijdragen dat gedragsverandering wordt bewerkstelligd
zonder dat het College een sanctie hoeft op te leggen en leent zich bijvoorbeeld voor
gevallen waarin een cbo of obo geen toezeggingsbesluit aanvraagt.
In artikel 17b wordt tevens de bevoegdheid van het College geregeld om onderzoek door
externen te gelasten. Op dit moment is al in artikel 5, vijfde lid, geregeld dat de
kosten van extern accountantsonderzoek, verricht op verzoek van het College, voor
rekening komen van de cbo die het aangaat. Deze regeling wordt verplaatst naar het
nieuwe artikel 17b en als volgt aangepast. Het College kan aanleiding zien om (ook)
andere experts dan accountants in te schakelen om te kunnen beoordelen of een cbo
zijn taken naar behoren uitoefent. Over het algemeen is het College voldoende geëquipeerd
om zelf onderzoek te kunnen uitvoeren naar de taakuitoefening van een cbo. Voor het
enkele geval waarin extern onderzoek van specifieke deskundigen nodig is, wordt in
artikel 17b geregeld dat ook de kosten van dergelijk onderzoek voor rekening komen
van de cbo die het aangaat, dus niet alleen wanneer het een extern accountantsonderzoek
betreft. Het College kan eveneens aanleiding zien om een obo te gelasten onderzoek
te laten uitvoeren. Daarom is deze bepaling ook van toepassing op obo’s. Volledigheidshalve
wordt ook bepaald dat de kosten van een verbeterplan voor rekening komen van de desbetreffende
cbo of obo.
Eerste tot en met derde lid
Artikel 17b regelt de bevoegdheid van het College om een onderzoek of verbeterplan
te eisen van een cbo of obo (eerste lid). De betreffende organisatie moet de onderzoeksopdracht
of het verbeterplan vervolgens binnen zes weken aanleveren bij het College (derde
lid), voorzien van de goedkeuring van de interne toezichthouder van de cbo of obo.
Het College kan overgaan tot het verzoeken van een onderzoeksopdracht of verbeterplan
als het signalen ontvangt die ertoe leiden dat het gegronde redenen heeft te twijfelen
aan een juist beleid van of juiste gang van zaken bij de cbo of obo (tweede lid).
Deze twijfel kan bijvoorbeeld zijn gebaseerd op signalen van rechthebbenden of betalingsplichtigen
of informatie uit het reguliere toezicht van het College. Er zijn onder meer redenen
om te twijfelen aan een juist beleid of juiste gang van zaken als sprake is van een
vermeende ernstige benadeling van een groep rechthebbenden bij de verdeling van geïnde
gelden. Het College vergewist zich ervan dat de twijfel op gegronde redenen berust.
Daarom zal het College eerst contact met de cbo of obo zelf opnemen, voordat het beslist
om een onderzoek of verbeterplan te eisen. Het College beslist met andere woorden
hierover niet uitsluitend op basis van geruchten over tekortkomingen in het beleid
van een cbo of obo, maar handelt onder meer conform het beginsel van hoor en wederhoor
(vgl. art. 4:8 Awb). Het College dient in het verzoek aan te geven op welke punt(en)
het verbetering verwacht en het onderzoek of verbeterplan betrekking moet hebben.
Het strekt tot aanbeveling dat het College zo specifiek mogelijk omschrijft welke
verbetering(en) het verwacht. Dit vergroot de kans op een adequate onderzoeksopdracht
en een adequaat verbeterplan en daadwerkelijke oplossing van de tekortkomingen.
Vierde lid
Het College dient binnen vier weken na ontvangst van de onderzoeksopdracht of het
verbeterplan aan de cbo of obo te melden of het instemt met de onderzoeksopdracht
of het verbeterplan. Wanneer het College het niet ten minste aannemelijk acht dat
het onderzoek of het verbeterplan daadwerkelijk leidt tot het oplossen van de tekortkomingen,
stemt het College hiermee niet in. In dat geval beraadt het College zich erover of
het opleggen van een bestuurlijke boete of last onder dwangsom mogelijk wél de gewenste
veranderingen afdwingt. Omdat de cbo of obo de kosten van het onderzoek draagt, zij
volledigheidshalve opgemerkt dat een onderzoeksopdracht aan een externe partij moet
leiden tot een onafhankelijk rapport of advies. De instemming van het College met
of afwijzing van een onderzoeksopdracht of verbeterplan is geen besluit in de zin
van de Awb en daarom niet vatbaar voor bezwaar en beroep.
