Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2020 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2019

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met deze brief ontvangt
u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2020 (hoofdstuk XIV) van het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en het Diergezondheidsfonds (F) (Kamerstuk
35 300 XIV). De begroting omvat € 1.406 miljoen aan uitgaven, € 1.487 miljoen aan verplichtingen
en € 90 miljoen aan ontvangsten.

De Minister van LNV is beleidsmatig verantwoordelijk voor een aantal zogenoemde fiscale
regelingen zoals de landbouwvrijstelling in de winstsfeer, begroot voor € 1.336 miljoen,
energiebelasting verlaagd tarief glastuinbouw, begroot voor € 160 miljoen, en de Natuurschoonwet
begroot voor € 37 miljoen.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

– Regiodeals

– Duurzaamheid intensieve veehouderij: vervolgonderzoek 2019 Aanpak mestvervuiling

– Effectiviteit van inkomenssteun voor landbouwers

– Naar een toekomstbestendige begroting

– Opvolging aanbevelingen

Regiodeals

In onze brief met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) geven we aan dat we in de afgelopen jaren een aantal keren
aandacht hebben gevraagd voor de «verrommeling» van het stelsel van uitkeringen aan
decentrale overheden, die mede is ontstaan door de invoering van het instrument «decentralisatie-uitkering»
(Kamerstuk 35 300 VII, nr. 4). In het verantwoordingsonderzoek 2018 beoordeelden wij de opzet en werking van het
beheer van het instrument «decentralisatie-uitkeringen» als onvolkomen en wij merkten
19 decentralisatie-uitkeringen aan als onrechtmatig (Kamerstuk 35 200, nr. 2). De vormgeving van deze decentralisatie-uitkering staat op gespannen voet met de
beleids- en bestedingsvrijheid van gemeenten en provincies. Zo constateerden wij dat
van rijkswege voorwaarden gesteld werden aan de toekenning, de besteding en de beschikbaarstelling
van opvolgende tranches en aan beleid.

Met betrekking tot de ontwerpbegroting 2020 wijzen wij u in het bijzonder nog op de
8 nieuwe regiodeals die de Minister van BZK onlangs presenteerde.1 De bijbehorende rijksmiddelen worden ook hierbij via een decentralisatie-uitkering
ter beschikking gesteld. We zullen ook bij deze uitkeringen onderzoeken of ze conform
de Financiële-verhoudingswet worden verstrekt.

Duurzaamheid intensieve veehouderij: vervolgonderzoek 2019 Aanpak mestvervuiling

In juni 2019 publiceerden wij ons vervolgonderzoek naar de duurzaamheid van de intensieve
veehouderij (Kamerstuk 28 973, nr. 215). Dit vervolgonderzoek was toegespitst op de mestvervuiling, door de gehele veehouderij.
Die mestvervuiling is een hardnekkig probleem met gevolgen voor zowel boeren als milieu
en natuur. De ontwerpbegroting besteedt dan ook aandacht aan maatregelen tegen die
mestvervuiling. Wij gaven in ons rapport eerder dit jaar aan dat aanpassing van bestaande
regelgeving en initiatieven voor nieuwe regelgeving eerder de oorzaak zijn van het
probleem dan de oplossing. Wij deden daarom de aanbeveling aan de ministers van LNV
en Infrastructuur en Waterstaat en het parlement om het patroon van nog meer wetgeving
te doorbreken, om wet- en regelgeving te vereenvoudigen en om de regeldruk voor de
uitvoerders, handhavers en de sector zelf te verminderen. Wij vroegen ook te onderzoeken
welke normen, die relevant zijn voor de uitstoot op bedrijfsniveau, voor langere tijd
vastgezet kunnen worden. Verder deden wij de aanbeveling om in beleid en berekeningen
rekening te houden met tegenvallende omstandigheden in de praktijk. Op die manier
wordt een veiligheidsmarge ingebouwd en is de kans minder groot dat normen in de praktijk
worden overschreden.

Effectiviteit van inkomenssteun voor landbouwers

Bijlage 6 van de ontwerpbegroting geeft inzicht in de Europese geldstromen die van
belang zijn voor de beleidsterreinen van LNV. Daarin wordt onder meer ingegaan op
de directe inkomenssteun aan boeren en markt- en prijsbeleid binnen het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid (GLB) 2014-2020.

Wij onderzoeken jaarlijks de besteding van EU-fondsen in ons rapport bij de Nationale
Verklaring. Dit jaar rapporteerden we over een onderzoek naar de verdeling van € 426
miljoen EU-inkomenssteun aan boeren in 2014, en gaven tevens een indicatie van deze
verdeling volgens de nieuwe verdelingssystematiek in 2019. Deze steun moest bijdragen
aan «een redelijke levensstandaard» voor boeren. Ruim 1/5 van de inkomenssteun gaat
naar boeren die daarmee nog steeds een inkomen onder het wettelijk minimumloon hebben.
Dat betreft 1 op de 3 Nederlandse boeren. Tegelijkertijd komt meer dan 1/3 van de
EU-inkomenssteun terecht bij boeren met hogere inkomens (2 keer modaal of meer). We
vragen ons af of deze inkomenssubsidies effectief worden besteed. In een reactie op
ons onderzoek stelde de Minister van LNV dat het kabinet met maatregelen komt om de
positie van boeren te versterken en de Europese landbouwgelden effectiever in te zetten.
Volgens ons kan pas goed worden bepaald of de EU-inkomenssteun boeren effectief aan
een «redelijke levensstandaard» helpt als helder is afgesproken wat die standaard
is.

Die vraag is relevant omdat Nederland momenteel met andere EU-lidstaten onderhandelt
over het budget voor de periode 2021–2027 van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.

Naar een toekomstbestendige begroting

Op 12 september 2019 hebben we het rapport Inzicht in publiek geld deel 2; Naar een toekomstbestendige beleidsbegroting gepubliceerd (Kamerstuk 31 865, nr. 154). Het parlement heeft steeds meer behoefte aan inzicht in maatschappelijke resultaten
van beleid, ook wanneer een Minister voorwaardenscheppend optreedt voor maatschappelijke
veranderingen die andere overheden, burgers en bedrijven vorm geven. We laten zien
dat het kabinet verschillende kansen kan benutten om de begroting en het jaarverslag
meer betekenis te geven voor het parlement. Het gaat hierbij om het verbeteren van
de informatiefunctie van de begroting, onder andere door het toevoegen van informatie
over doelstellingen van beleid en de onderbouwing van beleid en geld met zinvolle
indicatoren. De huidige digitale mogelijkheden en de toegenomen beschikbaarheid van
(open) data bieden daartoe volop kansen.

Opvolging aanbevelingen

Op 24 september 2019 heeft de Algemene Rekenkamer de resultaten van de Voortgangsmeter
aanbevelingen gepubliceerd [link: https://www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter].

Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen die wij in onze eerdere
onderzoeken aan de Minister van LNV hebben gedaan en wat er volgens het ministerie
met deze aanbevelingen is gedaan.

De Algemene Rekenkamer heeft in de periode 2013–2018 31 aanbevelingen aan de Minister
van LNV gedaan. Op 12 aanbevelingen (39%) heeft de Minister van LNV een toezegging
gedaan, op 19 aanbevelingen niet.

In relatie tot de voorliggende begroting vragen we bijzondere aandacht voor onze eerdere
aanbeveling in ons rapport Waddengebied: natuurbescherming, natuurbeheer en ruimtelijke inrichting uit 2013. Daarin kwam naar voren dat er behoefte was aan één overkoepelende natuurbeheerder
in het Waddengebied: één partij moet met overkoepelende blik de regie voeren over
het natuurbeheer en de natuurbelangen behartigen. In haar reactie gaf de Minister
van Infrastructuur en Milieu aan dat ze met de betrokken overheden en terreinbeheerders
aan het verkennen was welke mogelijkheden er zijn om tot een verbeterde uitvoering
en gezamenlijk beheer te komen. Het huidige kabinet heeft in het regeerakkoord aangekondigd
zich in te willen spannen voor herstel en behoud van de Nederlandse natuur, bijvoorbeeld
met de oprichting van één beheerautoriteit voor de Waddenzee. Nadat de Minister van
LNV in januari 2018 heeft laten weten dat de autoriteit begin 2019 van start kon gaan,
kondigt ze in de ontwerpbegroting 2020 aan dat die autoriteit in 2020 wordt ingericht.

In de ontwerpbegroting zijn de plannen van het kabinet voor het komende jaar uitgewerkt.
Wij vertrouwen erop dat we u met deze brief een aantal aandachtspunten meegeven om
het beleid kritisch te volgen.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris