Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan het Actieplan lokale rekenkamers1 dat in 2015 is uitgebracht naar aanleiding van een motie-Fokke c.s.2 Dit wetsvoorstel beoogt een sluitend stelsel voor gedegen rekenkameronderzoek tot
stand te brengen ter ondersteuning van de controlerende rol van de raad.

Sinds 2006 kan de raad een rekenkamer instellen. Ook kan de raad met een of meer andere
raden een gemeenschappelijke rekenkamer instellen. Indien er geen rekenkamer of gemeenschappelijke
rekenkamer wordt ingesteld dient de raad per verordening regels te stellen aan de
uitoefening van de rekenkamerfunctie. De vormgeving van de rekenkamerfunctie is aan
gemeenten overgelaten. De kern van dit wetsvoorstel is dat de wettelijke mogelijkheid
vervalt om te kiezen voor een naar eigen inzicht in te richten rekenkamerfunctie.
De raad kan voortaan kiezen om een eigen onafhankelijke rekenkamer in te stellen of
met een of meer raden een gemeenschappelijke rekenkamer. In circa vijftig gemeenten
waarin na de inwerkingtreding van dit onderdeel van de Wet dualisering gemeentebestuur
in 2006 is gekozen voor de inrichting van enigerlei vorm van rekenkamerfunctie wordt
nauwelijks of zelfs in het geheel geen invulling gegeven aan serieus rekenkameronderzoek.
Deze gemeenten geven hierdoor onvoldoende of zelfs geheel geen uitvoering aan de wettelijke
plicht om met behulp van een rekenkamerfunctie te voorzien in onderzoek naar de doeltreffendheid,
de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur.
Omdat de rekenkamerfunctie vormvrij is, bevat de huidige regeling geen waarborgen
dat alle gemeenten op een adequate wijze werk maken van rekenkameronderzoek. De wettelijke
eisen waarmee de regeling voor de lokale rekenkamer en de gemeenschappelijke rekenkamer
zijn omgeven, bieden daartoe wél de noodzakelijke waarborgen.

Deze wetswijziging onderstreept het belang dat de regering geeft aan het rekenkamerwerk
als essentieel onderdeel van het stelsel van checks and balances binnen het gemeentebestuur
en als belangrijk hulpmiddel van de raad voor het uitvoeren van zijn controlerende
taak. De regering meent dat het voor de controlefunctie van de raad van groot belang
is dat er in elke gemeente gedegen rekenkameronderzoek plaatsvindt naar de doeltreffendheid,
de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur.
Dit is wat de wetgever beoogde bij de invoering van de dualisering en waar dit wetsvoorstel
alsnog voor moet zorgen. Dat belang is voorts verder toegenomen door de aanzienlijke
uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket in het sociaal domein en de bijhorende
middelen, en zal opnieuw toenemen door de komende decentralisaties in het fysiek domein
onder de nieuwe Omgevingswet. Dat onderstreept ten overvloede het belang van een eenduidige
regeling in de Gemeentewet en de Provinciewet die met de nodige waarborgen is omgeven.
Met deze wetswijziging wil de regering verzekeren dat het instituut rekenkamer in
elke gemeente een belangrijk en onmisbaar onderdeel wordt van het gemeentebestuur
en toegevoegde waarde biedt voor de democratische controle en verantwoording.

Het schrappen van de rekenkamerfunctie ziet de regering als een noodzakelijke voorwaarde
om het rekenkameronderzoek ter ondersteuning van de controlerende taak van de raad
in het hele land op een verantwoord niveau te brengen. Door de onafhankelijke rekenkamer
te positioneren als het enige instituut dat is belast met het doen van onderzoek naar
de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur
gevoerde bestuur, wordt haar positie versterkt.

Voorts voorziet het wetsvoorstel in een versterking van de positie van de onafhankelijke
rekenkamer door de onderzoeksbevoegdheden uit te breiden. Gemeenten gaan steeds vaker,
onder andere in het sociaal domein, inkoop- en contractrelaties aan met privaatrechtelijke
rechtspersonen, bijvoorbeeld voor de inkoop van jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning.
Rekenkameronderzoek kan op dit punt belangrijke bijdragen leveren aan de grip van
gemeenteraden op de financiën van het sociaal domein. Ook voor de Tweede Kamer is
dit een punt van aandacht.3 Naar analogie van de regeling voor de Algemene Rekenkamer in de Comptabiliteitswet
2016 ten aanzien van privaatrechtelijke rechtspersonen waarmee de Staat een contractrelatie
heeft, breidt het wetsvoorstel de onderzoeksbevoegdheid uit van rekenkamers naar de
privaatrechtelijke rechtspersonen waarmee de gemeente contracten sluit en zich het
recht voorbehoudt om bij de betreffende organisatie controles uit te voeren ten aanzien
van de geleverde goederen of diensten.

Het wetsvoorstel breidt verder de onderzoeksbevoegdheden uit ten aanzien van de privaatrechtelijke
rechtspersonen waaraan een gemeente een subsidie, garantie en/of lening heeft verstrekt.
Rekenkamers worden met dit wetsvoorstel bevoegd om elke garantie, lening en/of subsidie
voor risico of rekening van de gemeente te onderzoeken. De eis dat ten minste 50%
van de baten van de rechtspersoon voor rekening of risico van een gemeente moet zijn,
komt te vervallen. Hiermee wordt aangesloten bij de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer.
Voorts voorziet het wetsvoorstel in aanscherping van de bestaande regeling voor de
onderzoeksbevoegdheden bij samenwerking tussen bestuurslagen in privaatrechtelijke
rechtspersonen. De huidige regeling, die in 2015 is uitgebreid, houdt in dat onderzoek
kan worden gedaan naar deze instellingen als gemeenten of provincies gezamenlijk meer
dan 50% van de aandelen in een deelneming in bezit hebben of een subsidie, lening
of garantie hebben verstrekt voor ten minste 50% van de baten van die instelling.
De aanscherping betekent dat ook onderzoek kan worden gedaan als deelnemende gemeenten,
provincies en de Staat een gezamenlijk meerderheidsbelang in een rechtspersoon hebben,
zonder dat een van de deelnemers een belang van meer dan 50% heeft. Het wetsvoorstel
regelt deze uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden mutatis mutandis ook voor de
Algemene Rekenkamer via een wijziging van de Comptabiliteitswet 2016. Een laatste
uitbreiding betreft de onderzoeksbevoegdheden naar (klein)dochterondernemingen.

Ten slotte vindt door middel van een aanpassing van artikel 185 van de Gemeentewet
een verduidelijking plaats van de regels over de wijze waarop rekenkamers bij de vaststelling
van hun rapportages omgaan met openbaarheid en vertrouwelijkheid van gegevens. Tevens
maakt dit wetsvoorstel mogelijk dat rekenkamers vertrouwelijke mededelingen kunnen
doen aan de raad, naar analogie van de wijze waarop dat voor de Algemene Rekenkamer
is geregeld. Voorts wordt voor de bevordering van de zorgvuldigheid de hoor en wederhoor
voorafgaand aan de vaststelling en openbaarmaking van de rapporten in de Gemeentewet
verankerd.

Bovenstaande wijzigingen worden ook in de Provinciewet aangebracht. De mogelijkheid
voor provincies om regels te stellen over de uitoefening van een rekenkamerfunctie
wordt in de praktijk niet gebruikt. Alle provincies beschikken over een goed functionerende
onafhankelijke (gemeenschappelijke) rekenkamer. Dat betekent dat de afschaffing van
de rekenkamerfunctie geen praktische gevolgen heeft voor de situatie in de provincies.
De uitbreiding van de bevoegdheden van de rekenkamer zal voor de provincies uiteraard
wel gevolgen hebben.

Deze memorie is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt eerst de huidige regeling
in de Gemeentewet en haar totstandkoming behandeld, gevolgd door een beschrijving
van de werking in de praktijk. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de redenen voor de
afschaffing van de mogelijkheid te kiezen voor de instelling van een naar eigen inzicht
in te richten rekenkamerfunctie. In hoofdstuk 4 wordt de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
van de onafhankelijke rekenkamer besproken. Hoofdstuk 5 gaat in op de procedure rondom
de vaststelling van rekenkamerrapporten en vertrouwelijkheid van gegevens en bevindingen.
Hoofdstuk 6 bevat ten slotte een weergave van de ontvangen bestuurlijke adviezen en
reacties op de internetconsultatie.

Vanwege de wijziging van de Comptabiliteitswet 2016 wordt deze memorie van toelichting
mede namens de Minister van Financiën uitgebracht.

2. Voorgeschiedenis

2.1. Huidige regeling

De introductie van de lokale rekenkamer was één van de aanbevelingen van de Staatscommissie
dualisme en lokale democratie. De staatscommissie achtte de instelling van onafhankelijke
lokale rekenkamers noodzakelijk als onderdeel van de door haar bepleite versterking
van de controlerende taak van de gemeenteraad.4 Gedegen, onafhankelijk rekenkameronderzoek zou de raad in staat stellen om in de
gedualiseerde verhoudingen de controle op de besteding van middelen te verbeteren.
De regering overwoog daarbij dat het van groot belang is dat een onafhankelijk orgaan
– waarin geen raadsleden zitting hebben – zelfstandig onderzoek doet naar de doelmatigheid,
doeltreffendheid en rechtmatigheid van het financiële beheer, het beleid en de organisatie
van het gemeentebestuur. Het belang daarvan voor de kwaliteit van het bestuur en voor
het proces van het afleggen van rekenschap aan de burger achtte de regering dermate
groot dat het al dan niet instellen van een rekenkamer geen onderwerp van gemeentelijk
beleid zou mogen zijn.5 Zij werd in die opvatting gesteund door het Interprovinciaal Overleg (IPO) dat voor
de provincies een verplichte rekenkamer wenselijk achtte, alsmede door de Raad voor
het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen die in een gezamenlijk
advies pleitten voor een verplichte onafhankelijke rekenkamer voor de gemeenten.6 De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) maakte echter bezwaar tegen de verplichte
rekenkamer omdat die volgens de VNG een inbreuk zou betekenen op de lokale autonomie.
De Raad van State meende dat een rekenkamer in sommige gemeenten een nuttige functie
zou kunnen vervullen, maar dat dit van gemeente tot gemeente zou verschillen, waarbij
de Raad de constructie vooral voor de kleinere gemeenten te zwaar achtte. Hij overwoog
dat de gemeenteraad ook zelf de aan de rekenkamer toebedachte controle zou kunnen
uitvoeren door gebruik te maken van zijn wettelijke bevoegdheden. De Raad van State
achtte het niet zinvol de rekenkamer voor alle gemeenten verplicht voor te schrijven
en adviseerde haar facultatief te maken.7

Door de aanvaarding van een amendement-De Cloe c.s. kregen gemeenten (en provincies)
vervolgens de ruimte om te kiezen tussen het instellen van een bij wet geregelde onafhankelijke
rekenkamer of het zelf bij verordening stellen van regels over de uitoefening van
de rekenkamerfunctie.8 Het amendement miskende geenszins het belang van gedegen rekenkameronderzoek, maar
wilde gemeenten de vrijheid geven daaraan naar eigen inzicht vorm te geven. De verplichting
tot het instellen van een rekenkamer of een rekenkamerfunctie is voor gemeenten op
1 januari 2006 in werking getreden en voor provincies reeds op 1 januari 2005.

De gemeenteraad kan sindsdien derhalve kiezen uit twee mogelijkheden. Ten eerste kan
de gemeenteraad een onafhankelijke rekenkamer instellen. Aan het instituut van de
onafhankelijke rekenkamer worden in hoofdstuk IVa (artikelen 81a tot en met 81k) van
de Gemeentewet een aantal eisen gesteld: de zittingstermijn (6 jaar), de benoeming
en het ontslag door de raad van de leden en de voorzitter, de eed, de mogelijkheid
van een eenhoofdige rekenkamer, de incompatibiliteiten, de toekenning van de nodige
financiële middelen door de raad na overleg met de rekenkamer en het beschikbaar stellen
van voldoende ambtelijke ondersteuning die uitsluitend voor de rekenkamer werkt. In
een onafhankelijke rekenkamer kan ook worden voorzien door de instelling van een gemeenschappelijke
rekenkamer bij gemeenschappelijke regeling door een of meer gemeenten, maar ook met
een of enkele provincies (artikelen 81l tot en met 81o).

Indien de gemeenteraad geen onafhankelijke rekenkamer instelt, dient hij bij verordening
regels te stellen omtrent de rekenkamerfunctie (artikel 81oa). De vormgeving van de
rekenkamerfunctie is aan gemeenten overgelaten. De Gemeentewet regelt ten aanzien
van de rekenkamerfunctie slechts de taak en de bevoegdheden uit de artikelen 182,
184 en 185 van de Gemeentewet. De rekenkamerfunctie kent minder beperkingen voor nevenfuncties,
waardoor raadsleden en leden van commissies zitting kunnen hebben. De rekenkamerfunctie
heeft dezelfde bevoegdheden als de onafhankelijke rekenkamer, met uitzondering van
de bevoegdheden van artikel 183 van de Gemeentewet waarin het onderzoek naar documenten
die bij het gemeentebestuur berusten en de inlichtingenplicht zijn geregeld. De aanvankelijk
bestaande verschillen tussen beide zijn in 2015 ongedaan gemaakt.9 Gemeenten kunnen ook, al dan niet via een gemeenschappelijke regeling, een gezamenlijke
rekenkamerfunctie instellen. In dat geval kiezen gemeenten meestal voor een personele
unie, waarbij elke deelnemende gemeente een eigen verordening vaststelt, maar dezelfde
personen benoemt die de rekenkamerfunctie uitoefenen.

2.2. De werking in de praktijk

In 2007, een jaar na de inwerkingtreding van de verplichting om een rekenkamer of
rekenkamerfunctie in te stellen, verscheen in opdracht van BZK een eerste, voorlopige
evaluatie over de lokale en provinciale rekenkamers en rekenkamerfuncties, uitgevoerd
door B&A advies, getiteld «Leren afrekenen».10 Dit onderzoek schetste een overwegend positief beeld over het functioneren van de
rekenkamers en rekenkamerfuncties vlak na de invoering. De onderzoekers achtten het
denkbaar dat in sommige gemeenten de rekenkamerfunctie een papieren constructie zou
blijken te zijn, maar daar vonden zij op dat moment in de praktijk geen aanwijzingen
voor.

In een drietal gemeentelijke verordeningen op de rekenkamerfunctie (Lelystad, Oirschot
en Gorinchem) diende de raad goedkeuring te verlenen aan de uitvoering van een onderzoek
door de rekenkamercommissie.11 De regering vernietigde deze verordeningen in 2005 en 2006 wegens strijd met het
recht en het algemeen belang. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
verwierp de daartegen door de gemeenten Oirschot en Gorinchem ingestelde beroepen.
De Afdeling oordeelde dat de rekenkamercommissie net als een rekenkamer onafhankelijk
dient te zijn omdat volgens de wetgever de onafhankelijkheid een essentiële voorwaarde
voor het functioneren van de rekenkamer is.12 De Afdeling overwoog dat uit artikel 182, eerste en tweede lid, in samenhang met
artikel 81oa, tweede lid, van de Gemeentewet volgt dat de rekenkamercommissie zowel
op eigen initiatief als op verzoek van de gemeenteraad onderzoeken kan instellen naar
de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur
gevoerde bestuur. Hieruit vloeit rechtstreeks voort dat de rekenkamercommissie zelfstandig
bepaalt welke onderzoeken zij verricht en op welke wijze zij deze uitvoert.

Door het goedkeuringsvereiste werd de onafhankelijke positie van de rekenkamercommissie
ten opzichte van de gemeenteraad – die naar het oordeel van de Afdeling essentieel
is in de verhouding tussen de rekenkamercommissie en de gemeenteraad – aangetast en
kon de rekenkamercommissie in de uitoefening van de haar toekomende zelfstandige,
controlerende bevoegdheid worden belemmerd. De Raad van State stelde vast dat de wetgever
heeft beoogd dat ook de rekenkamerfunctie onafhankelijk dient te zijn, hetgeen volgens
de regering er nu voor pleit dat een uniform wettelijk model van een met waarborgen
omklede onafhankelijke gepositioneerde rekenkamer de voorkeur verdient.

In maart 2009 werd in een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer over de Staat van de
dualisering door verschillende woordvoerders voor gepleit om raadsleden geen deel
meer te laten uitmaken van de rekenkamercommissies.13 Zij stelden dat het lidmaatschap van raadsleden van een rekenkamercommissie niet
in lijn is met de hoge eisen die worden gesteld aan de onafhankelijkheid van rekenkameronderzoek
en beschouwden raadsleden in rekenkamercommissies als een vreemde figuur in het duale
stelsel. De Staatssecretaris stelde in reactie daarop eerst de evaluatie van rekenkamers
af te willen wachten.

Bij de dualisering was reeds toegezegd om vijf jaar na de inwerkingtreding van de
verplichting om een rekenkamer of rekenkamerfunctie in te stellen, een evaluatie uit
te voeren van gemeentelijke en provinciale rekenkamers. Deze evaluatie werd in 2011
door Berenschot in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd.14 De hoofdvragen waren of de doelstellingen van de wetgever bij het instellen van lokale
en provinciale rekenkamers waren behaald en welke factoren van invloed zijn op de
effectiviteit van rekenkamers. De onderzoekers concludeerden dat van het structureel
verbeteren van de kaderstellende en controlerende rol van de raad weinig sprake is.
Wat betreft het realiseren van structurele aandacht van gemeenten- en provinciebesturen
voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid constateerden de onderzoekers
dat dit aan belang heeft gewonnen. De onderzoekers konden echter de bijdrage van de
rekenkamer(commissie)s hieraan niet isoleren van de effecten van andere instrumenten.
Los van de kwaliteit van de producten waren het volgens de onderzoekers veel meer
«zachte factoren» zoals betrokkenheid, politiek gevoel, stijl van opereren en cultuur
die de effectiviteit van de rekenkamer(commissie) bepalen. Organisatievorm, budgetten
en politieke verhoudingen waren volgens de onderzoekers geen factoren van betekenis
voor de effectiviteit van het functioneren van de rekenkamer(commissie)s. Het aantal
slapende rekenkamerfuncties werd niet onderzocht, maar sommige gemeenten vertelden
aan de onderzoekers dat zij een slapende rekenkamerfunctie een aantrekkelijk model
vonden. Het Ministerie van BZK kreeg de aanbeveling om het fenomeen slapende rekenkamerfuncties
te volgen en om in te grijpen als het substantiële vormen aan zou nemen, omdat dan
materieel niet aan de wet wordt voldaan.

De toenmalige Minister van BZK stelde in haar beleidsreactie dat het lidmaatschap
van raadsleden in rekenkamercommissies schadelijk is voor de onafhankelijkheid van
de onderzoeken van de rekenkamercommissies. De Minister kondigde daarom een wijziging
van de Gemeentewet aan zodat raadsleden geen deel meer zouden kunnen uitmaken van
een rekenkamercommissie.15

Het gebrek aan duidelijkheid over aard en omvang van het fenomeen slapende rekenkamerfuncties
was voor de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR)
in 2013 aanleiding om het bureau Stibabo een nieuw onderzoek getiteld de «Staat van
de rekenkamer» te laten uitvoeren.16 In het rapport werden vijfendertig gemeenten met een inactieve rekenkamerfunctie
geïdentificeerd. Het rapport maakt onderscheid tussen vijftien gemeenten met een permanent
inactieve rekenkamerfunctie, waar sinds de invoering van de rekenkamerfunctie helemaal
geen uitvoering is gegeven aan deze wettelijke verplichting, en daarnaast twintig
tijdelijk inactieve rekenkamerfuncties, waarbij de onderzoekers constateren dat een
tijdelijk inactieve rekenkamerfunctie echter ook jarenlang inactief kan blijven.

Een rekenkamerfunctie wordt inactief, zo bleek uit dit onderzoek, doordat er geen
leden worden benoemd, geen of te weinig budget wordt toegekend, de rekenkamerfunctie
alleen op afroep van de gemeenteraad een onderzoek verricht, of door een combinatie
van al deze methoden. In de uiterste gevallen leidt dit tot een slapend bestaan, een
rekenkamerfunctie die op papier bestaat maar in de praktijk in het geheel niet functioneert.
Dit zijn volgens onderzoekers strategieën van gemeenten om de rekenkamerfunctie te
marginaliseren. Rekenkamerfuncties belegd bij het presidium of een raadscommissie,
bleken nooit onderzoek te verrichten.

Gemeentebesturen geven in het onderzoek verscheidene argumenten als verklaring voor
de inactiviteit van hun rekenkamerfunctie:

– De aanbevelingen uit de rapporten sluiten onvoldoende aan bij de praktijk van de gemeenten;

– Een rekenkamer is onafhankelijk waardoor de gemeenteraad geen invloed heeft op de
onderwerpkeuze;

– De rekenkamerfunctie voegt geen noodzakelijk controle-instrument toe;

– De gemeente is zo klein dat de gemeenteraad vindt dat een rekenkamerfunctie onnodig
is;

– Het (toenmalige) VNG-standpunt over de mogelijke afschaffing van rekenkamerfuncties
in kleine gemeenten maakte de gemeente afwachtend;

– Er staat geen sanctie op niet-functioneren van de rekenkamerfunctie;

– De gezamenlijke rekenkamerfunctie was te weinig zichtbaar;

– De bezuinigingen kwamen bij de rekenkamerfunctie terecht, en

– De bestuurscultuur in de gemeente functioneerde niet dualistisch.

Verder werd in het onderzoek geconstateerd dat door bezuinigingen het budget van veel
rekenkamers en rekenkamercommissies onder druk is komen te staan. Meer dan de helft
van de rekenkamers en rekenkamercommissies kreeg te maken met bezuinigingen. De rekenkamers
en rekenkamercommissies gaven in totaal 18 miljoen euro uit, 10% minder dan vijf jaar
eerder.

In 2012, 2013 en 2014 stelde de Tweede Kamer een aantal keer schriftelijke vragen
over lokale rekenkamers en rekenkamerfuncties, vanwege zorgen over hun positie en
functioneren. De vragen betroffen het bestaan van slapende rekenkamerfuncties in veel
gemeenten, de bezuinigingen op de budgetten van rekenkamers en rekenkamerfuncties
en het bestaan van een adequaat stelsel van bevoegdheden ten aanzien van de controle
op de bestedingen in het sociaal domein.17 Bij de begrotingsbehandeling voor het jaar 2015 van het Ministerie van BZK werd een
motie-Fokke c.s. met brede steun aangenomen.18 De motie overweegt dat veel gemeentelijke taken steeds vaker in samenwerking worden
uitgevoerd en dat het niveau waarop de rekenkamer opereert moet aansluiten bij de
belangrijkste geldstromen, terwijl met name kleinere gemeenten over een niet of nauwelijks
functionerende rekenkamer beschikken. De Minister van BZK werd verzocht te komen tot
een actieplan lokale rekenkamers en substantieel meer gemeenschappelijke rekenkamers
te realiseren.

In opdracht van de Minister van BZK voerde Berenschot in 2015 een enquêteonderzoek
uit onder alle gemeentelijke griffiers. De griffiers van 301 gemeenten vulden de vragenlijst
in, een respons van 76%, waarmee het onderzoek representatief te noemen is.19 Het onderzoek laat zien dat in 14% van de onderzochte gemeenten een onafhankelijke
rekenkamer functioneert. In de overige gemeenten bestaan vormen van de rekenkamerfunctie.
Er bestaat in de samenstelling een grote variëteit: rekenkamerfuncties met alleen
externe leden, met zowel externe leden als raadsleden, en met alleen maar raadsleden.
Ook in de uitvoering van onderzoek (door de leden zelf, door een ambtenaar of extern)
en de ondersteuning (geen ondersteuning, een medewerker van de griffie, inhuurcontracten)
bestaan grote verschillen tussen gemeenten. Van de responderende gemeenten geeft 8%
aan dat de rekenkamer of rekenkamerfunctie inactief of «slapend» is of dat er op dit
moment geen sprake is van een rekenkamer of rekenkamerfunctie in hun gemeente. Het
onderzoek laat daarnaast zien dat in 4% van de responderende gemeenten de uitoefening
van de rekenkamerfunctie door raadsleden geschiedt. Naast de 8% van de gemeenten die
volgens dit onderzoek een inactieve rekenkamerfunctie hebben, hebben zeven andere
gemeenten (3% van het totaal) sinds 2011 geen budget toegekend aan de rekenkamerfunctie.
Tussen 2011 en 2015 hebben bovendien tussen de 13 en 19 gemeenten de rekenkamercommissie
geen structureel budget toegekend, maar slechts incidenteel, waarmee de mogelijkheid
voor de rekenkamercommissie om zelfstandig onderzoek uit te voeren ernstig wordt beperkt.
Immers een rekenkamerfunctie die uitsluitend wordt geactiveerd als de raad om een
onderzoek vraagt, kan geen eigen initiatieven nemen en kan geen zelfstandige positie
verwerven. Uit deze gegevens kan worden geconcludeerd dat er bovenop de 8% van de
gemeenten die aangeven dat zij een slapende rekenkamerfunctie hebben, in de praktijk
ook nog in andere gemeenten niet of nauwelijks rekenkameronderzoek plaatsvindt. Berenschot
stelt, door deze uitkomsten te vergelijken met de uitkomsten van het onderzoek «De
staat van de rekenkamer», dat in de periode tussen deze twee onderzoeken 11 gemeenten
weer een actieve rekenkamer of rekenkamerfunctie hebben ingesteld en dat dit voor
een klein deel valt te verklaren door een gemeentelijke herindeling.

