Brief Kamer : Brief van het Presidium ten geleide van het verslag van de Werkgroep parlementair staatsnoodrecht

Nr. 4
BRIEF VAN HET PRESIDIUM

Aan de leden

Den Haag, 10 oktober 2019

Hierbij bieden wij u het verslag van de Werkgroep parlementair staatsnoodrecht aan.
De werkgroep is op 13 februari 2019 door het presidium ingesteld om te onderzoeken
of wet- en regelgeving inzake de continuering van de volksvertegenwoordiging in een
extreem noodgeval op orde is, onder voorzitterschap van het lid Sneller.

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, K. Arib

BIJLAGE BRIEF VAN DE WERKGROEP PARLEMENTAIR STAATSNOODRECHT

Aan het presidium

Den Haag, 25 september 2019

Hierbij brengt de Werkgroep parlementair staatsnoodrecht verslag uit van haar werkzaamheden
en doet zij enkele aanbevelingen aan de Kamer om de continuïteit van de volksvertegenwoordiging
in een extreem noodgeval te bevorderen.

1. Aanleiding en context

Tijdens de behandeling van de begroting van het Ministerie van Algemene Zaken voor
het jaar 2018 heeft het lid Sneller (D66) vragen gesteld aan de Minister-President
over de continuering van het landsbestuur en de volksvertegenwoordiging na een extreem
noodgeval. De regering werd verzocht een regeling uit te werken waarbij de democratische
legitimering van de continuering van het landsbestuur beter is geregeld. Bij brief
van 17 september 2018 schetste de regering vervolgens het wettelijk en praktisch kader
voor de continuïteit van de regering en het landsbestuur in een dergelijk noodgeval.
Daarin werd ook kort aandacht besteed aan de continuïteit van het parlement.1

Naar aanleiding van de brief van de Minister-President stelde het presidium op 13 februari
2019 een werkgroep in, die de opdracht kreeg te onderzoeken of wet- en regelgeving
inzake de continuering van de volksvertegenwoordiging in een extreem noodgeval op
orde is, onder voorzitterschap van het lid Sneller. De werkgroep bestaat daarnaast
uit de leden Van Wijngaarden (VVD) en Kuik (CDA). De afgelopen periode heeft de werkgroep
zich verdiept in het parlementair staatsnoodrecht en tevens diverse deskundigen geraadpleegd.2

Afbakening opdracht

In de hierboven genoemde brief van de Minister-President wordt geconcludeerd dat in
het stelsel van de Grondwet en de Kieswet het regeneratieve vermogen van de staatsinstellingen
centraal staat. Ook in noodomstandigheden blijft daardoor de continuïteit van de uitoefening
van de overheidstaken en de democratische legitimatie met het functioneren van de
volksvertegenwoordiging gewaarborgd. Niettemin acht de regering het wenselijk dat
niet de voltallige regering aanwezig is bij een bepaalde gebeurtenis of bijeenkomst
waarbij eveneens de Raad van State en het parlement (bijna) heel aanwezig zijn. De
ministerraad zal in een dergelijk geval vooraf een lid van de raad aanwijzen dat de
bijeenkomst of gebeurtenis niet zal bijwonen.

De werkgroep heeft een dergelijke werkwijze ten aanzien van de Tweede Kamer, in lijn
met de opdracht van het presidium, niet verder uitgewerkt. Zij ziet daarvan overigens
ook de bezwaren. Het Kamerlidmaatschap kenmerkt zich door het grondwettelijk gegarandeerde
vrije mandaat. De daaruit voortvloeiende zelfstandigheid en onafhankelijkheid verhouden
zich moeilijk met een regeling waarbij de wetgevende en controlerende taken van het
parlement in geval van nood in feite worden toevertrouwd aan één lid. Anders dan de
regering spreekt de Kamer ook niet met één mond. De werkgroep is daarom van mening
dat de legitimerende functie die de Kamer in extreme noodsituaties heeft te vervullen,
het beste kan worden bevorderd door zoveel mogelijk aan te sluiten bij de regelingen
die Grondwet, Kieswet en Reglement van Orde daarvoor al bieden.

Een extreem noodgeval

De werkgroep gaat bij het begrip «extreem noodgeval» uit van de situatie dat het overgrote
deel van de zittende leden van de Tweede Kamer3 niet langer in staat is het Kamerlidmaatschap te vervullen als gevolg van een natuurramp,
ongeval of aanslag, waardoor de continuïteit van de direct gekozen volksvertegenwoordiging
in het geding is. Wat moet worden verstaan onder het overgrote deel is moeilijk in
exacte cijfers uit te drukken; daarvan is naar het oordeel van de werkgroep in elk
geval sprake wanneer als gevolg van de gebeurtenissen geen of nog maar enkele Kamerleden
beschikbaar zijn en duidelijk is dat van een representatieve samenstelling in het
geheel geen sprake meer is.

De vraag is welke wettelijke en reglementaire kaders in een dergelijk geval beschikbaar
zijn om gegeven de omstandigheden ervoor te zorgen dat de Kamer zo snel mogelijk haar
werkzaamheden kan voortzetten, zodat de democratische legimitatie van het landsbestuur
gegarandeerd kan worden.

Voor noodsituaties bestaan reeds verschillende (grond)wettelijke voorzieningen. Zo
bieden artikel 103 van de Grondwet en de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden mogelijkheden
voor het bestuur om gepaste maatregelen te nemen in geval van een noodtoestand, zo
nodig in afwijking van wettelijke voorschriften. Het parlement blijft daarbij volledig
in functie en speelt een belangrijke rol in het uitroepen en beëindigen van de noodtoestand.
In een zeer extreme noodsituatie, wanneer onduidelijk is welke politieke ambtsdragers
rechtmatig gezag kunnen uitoefenen, zullen conform de daarvoor bestaande structuren
en afspraken direct maatregelen ter ondersteuning van het herstel van volksvertegenwoordiging
en bestuur en ter leniging van de acute nood worden genomen, zoals door de Minister-President
uiteengezet.4

Voor het waarborgen van de continuïteit van het parlement in een extreem noodgeval
bestaan geen bijzondere voorzieningen. Wel biedt het geldende wettelijke en reglementaire
kader, in het bijzonder de Grondwet, de Kieswet en het Reglement van Orde van de Tweede
Kamer, verschillende aanknopingspunten, bijvoorbeeld omtrent de opvolging van Kamerleden.
In een extreem noodgeval kunnen op basis daarvan maatregelen worden genomen om de
Kamer zo snel mogelijk weer op te starten. In deze brief tracht de werkgroep daarover
meer duidelijkheid te scheppen.

Subjectief staatsnoodrecht

Gegeven de omstandigheden kan het in uitzonderlijke gevallen noodzakelijk blijken
om van het geldende juridische kader af te wijken om de continuïteit van de Kamer
te kunnen waarborgen. Dit is het geval wanneer wettelijke of reglementaire voorschriften
onvoldoende rekening houden met extreme, onvoorziene omstandigheden. Het constitutionele
stelsel biedt daarvoor een zekere ruimte. Allereerst kent het Reglement van Orde van
de Tweede Kamer een inherente afwijkingsbevoegdheid.5 Daarbij kan echter niet worden afgeweken van het Statuut, de Grondwet of een andere
wet. Toch bestaan daarbuiten wel mogelijkheden om in extreme situatie van het geldende
recht af te wijken als dat noodzakelijk is. In de literatuur en jurisprudentie is
aanvaard dat de overheid onder omstandigheden bevoegd is besluiten te nemen zonder
grondslag in de Grondwet of wet. Deze ongeschreven bevoegdheidsregel geeft in algemene
zin de mogelijkheid om in geval van nood maatregelen te treffen die afwijken van het
voor normale omstandigheden geldende recht, mits deze maatregelen nodig zijn ter behartiging
van aan de betreffende overheid toevertrouwde belangen of het bewaren van de maatschappelijke
orde.6 Of en wanneer deze afwijkingsmogelijkheid kan worden toegepast, zal sterk afhangen
van het concrete situatie. Het zal moeten gaan om een uiterste noodzaak (ultimum remedium)
en bovendien dienen de maatregelen niet verder te gaan en niet langer te duren dan
de noodsituatie vereist.7 Dit wordt wel het buitenwettelijke of subjectieve staatsnoodrecht genoemd, ter onderscheiding
van het objectieve staatsnoodrecht zoals dat onder meer in de eerder genoemde bepalingen
van de Grondwet en de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden is neergelegd.

2. Opvolging bij openvallende zetels, overschrijding zittingsduur en verkiezingen

Opvolging van Kamerleden

De Grondwet bepaalt dat de Tweede Kamer 150 leden telt.8 In een extreem noodgeval zal een zeer groot deel van de zetels, zo niet alle zetels,
openvallen. De Kieswet voorziet in de wijze van opvolging: het centraal stembureau
(de Kiesraad) verklaart binnen twee weken als benoemd de eerstvolgende kandidaat op
de lijst waarop degene die moet worden opgevolgd, is verkozen.9 Op die manier kunnen de opengevallen zetels in de Kamer dus via de kandidatenlijsten
die bij de laatste verkiezingen zijn toegepast, worden ingevuld met nieuwe leden.10

Het valt echter niet uit te sluiten dat in een extreem noodgeval niet alle openvallende
plaatsen op deze manier te vullen zijn. Dat is het geval wanneer de kandidatenlijsten
van de partijen die in de Kamer gekozen zijn onvoldoende resterende kandidaten bevatten
die de opengevallen zetels die aan de betreffende lijsten toekomen, zouden kunnen
innemen. De betreffende lijsten raken dan uitgeput, waardoor een onvoltallige Kamer
ontstaat. Hoewel dit in beginsel de continuïteit van de Kamer niet hoeft te belemmeren,
is een dergelijke situatie vanuit het oogpunt van legitimiteit en representativiteit
wel onwenselijk.11 Eerder was dit aan de orde direct na de Tweede Wereldoorlog, toen een tijdelijk parlement
werd ingesteld. De tijdelijke Tweede Kamer, die in september 1945 bijeenkwam, bestond
uit de leden die voor het uiteengaan van het parlement na de Duitse inval in mei 1940
reeds lid waren en niet tot een van de uitgezonderde categorieën behoorden.12 Omdat dit noodparlement, bestaande uit een Tweede Kamer met 76 leden (van de 100)
en een Eerste Kamer met 34 leden (van de 50), als onvoldoende representatief werd
beschouwd, had het naast het regelen van interne aangelegenheden enkel tot taak een
bijzonder wetsontwerp te behandelen dat tot een voltallig parlement zou moeten leiden.13 De oplossingen die destijds gekozen werden, moeten overigens wel in hun tijd en context
worden bezien. Na een periode van bezetting werd de volksvertegenwoordiging opnieuw
ingesteld op basis van de oude kieslijsten die acht jaar daarvoor waren opgesteld
en waarbij bepaalde kandidaten vanwege hun achtergrond onbenoembaar werden verklaard.
Dit is uiteraard niet vergelijkbaar met de situatie direct na een extreem noodgeval,
waarbij de politieke en electorale verhoudingen gelijk zijn gebleven.

In een situatie van onvoltalligheid als gevolg van een extreem noodgeval mag naar
het oordeel van de werkgroep in beginsel worden verwacht dat de Kamer terughoudend
is in haar handelen. Tegelijkertijd kan de extreme noodsituatie die zich heeft voorgedaan
(of nog steeds voordoet) nopen tot het treffen van (ingrijpende) maatregelen waarvoor
de medewerking van het parlement noodzakelijk is. Een onvoltallige Kamer zal zich
in haar werkzaamheden dus beperken tot het behartigen van hetgeen noodzakelijk is
voor de continuïteit van het landsbestuur en het lenigen van acute nood.

De werkgroep heeft ook naar alternatieven voor het open laten van zetels gekeken,
zoals toewijzing aan andere partijen. Daaraan kleven echter nog meer nadelen. Daarom
wordt daar niet voor gekozen.

Nieuwe verkiezingen wenselijk

Het ligt tevens in de rede dat in het geval na de hierboven beschreven procedure van
opvolging nog steeds sprake is van een onvoltallige Kamer, zo spoedig mogelijk tot
ontbinding wordt besloten zodat nieuwe verkiezingen kunnen plaatsvinden.14 Na het besluit tot ontbinding vinden de verkiezingen uiterlijk binnen drie maanden
plaats. Indien de onvoltalligheid substantieel is, kan ervoor worden gekozen deze
termijn te bekorten teneinde de verkiezingsdatum te vervroegen, al zal tegelijkertijd
moeten worden gewaakt dat politieke partijen, ook nieuwe partijen, voldoende voorbereidingstijd
behouden. Gelet op het belang van een zorgvuldig democratisch proces voor de legitimiteit
van de verkiezingen is de termijn van drie maanden, zeker in een noodsituatie, waarschijnlijk
hard nodig om de vereiste administratieve handelingen te verrichten, voor nieuwe partijen
om zich te vormen en te registreren, om kandidaten te selecteren en op zinvolle wijze
campagne te voeren.

Overschrijding maximale zittingsduur

In het geval dat het houden van verkiezingen bij een onvoltallige Kamer gelet op de
(voortdurende) noodsituatie niet op korte termijn mogelijk is, kan zich mogelijk de
situatie voordoen dat daarmee de maximale zittingsduur van de Kamer wordt overschreden.
De Grondwet schrijft voor dat deze termijn niet langer dan vijf jaar is.15 Indien de noodsituatie verhindert dat binnen de gestelde termijn op zorgvuldige en
betrouwbare wijze landelijke verkiezingen worden gehouden, kan er in het uiterste
geval voor worden gekozen om met een beroep op het staatsnoodrecht de zittingsduur
met korte tijd te verlengen, ook als daarmee de vijfjaarsgrens wordt overschreden.
Denkbaar is dat een dergelijke verlenging bij koninklijk besluit wordt bekrachtigd,
aangezien ook de ontbinding langs die weg plaatsvindt. Uitgangspunt blijft dat verkiezingen
zo snel mogelijk moeten worden gehouden: het niet regelmatig houden van verkiezingen
ondermijnt immers de democratische legitimatie van het landsbestuur. Overwogen kan
daarom worden om een verlenging van de zittingsduur telkens maximaal drie maanden
te laten duren, waarna een nieuwe beoordeling moet plaatsvinden.

Deze situatie kan zich overigens ook voordoen wanneer in een extreem noodgeval wel
volledig kon worden voorzien in de opvolging van de opengevallen plaatsen op basis
van de kandidatenlijsten en de noodsituatie zolang voortduurt dat het houden van verkiezingen
bij het bereiken van de maximale zittingsduur niet mogelijk is. Er zal dan wel moeten
worden bezien of er gelegenheid is een verlenging en de voorwaarden daarbij vast te
leggen in noodwetgeving, zodat de betrokkenheid van beide Kamers bij de totstandkoming
is gegarandeerd.16

3. Toelating nieuwe leden en geloofsbrievenonderzoek

De oude Kamer besluit, voor zover mogelijk, over de toelating van leden na periodieke
aftreding of ontbinding van de Kamer.17 Bij de wijziging van het Reglement van Orde in 1989 is deze bepaling ingevoerd, met
als overweging dat nieuwe leden niet over hun eigen toelating zouden moeten beslissen.18 De mogelijkheid van deze handelwijze af te wijken is na advies van de Kiesraad ingebouwd
om te voorzien in de situatie dat er onvoldoende tijd is tussen de verkiezing en het
aantreden van de nieuwe Kamer om het geloofsbrievenonderzoek goed uit te voeren.19

In een extreem noodgeval valt niet uit te sluiten dat wordt vastgesteld dat de oude
Kamer niet in staat is deze taak te vervullen. Indien ten gevolge van een noodlottige
gebeurtenis nagenoeg alle zetels zijn opengevallen, worden deze, zoals hierboven uiteengezet,
gevuld vanuit de bestaande kieslijsten. Indien (vrijwel) de gehele Kamer op deze manier
wordt aangevuld is formeel sprake van een bestaande Kamer; er vonden immers geen nieuwe
verkiezingen plaats. In feite bestaat de Kamer echter vrijwel geheel uit nieuwe leden.
De uitvoering van geloofsbrievenonderzoek geschiedt dan door de oude Kamer, maar feitelijk
door nieuwe leden over wier toelating in eerste instantie nog niet is besloten.

De werkgroep meent dat deze situatie niet ideaal is, maar ook niet van dien aard dat
daarvoor bijzondere oplossingen moeten worden gezocht. Tot het van kracht worden van
deze bepaling was het immers gebruikelijk dat de toelating van nieuwe leden door de
«nieuwe» Kamer plaatsvond.20 In tegenstelling tot het Reglement van Orde verlangt de Grondwet weliswaar dat het
onderzoek van de geloofsbrieven van nieuwbenoemde leden plaatsvindt door de Kamer
zelf, maar niet dat dit onderzoek plaatsvindt door de zittende (oude) Kamer.21

De werkgroep wil hier de volgende notie aan toevoegen. Het doel van het onderzoek
geloofsbrieven is beperkt: het gaat in feite om een «rechtmatigheidstoetsing». Slechts
twee vragen worden onderzocht. Voldoet de gekozene aan de formele eisen die gesteld
zijn aan de benoeming en zijn er wettelijk onverenigbare betrekkingen? Andere aspecten
worden in de fase van het geloofsbrievenonderzoek niet meegewogen. Zaken als het toetsen
van de kiesgerechtigheid, de vaststelling van de kandidatenlijsten en de verkiezingsuitslag,
hebben in eerdere stadia gemeenten, stembureaus en de Kiesraad al voor hun rekening
genomen. De werkgroep acht het daarom goed verdedigbaar dat in een extreem noodgeval
het geloofsbrievenonderzoek wordt verricht door een commissie die geheel of gedeeltelijk
bestaat uit nieuwe leden en die als eerste daad de eigen geloofsbrieven onderzoekt.22

Niet geheel uitgesloten kan worden dat bij de eerste vergadering nadat de opvolgende
leden door de Kiesraad benoemd zijn verklaard, geen quorum kan worden bereikt om te
besluiten over de toelating. Er lijkt dan sprake van een conflict tussen twee grondwetsbepalingen,
te weten de artikelen 58 (toelating) en 67 (quorum). In dat geval moet naar het oordeel
van de werkgroep de bepaling over de toelating van leden prevaleren. Het kan immers
niet de bedoeling van de grondwetgever zijn geweest om, zeker in een noodsituatie,
de Kamer vleugellam te maken omdat de toelating van nieuwe leden niet mogelijk is.23

Is de Kamer ontbonden, dan kan in gebruik gemaakt worden van de afwijkingsmogelijkheid
in het Reglement van Orde om het onderzoek door de nieuwe Kamer te laten verrichten.24

4. Bijeenroeping vergadering, voorzitterschap en quorum

Het Reglement van Orde van de Tweede Kamer bevat bepalingen over het bijeenroepen
van de vergadering van de (nieuwe) Kamer,25 de benoeming van een nieuwe voorzitter26 en het optreden van een tijdelijke voorzitter in afwachting van benoeming van een
nieuw voorzitter.

Voor zover het gaat om het bijeenroepen van de Kamervergadering of het vervullen van
het voorzitterschap leidt een extreem noodgeval naar het oordeel van de werkgroep
niet tot knelpunten die van zodanig gewicht zijn dat nadere bepalingen ter zake overwogen
zouden moeten worden. Zoals eerder aangegeven bevat het Reglement een inherente afwijkingsmogelijkheid,
indien geen van de leden zich daartegen verzet en indien de afwijking niet in strijd
is met het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, de Grondwet of een andere
wet. In lijn met de overige aanbevelingen in deze notitie acht de werkgroep het wel
van belang om in een extreem noodgeval ook bij de hier aan de orde zijnde kwesties
zoveel mogelijk te handelen in de geest van de relevante bepalingen uit het Reglement
van Orde.

Wat betreft de vervulling van het voorzitterschap bevat het Reglement van Orde reeds
de nodige voorzieningen. Indien de Voorzitter in een extreem noodgeval het voorzitterschap
niet langer kan vervullen, dan wordt in eerste instantie gekeken of een ondervoorzitter
beschikbaar is om het voorzitterschap tijdelijk op zich te nemen. Daarbij wordt de
rangorde gehanteerd die in het presidium is bepaald. Mocht dit geen soelaas bieden,
dan wordt naar oud-Voorzitters en oud-ondervoorzitters gekeken. In het uiterste geval
treedt het langstzittende lid op als tijdelijk voorzitter; bij gelijke zittingsduur
gaat het oudste lid voor.27 Van het lid dat conform het Reglement het tijdelijk voorzitterschap toekomt, wordt
verwacht dat deze al het nodige zal doen om het parlementaire proces te continueren.
Te denken valt aan het bijeenroepen van de vergadering en het zorg dragen voor spoedige
besluitvorming omtrent de toelating van opvolgende leden. In het geval er toch geen
enkel lid beschikbaar is voor het voorzitterschap, zal moeten worden gewacht op de
benoeming van de opvolgende leden. Zij zullen uit hun midden dan een tijdelijk voorzitter
moeten aanwijzen. De bestaande procedure kan daarvoor worden gebruikt, waardoor uiteindelijk
het oudste, nieuwbenoemde lid als tijdelijk voorzitter zal optreden.28 Indien de Kamer vervolgens ten behoeve van de benoeming van een nieuwe, vaste Voorzitter
geen profielschets kan opstellen, omdat het extreme noodgeval dat niet toelaat, kan
de oude profielschets worden gehanteerd.

De vergadering wordt geopend als meer dan de helft van de zitting hebbende leden aanwezig
is. Indien een of meerdere zetels vacant zijn, zo valt uit de Grondwet en het Reglement
van Orde af te leiden, wordt het quorum vastgesteld op meer dan de helft van het aantal
op dat moment zittende leden.29 Het quorum verlaagt dus automatisch naarmate er minder leden zitting hebben. Nu de
Grondwet het aantal leden op 150 bepaalt, dient aan een reguliere quorum van 76 daadwerkelijk
zitting hebbende leden wel een zekere betekenis te worden toegekend. Een onvoltallige
Kamer en een daarmee gepaard gaand verlaagd quorum is onwenselijk in verband met de
gevolgen voor de legitimiteit.30 Zoals eerder aangegeven mag enerzijds terughoudendheid van de Kamer worden verwacht,
al kan de extreme noodsituatie tegelijkertijd nopen tot het nemen van maatregelen
waarvoor de medewerking van het parlement noodzakelijk is. Bovendien is het gewenst
in een dergelijk geval zo snel mogelijk nieuwe verkiezingen uit te schrijven.

5. Tot slot

Op de hierboven uiteengezette wijze kan naar het oordeel van de werkgroep op zorgvuldige
wijze de continuïteit van de Tweede Kamer in een extreem noodgeval worden bevorderd.

De werkgroep geeft in overweging het door haar uitgebrachte advies na besluitvorming
in het presidium te publiceren als Kamerstuk, zodat het openbaar en breed toegankelijk
wordt.

De voorzitter van de werkgroep, Sneller