Vijfde lid
De termijn van vier weken waarbinnen het College de cbo of obo dient te laten weten
of het instemt met de onderzoeksopdracht of het verbeterplan, kan worden opgeschort.
Het vijfde lid geeft hiervoor vier gronden. Deze gronden zijn ontleend aan artikel
4:15 Awb, waarin de gronden staan voor opschorting van de termijn voor het geven van
een beschikking.
De termijn wordt opgeschort als het College de cbo of obo de gelegenheid geeft om
de onderzoeksopdracht of het verbeterplan aan te vullen. Het College geeft de cbo
of obo hiervoor een termijn op. De twee weken-termijn voor het College loopt door
vanaf het moment dat de cbo of obo de aanvulling verstrekt, of de aan de cbo of obo
gestelde termijn is verstreken (onderdeel a). Voorts wordt de twee weken-termijn opgeschort
gedurende de periode waarvoor de cbo of obo schriftelijk heeft ingestemd met uitstel
(onderdeel b), zolang de vertraging aan de cbo of obo kan worden toegerekend (onderdeel
c) en zolang het College door overmacht geen instemming kan verlenen (onderdeel d).
Zesde lid
Het College bepaalt voor welke periode het verbeterplan geldt. De termijn bedraagt
ten hoogste zes maanden en kan eenmalig met ten hoogste zes maanden worden verlengd.
Als het College verwacht dat de tekortkomingen langer duren dan een jaar, ligt het
niet voor de hand dat wordt getracht deze op te lossen aan de hand van een verbeterplan.
Hoe lang een onderzoek moet duren en op welke termijn uitkomsten zijn te verwachten,
hangt sterk af van de omstandigheden van het geval. Daarom wordt geen algemene termijn
gegeven voor onderzoeken.
Zevende lid
Het College plaatst de beslissing tot goedkeuring van een onderzoeksopdracht of verbeterplan
op zijn website. Op deze manier raken rechthebbenden en betalingsverplichtingen geïnformeerd
over het verscherpte toezicht op een cbo of obo.
Achtste lid
Het College kan afdwingen dat de cbo of obo met het College in gesprek gaat over de
uitvoering van het verbeterplan. Dit geeft het College de mogelijkheid indien nodig
tijdig bij te sturen en vergroot de kans op het oplossen van de tekortkomingen.
Negende lid
Tot slot krijgt het College de bevoegdheid om van de cbo of obo te verlangen dat deze
een eindverslag uitbrengt over de uitvoering van het verbeterplan. Op deze manier
kan het College beoordelen of de cbo of obo de tekortkomingen genoegzaam heeft opgelost.
Een eindverslag kan achterwege blijven als blijkt dat de cbo of obo de tekortkomingen
heeft opgelost voordat de termijn verstrijkt die voor het plan geldt. Het College
beoordeelt per geval of een eindverslag wenselijk is.
Onderdelen M en N, tweede wijziging (wijziging art. 18, eerste en tweede lid, resp.
19, tweede lid)
Eerste wijziging artikel 18 en tweede wijziging artikel 19
Ter verduidelijking van de omschrijving van zijn taak wordt aan de artikelen 18 en
19 toegevoegd dat het College tevens de bevoegdheid heeft om obo’s een bestuurlijke
boete respectievelijk een last onder dwangsom op te leggen. Op deze manier dient het
College niet alleen toezicht te houden op obo’s (zie wijziging art. 2 in Onderdeel
B), maar kan het ook handhavend optreden indien een obo de op haar rustende transparantieverplichtingen
uit artikel 25d niet naleeft.
Tweede wijziging artikel 18
Deze wijziging geeft het College de mogelijkheid direct een boete op te leggen wanneer
sprake is van recidive. Er is sprake van recidive wanneer het College of een rechterlijke
instantie reeds eerder onherroepelijk eenzelfde of vergelijkbare door de overtreder
begane overtreding heeft vastgesteld.
Onderdeel N, eerste wijziging (wijziging art. 19, eerste lid)
Het College krijgt de bevoegdheid om zonder voorafgaand advies over te gaan tot het
uitbrengen van een aanwijzing en vervolgens mogelijk tot het opleggen van een bestuurlijke
boete. Daartoe wordt het derde lid van artikel 6 geschrapt (Onderdeel G, tweede wijziging).
Gevolg hiervan zou zijn dat het College ook voor het opleggen van een last onder dwangsom
niet eerst een advies aan de cbo of obo hoeft te geven. Voor het opleggen van een
last onder dwangsom wordt het huidige getrapte systeem echter in stand gelaten. Daarom
bepaalt artikel 19, eerste lid, overeenkomstig het huidige recht dat een last onder
dwangsom kan worden opgelegd als zowel het advies als de opvolgende aanwijzing niet
worden nageleefd.
Onderdeel O (wijziging art. 23, derde lid)
De commissie auteursrecht adviseert om aanvullende kwaliteitseisen te stellen aan
de leden van de Geschillencommissie auteursrecht, gelet op het feit dat zij het eerste
aanspreekpunt is voor de beslechting van geschillen tussen cbo’s en betalingsplichtigen
over de billijkheid van de hoogte en de toepassing van door cbo’s in rekening gebrachte
vergoedingen.25 Volgens de commissie auteursrecht moeten de leden van de Geschillencommissie voldoen
aan de eisen van deskundigheid en onpartijdigheid. Om iedere schijn van belangenverstrengeling
te vermijden, adviseert de commissie auteursrecht dat de leden niet als advocaat of
anderszins als belangenbehartiger mogen optreden voor cbo’s of betalingsplichtigen.
In navolging van het advies van de commissie auteursrecht zal het Reglement geschillencommissie
auteursrechten worden aangepast zodat de onpartijdigheid van de leden van de Geschillencommissie
wordt geborgd. Tevens wordt de onafhankelijkheid van de leden expliciet verankerd
in de Wet toezicht (art. 23, derde lid).
Onderdeel P (wijziging art. 25a)
De Wet normering topinkomens (hierna: WNT) en daarop gebaseerde lagere regelgeving
zijn in artikel 25a Wet toezicht zoveel mogelijk van overeenkomstige toepassing verklaard
op cbo’s. Dit betekent kort gezegd dat de bezoldiging van zogenoemde topfunctionarissen
bij cbo’s is gemaximeerd op het salaris van een Minister. Het toezicht op de naleving
van de WNT-normen door cbo’s is belegd bij het College. Naar aanleiding van wijzigingen
in de WNT wordt artikel 25a Wet toezicht aangepast. Het betreft een louter technische
aanpassing.
De aanpassing komt mede voort uit de wijziging van de aanduiding van de WNT: sinds
1 juli 201726 is de aanduiding niet langer «Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke
en semipublieke sector», maar: Wet normering topinkomens. Verder wordt conform de
Aanwijzingen voor de regelgeving de aanduiding «leden 1, 3 (...)» vervangen door de
aanduiding: eerste, derde (...) lid. Aan de opgesomde artikelen die van overeenkomstige
toepassing worden verklaard op cbo’s, wordt artikel 7.3a WNT toegevoegd, dat in werking
is getreden op 1 juli 201727 en met die wetswijziging verband houdend overgangsrecht bevat. Artikel 7.3 WNT is
reeds grotendeels van overeenkomstige toepassing verklaard op cbo’s. Hieraan wordt
het tiende lid van voornoemd artikel toegevoegd.
Artikel II
De artikelen van dit wetsvoorstel treden in werking op een bij koninklijk besluit
te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend
kan worden vastgesteld.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.