Voorts blijkt uit het onderzoek van Berenschot dat in 42% van de gemeenten wordt bezuinigd
op de rekenkamer en de rekenkamerfunctie, soms zeer fors. In een derde van die gemeenten
is het budget in korte tijd zelfs gedaald met meer dan 50%. Het onderzoek laat tevens
zien dat het gemiddelde budget per inwoner dat beschikbaar wordt gesteld voor de rekenkamers
en rekenkamerfuncties sinds 2012 verder is gedaald, van € 1,08 naar € 0,98 per inwoner.
De bezuinigingen op het budget van de rekenkamers en rekenkamerfuncties worden meestal
beargumenteerd vanuit de algemene noodzaak tot bezuinigingen van de gemeente. Het
totale budget dat door alle gemeenten aan de rekenkamer en de rekenkamerfuncties wordt
uitgegeven is gedaald tot circa € 15 miljoen, terwijl het in 2012 nog circa € 18 miljoen
was.

Daarnaast blijkt uit het onderzoek van Berenschot dat raadsleden en griffiers aanmerkelijk
minder tevreden zijn over de doorwerking en de implementatie van de aanbevelingen
dan over andere onderwerpen, zoals de werkwijze, het organisatiemodel, en de prijs/kwaliteitverhouding
van de rekenkamer(commissie).20 Onderzoeksrapporten werken weinig door in concrete beleidswijzigingen van een gemeente,
vinden griffiers. Het Ministerie van BZK heeft daarnaast expertmeetings georganiseerd
met deskundigen vanuit het lokaal bestuur en de wetenschap over de praktijk en de
problemen en oplossingen die worden gesignaleerd omtrent de wettelijke kaders, de
relatie van de rekenkamer(functie) met de raad, samenwerking en professionalisering.
De versterking van de positie van lokale rekenkamer(commissie)s ligt volgens de deelnemers
aan de expertbijeenkomsten niet alleen in het verhelderen of uitbreiden van wettelijke
grondslagen en bevoegdheden of in het streven naar vergroting van de schaal waarop
rekenkamer(commissie)s opereren, maar ook in het herinrichten van de gehanteerde werkvormen
en processen en het investeren in professionalisering en communicatie met alle geledingen
binnen het lokale bestuur.21

Op 15 juli 2015 stuurde de Minister van BZK het Actieplan lokale rekenkamers naar
de Tweede Kamer, waarin naar aanleiding van bovenstaande onderzoeksresultaten de afschaffing
van de rekenkamerfunctie werd aangekondigd en een aantal flankerende maatregelen werd
voorgesteld om de kwaliteit van onderzoeksrapporten te vergroten.22 Op 18 september 2015 stelde de Tweede Kamer schriftelijke vragen over het actieplan
lokale rekenkamers. Ook zijn er reacties ontvangen van de NVRR, de VNG, de Vereniging
van Griffiers en de Algemene Rekenkamer op het actieplan en heeft er met deze organisaties
nader overleg plaatsgevonden. Op basis daarvan werden de schriftelijke vragen van
de Tweede Kamer over het actieplan op 28 november 2016 beantwoord. Tijdens een Algemeen
Overleg op 15 februari 2017 werd met de Tweede Kamer van gedachten gewisseld over
het actieplan lokale rekenkamers en zegde de Minister van BZK toe om een wetsvoorstel
in consultatie te brengen.23

De Minister van BZK stelde in april 2018 de werkgroep lokale rekenkamers in om gesprekken
te voeren met gemeenten over de toegevoegde waarde van lokaal rekenkameronderzoek.
De werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers uit het lokaal bestuur, heeft in 2018
en 2019 met 37 gemeenten gesproken.24 De werkgroep heeft in het bijzonder gemeenten uitgenodigd voor een gesprek waarvan
de indruk bestond dat de rekenkamer of rekenkamerfunctie niet of nauwelijks actief
was. De werkgroep heeft tevens periodiek overleg gehad met een klankbordgroep bestaande
uit vertegenwoordigers van de VNG, de Vereniging van Raadsleden, de Vereniging van
Griffiers, de Algemene Rekenkamer en de wetenschap. Uit het rapport van de werkgroep
blijkt dat 16 gemeenten waarmee is gesproken een slapende rekenkamer hebben, of die
momenteel aan het activeren zijn. Vijf gemeenten wilden de werkgroep niet ontvangen.
De rekenkamers in deze gemeenten worden tevens door de werkgroep getypeerd als slapend.
Daarnaast heeft de werkgroep met twee gemeenten die in een proces van herindeling
zitten afgesproken op later tijdstip het gesprek te voeren.

Sommige gemeenten met een slapende rekenkamer geven, zo staat in het rapport van de
werkgroep, aan te willen wachten op dit wetsvoorstel alvorens de rekenkamer te activeren.
Andere gemeenten geven aan liever zelf regie te houden dan af te wachten tot de wetswijziging
hen dwingt een rekenkamer in te stellen en zijn daartoe aan de slag om de rekenkamer
te activeren. Het rapport van de werkgroep geeft geen landelijk dekkend beeld over
het al dan niet bestaan en functioneren van lokale rekenkamers, maar de regering constateert
uit deze gegevens dat er nog steeds gemeenten zijn die in strijd met de wet geen actieve
rekenkamer of rekenkamerfunctie hebben. De Minister van BZK heeft in antwoord op Kamervragen
van het lid-Özütok geschreven dat het beeld ten aanzien van het functioneren van lokale
rekenkamers vervolmaakt zal worden.25

3. De afschaffing van de rekenkamerfunctie

3.1. De voorgestelde wetswijziging

De wetgever stond bij de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur voor ogen
dat alle gemeenteraden zouden worden ondersteund in hun controlerende taak door gedegen
onderzoek naar de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het
door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. De regering was de overtuiging toegedaan
dat de onafhankelijke lokale rekenkamer een dusdanig belangrijk element in het gemeentelijk
bestuursstelsel dient te zijn, dat dwingende regeling in de Gemeentewet noodzakelijk
is.

In veel gemeenten komt van dat gedegen onderzoek weinig tot niets terecht omdat niet
serieus invulling wordt gegeven aan de rekenkamerfunctie. Het belang van rekenkameronderzoek
wordt in die gemeenten niet ingezien. Uit de in paragraaf 2.2 weergegeven onderzoeksgegevens
concludeert de regering dat in circa 50 gemeenten waar is gekozen voor een vorm van
rekenkamerfunctie nauwelijks of zelfs in het geheel geen invulling wordt gegeven aan
serieus rekenkameronderzoek. Voorts blijkt ook uit de dalende budgetten dat rekenkameronderzoek
onder druk staat. Gemeenten die hebben gekozen voor een vorm van rekenkamerfunctie
kunnen op allerlei manieren het functioneren daarvan belemmeren of ontmoedigen, vanwege
de afwezigheid van wettelijke normen ten aanzien van de inrichting van de rekenkamerfunctie.
De huidige wettelijke regeling van de rekenkamerfunctie geeft gemeenten te weinig
richting, waardoor de wettelijke opdracht om de controlefunctie van de raad te ondersteunen
met rekenkameronderzoek onvoldoende gewicht wordt toegekend of zelfs geheel wordt
genegeerd. De regering constateert derhalve dat er in die gemeenten niet wordt voldaan
aan de door de wetgever beoogde horizontale verantwoordingsstructuur. Dat rechtvaardigt
een wijziging van het stelsel.

Deze conclusie wordt ondersteund door de inhoud van de ambtsberichten die de Minister
van BZK in 2013 en 2014 heeft gevraagd van vijftien gemeenten waar de rekenkamerfunctie
inactief is. Uit de ambtsberichten blijkt dat de betreffende gemeentebestuurders van
mening zijn dat hun rekenkamerfunctie juridisch op orde is, omdat aan de plicht tot
het hebben van een verordening inzake de rekenkamerfunctie is voldaan. Ook blijkt
uit de ambtsberichten dat de toegevoegde waarde van onderzoek door een rekenkamer(functie)
niet wordt ingezien, ook niet door de gemeenteraad zelf. Ook waren sommige gemeenten
ontevreden over het functioneren van de rekenkamerfunctie, waardoor deze inactief
werd gemaakt. In 2017 zijn nadere gesprekken gevoerd met een aantal van deze bestuurders.
Uit de gesprekken blijkt dat meer dan tien jaar na de invoering van de verplichting
tot het instellen van een vorm van een rekenkamerfunctie daaraan in circa vijftig
gemeenten nog steeds niet serieus uitvoering wordt gegeven en dat gemeenten, ondanks
de wettelijke verplichting daartoe, in staat zijn de daadwerkelijke uitoefening van
de rekenkamerfunctie te veronachtzamen. De pogingen van het Ministerie van BZK om
gemeenten op niet of nauwelijks functionerende vormen van rekenkamerfuncties aan te
spreken en hen aan te moedigen om verbeteringen aan te brengen, hebben geen effect
gehad.

Het ontbreken van wettelijke normen en voorschriften die duidelijk maken aan welke
eisen de inrichting van de rekenkamerfunctie moet voldoen, maakt het derhalve moeilijk
zo niet onmogelijk om een beter functioneren van deze vormen van de rekenkamerfunctie
te bewerkstelligen. Zolang de wettelijke vrijheid bestaat om de rekenkamerfunctie
naar eigen inzicht vorm te geven, kunnen gemeenten zich op die vrijheid beroepen.
De regering trekt daarom de conclusie dat de vormvrije wettelijke regeling van de
inrichting van de rekenkamerfunctie debet is aan het onvoldoende functioneren van
het instrument in circa vijftig gemeenten en daarom beter kan worden vervangen door
een onafhankelijke rekenkamer waaraan wel duidelijke eisen worden gesteld, zodat er
in elke gemeente rekenkameronderzoek zal plaatsvinden.

De regering is derhalve van mening dat de oplossing gevonden moet worden in het afschaffen
van de mogelijkheid om te kiezen voor een rekenkamerfunctie en het verplicht stellen
van de onafhankelijke rekenkamer. Dat er ook gemeenten zijn waar de vorm van de rekenkamerfunctie
wel op een volwaardige manier is vormgegeven en naar behoren functioneert, doet niets
af aan de hierboven geconstateerde gebreken van de rekenkamerfunctie in andere gemeenten.
Voor gemeenten waar een volwaardige rekenkamerfunctie naar behoren functioneert, zal
de omvorming tot een onafhankelijke rekenkamer een kleine stap zijn.

De wetgever bepaalt ingevolge de grondwettelijke opdracht van artikel 132, eerste
lid, van de Grondwet de inrichting van gemeenten en provincies. De wetgever heeft
bepaald dat het van groot belang is dat in elke gemeente deugdelijk onderzoek wordt
verricht naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door
het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Het belang daarvan voor de democratische controle,
voor de kwaliteit van het gemeentebestuur, en voor het proces van het afleggen van
rekenschap aan de burger is dermate groot dat gemeenten geen ruimte mag worden geboden
om dat belang te veronachtzamen. Het doel van de wetgever is niet gerealiseerd omdat
de mogelijkheid van een rekenkamerfunctie als alternatief voor de onafhankelijke rekenkamer
door een aanzienlijk aantal gemeenten is gebruikt om aan een serieuze invulling van
de wettelijke plicht te ontkomen. De regering meent dat die route de pas moet worden
afgesneden en dat moet worden volstaan met een eenduidige verplichting tot het instellen
van een onafhankelijke rekenkamer. Het al dan niet instellen van een rekenkamer en
het verrichten van onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid
van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur mag geen onderwerp van gemeentelijk
beleid zijn. In het verleden hebben onder andere het IPO, de Raad voor het Openbaar
Bestuur (ROB) en de voormalige Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) gepleit
voor verplichte onafhankelijke rekenkamers. Dat geldt ook voor de Algemene Rekenkamer.26

Rijk, provincies en gemeenten zijn zowel beleidsmatig, inhoudelijk als financieel
nauw verweven met elkaar. Er stromen vrij besteedbare Rijksmiddelen via het Provinciefonds
en Gemeentefonds naar de decentrale overheden. De controle op de besteding van die
middelen dient dan ook op lokaal of provinciaal niveau uitgevoerd te worden. Daarom
is een sluitend systeem van onafhankelijk toezicht en onafhankelijke controle op de
besteding van publiek geld, binnen en over de drie bestuurslagen heen, van groot belang.
Naar het oordeel van de regering moeten de lokale rekenkamers daarin een belangrijke
rol vervullen. Dit wordt ook gesignaleerd door de Algemene Rekenkamer, die stelt dat
het belang van publieke verantwoording door gemeenten is toegenomen onder andere vanwege
een toename van taken en middelen in het sociaal domein. De Algemene Rekenkamer acht
het van groot belang dat de onafhankelijkheid van de rekenkamer is gewaarborgd, omdat
onafhankelijk toezicht en controle een belangrijk principe is van een democratische
rechtsstaat en naar haar oordeel zou moeten gelden voor alle bestuurslagen. Gemeenten
houden binnen de wettelijke kaders ruimte voor een op de lokale situatie toegesneden
invulling van de rekenkamer.

3.2. De betrokkenheid van de raad bij rekenkameronderzoek

Rekenkameronderzoek ondersteunt de controlerende functie van de raad. Voor de doorwerking
van het onderzoek is het van belang dat de rekenkamer zich daarbij rekenschap geeft
van de wensen die in de raad bestaan en van het raadsperspectief bij het formuleren
van onderzoeksvragen en aanbevelingen. Op verzoek van de raad kan de rekenkamer een
onderzoek instellen (artikel 182, tweede lid, Gemeentewet), maar het is de rekenkamer
die uiteindelijk beslist. De raad is gebaat bij een sterke en actieve rekenkamer die
de raad ondersteunt door de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid
van het gevoerde bestuur te onderzoeken. Het belang van een adequate controle door
de raad en de ondersteuning door een onafhankelijke rekenkamer wordt extra onderstreept
door omvangrijke maatschappelijke en bestuurlijke veranderingen die van grote invloed
zijn op het gemeentelijk takenpakket, de positie van de raad en de wijze waarop de
raad zijn functie vervult. Gemeenten hebben per 1 januari 2015 extra taken en bevoegdheden
en daarbij horende middelen gekregen in het kader van de decentralisaties in het sociaal
domein. Met de komst van de Omgevingswet zullen de komende jaren de taken van gemeenten
verder toenemen. Nieuwe vormen van democratie en burgerbetrokkenheid zorgen ervoor
dat besluitvorming steeds vaker ook buiten de raadszaal plaatsvindt, waardoor controle
en verantwoording over die besluitvorming complexer wordt. Een rekenkamer dient er
voor de raad te zijn om de raad in dit samenspel te kunnen ondersteunen.

Ook de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (NSOB) onderstreept in een tweetal
publicaties het belang van een sterke positie van de rekenkamer in elke gemeente,
als belangrijk onderdeel van een stelsel van checks en balances.27 In de eerste publicatie wordt beschreven hoe een sterke rekenkamer een belangrijke
bijdrage kan leveren in gemeenten waar het ontbreekt aan tegengeluiden door een negatieve
bestuurscultuur. In een tweede publicatie laat de NSOB zien dat de raad veel verschillende
«hulptroepen» kan inroepen ter ondersteuning van haar controlerende rol, zoals de
rekenkamer(functie), de accountant, adviesraden, lokale media, toezichthouders en
anderen, maar dat de raad van die hulptroepen lang niet altijd gebruik maakt, waardoor
de controlerende rol van de raad onvoldoende uit de verf komt. Hulptroepen zijn van
belang omdat het raadswerk steeds moeilijker en tijdrovender wordt en raadsleden niet
meer tijd hebben dan vroeger.28 De NSOB signaleert ook dat hulptroepen van de raad ook zelf hulpbehoevend kunnen
zijn, waaronder de rekenkamerfunctie, terwijl de controlerende rol belangrijker dan
ooit is.

De ROB pleit in een advies getiteld «Voor de publieke zaak» niet alleen voor een versterking
van de positie van volksvertegenwoordigers maar ook voor versterking van de instituties
zoals de gemeenteraad, de griffie en de rekenkamer om de kwaliteit van het lokaal
bestuur in de toekomst te waarborgen.29 Door onderdelen van de controlerende rol van de volksvertegenwoordiging over te laten
aan rekenkamers, zoals onderzoek naar en informatievoorziening over complexe dossiers,
de effecten van beleid en de inzet van middelen, kan een rekenkamer bijdragen aan
het beter behapbaar maken van de werkzaamheden van de raad, zo stelt de ROB.

De betrokkenheid van de raad en afzonderlijke raadsleden bij het rekenkamerwerk mag
niet zover gaan dat de onafhankelijke positie van de rekenkamer in het geding komt.
Uit het onderzoek «De staat van de rekenkamer» bleek dat de uitoefening van de rekenkamerfunctie
door het presidium of een raadscommissie ertoe kan leiden dat er helemaal geen onderzoek
wordt verricht. Een regulier lidmaatschap van raadsleden verdraagt zich dan ook niet
met de noodzakelijke onafhankelijke positie van de rekenkamer.

De werkgroep lokale rekenkamers heeft geconstateerd dat een professionele relatie
tussen de rekenkamer en de raad mede de basis vormt voor een goed functionerende rekenkamer
en kwalitatief goed rekenkameronderzoek. De regering is van mening dat er goede werkwijzen
zijn waarmee raadsleden op een zinvolle manier betrokken kunnen zijn bij het werk
van de rekenkamer, met behoud van de onafhankelijke positie van de rekenkamer. Een
groot aantal goede voorbeelden is in het rapport van de werkgroep beschreven. Het
regelmatig agenderen van de onderzoeksprogrammering en jaarverslagen van de rekenkamer
en actief debat over rekenkameronderzoek zorgt ervoor dat de raad betrokken blijft
bij de werkzaamheden van de rekenkamer. De werkgroep noemt als goede voorbeelden dat
sommige rekenkamers een klankbordgroep van raadsleden hebben en dat in andere gemeenten
de griffier fungeert als verbindende schakel tussen raad en rekenkamer.30 Regelmatige gesprekken tussen de rekenkamer en afzonderlijke fracties en inloopspreekuren
kunnen volgens de werkgroep ook worden gebruikt om onderzoeksonderwerpen op te halen
die goed aansluiten bij de belevingswereld van de raad. De afschaffing van de rekenkamerfunctie
staat er niet aan in de weg dat gemeenten een raadscommissie of auditcommissie kunnen
instellen die de rekenkamer adviseert over de algemene onderzoeksprogrammering en
de presentatie van de rekenkamerrapporten aan de raad. De rekenkamer verkrijgt op
deze manieren inzicht in de behoefte van de raad aan onderzoeken en kan zo inschatten
welke onderzoeken nuttig en waardevol zijn voor de controlerende taak van de raad.

De betrokkenheid van een dergelijke raadscommissie en afzonderlijk raadsleden is begrensd
in vergelijking met de huidige praktijk waarin raadsleden zelf de rekenkamerfunctie
kunnen uitoefenen. Raadsleden kunnen niet betrokken zijn bij de besluitvorming van
de rekenkamer om over te gaan tot een onderzoek in een specifieke kwestie en ook niet
bij de uitvoering van onderzoeken en de vaststelling van de rapporten, aanbevelingen
en conclusies. Ook hebben raadsleden geen inzage in de documenten en inlichtingen
die de rekenkamer in het kader van een specifiek onderzoek heeft vergaard. Om de relatie
tussen de rekenkamer en de raad te versterken wordt wel in de wet geëxpliciteerd dat
de rekenkamer mededelingen die gegevens of bevindingen bevatten die naar hun aard
vertrouwelijk zijn, ter vertrouwelijke kennisneming aan de raad kan verstrekken. Dit
is ten aanzien van de Algemene Rekenkamer reeds geregeld in de Comptabiliteitswet
2016.31

Ten slotte stelt de werkgroep lokale rekenkamers vast dat de griffie een verbindende
schakel kan zijn tussen raad en rekenkamer.32 Het is momenteel niet mogelijk dat griffiemedewerkers werkzaamheden verrichten voor
zowel de rekenkamer als de raad. In de consultatie hebben de NVRR en enkele respondenten
in de internetconsultatie eveneens aangedragen dat het praktisch lastig kan zijn voor
kleinere gemeenten zijn om ambtelijke ondersteuning te benoemen voor een nieuw in
te stellen onafhankelijke rekenkamer als de verwachte tijdsbelasting voor de ondersteuning
van de rekenkamer in kleine gemeenten gering is. Als oplossing benoemen zij meer ruimte
voor de mogelijkheid dat medewerkers van de griffie deels hun tijd besteden aan de
ondersteuning van de rekenkamer. Dit wetsvoorstel creëert de mogelijkheid dat griffiemedewerkers
werkzaamheden kunnen verrichten voor de onafhankelijke rekenkamer. De griffieambtenaren
zijn over de werkzaamheden die zij verrichten voor de rekenkamer uitsluitend verantwoording
schuldig aan de rekenkamer.

3.3. Doelstellingen van de afschaffing van de rekenkamerfunctie

Voor het lokaal bestuur is het van belang dat er ruimte is voor lokaal maatwerk binnen
het juridische kader en de organieke wetgeving. Daarbij is een essentiële voorwaarde
voor een goed bestuur dat er voldoende checks and balances zijn. Het past bij de ruimte
voor dit lokaal maatwerk dat gedegen controle mogelijk is op het gevoerde bestuur
door sterke instituties zoals de raad en de rekenkamer. De in dit wetsvoorstel voorgestelde
afschaffing van de rekenkamerfunctie is volgens de regering essentieel voor het verder
verbeteren van de kwaliteit en effectiviteit van het rekenkamerwerk in elke gemeente,
waar ook door middel van flankerend beleid aan wordt gewerkt. Niet of nauwelijks functionerende
rekenkamerfuncties zullen tot het verleden gaan behoren aangezien gemeenten over een
onafhankelijke rekenkamer moeten beschikken waarvoor alle wettelijke waarborgen gelden
die benodigd zijn voor een goede en actieve functievervulling. Deze wetswijziging
onderstreept het belang dat de regering hecht aan het rekenkamerwerk als belangrijk
hulpmiddel van de raad voor het uitvoeren van zijn controlerende taak. Met deze wetswijziging
wil de regering verzekeren dat het instituut rekenkamer in elke gemeente een belangrijk
en onmisbaar onderdeel wordt van het gemeentebestuur en toegevoegde waarde levert
voor het functioneren van het lokale bestuur.

Voor onafhankelijke rekenkamers geldt de bestaande wettelijke norm die volgt uit artikel
81j, eerste lid: De raad stelt, na overleg met de rekenkamer, de rekenkamer de nodige
middelen ter beschikking voor een goede uitoefening van haar werkzaamheden. Dit wetsvoorstel
brengt geen verandering in deze normstelling. De regering is van mening dat bezuinigen
op de rekenkamerfunctie «penny wise, pound foolish» is en dat door de versterkte positie
zware bezuinigingen tot het verleden zullen gaan behoren. Een actieve rekenkamer kan
bijdragen aan het verbeteren van het functioneren van het gemeentebestuur door onderzoek
te doen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid, en rechtmatigheid van het lokaal
bestuur. Vanuit de samenleving neemt de aandacht hiervoor ook steeds meer toe. In
reactie op het Actieplan lokale rekenkamers hebben VNG, NVRR en de Vereniging van
Griffiers gevraagd om een normbudget voor rekenkamers en rekenkamercommissies in te
stellen naar gelang het inwonertal van gemeenten of in relatie tot de uitkering uit
het gemeentefonds. Een normbudget is echter geen wenselijke noch een effectieve oplossing
voor het probleem. Een normbedrag is strijdig met het budgetrecht van de raad en waarborgt
niet dat het rekenkamerbudget (goed) besteed wordt. Ook bestaat het onwenselijke risico
dat gemeenten die meer uitgaven dan de norm het budget van de rekenkamer verlagen.
Wel zal de regering, in overleg met genoemde organisaties, bezien hoe aan deze wettelijke
normstelling verder handen en voeten kan worden geboden.

3.4. Implementatie

Bij brief van 29 januari 2019 heeft de Minister van BZK het beleid ter versterking
van lokale rekenkamers uiteengezet.33 Het is van groot belang dat er in elke gemeente kwalitatief goed rekenkameronderzoek
kan plaatsvinden ten behoeve van de controlerende rol van de raad. Rekenkameronderzoek
stelt raadsleden in staat om lessen te trekken uit het verleden en zo beter in positie
te komen om als controleur van het college te kunnen optreden. De regering zet daarom
in op een gecombineerde aanpak, waarbij dit wetsvoorstel een van de maatregelen is.
Naast het versterken van de institutionele positie van rekenkamers en uitbreiding
van de onderzoeksbevoegdheden zet de regering ook in op versterking van rekenkamers
door activiteiten te subsidiëren die bijdragen aan de verdere professionalisering
van rekenkamers en door met gemeenten in gesprek te gaan over het belang van rekenkameronderzoek.
Het Ministerie van BZK verstrekt sinds 2016 een subsidie aan de NVRR voor het uitvoeren
van activiteiten ter verbetering van de kwaliteit van het lokale rekenkamerwerk. De
NVRR biedt onder andere opleiding en scholing aan voor rekenkameronderzoekers, en
werkt aan het verbeteren van de samenwerking, de kennisdeling en kennisborging tussen
rekenkamers.

De werkgroep lokale rekenkamers heeft in 2018 en 2019 met 37 gemeenten gesproken om
enerzijds informatie te verzamelen over de toegevoegde waarde van lokale rekenkamers
vanuit de optiek van gemeenteraadsleden en hoe rekenkameronderzoek bijdraagt aan het
verbeteren van het leervermogen van de overheid en anderzijds de individuele gemeenten,
daar waar nodig, handvatten te bieden om het instrument rekenkamer te verstevigen.
Op 19 juni 2019 zijn Kamervragen van het lid-Özütok beantwoord, waarin is ingegaan
op de aanbevelingen en de bevindingen van de werkgroep.34 Het rapport van de werkgroep is voorts als bijlage bij de Kamerbrief van 27 juni
2019 over de versterking van de lokale democratie en bestuur aan de Kamer gezonden.
In deze brief geeft de Minister van BZK een eerste appreciatie van het rapport en
zegt daarin toe dat de aanbevelingen van de werkgroep door de Minister van BZK de
komende periode verder zullen worden opgepakt en uitgewerkt in een plan van aanpak.
Dit ter ondersteuning van het beleid ter versterking van lokale rekenkamers. De werkgroep
beveelt onder andere aan om een projectgroep in te stellen die gemeenten zal ondersteunen
bij het inrichten van een systematisch leerproces tussen raad, college en rekenkamer
om op structurele wijze aandacht te geven aan de door de werkgroep bedoelde professionele
relatie. Over de verdere uitwerking zal de Kamer nader worden geïnformeerd.35

De werkgroep constateert dat een professionele relatie tussen de rekenkamer en de
raad, en in het verlengde daarvan tussen de rekenkamer en het college, de basis vormt
voor een goed functionerende rekenkamer. De rekenkamer is een kwetsbaar raadsinstrument
en er moet volgens de werkgroep worden geïnvesteerd in de verdere ontwikkeling van
de professionele relatie op de volgende aspecten: de kwaliteit van het rekenkameronderzoek,
de wijze waarop de raad het onderzoek vervolgens gebruikt voor zijn controlerende
rol, de relatie tussen rekenkamer en raad/college, en de wijze waarop de organen in
het gemeentebestuur de onderlinge relaties onderhouden en ontwikkelen. De werkgroep
beveelt onder andere aan om gemeenten structureel te ondersteunen bij de inrichting
van een leerproces van gemeenteraad en rekenkamer. Een projectgroep kan gedurende
een aantal jaren het leerproces in gemeenten aanjagen en stimuleren. Deze projectgroep
kan onder meer bij gemeenten die gaan herindelen aandacht vragen voor het belang van
rekenkameronderzoek voorafgaand aan een herindeling alsmede de spoedige activering
van rekenkamers na een herindeling. Ook zal het belang van een spoedige activering
van de rekenkamer na herindeling worden opgenomen in een herziene versie van het Handboek
gemeentelijke herindelingen.

De regering realiseert zich dat het bij de implementatie van deze wet voor kleinere
gemeenten niet altijd eenvoudig is gekwalificeerde leden en personeel te vinden die
beschikken over de noodzakelijke kennis en kunde. De instelling van een gemeenschappelijke
rekenkamer biedt daarvoor een mogelijke oplossing, omdat gemeenten hun rekenkamerbudgetten,
personele ondersteuning, kennis en expertise kunnen bundelen. De regering vindt het
een wenselijke ontwikkeling dat gemeenten meer gaan samenwerken in gemeenschappelijke
rekenkamers, mede omdat steeds meer gemeentelijke taken via publiekrechtelijke en
privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd. Gemeenschappelijke rekenkamers
kunnen bij uitstek raden helpen om in positie te komen en grip te krijgen op publiek-
en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden, waar de gemeente in participeert. Het
afschaffen van de rekenkamerfunctie maakt het aangaan van een samenwerking in een
gemeenschappelijke rekenkamer ook makkelijker, aangezien de formele positie van de
onafhankelijke rekenkamer voortaan uniform is.

In het verleden zijn middelen aan het gemeentefonds en provinciefonds toegevoegd ten
behoeve van de rekenkamer. Voor decentrale overheden zonder rekenkamer heeft dit wetsvoorstel
weliswaar financiële gevolgen, maar in het gemeentefonds en provinciefonds wordt voor
deze decentrale overheden reeds rekening gehouden met de kosten van deze taak. Materieel
verandert het wetsvoorstel de taken van gemeenten en provincies niet. De regering
acht het oorspronkelijke budget daarom toereikend, ook in het licht van het gegeven
dat bijna de helft van de gemeenten de afgelopen jaren heeft bezuinigd op rekenkameronderzoek.
De voorgestelde wijziging leidt daarnaast tot meer efficiëntie, ten eerste doordat
de regering stimuleert dat gemeenten meer gaan samenwerken in gemeenschappelijke rekenkamers,
waardoor rekenkamerbudgetten efficiënter kunnen worden ingezet. Gemeenten waar de
rekenkamerfunctie werd uitgeoefend door raadsleden en een onafhankelijke rekenkamer
moet worden ingesteld zullen nieuwe gekwalificeerde rekenkamerleden en onderzoekers
moeten aanstellen. Deskundige rekenkamerleden en onderzoekers zijn schaars, waardoor
gemeenten er goed aan doen om samen te werken met andere gemeenten om hen te werven
voor een gemeenschappelijke rekenkamer. Ten tweede kan een goed gepositioneerde en
krachtige rekenkamer gemeenteraden ondersteunen door middel van doelmatigheidsonderzoek
opdat publieke middelen beter en efficiënter worden besteed.

Deze wet bevat een overgangstermijn van een jaar, waarin de gemeenten die niet over
een onafhankelijke rekenkamer beschikken de gelegenheid hebben er een in te stellen
respectievelijk een gemeenschappelijke rekenkamer in te stellen. Tot dat moment blijft
de uitvoering van de rekenkamerfunctie mogelijk.

4. Onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers

4.1. De reikwijdte van de bevoegdheden in de huidige regeling

In hoofdstuk XIa van de Gemeentewet is de reikwijdte van de bevoegdheden van de onafhankelijke
rekenkamer geregeld. Artikel 182 bepaalt dat de rekenkamer onderzoek doet naar de
doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur
gevoerde bestuur. Het onderzoeksobject is dus de eigen bestuurslaag, waaronder de
gemeenteraad. De raad kan de rekenkamer verzoeken een onderzoek uit te voeren. De
rekenkamer is bevoegd alle documenten die berusten bij het gemeentebestuur te onderzoeken
voor zover zij dat ter vervulling van haar taak nodig acht en het gemeentebestuur
verstrekt desgevraagd alle inlichtingen die de rekenkamer ter vervulling van haar
taak nodig acht (artikel 183). De rekenkamer kan inlichtingen inwinnen en een onderzoek
instellen bij publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden waar
de gemeente aan deelneemt over het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (artikel
184). Deze bevoegdheden zijn een drietrapsraket: de rekenkamer vraagt eerst inlichtingen
op en verricht onderzoek bij het gemeentebestuur. Pas daarna, als de stukken daartoe
aanleiding geven, vraagt de rekenkamer om inlichtingen bij de publiekrechtelijke of
privaatrechtelijke rechtspersoon en doet daar tot slot, indien nodig, onderzoek.

Voor rekenkameronderzoek in de provincie zijn deze onderzoeksbevoegdheden op dezelfde
wijze geregeld in hoofdstuk XIa van de Provinciewet.

4.2. Voorgestelde uitbreiding van bevoegdheden

4.2.1. Inkoop- en contractrelaties

Gemeenten gaan vaker dan voorheen, onder meer vanwege de toename van de gemeentelijke
bestuurstaak in het sociaal domein, inkoop- en contractrelaties aan met private rechtspersonen,
bijvoorbeeld voor de inkoop van jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning. Lokale
rekenkamers hebben op dit moment echter geen publiekrechtelijke bevoegdheden om onderzoek
te doen naar dergelijke inkoop- en contractrelaties van gemeenten. Hierdoor ontstaat
een controlegat. Over deze noodzaak van een uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
van lokale rekenkamers heeft het Ministerie van BZK op 5 december 2016 een expertmeeting
georganiseerd. Met name de NVRR, de Algemene Rekenkamer en lokale rekenkamers van
de G4-gemeenten signaleerden deze problematiek en hebben aangedrongen op uitbreiding
van de rekenkamerbevoegdheden. Zoals hierboven reeds aangehaald is ook in de Kamer
gesignaleerd dat rekenkamers een belangrijke rol moeten vervullen om gemeenteraden
meer grip te geven op de financiën van het sociaal domein.36

Het is van belang dat er rekenkameronderzoek kan worden uitgevoerd naar de doeltreffendheid,
doelmatigheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur,
ongeacht de wijze waarop de middelen tot besteding komen. Dat betekent dat controlemogelijkheden
moeten worden uitgebreid indien middelen op een andere wijze dan voorheen gebruikelijk
was tot besteding komen. Zowel de NVRR als de Algemene Rekenkamer hebben hier in brieven
op gewezen.37

Daarin wordt in het voorliggende wetsvoorstel voorzien, waarbij is aangesloten bij
de wijze waarop dit recent is geregeld voor de Algemene Rekenkamer in de Comptabiliteitswet
2016 ten aanzien van de contractrelaties van de Staat. In haar advies over het wetsvoorstel
voor de Comptabiliteitswet 2016 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State
erop gewezen dat er een wezenlijk onderscheid bestaat tussen bekostiging of subsidiëring
van private instellingen en de inkoop van goederen of diensten bij private instellingen.38 Het systeem van de comptabiliteitswetgeving is gebaseerd op een scheiding van uitgaven
van publieke en private aard. Wat de private sector betreft, is het geboden dat de
eigen sfeer, dat wil zeggen de zelfstandigheid en het private karakter van instellingen
die in de private sector werkzaam zijn, wordt gerespecteerd. Er moet een evenwicht
zijn tussen de belangen van de private sector enerzijds en het belang van de verantwoording
en democratische controle op de besteding van collectieve middelen anderzijds. Aan
de levering van goederen en diensten ligt – anders dan wanneer sprake is van bekostiging
– een privaatrechtelijke overeenkomst ten grondslag op basis van gelijkheid van contractspartijen;
het gaat om een prijs, niet om bekostiging. Dat sommige marktpartijen werkzaam zijn
in sectoren waarin overheidsbeleid en collectieve middelen een belangrijke rol spelen
(zoals in de jeugd- en gezondheidszorg) maakt het wezenlijk andere karakter van deze
transacties niet anders. Op grond van deze overwegingen is in artikel 7.24 van de
Comptabiliteitswet 2016 (in tweede instantie) gekozen voor een opzet, waarbij de onderzoeksbevoegdheid
van de Algemene Rekenkamer is begrensd tot de inkoop ten laste van de rijksbegroting
van goederen en diensten die betrekking hebben op de uitvoering van een publieke taak
en waarbij de Staat zich het recht heeft voorbehouden bij de betreffende organisatie
controles uit te voeren ten aanzien van de geleverde goederen of diensten. Zoals gezegd,
is in voorliggend wetsvoorstel de regeling voor de onderzoeksbevoegdheid van de lokale
rekenkamer aangesloten bij die voor de Algemene Rekenkamer.

De rekenkamers van de vier grote gemeenten (G4) hebben in 2015 door de Vrije Universiteit
onderzoek laten doen naar de juridische mogelijkheden om via inkoopvoorwaarden onderzoeksbevoegdheden
te bedingen.39 De uitkomsten van dit onderzoek zullen de praktijk kunnen helpen bij het concreet
uitwerken van de hier bedoelde onderzoeksbevoegdheden van de lokale rekenkamer, door
op basis daarvan modelbepalingen te (laten) ontwerpen. De regering zal zich ervoor
inspannen om colleges te informeren hoe zij deze bevoegdheden op een goede manier
kunnen opnemen in de inkoopvoorwaarden.

4.2.2. Subsidies, leningen, garanties

In het oorspronkelijke wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur werd een wettelijke
grondslag voor onderzoek door rekenkamers naar stichtingen en verenigingen waaraan
de gemeente een subsidie heeft verstrekt niet nodig geacht. Gemeenten konden zelf
bij verordening regels stellen en instellingen zouden naar verwachting vrijwillig
aan het onderzoek meewerken.40 Bij nota van wijziging van de Wet dualisering gemeentebestuur kregen lokale rekenkamers
in artikel 184, eerste lid, Gemeentewet onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van privaatrechtelijke
rechtspersonen waaraan de gemeente, of een of meer derden voor rekening en risico
van de gemeente rechtstreeks of middellijk een subsidie, lening of garantie heeft
verstrekt ten bedrage van ten minste 50% van de baten van deze instelling, over de
jaren waarop deze subsidie, lening of garantie betrekking heeft.41 Deze bevoegdheid werd als zwaar aangemerkt, maar uit de wetsgeschiedenis blijkt niet
waarom indertijd is gekozen voor een relatieve grens van 50%. Bij wet van 9 juli 2014
tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en een aantal andere wetten
in verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur en de invoering
van een bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid, alsmede regeling van
diverse andere onderwerpen (33 597) werd deze bevoegdheid uitgebreid voor die gevallen dat meerdere gemeenten samen
ten minste 50% van de baten van de instelling voor hun rekening nemen.42

De NVRR signaleert in een brief dat de huidige regeling in de praktijk nog steeds
tot een onvolledig controlebereik door rekenkamers leidt. De relatieve grens zorgt
in de praktijk namelijk voor dat er soms hoge absolute grenzen zijn en de rekenkamer
alsnog niet bevoegd is. De NVRR noemt als voorbeeld een gesubsidieerde instelling
waarvan de baten € 353 miljoen zijn, en de rekenkamer dus formeel pas bevoegd is wanneer
een gemeentelijke subsidie € 177 miljoen of meer bedraagt. Een gegeven gemeentelijke
subsidie van € 12 miljoen kan dan door de rekenkamer niet worden onderzocht. Het is
van groot belang dat de rekenkamer onderzoek kan doen naar subsidies, waaronder in
het sociaal domein mede de persoonsgebonden budgetten vallen, leningen en garanties,
ongeacht de hoogte van de verstrekte bedragen. De NVRR signaleert dat sommige gemeenten
daarom in de praktijk in statuten, leningsovereenkomsten of verordeningen aanvullende
bevoegdheden voor de rekenkamer creëren. De Algemene Rekenkamer is op grond van artikel
7.24 sub a CW 2016 reeds bevoegd om bij elke verstrekte subsidie, lening of garantie
onderzoek te doen naar de doelmatigheid van het bestuur. Om aan deze discrepanties
een eind te maken kiest de regering in dit voorstel ervoor om naar analogie van de
bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer de relatieve grens van 50% los te laten.

4.2.3. Overheidsdeelnemingen

In de praktijk komt het voor dat meerdere overheidslagen een gezamenlijk meerderheidsbelang
in een privaatrechtelijke rechtspersoon hebben, zonder dat één van hen een belang
van meer dan 50% heeft.43 Het gevolg daarvan is dat geen van de betrokken rekenkamers bevoegd is onderzoek
te doen bij de betreffende rechtspersoon. De Algemene Rekenkamer heeft in haar brief
van 3 november 2015 aan de Tweede Kamer in reactie op het Actieplan lokale rekenkamers
aandacht gevraagd voor de niet geheel sluitende regeling van de onderzoeksbevoegdheid
bij deelnemingen door overheden in privaatrechtelijke rechtspersonen.44 Nu gemeenten, provincies en de Staat steeds vaker samenwerken in privaatrechtelijke
samenwerkingsverbanden is het noodzakelijk dat de rekenkamers daar in alle gevallen
ook onderzoek naar kunnen doen. Een sluitende, uniforme regeling van de onderzoeksbevoegdheden
is daarvoor benodigd, waarmee tevens de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid worden
bevorderd. Hoewel rekenkamers ook zonder wettelijke grondslag onderzoek kunnen doen
naar de samenwerking in privaatrechtelijke rechtspersonen, indien de te onderzoeken
instelling daaraan zondermeer meewerkt, is een wettelijke waarborg zinvol voor die
gevallen waarin de instelling niet zou willen meewerken. Aan de bestaande onwenselijke
situatie maakt het voorliggende wetsvoorstel een einde. Deze onderzoeksbevoegdheid
wordt in dit wetsvoorstel ook geregeld voor de Algemene Rekenkamer, die daar bij brief
van 11 september 2018 de Minister van Financiën om heeft verzocht.

Deze aanpassingen hebben tot gevolg dat ten aanzien van één overheidsdeelneming verschillende
rekenkamers bevoegd zijn, waarbij elk van die rekenkamers onderzoek kan doen naar
het gevoerde bestuur van de eigen bestuurslaag waar hun wettelijke taak op ziet. Het
ligt in de rede dat rekenkamers hun optreden afstemmen als zij voornemens zijn een
onderzoek in te stellen bij dezelfde overheidsdeelneming, om zo de overheidsdeelneming
niet meer te belasten dan nodig is. Rekenkamers kunnen er vervolgens voor kiezen gezamenlijk
een onderzoek in te stellen. Dat is nu ook reeds de praktijk bij onderzoeken naar
deelnemingen waarin verschillende gemeenten tezamen of provincies tezamen meer dan
50% van het aandelenkapitaal houden.

In het wetsvoorstel is verder bepaald dat een rekenkamer die voornemens is een onderzoek
in te stellen bij een overheidsdeelneming waarin verschillende bestuurslagen participeren
niet slechts het college van de betreffende gemeente in kennis stelt, maar tevens
de besturen van de andere betrokken overheidslagen. De regering vindt het belangrijk
dat andere bestuurslagen op de hoogte zijn van lopende onderzoeken bij deelnemingen
waarin zij participeren. Als het gaat om een deelneming waarin ook de Staat participeert
is een kennisgeving aan de Minister die het aangaat geregeld. In het Jaarverslag Beheer
Staatsdeelnemingen staat voor alle staatsdeelnemingen beschreven welke Minister beleidsverantwoordelijk
is.45

De NVRR heeft in haar reactie op het conceptwetsvoorstel gewezen op het ontbreken
van een onderzoeksbevoegdheid van lokale rekenkamers bij (klein)dochters van deelnemingen
waar de gemeente of provincie meer dan 50% aandeelhouder is, terwijl de Algemene Rekenkamer
deze bevoegdheid reeds heeft op grond van artikel 7.35, tweede lid, van de Comptabiliteitswet
2016. Naar aanleiding van deze reactie is deze bevoegdheid in het wetsvoorstel opgenomen.

De decentrale rekenkamers zijn, net als de Algemene Rekenkamer, niet bevoegd onderzoek
te verrichten bij financiële ondernemingen en elektronischgeldinstellingen, bedoeld
in de Wet op het financieel toezicht.46 De reden is dat het private financiële ondernemingen zijn die een vertrouwensrelatie
met cliënten onderhouden. De bevoegdheden tot het opvragen van inlichtingen, vordering
van documenten en onderzoek ter plaatse zouden die vertrouwensrelatie te veel onder
druk kunnen zetten. Wel is het mogelijk dat de betreffende organisatie vrijwillig
medewerking aan een onderzoek verleent, met uitdrukkelijke instemming en inachtneming
van de vertrouwelijkheid van de gegevens van cliënten.

5. De vaststelling van rekenkamerrapporten en vertrouwelijkheid van gegevens en bevindingen

Dit wetsvoorstel voorziet in een aanpassing van artikel 185 Gemeentewet teneinde de
bestuurlijke hoor en wederhoorprocedure voor de vaststelling van het rapport te expliciteren.
De NVRR vraagt in haar consultatiereactie voorts om helderheid omtrent de afweging
die rekenkamers maken ten aanzien van het vertrouwelijke karakter van gegevens en
bevindingen bij de vaststelling van het rapport en de mogelijkheid om stukken vertrouwelijk
aan de raad te kunnen overleggen. De huidige regeling blijkt in de praktijk onduidelijk
en met een tweede aanpassing van artikel 185 Gemeentewet en in deze toelichting wordt
duidelijkheid geboden.

5.1. Explicitering procedure bestuurlijke hoor en wederhoor

Het is van groot belang voor de acceptatie van onderzoeksresultaten en de aanbevelingen
dat rekenkamerrapporten objectief zijn en geen fouten bevatten. In de praktijk passen
rekenkamers hoor en wederhoor toe bij de organen van het gemeentebestuur die zijn
onderzocht opdat er de mogelijkheid wordt geboden eventuele correcties door te geven
voordat het rapport openbaar wordt. De hoor- en wederhoorprocedure biedt tevens een
formele gelegenheid voor het gemeentebestuur om aan te geven dat bepaalde informatie
vanwege het vertrouwelijke karakter niet kan worden opgenomen in het rekenkamerrapport,
zie verder paragraaf 5.2 van de toelichting. Ook in artikel 7.17, derde lid, en 7.30,
derde lid, van de CW 2016 is geregeld dat vóór de vaststelling van het rapport de
Minister die het aangaat in de gelegenheid wordt gesteld binnen een redelijke termijn
te reageren op haar bevindingen en voorlopige conclusies. Een gelijkluidende bepaling
ontbreekt in de Gemeentewet.

Nu de onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers richting private partijen verder worden
uitgebreid is het van belang dat in alle gevallen de mogelijkheid wordt geboden –
in ieder geval aan het gemeentebestuur en andere onderzochte instellingen – om voor
de vaststelling en openbaarmaking van de rapporten eventuele fouten te corrigeren.
De hoor en wederhoorprocedure wordt met dit wetsvoorstel daarom in de Gemeentewet
geëxpliciteerd, naar analogie van de CW 2016. Dit komt de zorgvuldigheid en de betrouwbaarheid
van de rapporten ten goede. In het geval dat een rekenkamerrapport ook bevindingen
en voorlopige conclusies bevat die andere bestuursorganen of instellingen aangaat,
kan de rekenkamer ervoor kiezen ook bij deze instanties hoor en wederhoor toe te passen.

5.2. Vertrouwelijkheid van gegevens en bevindingen

De rapporten en de jaarverslagen van rekenkamers zijn op grond van artikel 185, vijfde
lid, Gemeentewet openbaar en mogen geen informatie bevatten die naar zijn aard vertrouwelijk
is. De NVRR signaleert in de consultatie dat in de huidige praktijk rekenkamers een
zelfstandige afweging maken bij de vraag of informatie die zij willen opnemen in de
rapporten naar zijn aard vertrouwelijk is en vraagt om verduidelijking ter voorkoming
van misstanden. De Gemeentewet en de Provinciewet bevatten geen criteria voor de beoordeling
van het vertrouwelijke karakter. De regering merkt op dat de rekenkamer als bestuursorgaan
gehouden is aan het regime van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). De openbaarmaking
van een rekenkamerrapport is een vorm van actieve openbaarmaking onder de WOB. Bij
het opstellen van het rapport waarin de bevindingen en de conclusies naar aanleiding
van onderzoek worden opgenomen, beoordelen rekenkamers of de informatie die zij daarin
willen opnemen naar zijn aard vertrouwelijk is. Voor de beoordeling van het afzien
van openbaarmaking zijn de criteria in artikel 10 en 11 van de WOB van toepassing.
Het is daarom niet nodig om dit verder in een wettelijke regeling te verduidelijken.

De NVRR wijst ook op de praktijk dat de rekenkamer ter vervulling van haar taak stukken
vergaart waarop een college geheimhouding heeft gelegd, terwijl volgens de rekenkamer
alleen een bepaalde paragraaf vertrouwelijke informatie bevat. Ook komt het voor dat
geheimhouding niet formeel wordt opgeheven terwijl het stuk wel op andere wijze openbaar
wordt gemaakt. Ter verduidelijking geeft de regering aan dat de rekenkamer niet zelfstandig
bevoegd is een afweging te maken over het vertrouwelijke karakter van informatie uit
stukken waarop geheimhouding opgelegd. In het advies ten aanzien van de Wet dualisering
gemeentebestuur heeft de Raad van State bevestigd dat het niet een taak of bevoegdheid
van de rekenkamer dient te zijn om een stuk waarop geheimhouding is gelegd, alsnog
in de openbaarheid te brengen.47 De rekenkamer is aldus gehouden aan de geheimhouding over stukken die zij van het
college ontvangt en mag informatie uit deze stukken niet overnemen in het rapport
en de stukken niet doorzenden naar de raad of anderszins openbaar maken.

In de Gemeentewet ontbreekt een bepaling waarin expliciet is geregeld dat de rekenkamer
zelf vertrouwelijk informatie kan verstrekken aan de raad over eigen gegevens en bevindingen
die naar hun aard vertrouwelijk zijn. Gemeenten gaan hier in de praktijk verschillend
mee om. In sommige gemeentelijke verordeningen waarin regels worden gesteld over de
uitoefening van de rekenkamerfunctie wordt bijvoorbeeld de bevoegdheid toegekend om
rapporten of delen van rapporten als geheim aan te merken. De NVRR pleit er daarom
voor een bepaling in de Gemeentewet op te nemen, omdat het tot onduidelijke en moeizame
procedures kan leiden in gevallen waarin rekenkamers de eigen bevindingen ter vertrouwelijke
kennisneming aan de raad willen zenden.

Omdat raadsinformatie in principe openbaar is, is al bij de Wet dualisering gemeentebestuur
door de Raad van State geadviseerd in de Gemeentewet een dergelijke bepaling op te
nemen, naar analogie van de Comptabiliteitswet, waarin expliciet is geregeld dat de
Algemene Rekenkamer mededelingen die naar hun aard vertrouwelijke gegevens en bevindingen
bevatten, ter vertrouwelijke kennisneming aan de Staten-Generaal kan doen zenden.
Hoewel de door de Raad van State gesuggereerde bepaling in eerste instantie door de
regering werd overgenomen werd het in tweede instantie bij nota van wijziging uit
het wetsvoorstel gehaald. Ook zonder regeling in de Gemeentewet is de rekenkamer bevoegd
om te beslissen over het vertrouwelijke karakter van de eigen stukken en mededelingen,
zo is door de Raad van State bevestigd in het advies ten aanzien van de Wet dualisering
gemeentebestuur.48

Gelet op de signalen uit de praktijk dat er behoefte bestaat om dit aspect formeel
te regelen en de huidige praktijk voor ongewenste situaties zorgt, verdient het de
voorkeur om expliciet te regelen dat de rekenkamer mededelingen met vertrouwelijke
gegevens en bevindingen wel ter vertrouwelijke kennisneming van de raad kan verstrekken.
Bevindingen van de rekenkamer die op grond van artikel 10 en 11 van de WOB vertrouwelijk
van aard zijn – en daarom niet in een rapport actief openbaar gemaakt kunnen worden
– kunnen wel van belang zijn voor de raad. Naar analogie van de Comptabiliteitswet
2016, wordt voorgesteld dat de rekenkamer in dat geval de raad vertrouwelijk kan informeren
over deze bevindingen en gegevens. De rekenkamer kan geen informatie uit stukken waarop
door derden geheimhouding is gelegd delen met de raad.

6. Advies en consultatie49

Het Interprovinciaal Overleg

Het IPO juicht in het belang van democratische controle, de kwaliteit van het gemeentebestuur
en het afleggen van rekenschap aan de burger het wetsvoorstel van harte toe. Een eenduidige
gemeentelijke rekenkamer is volgens het IPO een enorme verbetering ten opzichte van
de huidige situatie. Ook vindt het IPO het positief dat het wetsvoorstel gemeenten
stimuleert tot

samenwerking in gemeenschappelijke rekenkamers, wat de efficiëntie en effectiviteit
sterk kan bevorderen en dat het wetsvoorstel de onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers
uitbreidt. Het IPO bepleit een meer eenduidige regeling in plaats van de vrijblijvendheid
waarmee gemeenten nu één of meer raadsleden als adviseur aan de rekenkamer kunnen
toevoegen, zoals in het conceptwetsvoorstel was opgenomen. De figuur van de adviseur
is geschrapt.

De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies

De NVRR vindt het een goed idee dat het wetsvoorstel regelt dat elke gemeente een
onafhankelijke rekenkamer moet instellen, omdat de mogelijkheid van de rekenkamerfunctie
zorgt voor onnodige verwarring en onduidelijkheid over de rol van de rekenkamerfunctie.
De NVRR vraagt om meer informatie over de invulling van het in het conceptvoorstel
opgenomen adviseurschap van raadsleden. Over de betrokkenheid van raadsleden bij de
rekenkamerfunctie wordt binnen de vereniging verschillend gedacht, aldus de NVRR in
zijn advies. De adviseur is geschrapt, maar in de toelichting zijn verschillende werkwijzen
genoemd waarmee de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer kan worden vormgegeven,
naar gelang de lokale voorkeuren en omstandigheden (paragraaf 3.2). Het belang van
een professionele relatie tussen rekenkamer en raad zal ook worden benadrukt in het
vervolg op de gesprekken die de werkgroep met gemeenten heeft gevoerd. De NVRR vindt
dat griffiemedewerkers de ondersteuning van de rekenkamer moeten kunnen blijven vervullen,
omdat het anders voor gemeenten praktisch lastig te regelen kan zijn. Dit is overgenomen.
De regering is verder van mening dat een gemeenschappelijke rekenkamer een logisch
alternatief is, omdat deze vorm mogelijkheden biedt om kennis, budgetten en personeel
te bundelen. De NVRR geeft suggesties ter verbetering van het wetsvoorstel ten aanzien
van de onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers en vertrouwelijkheid van stukken. Deze
opmerkingen zijn verwerkt in het onderhavige wetsvoorstel. De NVRR heeft in de consultatie
gevraagd of rekenkamers bevoegd zijn om bijzondere persoonsgegevens te onderzoeken
indien deze gegevens al berusten bij de gemeente of een andere organisatie waar de
rekenkamer bevoegd is om onderzoek te doen. Voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens
is een specifieke grondslag vereist en zoals ook uit de memorie van toelichting bij
de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensverwerking (UAVG) volgt, ontbreekt
op dit moment een dergelijke grondslag voor rekenkamers.50 Dat betekent dat lokale rekenkamers niet bevoegd zijn bijzondere persoonsgegevens
te verwerken. De regering ziet op dit moment geen aanleiding om hier verandering in
aan te brengen.

De Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer heeft in de consultatiefase aangegeven de eenduidige wettelijke
regeling voor decentrale rekenkamers een belangrijke stap te vinden in het versterken
van de controle op en het inzicht in de besteding van publieke middelen op lokaal
niveau. Met dit wetsvoorstel ontstaat helderheid over de rol en positie van lokale
rekenkamers en wordt de rekenkamer in iedere gemeente integraal onderdeel van de gemeentelijke
bestuurlijke autonomie. De Algemene Rekenkamer vindt het ook van belang dat wordt
nagegaan of procedurele waarborgen nodig zijn om te zorgen dat rekenkamers meerjarig
voldoende budget krijgen toebedeeld. Een adviserend lidmaatschap van volksvertegenwoordigers
vindt de Algemene Rekenkamer ongewenst en dit onderdeel is dan ook geschrapt. Door
de aanvullende bevoegdheden ten aanzien van inkooprelaties wordt volgens de Algemene
Rekenkamer een belangrijk knelpunt opgelost. Ook de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
in geval sprake is van publiek aandeelhouderschap door verschillende overheidslagen
wordt door de Algemene Rekenkamer onderschreven. De Algemene Rekenkamer heeft in een
afzonderlijke brief de Minister van Financiën verzocht om de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
van lokale rekenkamers naar overheidsdeelnemingen waar meerdere bestuurslagen bij
betrokken zijn ook voor de Algemene Rekenkamer te regelen. In dit wetsvoorstel wordt
ook voorzien in een dergelijke wijziging van de Comptabiliteitswet 2016.

Overeenkomstig artikel 7.40, eerste lid, onderdeel a, heeft vervolgens overleg met
de Algemene Rekenkamer over het conceptwetsvoorstel plaatsgevonden. De Algemene Rekenkamer
heeft bij brief van 27 maart 2019 aandacht gevraagd voor drie punten. Ten eerste vraagt
de Algemene Rekenkamer om de mogelijkheid onderzoek te doen bij (klein)dochterondernemingen
van overheidsdeelnemingen waarin verschillende bestuurslagen gezamenlijk een meerderheidsbelang
hebben. Dit voorstel voorziet niet in een dergelijke bevoegdheid. Het is de regering
niet gebleken dat in de huidige praktijk noodzaak bestaat voor een verdere uitbreiding
van de onderzoeksbevoegdheden van de rekenkamers op dit punt. In de tweede plaats
vraagt de Algemene Rekenkamer naar de bedoeling van de verplichting om ook andere
betrokken bestuurslagen in te lichten in geval van onderzoek bij gezamenlijke overheidsdeelnemingen.
Naar aanleiding hiervan is de bedoeling van deze verplichting in paragraaf 4.2.3 verduidelijkt.
Dit voorstel voorziet niet in de wettelijke plicht ook andere bevoegde rekenkamers
in te lichten, omdat het al de huidige praktijk is dat rekenkamers hun optreden vooraf
afstemmen wanneer zij voornemens zijn een onderzoek te verrichten bij een deelneming
waarvan verschillende bestuurslagen aandeelhouder zijn. Daarnaast zou een dergelijke
wettelijke plicht naar het oordeel van de regering leiden tot een ongewenste verzwaring
van de administratieve lasten van rekenkamers. Ten slotte vraagt de Algemene Rekenkamer
aandacht voor de plaats van de bepaling over het zenden van een afschrift van het
rapport aan andere bestuurslagen. Naar aanleiding hiervan is de betreffende bepaling
ondergebracht in een afzonderlijk artikellid.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten

De VNG stelt zich op het standpunt dat afschaffing van de rekenkamerfunctie niet de
oplossing is voor het geschetste probleem en is van mening dat er juist ruimte moet
zijn voor lokaal maatwerk en dat gemeenten zelf een eigen invulling moeten kunnen
geven aan de lokale democratie, zoals onder andere verwoord in het plan van aanpak
voor de versterking van de lokale democratie en bestuur.51 In deze memorie is toegelicht hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot dit beleid.
De VNG wil verder de uitkomsten van de onafhankelijke werkgroep lokale rekenkamers
benutten en is van mening dat dit voorstel nu op de resultaten van de werkgroep vooruitloopt.
De bevindingen van de werkgroep zijn verwerkt in de toelichting (paragraaf 2.2). VNG
vraagt zich tot slot af waarom gemeenschappelijke rekenkamers wenselijk zijn en signaleert
invoeringskosten indien gemeenten naar een onafhankelijke rekenkamer moeten overgaan.
De regering ziet op dit punt echter geen aanleiding tot aanpassing van het wetsvoorstel
(zie paragraaf 3.4). De VNG onderschrijft de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
van rekenkamers.

Verslag openbare internetconsultatie

Van 4 juni 2018 t/m 1 augustus 2018 is via www.interconsultatie.nl aan belangstellenden de gelegenheid geboden te reageren op het conceptwetsvoorstel.
Dat heeft 25 reacties opgeleverd, waarvan vier niet openbaar zijn gemaakt door de
indiener. In twee gevallen is eenzelfde reactie geplaatst, waardoor uiteindelijk 23
verschillende reacties op het wetsvoorstel zijn ontvangen. Daarvan worden drie reacties
in dit verslag buiten beschouwing gelaten, aangezien er in de reactie niet inhoudelijk
op het wetsvoorstel wordt gereageerd. Negen reacties zijn afkomstig van rekenkamers
of rekenkamerfuncties, zeven reacties zijn ontvangen van individuen, één reactie is
ontvangen van de Vereniging van Griffiers, één reactie van de meerderheid van een
gemeenteraad, en twee reacties van individuele griffiers. Enkele reacties bevatten
wetstechnische suggesties die zijn beoordeeld en zo nodig verwerkt in het definitieve
voorstel.

De reacties van gemeenteraad, griffiers en/of rekenkamercommissies toonden zich hoofdzakelijk
kritisch tegenover het conceptwetsvoorstel, waarbij vooral het negatieve effect van
het wetsvoorstel op de eigen (goed functionerende) praktijk door het afschaffen van
de mogelijkheid om per verordening regels te stellen aan de uitoefening van de rekenkamerfunctie
als hoofdargument wordt gehanteerd. Om te borgen dat gemeenten hun geregelde rekenkamerfunctie
op zorgvuldige wijze kunnen omzetten in een goed functionerende onafhankelijke rekenkamer
voorziet het voorstel in een overgangstermijn van één jaar.

In een aantal reacties wordt gesteld dat door het wetsvoorstel de betrokkenheid van
raadsleden zal afnemen, wat de effectiviteit van de rekenkamer negatief kan beïnvloeden
en er wordt betwijfeld waarom überhaupt raadsleden geen lid meer mogen zijn van de
rekenkamer. Verder wordt gesteld dat het wetsvoorstel indruist tegen de tijdgeest
om gemeenten juist meer beleidsvrijheid te geven. In deze memorie van toelichting
is toegelicht dat het past bij de ruimte voor lokaal maatwerk dat er gedegen controle
mogelijk is op het gevoerde bestuur. Een onafhankelijke rekenkamer draagt hiertoe
bij.

De gekozen vorm (rekenkamer of rekenkamerfunctie) zegt volgens een aantal reacties
niets over de kwaliteit of meerwaarde van het gedane werk, en ook onafhankelijke rekenkamers
kunnen in het werk ernstig worden belemmerd indien de gemeenteraad het nut van hun
werk niet inziet. In de toelichting zijn verschillende werkwijzen opgenomen waarmee
volgens de werkgroep lokale rekenkamers de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer
en de toegevoegde waarde en kwaliteit van rekenkameronderzoek kunnen worden geborgd
(paragraaf 3.2). Ook wordt in enkele reacties aandacht gevraagd voor de mogelijkheid
dat griffiemedewerkers de rekenkamer kunnen blijven ondersteunen, omdat het praktisch
voor gemeenten lastig te organiseren is. Zoals in reactie op de consultatiereactie
van de NVRR uiteen is gezet, is dit overgenomen in het wetsvoorstel en is in de toelichting
verduidelijkt dat volgens de regering ook een gemeenschappelijke rekenkamer een wenselijk
alternatief is. In enkele gevallen wordt voorgesteld om eerst de rapportage van de
werkgroep lokale rekenkamers af te wachten alvorens het wetsvoorstel in te dienen.
De bevindingen van deze werkgroep zijn verwerkt in de toelichting.

Een minderheid van de reacties staat in beginsel positief tegenover het voorstel,
waaronder de G4-rekenkamers, een rekenkamercommissie en een statenlid. Positieve elementen
in het wetsvoorstel zijn onder andere de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
waarbij door rekenkamers van vier grote gemeenten ook suggesties worden gedaan tot
verbetering of uitbreiding van het voorstel, die overeenkomen met de voorstellen van
de NVRR. Een ander positief element dat wordt genoemd is de werking van het artikel
81j van de Gemeentewet dat niet van toepassing is op rekenkamerfuncties, maar wel
op lokale rekenkamers, waarin is bepaald dat de raad in overleg treedt met de rekenkamer
om de nodige middelen ter beschikking te stellen voor een goede uitoefening van de
werkzaamheden.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Onderdeel A

Hierin wordt bepaald dat gemeenten een lokale rekenkamer dienen in te stellen. De
gemeenteraad heeft hier twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is dat de raad
een zelfstandige onafhankelijke rekenkamer instelt, in overeenstemming met hoofdstuk
IVa van de Gemeentewet. In de tweede plaats kan de raad besluiten tot een gemeenschappelijke
rekenkamer die wordt ingesteld bij gemeenschappelijke regeling door een of meer gemeenten.
Ook kan gekozen worden voor een gemeenschappelijke rekenkamer met een of enkele provincies.
Artikelen 81l tot en met 81o van de Gemeentewet zijn van toepassing op gemeenschappelijke
rekenkamers.

Onderdeel B

Uit artikel 81j, derde lid, van de Gemeentewet volgt nu dat ambtenaren die werkzaamheden
verrichten voor een onafhankelijke rekenkamer niet tevens werkzaamheden mogen verrichten
voor andere organen binnen de gemeente. Met onderdeel B wordt het derde lid zo gewijzigd
dat een uitzondering kan worden gemaakt voor ambtenaren die werkzaam zijn op de griffie
van de gemeente. Dat betekent dat griffiemedewerkers deels werkzaam kunnen zijn op
de griffie en deels voor de rekenkamer. Op grond van het vierde lid blijft gelden
dat de voor de rekenkamer werkzame griffieambtenaren over de werkzaamheden die zij
verrichten voor de rekenkamer uitsluitend verantwoording schuldig zijn aan de rekenkamer.

Onderdelen C tot en met E en I

Het hoofdstuk waarin de rekenkamerfunctie is geregeld vervalt (onderdeel C). Ook verwijzingen
naar andere artikelen in de Gemeentewet die betrekking hebben op de uitoefening van
de rekenkamerfunctie vervallen (onderdeel D, E en H).

Onderdeel F en G, vierde lid

Met deze onderdelen wordt in de Gemeentewet geëxpliciteerd dat een doelmatige uitvoering
van het rekenkameronderzoek met zich brengt dat de rekenkamer zoveel mogelijk gebruik
maakt van de resultaten van reeds door anderen verrichte controles. Op deze manier
worden onnodige doublures in controlewerkzaamheden vermeden. Het gaat om controles
die zijn uitgevoerd door openbare accountants in opdracht van de gemeente, een interne
audit. Gebruik van bestaande controleresultaten draagt bij aan een proportionele inzet
van onderzoeksbevoegdheden. Het voorgaande laat onverlet dat de rekenkamer bevoegd
is om eigen onderzoek te verrichten. Met deze bepalingen is aangesloten bij artikel
7.18, derde lid, en 7.34, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016.

Onderdeel G, eerste tot en met derde lid, vijfde en zesde lid

Dit onderdeel bevat twee wijzigingen van artikel 184, eerste lid, van de Gemeentewet.
Allereerst wordt onderdeel b zodanig aangepast dat de rekenkamer bevoegd wordt inlichtingen
te vragen, documenten te vorderen en onderzoek in te stellen bij (klein)dochterondernemingen
waarin de gemeente meer dan 50% aandeelhouder is. De onderzoeksbevoegdheid ten aanzien
van overheidsdeelnemingen waarin de gemeente samen met andere gemeenten, provincies
en/of de Staat meer dan 50% van het aandelenkapitaal houden, is opgenomen in het geherformuleerde
onderdeel c. De belangen van de verschillende overheidslagen kunnen voortaan bij elkaar
worden opgeteld, waardoor rekenkameronderzoek mogelijk wordt bij een gezamenlijk meerderheidsbelang,
zelfs als geen van de overheidslagen op zichzelf een belang van meer dan 50% heeft.
Dezelfde bevoegdheid wordt geregeld in de Provinciewet (artikel II) en de Comptabiliteitswet
2016 (artikel III). Dat kan betekenen dat ten aanzien van één overheidsdeelneming
verschillende rekenkamers bevoegd zijn, waarin elk van die rekenkamers onderzoek doet
naar de eigen bestuurslaag waar hun wettelijke taak op ziet. Om te bevorderen dat
onderzoek door verschillende rekenkamers bij eenzelfde overheidsdeelnemingen afgestemd
wordt, bepaalt het nieuwe vijfde lid dat de rekenkamer niet slechts het college van
de betreffende gemeente in kennis stelt, maar tevens de besturen van de andere betrokken
overheidslagen.

Het onderzoek naar de verstrekking van subsidies, leningen en garanties wordt geregeld
in het nieuwe onderdeel d (onderdeel c (oud)). De relatieve grens van 50% vervalt
in geval van de verstrekking van subsidies, leningen en garanties. Nu komt het voor
dat rekenkamers niet bevoegd zijn onderzoek te doen in het geval van de verstrekking
van bedragen die in absolute zin zeer hoog zijn, omdat de instelling meer dan 50%
van de baten elders uit verkrijgt. Om de bevoegdheden van de lokale rekenkamers op
dit punt te versterken is aangesloten bij artikel 7.24, onderdeel a, onder 1°, van
de Comptabiliteitswet 2016, waarin deze relatieve grens niet wordt gesteld. Elke geldverstrekking
die middellijk of onmiddellijk ten laste komt van de gemeentelijke begroting wordt
zo opengesteld voor rekenkameronderzoek.

Er wordt tevens een onderdeel toegevoegd op basis waarvan de rekenkamer onderzoek
kan doen bij organisaties die ten laste van de gemeentebegroting goederen of diensten
leveren die dienen ter uitvoering van een publieke taak, indien de gemeente zich daartoe
het recht heeft voorbehouden (onderdeel e). Deze bepaling brengt mee dat gemeenten
beleid ontwikkelen voor de gevallen zij zich dit recht wel of niet voorbehouden. Daarbij
is voor het sociaal domein (jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning) van belang
dat de rekenkamer op grond van het nieuwe onderdeel d in algemene zin bevoegd is ten
aanzien van persoonsgebonden budgetten en daar waar het zorg in natura op grond van
het nieuwe onderdeel e bevoegd is in die gevallen waarin de gemeente daartoe een contractueel
beding heeft opgenomen. Zoals in paragraaf 4.2 van het algemeen deel is toegelicht
is bij deze regeling aangesloten bij de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer in
artikel 7.24, onderdeel c, van de Comptabiliteitswet 2016.

Op grond van het nieuwe zesde lid hebben decentrale rekenkamers niet de bevoegdheid
onderzoek te verrichten bij financiële ondernemingen en elektronischgeldinstellingen,
bedoeld in de Wet op het financieel toezicht, vanwege de vertrouwensrelatie tussen
deze organisaties en hun cliënten (zoals is toegelicht in paragraaf 4.2.3). Het gaat
om de bevoegdheden geregeld in het derde en vierde lid (nieuw). Naar analogie van
artikel 7.34, tiende lid, van de Comptabiliteitswet 2016, is de rekenkamer wel bevoegd
een onderzoek ter plaatse te verrichten met uitdrukkelijke instemming van de betreffende
organisatie. Deze uitzondering geschiedt op vrijwillige basis aan de hand van bilaterale
afspraken tussen de betreffende organisatie en de rekenkamer en is om die reden niet
expliciet in het onderhavige artikel opgenomen. Andersom geldt dat de organisaties
ook op vrijwillige basis rechtstreeks nadere inlichtingen aan de rekenkamer kunnen
verstrekken of stukken kunnen overleggen, met inachtneming van de vertrouwelijkheid
van de gegevens van cliënten en binnen de kaders van de Algemene verordening gegevensbescherming.

Onderdeel H

Dit onderdeel wijzigt artikel 185 van de Gemeentewet op drie onderdelen. In de eerste
plaats wordt in een nieuw tweede lid naar analogie van artikel 7.17, derde lid, en
7.30, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2016, de bestuurlijke hoor- en wederhoorprocedure
ook voor lokale rekenkamers expliciet geregeld. De rekenkamer is op basis hiervan
gehouden voor de vaststelling van het rapport een reactie op de bevindingen en voorlopige
conclusies te vragen aan het orgaan dat onderzocht is. Dat kan het college zijn of
de raad, afhankelijk van het object van onderzoek. De rekenkamer hanteert voor deze
procedure een redelijke termijn. Deze wijziging is toegelicht in paragraaf 5.2 van
het algemeen deel.

De tweede wijziging betreft de expliciete regeling dat de rekenkamer mededelingen
die gegevens en bevindingen bevatten die naar hun aard vertrouwelijk zijn, ter vertrouwelijke
kennisneming aan de raad verstrekken, naar analogie van artikel 7.17, vierde lid,
en 7.30, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2016.

De derde wijziging betreft het toezenden van een afschrift van het rapport aan andere
overheidslagen, indien tevens onderzoek is gedaan bij naamloze vennootschappen en
besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarin deze overheidslagen
deelnemen en gezamenlijk een meerderheidsbelang hebben.

Artikel II

Dit artikel bevat de overeenkomstige wijzigingen van de Provinciewet.

Artikel III

Artikel I, onderdeel G, en artikel II, onderdeel E, behelzen de uitbreiding van de
onderzoeksbevoegdheden van de decentrale rekenkamers wanneer verschillende bestuurslagen
aandelenkapitaal in eenzelfde naamloze of besloten vennootschap bezitten. Naar analogie
van deze uitbreiding zijn ook de taken en de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer
hiermee in lijn gebracht.

Artikel IV

Dit artikel bevat een overgangstermijn van een jaar, waarin de gemeenten die niet
over een onafhankelijke rekenkamer beschikken de gelegenheid hebben er een in te stellen
respectievelijk een gemeenschappelijke rekenkamer in te stellen. Tot dat moment blijft
de uitvoering van de rekenkamerfunctie mogelijk. Het artikel heeft geen betrekking
op de provincies, omdat de provincies reeds alle over een onafhankelijke (gemeenschappelijke)
rekenkamer beschikken.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren