Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2020 van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2019

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met deze brief ontvangt
u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2020 (hoofdstuk XIII) van het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat (EZK) (Kamerstuk 35 300 XIII). De begroting omvat € 5.706 miljoen aan uitgaven, € 13.805 miljoen aan verplichtingen
en € 4.879 miljoen aan ontvangsten.

De Minister van EZK is ook beleidsmatig verantwoordelijk voor een aantal zogenoemde
belastinguitgaven, zoals de zelfstandigenaftrek, die begroot is op € 1.686 miljoen,
de mkb-winstvrijstelling, die begroot is op € 2.065 miljoen, en de Energie-investeringsaftrek,
die begroot is op € 147 miljoen.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Intensiveringen van het klimaatbeleid

• Ontvangsten en uitgaven voor duurzame energie

• Zekerheidsstelling verwijdering olie- en gasinstallaties

• Revolverende fondsen

• Naar een toekomstbestendige begroting

• Opvolging aanbevelingen

1. Klimaatbeleid: intensiveringen en begrotingsreserve

Intensiveringen

In het regeerakkoord zijn omvangrijke intensiveringen aangekondigd (€ 10,3 miljard
in 2020).1 In deze brief schenken we aandacht aan de intensiveringen van het klimaatbeleid voor
het begrotingshoofdstuk van het Ministerie van EZK (XIII) in de ontwerpbegroting 2020.
Voor het Ministerie van EZK komt het extra geld voor klimaat in de eerste plaats uit
de Klimaatenvelop. In het regeerakkoord is daarvoor € 300 miljoen per jaar geraamd
tot en met 2021.

Naast de Klimaatenvelop is in verband met het Klimaatakkoord bij de Voorjaarsnota
besloten tot een extra intensivering van € 400 miljoen in 2019 en structureel € 110 miljoen per jaar.2 De inzet van de extra middelen koppelt het kabinet aan de besluitvorming over het
Klimaatakkoord. Het kabinet heeft in zijn budgettair overzicht van het Klimaatakkoord
de gewenste, meerjarige verdeling van de intensiveringen opgenomen over de verschillende
sectoren, zoals gebouwde omgeving en mobiliteit.3 Het overzicht toont echter niet op welke begrotingen en begrotingsartikelen het geld
van de Klimaatenvelop en de Voorjaarsnota wordt ingezet.

De Minister heeft in de ontwerpbegroting (artikel 4) wel een overzicht naar begrotingsartikel
opgenomen van de budgettaire consequenties van de verschillende maatregelen op het
gebied van energie(besparing), klimaat en CO2-reductie. De hiervoor genoemde extra klimaatuitgaven zijn niet uit dit overzicht
te herleiden. Zoals we in ons rapport Zicht op extra geld kabinet-Rutte III (2018) constateerden, vinden we deze informatie wel van belang voor uw Kamer bij het
controleren van het kabinetsbeleid.

Begrotingsreserve

Naast intensiveringen heeft het kabinet bij de Najaarsnota 2018 de oprichting van de begrotingsreserve Maatregelen voor CO2-reductie (€ 500 miljoen) aangekondigd (Kamerstuk 35 095, nr. 1). Een begrotingsreserve is in het algemeen bedoeld om meerjarig grote schommelingen
in de uitgaven van de betrokken begroting op te vangen. In 2016 wezen wij uw Kamer
erop dat een begrotingsreserve uitsluitend bestemd is voor uitgaven die vallen binnen
het begrotingsartikel waaraan de begrotingsreserve is gekoppeld. Er mag geen sprake
zijn van algemene (ongespecificeerde) reservevorming.4 We constateerden echter dat ministers de begrotingsreserve soms toch anders gebruiken.
Dat lijkt nu weer het geval te zijn.

Uit de toelichting blijkt dat verschillende ministeries van deze begrotingsreserve
voor CO2-reductie gebruik mogen maken. In incidentele suppletoire begrotingen is aangegeven
dat in 2019 € 114,4 miljoen (€ 23,5 miljoen in 2020) van de reserve naar de begroting
van EZK gaat (in dit geval artikel 4) en € 56,55 miljoen naar de begroting van 3 andere
ministeries.5 We geven uw Kamer in overweging om het kabinet op een dergelijke afwijkende inzet
van het instrument begrotingsreserve aan te spreken.

2. Ontvangsten en uitgaven voor duurzame energie

In het regeerakkoord heeft het kabinet een verbreding van de regeling Stimulering
Duurzame Energieproductie (SDE+) per 2020 aangekondigd. Dat houdt in dat naast de
productie van duurzame energie ook CO2-reducerende technieken in aanmerking komen voor subsidie.6 Het kabinet trekt hiervoor extra geld uit, te bekostigen door een verhoging van de
opbrengst van de Opslag Duurzame Energie (ODE). Het kabinet wil € 125 miljoen van
de beschikbare SDE+-middelen in 2020 uitgeven aan de verbrede regeling SDE+7 en hevelt deze middelen vanuit de aanvullende post meerjarig over naar begrotingsartikel
4. Die beschikbare middelen lopen jaarlijks verder op tot een bedrag van € 985 miljoen
in 2030.

Daarnaast blijkt uit de ontwerpbegroting dat de omvang van de begrotingsreserve duurzame
energie naar verwachting zal groeien naar € 3,2 miljard eind 2020. In de ontwerpbegroting
geeft de Minister aan € 1,7 miljard te willen toevoegen aan het SDE+-budget dat vanaf
2023 beschikbaar is en de rest in reserve te willen houden voor eventuele tegenvallers
in de ontwikkeling van de energieprijs. Een groot deel van de middelen voor de regeling
SDE+ zal nodig zijn voor het uitbetalen van de subsidieverplichtingen, die tot en
met 2019 al zijn aangegaan en nog zullen worden aangegaan. Deze bestaande subsidieverplichtingen
beperken dus de financiële ruimte voor het verstrekken van nieuwe subsidies in de
toekomst.

In ons rapport bij het jaarverslag van het Ministerie van EZK over 2018 hebben wij
gewezen op het belang van meerjarig inzicht in de financiële ruimte voor nieuwe subsidieverplichtingen
in de regeling SDE+.8 Dit vinden wij noodzakelijk, omdat uw Kamer alleen zo kan vaststellen welk meerjarig
beslag een voorgesteld verplichtingenbudget legt op de financiële ruimte. In de ontwerpbegroting
heeft de Minister de nieuwe tabel Beschikbare middelen en geraamde kasuitloop subsidieregelingen duurzame energie opgenomen. Met deze tabel geeft de Minister een indicatie van de verwachte, meerjarige
kasuitgaven voor SDE+.9

De Minister stelt in de ontwerpbegroting voor om in 2020 voor een bedrag van ongeveer
€ 10 miljard aan nieuwe SDE+-subsidieverplichtingen aan te gaan. De Minister geeft
in de ontwerpbegroting niet aan wanneer hij verwacht dat de in 2020 te verstrekken
subsidies tot uitbetaling zullen komen en welk effect dit heeft op de financiële ruimte
binnen het SDE+-budget om in latere jaren subsidies te verstrekken. Op basis van haar
budgetrecht kan uw Kamer de Minister van EZK om deze informatie vragen.

3. Zekerheidsstelling verwijdering olie- en gasinstallaties

Het kabinet verwacht in het najaar van 2019 een voorstel voor wijziging van de Mijnbouwwet
bij uw Kamer in te dienen. Met dit voorstel wil het kabinet onder andere de bepalingen
voor verwijdering van de Nederlandse olie- en gasinfrastructuur en de daarvoor te
stellen financiële zekerheden nader invullen. In ons rapport bij het jaarverslag van
het Ministerie van EZK over 2018 hebben wij verschillende aanbevelingen gedaan voor
een nadere uitwerking van het beleid rond verwijdering van olie- en gasinstallaties.10

De ontmanteling van olie- en gasinstallaties gaat in de komende jaren een belangrijke
rol spelen, doordat een aanzienlijk deel van de olie- en gaswinning, met name op de
Noordzee, zich in de eindfase bevindt. Nadat de winning is gestopt, moeten vergunninghouders
de infrastructuur (platforms, putten, pijpleidingen en kabels) in beginsel verwijderen.
De Staat zal een belangrijk deel van de kosten voor verwijdering van de olie- en gasinfrastructuur
moeten dragen, omdat de Staat via Energie Beheer Nederland (EBN) in bijna alle olie-
en gaswinning in Nederland deelneemt. De totale omvang van de verwijderingskosten
is zeer onzeker. Eind 2018 was dit volgens EBN circa € 6,5 miljard, exclusief de kosten
voor de verwijdering van pijpleidingen. Volgens een schatting van EBN zou de Staat
maximaal 73% van die verwijderingskosten voor zijn rekening moeten nemen.

Wij vinden het belangrijk dat de Minister van EZK uw Kamer informeert over de beheersing
van de verwijderingskosten en de gevolgen voor de rijksbegroting. EBN moet voorzieningen
treffen om aan zijn toekomstige betalingsverplichtingen voor de verwijdering van olie-
en gasinfrastructuur te kunnen voldoen. Dit resulteert in lagere winstuitkeringen
van EBN aan de Staat, die in de rijksbegroting leiden tot lagere geraamde aardgasbaten.
Uit de toelichting bij de aardgasbaten in de ontwerpbegroting 2020 (hoofdstuk XIII)
is niet op te maken welk effect het nemen van voorzieningen door EBN op de raming
van de aardgasbaten heeft. Dit maakt het moeilijk om te bepalen hoeveel aardgasbaten
de Staat naar verwachting zal derven door de lagere winstuitkeringen van EBN. Uw Kamer
kan de Minister van EZK verzoeken om hierover meer informatie te verschaffen.

4. Revolverende fondsen

Het Rijk gebruikt steeds vaker revolverende fondsen en de omvang groeit, zowel in
aantal fondsen als in financieel belang. In de revolverende fondsen van de rijksoverheid
ging eind 2017 ten minste € 3,6 miljard aan toegezegd rijksgeld om. De Minister van
EZK is verantwoordelijk voor 9 revolverende fondsen, waarvoor eind 2017 voor in totaal
€ 1,2 miljard aan rijksmiddelen was toegezegd.11 In de toekomst zal dit bedrag verder toenemen, onder meer door Invest-NL, een nationaal
investeringsfonds in oprichting, waarvoor in de ontwerpbegroting EZK eenmalig € 1,7
miljard aan startkapitaal en jaarlijks € 10 miljoen aan ontwikkelbudget is gereserveerd.12

In ons rapport Zicht op revolverende fondsen van het Rijk (2019) concluderen we onder andere dat het parlement geen goed (overkoepelend) beeld
krijgt van het rijksgeld dat wordt ingezet voor revolverende fondsen, dat de jaarlijkse
begrotings- en verantwoordingsstukken in de huidige vorm niet goed aansluiten bij
de langdurige looptijd van revolverende fondsen en dat ministers bij de start van
een fonds niet altijd specifieke afspraken maken met het parlement over de informatievoorziening
(Kamerstuk 31 865, nr. 133). Wij vinden het van belang dat uw Kamer zicht krijgt op informatie over, en resultaat
van deze fondsen, zodat zij haar budgetrecht adequaat kan uitvoeren. Bijvoorbeeld
door het ontwikkelen van passende (meerjarige) prestatie-indicatoren voor financieel
en maatschappelijk rendement en hun onderlinge samenhang.

5. Naar een toekomstbestendige begroting

Op 12 september 2019 hebben we het rapport Inzicht in publiek geld (deel 2); Naar een toekomstbestendige beleidsbegroting gepubliceerd (Kamerstuk 31 865, nr. 154). Het parlement heeft steeds meer behoefte aan inzicht in maatschappelijke resultaten
van beleid, ook wanneer een Minister voorwaardenscheppend optreedt voor maatschappelijke
veranderingen die andere overheden, burgers en bedrijven vorm geven. We laten zien
dat het kabinet verschillende kansen kan benutten om de begroting en het jaarverslag
meer betekenis te geven voor het parlement. Het gaat hierbij om het verbeteren van
de informatiefunctie van de begroting, onder andere door het toevoegen van informatie
over doelstellingen van beleid en de onderbouwing van beleid en geld met zinvolle
indicatoren. De huidige digitale mogelijkheden en de toegenomen beschikbaarheid van
(open) data bieden daartoe volop kansen.

6. Opvolging aanbevelingen

Op 24 september 2019 heeft de Algemene Rekenkamer de resultaten van de Voortgangsmeter
aanbevelingen gepubliceerd (www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen die wij in onze eerdere
onderzoeken aan de Minister van EZK hebben gedaan en wat er volgens het ministerie
met deze aanbevelingen is gedaan.

De Algemene Rekenkamer heeft in de periode 2013–2018 47 aanbevelingen aan de Minister
van EZK gedaan. Op 34 aanbevelingen (72%) heeft de Minister een toezegging gedaan,
op 13 niet. Op 1 aanbeveling is wel een toezegging gedaan, maar hier is nog geen opvolging
aan gegeven.

We vragen u naar aanleiding van een analyse van deze aanbevelingen aandacht voor het
volgende. In ons verantwoordingsonderzoek over 2014 bevalen wij de Minister van EZ
aan om de beoogde additionaliteit van garantieregelingen expliciet te maken, oftewel
de situatie waarin er zonder de garantieregelingen geen kredieten aan bedrijven zouden
zijn verstrekt.13 Het ging hierbij om garantieregelingen die extra financiering aan bedrijven beogen:
Borgstelling MKB-kredieten, de Garantie Ondernemingsfinanciering en de Groeifaciliteit.
De Minister vertrouwde erop dat de regelingen naar hun aard additioneel zijn, en dat
het additionaliteitsprincipe in de evaluaties van de garantieregelingen zwaar zou
meewegen. Wij vinden het nog steeds belangrijk dat inzicht in de additionaliteit expliciet
aan de orde komt in evaluaties of vergelijkbaar onderzoek.

In de ontwerpbegroting zijn de plannen van het kabinet voor het komende jaar uitgewerkt.
Wij vertrouwen erop dat we u met deze brief een aantal aandachtspunten meegeven om
het beleid kritisch te volgen.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris