Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
32 411 Voorstel van wet van de leden Bergkamp, Özütok en Van der Hul houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot toevoeging van handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid als non-discriminatiegrond
Nr. 8 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 2 augustus 2019
INHOUDSOPGAVE
blz.
Inleiding
1
1.
Toegevoegde waarde wetsvoorstel
3
2.
Vermelding van «handicap» en «seksuele gerichtheid»
6
3.
Effecten voor de maatschappij
9
4.
Karakter van de Nederlandse Grondwet
10
5.
Overige vragen
14
6.
Internationale vergelijking
16
Inleiding
De initiatiefnemers danken de leden van de fracties van VVD, PvdA, PVV, SP, CDA, D66,
ChristenUnie en SGP voor hun reacties op het onderhavige wetsvoorstel. De initiatiefnemers
zijn blij te vernemen dat vrijwel alle fracties het belang van gelijkwaardigheid en
de bestrijding van discriminatie van mensen met een handicap, homoseksuelen, lesbiennes
en biseksuelen onderschrijven. Initiatiefnemers menen dat onderhavig wetsvoorstel
deze gelijkwaardigheid en non-discriminatie, zijnde twee kernwaarden van de Nederlandse
samenleving, versterkt en bewaakt.
Allereerst merken initiatiefnemers op dat de leden van de VVD-fractie hebben gevraagd
om te motiveren waarom er gekozen is voor het begrip «hetero- of homoseksuele gerichtheid»
in plaats van voor het algemene begrip «seksuele gerichtheid» of «seksuele geaardheid»
en waarom vervolgens niet is gekozen voor alleen «homoseksuele gerichtheid» zonder
vermelding van «heteroseksuele gerichtheid». Mede naar aanleiding van deze vraag hebben
de initiatiefnemers de in eerste instantie gekozen term «hetero- of homoseksuele gerichtheid»
heroverwogen.
Van belang in dit verband is dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) naar aanleiding van de motie Van Dijk c.s over de wenselijkheid van de voorgestelde
aanpassing van de non-discriminatiegrond «hetero- of homoseksuele gerichtheid» in de Algemene wet gelijke behandeling
(Awgb) door de term «seksuele gerichtheid» drie onderzoeken heeft laten doen.1 De onderzoekers is expliciet gevraagd ook in te gaan op de vraag wat de term voor
artikel 1 van de Grondwet zou moeten zijn.
Op 19 juni 2019 zijn de onderzoeken gepresenteerd. Per brief van 8 juli 2019 heeft
de Minister van BZK de Tweede Kamer gemeld dat de Awgb gewijzigd zal worden.2 De term «hetero- of homoseksuele gerichtheid» in de Awgb wordt gewijzigd in «seksuele
gerichtheid». Dit is conform de aanbevelingen van de onderzoekers. Over de vraag welke
term gehanteerd zou moeten worden in de Grondwet zijn de onderzoekers ook unaniem.
Ook daar, zelfs juist daar, geven zij de voorkeur aan de term «seksuele gerichtheid». Enkele van de gebruikte
argumenten hiervoor zijn dat seksuele gerichtheid de term is die ook internationaal
gehanteerd wordt door bijvoorbeeld de Human Rights Council van de Verenigde Naties
en het Europese parlement.3 Daarnaast is de term «seksuele gerichtheid» inclusiever en consistenter.4 Voorts herkennen lesbiennes en biseksuelen zich beter in de term «seksuele gerichtheid».
Dit wetsvoorstel is bedoeld om de (her)kenbaarheid van de beschermwaardigheid van
vooral homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen te vergroten. Nu uit diverse onderzoeken
is gebleken dat dit doel beter wordt bereikt als de term «seksuele gerichtheid» wordt
gehanteerd in wet- en regelgeving, hebben initiatiefnemers ervoor gekozen ook in dit
wetsvoorstel deze term te gebruiken. Om dit te bereiken is een nota van wijziging opgesteld.
Bij de beantwoording van de vragen zal de term seksuele gerichtheid daar waar mogelijk
gebruikt worden.
In de andere reacties zijn zeer uiteenlopende vragen gesteld en opmerkingen gemaakt.
De reacties bevatten in de regel positieve geluiden, maar ten aanzien van een aantal
punten wordt om een nadere toelichting gevraagd. Het gaat dan vooral om de volgende
punten:
1. Toegevoegde waarde wetsvoorstel.
2. Vermelding van «handicap» en «seksuele gerichtheid».
3. Effecten voor de maatschappij.
4. Karakter van de Nederlandse Grondwet:
a. Toevoeging van specifieke gronden.
b. Karakter van de Nederlandse Grondwet.
Ten behoeve van de leesbaarheid hebben initiatiefnemers ervoor gekozen om de vragen
te categoriseren en gebruik te maken van hoofdstukken in lijn met bovengenoemde «hoofdvragen».
In hoofdstuk 5 beantwoorden initiatiefnemers de overige vragen en hoofdstuk 6 laat
zien hoe constituties van andere landen er op dit punt uitzien. Dit laatste op verzoek
van de leden van de CDA-fractie.
Omdat het nagenoeg onmogelijk is gebleken om sluitende categorieën te maken, zijn
enige doublures onvermijdelijk. Het gezamenlijk beantwoorden van sommige vragen en
de indeling van de vragen in een specifieke categorie draagt – zo verwachten de initiatiefnemers
– bij aan de duidelijkheid van dit stuk en beperkt de doublures. De initiatiefnemers
hopen alle vragen naar tevredenheid te hebben beantwoord.
1. Toegevoegde waarde wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie hebben meerdere vragen gesteld met betrekking tot de toegevoegde
waarde van dit wetsvoorstel. Zo vroegen zij onder andere om nader toe te lichten waarom
het toevoegen van de gronden «handicap» en «hetero- of homoseksuele gerichtheid» aan
artikel 1 van de Grondwet een sterk signaal afgeeft en hoe dit bijdraagt aan de herkenbaarheid
van de Grondwet. De leden van de SP-fractie stelden een soortgelijke vraag, namelijk
hoe wordt voorkomen dat dit wetsvoorstel neerkomt op symboolpolitiek. Ook de leden
van de PVV-fractie vroegen zich af of er geen sprake is van symboolpolitiek en de
SGP heeft gevraagd of het voorstel niet vooral een politieke keuze is. De leden van
de CDA-fractie hebben in het kader van de vorm van de Nederlandse Grondwet, te weten
haar sobere vorm, eveneens gevraagd naar de wenselijkheid van aanpassing. Ook heeft
de CDA-fractie gevraagd welke aard, functie en/of werking de Grondwet naar het oordeel
van indieners heeft. In dat verband wordt gevraagd wat initiatiefnemers verstaan onder
de bijzondere waarborg en aanmoediging die de Grondwet biedt. Initiatiefnemers gaan
in dit hoofdstuk op deze vragen in.
Initiatiefnemers vinden dat er voor het opnemen van extra specifieke gronden in artikel
1 van de Grondwet, zoals dit wetsvoorstel beoogt, goede redenen moeten zijn.5 De eerste reden is dat het noemen van specifieke gronden in artikel 1 van de Grondwet
een sterk signaal, zowel richting wetgever als burger, afgeeft. De gronden die reeds
zijn genoemd in de Grondwet hebben gemeenschappelijk dat de mensen met deze kenmerken
tot op zekere hoogte slachtoffer kunnen zijn (geweest) van «sociale uitsluiting, die
onder andere te wijten is aan een geschiedenis van onredelijke stereotypering, vooroordelen
en stigmatisering».6 De ongelijke behandeling in deze gevallen «raakt nauw aan waarden van menselijke
waardigheid, integriteit en autonomie».7 Daarom heeft de grondwetgever ervoor gekozen deze gronden specifiek in artikel 1
te noemen. Initiatiefnemers vinden dat opname van de specifieke gronden kan worden
gezien als een bevestiging en verankering van uitgekristalliseerde kernwaarden in
de Nederlandse samenleving, die voortkomen uit een langdurig emancipatoir proces.
Dit maakt opname van specifieke gronden ook bijzonder. In het geval van onderhavig
wetsvoorstel gaat het ook om uitgekristalliseerde kernwaarden. Breed gedragen in de
Nederlandse samenleving is (inmiddels) dat het moreel verwerpelijk is mensen met een
handicap en mensen met een bepaalde seksuele gerichtheid slachtoffer te laten worden
van sociale uitsluiting. Handicap en seksuele gerichtheid moeten daarom volgens initiatiefnemers
op hetzelfde niveau worden geplaatst als de specifiek genoemde gronden godsdienst,
levensovertuiging, politieke gezindheid, ras en geslacht.
Verder menen initiatiefnemers – met de leden van de PvdA-fractie – dat onderhavig
wetsvoorstel bijdraagt aan de herkenbaarheid van de Grondwet. De SGP heeft initiatiefnemers
gevraagd deze «bijdrage aan de herkenbaarheid van de Grondwet» nader toe te lichten.
De bijdrage zit hem volgens initiatiefnemers in het feit dat opname van deze expliciete
gronden ervoor zorgt dat breed gedeelde maatschappelijke waarden expliciet worden
uitgedragen. Het belang hiervan wordt onderschreven door onder andere het Sociaal
Cultureel Planbureau (SCP). Het SCP geeft aan dat de Grondwet belangrijk is voor constitutionele
(h)erkenning.8 Dit wordt bevestigd door organisaties als de Chronisch Zieken en Gehandicaptenraad
(het huidige Ieder(in))9 en het COC10, die substantiële delen van de Nederlandse samenleving vertegenwoordigen. Expliciete
opname in de Grondwet biedt een betere waarborg dat op personen met deze persoonskenmerken
gerichte non-discriminatiewetgeving gehandhaafd blijft en impliceert een aanmoediging
om deze wetgeving te verbeteren of uit te breiden.
Tot slot kunnen gronden die specifiek in artikel 1 van de Grondwet genoemd worden
ook in juridische zin betekenis hebben. In de memorie van toelichting is in dit verband
onder andere verwezen naar het advies van de Commissie rechtsbescherming non-discriminatiegronden
artikel 1 Grondwet (hierna: Commissie rechtsbescherming).11 Ondanks dat rechters in Nederland wetten en verdragen niet kunnen toetsen aan de
Grondwet, ingevolge artikel 120 van de Grondwet, biedt de Grondwet volgens de Commissie
rechtsbescherming, wel degelijk rechtsbescherming bij de rechter.12 De juridische noodzaak c.q. meerwaarde van dit wetsvoorstel, waar de VVD-fractie
naar heeft gevraagd, blijkt hier volgens initiatiefnemers uit. Deze commissie noemt
drie vormen van rechtsbescherming die aan (opname in) artikel 1 kunnen worden ontleend:
bescherming tegen de wetgever, maatschappelijke bescherming en bescherming door de
rechter. Ten eerste biedt opname in artikel 1 bescherming tegen de wetgever zelf.
Immers de Commissie ziet in de vermelding in artikel 1 Grondwet van een bepaalde grond
een nadrukkelijke vingerwijzing aan de wetgever om het bestaan van wetgeving op een
bepaald minimum te garanderen. Opname in de Grondwet beschermt tegen intrekking van
wetgeving die dient ter realisering van die grondrechten.
Ten tweede biedt de Grondwet maatschappelijke rechtsbescherming. In dit kader wijst
de Commissie rechtsbescherming erop dat benoeming van een non-discriminatiegrond in
artikel 1 een uitgangspunt en houvast kan zijn voor maatschappelijke organisaties
wanneer zij bij de overheid aandringen op voorzieningen ter realisering van sociale
grondrechten.
Ten derde geeft de Commissie rechtsbescherming aan dat het expliciet benoemen van
een non-discriminatie grond voor de omvang van de rechtsbescherming een verschil maakt.
Dit blijkt ook uit de literatuur. Zo gaf de Interdepartementale Juridische Werkgroep
Gelijkheidsbeginsel in 1990 al aan dat het verschil tussen de expliciet en niet-expliciet
vermelde gronden is, dat onderscheid op een van de expliciet genoemde gronden in beginsel
een sterk vermoeden van discriminatie oplevert.13 Uit de studie «Gehandicapt(en) recht» uit 1996 blijkt dat de rechterlijke bescherming
voor een niet in de Grondwet genoemde grond, zoals handicap, minder is dan voor de
wel genoemde gronden.14 De Commissie Gelijke Behandeling (thans het College voor de Rechten van de Mens)
kwam na bestudering van de wetsgeschiedenis en de rechtspraak tot dezelfde conclusie.
De commissie stelde dat niet alleen de nationale rechter, maar ook internationale
toezichthoudende colleges – zoals het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en
het VN Mensenrechtencomité – voor wat betreft de wijze en intensiteit van toetsen
een verschil maken tussen benoemde en onbenoemde gronden.»15
Duidelijk is dat onderscheid op een van de expliciet genoemde gronden in beginsel
dus een sterker vermoeden van discriminatie oplevert dan op een niet-benoemde grond.16 Er gaat in zekere mate een sturende werking op de rechtspraktijk vanuit, omdat op
voorhand helder is dat niet objectief gerechtvaardigde motieven geen geschikte basis
vormen voor het benadelen van bepaalde personen. Initiatiefnemers achten het daarom
van belang dat het discriminatieartikel in de Grondwet wordt uitgebreid. De praktijk
wijst namelijk uit dat ondanks dat in de Nederlandse samenleving breed wordt gedeeld
dat mensen met een handicap en homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen een gelijke
behandeling moeten krijgen, dit lang niet altijd gebeurt.17 Dit blijkt onder meer uit het jaarverslag van het College voor de Rechten van de
Mens (de opvolger van de Commissie Gelijke Behandeling) over het jaar 2017. Daarin
staat dat de meeste verzoeken om een oordeel over ongelijke behandeling gerelateerd
zijn aan de discriminatiegrond handicap/chronische ziekte.18 Uit het dit jaar verschenen rapport «Discriminatiecijfers in 2018» blijkt dat ruim
een kwart van de discriminatie-incidenten die bij de politie gemeld werden in het
jaar 2018 op basis van de discriminatiegrond «seksuele gerichtheid» waren.19 Kortom, gehandicapten lopen vrijwel dagelijks tegen barrières aan en gelijke behandeling
van homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen is nog steeds geen vanzelfsprekendheid.
Daarom dient de vraag of discriminatie op deze gronden wel of niet «bij voorbaat verdacht»
zou moeten zijn, zo helder mogelijk beantwoord te worden. Daarom vinden initiatiefnemers
het belangrijk dat de gronden handicap en seksuele gerichtheid worden opgenomen in
artikel 1 van de Grondwet.
De leden van de CDA-fractie vroegen ten slotte of de voorgestelde toevoeging van «hetero-
of homoseksuele gerichtheid» nog noodzakelijk is in het licht van het feit dat het
EHRM het onderscheid wegens seksuele oriëntatie op één lijn heeft gesteld met het
onderscheid wegens geslacht. De leden verwijzen hiermee naar de uitspraak van het
EHRM dat het maken van onderscheid wegens zowel seksuele oriëntatie als geslacht een
bijzonder goed gemotiveerde rechtvaardiging behoeft. De initiatiefnemers zijn het
daarmee eens. Echter, deze uitspraak doet volgens initiatiefnemers niet af aan nut
en noodzaak van toevoeging van de term seksuele gerichtheid aan artikel 1 van de Grondwet.
Volgens initiatiefnemers stelt het EHRM met deze uitspraak niet dat het woord «geslacht» ook «seksuele oriëntatie» omvat. Zou dat zo zijn, dan zou
toevoeging van de term seksuele gerichtheid om die reden inderdaad niet (meer) noodzakelijk
zijn. Echter, volgens initiatiefnemers bedoelt het EHRM met deze «gelijkstelling»
slechts aan te geven dat ongerechtvaardigd onderscheid op grond van seksuele oriëntatie
net zo verwerpelijk is als ongerechtvaardigd onderscheid op grond van geslacht. De
uitspraak impliceert volgens initiatiefnemers geenszins dat het EHRM de begrippen
synoniemen van elkaar zijn en doet aan nut en noodzaak van dit wetsvoorstel dan ook
niet af.
Concluderend, het gaat hier dus om een wetswijziging die wel degelijk maatschappelijke
en juridische consequenties heeft. Het wetsvoorstel kan volgens initiatiefnemers daarom
geenszins als «symboolpolitiek» beschouwd worden. Het toevoegen van de gronden «handicap»
en «seksuele gerichtheid» geeft een noodzakelijk en sterk signaal af omtrent het niet
acceptabel zijn van discriminatie op deze gronden. Een sterker signaal dan wanneer
het valt onder de clausulering «op welke grond dan ook». Door opname in artikel 1
van de Grondwet is sprake van «bij voorbaat verdachte discriminatiegronden», wat de
rechtsbescherming door de wetgever en bij de rechter zal bevorderen. Verder is het
een manier om breed gedeelde maatschappelijke waarden expliciet uit te dragen. Zoals
gezegd is de Grondwet immers belangrijk voor constitutionele (h)erkenning.20 Expliciete opname in de Grondwet biedt een betere waarborg dat op personen met deze
persoonskenmerken gerichte non-discriminatiewetgeving gehandhaafd blijft en impliceert
een aanmoediging om deze wetgeving te verbeteren of uit te breiden. Tot slot sluit
dit wetsvoorstel aan op het regeerakkoord 2017–2021 «Vertrouwen in de toekomst», waarin
is opgemerkt: «Er worden verschillende maatregelen tegen discriminatie genomen zoals
de aanvulling van artikel 1 van de Grondwet tegen discriminatie op grond van seksuele
gerichtheid en een beperking».21
2. Vermelding van «handicap» en «seksuele gerichtheid»
De leden van de CDA-fractie vroegen – in verband met het sobere karakter van de Nederlandse
Grondwet, waarover in hoofdstuk 4 meer – of inmiddels is uitgekristalliseerd dat de
gronden «handicap» en «hetero- en homoseksuele gerichtheid» noodzakelijkerwijs toegevoegd
moeten worden. Initiatiefnemers vinden zeker dat het moment daar is. In de afgelopen
36 jaar zijn er verschillende nationale en internationale ontwikkelingen geweest,
waardoor de noodzaak van opname van voornoemde gronden vast staat en de discussie
daarover voldoende is uitgekristalliseerd. Hieronder zal dit uiteengezet worden.
Nationaal wijzen initiatiefnemers wat betreft discriminatie wegens handicap op twee
in 1996 verschenen onderzoeken: «Een schijn van kans» en «Gehandicapt(en)recht». Het
eerste onderzoek maakt duidelijk dat er destijds sprake was van een substantiële mate
van discriminatie op grond van een handicap. Het rapport «Gehandicapt(en)recht» kwam
daarom met de aanbeveling de grond handicap of chronische ziekte aan artikel 1 van
de Grondwet toe te voegen. Vervolgens sprak in 2001 een meerderheid van de Tweede
Kamer zich via de motie-Rouvoet c.s. de mening uit dat «handicap» in artikel 1 van
de Grondwet zou moeten worden opgenomen. De afgelopen decennia hebben ook de Commissie
Gelijke Behandeling (CGB) en de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland,
thans Ieder(in), voor opname van de grond «handicap» gepleit. Daarom achten initiatiefnemers
het tijd worden dat naar deze organisaties wordt geluisterd en recht wordt gedaan
aan een zienswijze die in 2001 al door een meerderheid in de Tweede Kamer werd ondersteund.22
Zoals de leden van de PvdA-fractie terecht opmerkten, was één van de redenen om in
1983 de grond «handicap» niet in artikel 1 van de Grondwet op te nemen de gedachte
dat positieve discriminatie dan niet meer mogelijk zou zijn. Vanuit kansengelijkheid
en gelijkwaardigheid is de kern dat persoonskenmerken er niet toe mogen doen. Het
gaat bij persoonskenmerken immers altijd om zaken die mensen niet zomaar zelf kunnen
veranderen. Een discriminatieverbod betekent echter niet dat iedereen exact hetzelfde
behandeld moet worden. Juist omdat iedereen verschillend is, hebben mensen verschillende
kansen nodig. Het discriminatieverbod onderschrijft het uitgangspunt dat ieder mens
van gelijke waarde is en als zodanig behandeld moet worden. Initiatiefnemers beamen
dat altijd moet worden gekeken naar de «materiële uitwerking» van het discriminatieverbod.23 Dit komt ook naar voren in het rapport «Gehandicapt(en)recht», waarin wordt betoogd
dat het gelijkheidsbeginsel niet slechts in formele zin moet worden uitgelegd.24
Internationaal is er sinds 1983 ook veel gebeurd ten aanzien van discriminatie wegens
handicap. In dit verband wijzen initiatiefnemers erop dat bij de Verenigde Naties
het tegengaan van discriminatie wegens handicap hoog op de agenda staat. Al in het
Kinderrechtenverdrag uit 1989 wordt uitdrukkelijk erkend dat handicap één van de gronden
is waarop kinderen kunnen worden gediscrimineerd. Vervolgens werden in 1994 door de
Verenigde Naties de Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities opgesteld.25 Deze geven aan waartoe overheden gehouden zijn ter bescherming en bevordering van
mensen met een handicap, en dat gehandicapten recht hebben op realisatie van de voorwaarden
voor gelijke kansen. In 2006 kwam ten slotte het VN-Verdrag inzake de rechten van
personen met een handicap tot stand, dat uitgaat van non-discriminatie en gelijke
rechten. Nederland tekende dit verdrag op 30 maart 2007 en op 14 juli 2016 trad het
in werking.
De leden van de CDA-fractie vroegen in dit verband of de indieners van mening zijn
dat ratificatie door Nederland impliceert, dat «handicap» behoort te worden opgenomen
in de tweede volzin van artikel 1 van de Grondwet. De initiatiefnemers vinden dat
van het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap het sterke signaal
uitgaat dat mensen met een beperking net als iedereen recht hebben op een gelijkwaardige
behandeling. Zij zijn verheugd dat dit verdrag in 2016 in Nederland in werking is
getreden. Hoewel de ratificatie laat zien dat discriminatie van mensen met een beperking
in Nederland «not done» is, volgt hier volgens initiatiefnemers niet automatisch uit
dat de non-discriminatiegrond «handicap» in artikel 1 van de Grondwet moet worden
opgenomen. Ratificatie laat echter wel zien dat in Nederland wordt onderschreven dat
mensen met een handicap recht hebben op een gelijkwaardige behandeling. Opname van
de grond «handicap» in de Nederlandse Grondwet ligt hierdoor dus des te meer in de
rede.
Ook in Europees verband zijn maatregelen getroffen om discriminatie van mensen met
een handicap te voorkomen. Artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam van 1997 stelt
dat de Europese Raad «passende maatregelen» kan nemen om discriminatie op grond van
onder meer handicap tegen te gaan. Daarnaast verbiedt artikel 21 van het in 2000 aangenomen
«Handvest van de Grondrechten van de EU» discriminatie op grond van onder meer handicap.
In artikel 26 erkent en eerbiedigt de Unie bovendien het recht van personen met een
handicap op maatregelen die beogen hun zelfstandigheid, hun maatschappelijke en beroepsintegratie
en hun deelname aan het gemeenschapsleven te bewerkstelligen.26
Net als bij de grond «handicap» is er ook ten aanzien van homoseksuelen, lesbiennes
en biseksuelen op nationaal gebied veel veranderd in de afgelopen 36 jaar. Dat homoseksuelen,
lesbiennes en biseksuelen niet gediscrimineerd mogen worden, is steeds meer gemeengoed
geworden. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de «LHBT-monitor 2016» en «Steeds Gewoner, Nooit
Gewoon, twee onderzoeken van het SCP.27 Daarnaast is er veel beleid ontwikkeld om discriminatie ook op deze gronden tegen
te gaan, zoals blijkt uit het Nationaal actieprogramma tegen discriminatie en de opeenvolgende
emancipatiebrieven van de regering. Ook in wettelijk opzicht veranderde er de afgelopen
36 jaar veel ten aanzien van de gelijke behandeling van homoseksuelen, lesbiennes
en biseksuelen in Nederland. In 1993 werd in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb)
onderscheid op grond van homo- en heteroseksuele gerichtheid voor vrijwel alle situaties
verboden. Belangrijk moment was in 2001, toen naar aanleiding van de motie-Van der
Burg/Dittrich het burgerlijk huwelijk opengesteld werd voor paren van gelijk geslacht.28 Later werd de adoptiewetgeving aangepast, zodat ook homoseksuele paren konden adopteren
en is het wetsvoorstel voor «lesbisch ouderschap» door de beide Kamers aangenomen.
Ook de staatscommissie Herijking ouderschap concludeert dat de maatschappelijke acceptatie
van seksuele diversiteit is toegenomen.29
Ook internationaal hebben ontwikkelingen plaatsgevonden. In 1994 oordeelde het Comité
voor de Mensenrechten al dat wetgeving die homoseksualiteit strafbaar stelt in strijd
is met de mensenrechten.30 In 2006 kwamen vervolgens de Yogyakarta-beginselen tot stand. Deze beginselen zien
op de toepassing van het internationaal recht inzake mensenrechten, specifiek op het
gebied van seksuele gerichtheid en genderidentiteit. In 2008 heeft de Tweede Kamer
een motie van CDA en D66 aangenomen, waarin wordt uitgesproken dat discriminatie op
grond van seksuele oriëntatie en genderidentiteit krachtig bestreden dient te worden
en dat de Yogyakarta Beginselen hierbij een goede leidraad zijn.31 December 2008, tijdens de Algemene Vergadering van de VN ondersteunden 66 landen,
waaronder Nederland, de verklaring tegen discriminatie op grond van seksuele gerichtheid
en genderidentiteit.32
In Europees verband zijn eveneens maatregelen getroffen om discriminatie op grond
van seksuele gerichtheid te voorkomen. Artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam van
1997 stelt dat de Europese Raad «passende maatregelen» kan nemen om discriminatie
op grond van onder meer seksuele gerichtheid te bestrijden. Daarnaast verbiedt artikel
21 van het in 2000 aangenomen «Handvest van de Grondrechten van de EU» discriminatie
op grond van onder meer seksuele gerichtheid.
Gelet op al deze ontwikkelingen vinden initiatiefnemers zienswijze voldoende uitgekristalliseerd
en de tijd (meer dan) rijp om de gronden «handicap» en «seksuele gerichtheid» toe
te voegen aan artikel 1 van de Grondwet. 36 jaar na 1983 is aanpassing van de Grondwet
op dit punt noodzakelijk.
3. Effecten voor de maatschappij
De leden van de CDA-fractie vroegen de initiatiefnemers om nader in te vullen welke
werking uitgaat van expliciete opname van «handicap» en «hetero- of homoseksuele gerichtheid»
in de Grondwet voor het onderling maatschappelijk verkeer. In dat verband wordt gevraagd
welke effecten initiatiefnemers verwachten van wijziging van artikel 1 van de Grondwet
in de gevallen waarin uit diverse onderzoeken blijkt dat tolerantie ten aanzien van
homoseksualiteit nog steeds geen vanzelfsprekendheid is.
De CDA-leden vroegen initiatiefnemers verder om nader uiteen te zetten wat de aard
en de functie van de Grondwet is in zowel juridische als maatschappelijk zin. Ook
de leden van de SGP-fractie stelden vragen over de werking voor onderling maatschappelijk
verkeer.
In hoofdstuk 1 hebben initiatiefnemers toegelicht dat de Grondwet maatschappelijke
rechtsbescherming biedt. In die zin biedt specifieke benoeming in de Grondwet mensen
met een handicap en vooral homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen een extra handvat
bij het afdwingen van participatie en gelijke kansen. De Grondwet vormt volgens initiatiefnemers
ook een weergave van de uitgekristalliseerde kernwaarden van de Nederlandse maatschappij. Dit is niet alleen van betekenis voor het
bewaken van deze kernwaarden voor hen die al deel uitmaken van de Nederlandse samenleving,
maar ook voor hen die van buiten komen, en van die samenleving deel uit willen gaan
maken. Ook tegen hen zegt artikel 1 van de Grondwet straks luid en duidelijk, «In
dit land discrimineren wij mensen niet op grond van godsdienst, levensovertuiging,
politieke gezindheid, ras, geslacht, handicap en seksuele gerichtheid». Voor de effectiviteit
van inspanningen op het gebied van de inburgering kan het daarom ook verschil maken
hoe de tekst van artikel 1 luidt. Door de gronden handicap en seksuele gerichtheid
toe te voegen, kan middels een verwijzing naar de tekst van artikel 1 van de Grondwet
beter dan nu uitgelegd worden dat de bescherming van gehandicapten en homoseksuelen,
lesbiennes en biseksuelen een groot goed is in Nederland en discriminatie van deze
mensen niet is toegestaan. Het is lastiger om uit te leggen dat dit juridisch begrepen
is in de clausule «of op welke grond dan ook».
De leden van de fracties van het CDA vroegen ook naar wat naar het oordeel van de
initiatiefnemers de juridische en maatschappelijke gevolgen zijn van het ontbreken
van de gronden «handicap» en «seksuele gerichtheid» in de tweede volzin van artikel
1 van de Grondwet. Ook de leden van de SGP-fractie vroegen of er daardoor echt problemen
ontstaan. Zij wilden weten in hoeverre het opnemen van beide gronden een noodzakelijke
voorwaarde is om de beoogde gelijke behandeling te bewaken en te verbeteren.
In de hoofdstukken 1 en 2 en in de voorgaande alinea’s van dit hoofdstuk hebben initiatiefnemers
geschetst wat de effecten zijn op het maatschappelijk verkeer en welke juridische
en maatschappelijke (meer)waarde aan toevoeging van de gronden «handicap» en «seksuele
gerichtheid» gegeven mag worden. De vragen over wat er gebeurt als dit wetsvoorstel
geen doorgang vindt, zijn in wezen hiervan het spiegelbeeld. De leden van het CDA
en de SGP impliceren met hun vragen min of meer dat het achterwege blijven van de
geschetste effecten niet problematisch is. Voor initiatiefnemers is dit wel degelijk
een probleem. Het zou geen probleem zijn, als discriminatie van mensen met een handicap
of homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen zelden of nooit voorkwam. Niets is echter
minder waar. Zoals uitgebreid toegelicht in dit hoofdstuk en de hoofdstukken 1 en
3 is in Nederland de gelijke behandeling van mensen met een handicap en homoseksuelen,
lesbiennes en biseksuelen nog steeds geen vanzelfsprekendheid.
Ter onderbouwing willen initiatiefnemers in aanvulling op hetgeen reeds is gesteld
wijzen op het rapport «Gewoon Doen» van het SCP, waarin de conclusie getrokken wordt
dat de acceptatie van homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen in Nederland nog geen
gemeengoed is.33 Het SCP staat daarom positief tegenover opname van homoseksualiteit als non-discriminatiegrond
in artikel 1 van de Grondwet.34 Volgens het SCP draagt opname van deze specifieke gronden bij aan de mogelijkheden
van de overheid om de sociale acceptatie van homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen
te bevorderen. Het belangrijkste middel om dit te doen is voor de overheid door het
vaststellen van normen en regels. In dat licht geeft een wijziging van artikel 1 van
de Grondwet, zodanig dat seksuele gerichtheid uitdrukkelijk wordt vermeld als non-discriminatiegrond,
het sterkst denkbare signaal. Daarmee spreekt de grondwetgever immers expliciet uit,
dat zij het verbod op discriminatie van een ieder op grond van diens seksuele gerichtheid
als een ononderhandelbare norm ziet. De juridische en maatschappelijke (meer)waarde
hiervan is reeds in de hoofdstukken 1 en 2 en in de voorgaande alinea’s van dit hoofdstuk
toegelicht.
Kortom, uit menig onderzoek blijkt dat het ideaal van non-discriminatie en gelijke
behandeling als het gaat om mensen met een handicap, homoseksuelen, lesbiennes en
biseksuelen nog lang niet is verwezenlijkt. Het in de tweede volzin van artikel 1
van de Grondwet expliciet opnemen van de gronden «handicap» en «seksuele gerichtheid»
kan eraan bijdragen dat ideaal wèl te bereiken. Dit is volgens initiatiefnemers van
zeer groot belang. Gelijke behandeling is een kernwaarde van de Nederlandse samenleving,
die niet voor niets zó belangrijk werd gevonden, dat de Grondwet ermee opent. Van
een Grondwet waarin een aantal in het maatschappelijk verkeer belangrijke mensenrechten,
met naam en toenaam worden benoemd gaat een normatieve werking uit. Daarom dringen
organisaties van mensen met een handicap en van homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen
ook erop aan de gronden «handicap» en «seksuele gerichtheid» in de Grondwet op te
nemen.
4. Karakter van de Nederlandse Grondwet
Toevoeging van specifieke gronden
De leden van de fracties van de VVD, het CDA en de SGP-fractie vroegen of het niet
beter is om alle non-discriminatiegronden uit de tweede volzin artikel 1 Grondwet
te schrappen en te volstaan met een verbod op «discriminatie op welke grond dan ook».
De leden van de fractie van het CDA vroegen verder om een nadere beschouwing over
overeenkomsten en verschillen tussen al dan niet expliciet genoemde gronden. Ook de
leden van de ChristenUnie-fractie vroegen het verschil tussen het opnemen van genoemde
categorieën in plaats van het opnemen van een algemene grond verder uit te werken.
Initiatiefnemers merken ten aanzien van vorenbenoemde vragen het volgende op.
De huidige Grondwet is goeddeels het resultaat van de algehele grondwetherziening
van 1983. De vijf in de tweede zin van artikel 1 genoemde non-discriminatie gronden,
zijnde godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras en geslacht, moeten
worden gezien als een explicitering van een aantal vormen van discriminatie die door
de grondwetgever van destijds bij voorbaat bijzonder ernstig werden geacht.35 Aansluiting werd gezocht bij verklaringen van de Verenigde Naties en het Europees
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).36 Seksuele gerichtheid of hetero- of homoseksuele gerichtheid werd niet benoemd, omdat
er voor opname van deze grond in de Grondwet geen politiek draagvlak was. De grond
«handicap» werd buiten beschouwing gelaten, omdat men destijds vreesde dat positieve
discriminatie dan niet meer mogelijk zou zijn.37
Zoals onder andere de leden van de CDA- en VVD-fractie aangeven, is het ook mogelijk
om in artikel 1 van de Grondwet geen specifieke gronden meer te noemen, maar het te
houden op dat discriminatie verboden is «op welke grond dan ook». De discussie over
dit alternatief, zijnde een zeer fundamentele wijziging van artikel 1 Grondwet, is
echter nauwelijks begonnen, laat staan uitgekristalliseerd. Afgezien van de hier aan
de orde zijnde vragen en van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel
zijn er geen tekenen, dat voor een dergelijke wijziging van artikel 1 Grondwet een
betekenisvol maatschappelijk draagvlak zou bestaan. Het schrappen van expliciete gronden
maakt het in ieder geval minder duidelijk welke gronden in Nederland als «bij voorbaat
verdacht» worden beschouwd. Initiatiefnemers vermoeden dat een dergelijke wetswijziging
in de Nederlandse samenleving niet zal worden begrepen en tot veel vragen aanleiding
zal geven over het belang dat de grondwetgever hecht aan het voorkomen van discriminatie
op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras en geslacht.
Initiatiefnemers menen dat als alle specifieke gronden worden geschrapt het vraagstuk
van de discriminatie minder transparant wordt. Hiermee bedoelen initiatiefnemers –
in reactie op de vraag van de VVD over wat in dit verband wordt bedoeld met «ontransparant»
– dat minder klip en klaar is voor mensen in Nederland wat volgens de Nederlandse
grondwetgever in ieder geval gronden zijn waarop in Nederland discriminatie niet getolereerd
wordt.
Initiatiefnemers achten het in dit verband van belang dat de Chronisch Zieken en Gehandicaptenraad
(thans Ieder(in)), het COC en het Sociaal Cultureel Planbureau stellen dat de Grondwet
belangrijk is voor constitutionele (h)erkenning. Hierbij herhalen initiatiefnemers nogmaals de reeds eerder aangehaalde
opmerking (in de reactie op het advies van de Raad van State) van Thorbecke uit 1838
dat de Grondwet niet een loutere vorm mag wezen, maar «een nationale kracht» moet
zijn. Het «louter op een abstract, algemeen niveau» benoemen is minder herkenbaar,
zo concludeert ook de Staatscommissie Grondwet.38
Gelet op het voorgaande zijn initiatiefnemers van mening dat het voorgestelde alternatief
om alle gronden te schappen de maatschappelijke (her)kenbaarheid van de discriminatiegronden
niet ten goede zal komen en dat het de normatieve kracht van de Grondwet zou kunnen
ondermijnen.
De leden van de VVD-fractie vroegen of er door het toevoegen van genoemde gronden
geen discussie kan ontstaan over het opnemen van nog meer specifieke gronden zoals
leeftijd. Hiermee hangt de vraag van de leden van de SGP-fractie samen of de indieners
hebben overwogen nog andere gronden op te nemen en hoe zij tot de keuze van deze twee
gronden zijn gekomen.
Initiatiefnemers merken op dat zij niet hebben overwogen ook andere gronden dan «handicap»
en «seksuele gerichtheid» op te nemen. Zij hebben zich (bewust) beperkt tot de twee
gronden waarover de maatschappelijke discussie als uitgekristalliseerd kan worden
beschouwd. Deze beperking wordt mede ingegeven door de opmerking van de Commissie
Rechtsbescherming dat de Grondwet wel degelijk rechtsbescherming bij de rechter biedt
met de kanttekening dat dit niet op voorhand opgaat voor alle gronden die zouden kunnen
worden opgenomen.39 Van andere mogelijke gronden kan naar de mening van initiatiefnemers (nog) niet worden
gezegd dat zij zowel een reflectie van de huidige situatie zijn (en dus niet de situatie
over 20 jaar), als een eeuwigheidspretentie hebben, wat volgens initiatiefnemers wel
gezegd kan worden van de specifieke gronden die nu in artikel 1 van de Grondwet staan.
Initiatiefnemers delen overigens met de CDA-fractie de mening dat als de gronden seksuele
gerichtheid en handicap zijn toegevoegd aan artikel 1 van de Grondwet, deze «op gelijke
voet» staan met de andere gronden die sinds 1983 al specifiek in artikel 1 worden
genoemd.
In het kader van de keuze van initiatiefnemers om twee gronden aan artikel 1 van de
Grondwet toe te voegen is ook de vraag van de leden van de CDA-fractie relevant over
de conclusie die de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties
in 2006 trok naar aanleiding van het rapport van de Commissie rechtsgevolgen. De leden
vragen indieners om op de conclusie in de aanbiedingsbrief van dat rapport nader in
te gaan. De Commissie rechtsgevolgen komt in bedoeld rapport tot de conclusie dat
het opnemen van een specifieke grond in artikel 1 Grondwet niet per definitie leidt
tot een structurele verhoging van het niveau van rechtsbescherming van de desbetreffende
grond. De Minister reageerde hier vervolgens als volgt op: «Ik beschouw dit rapport
dan ook als een positief signaal, in die zin dat ons huidige artikel 1 Grondwet kennelijk
álle personen – zonder onderscheid – de nodige bescherming verleent tegen discriminatie».
Allereerst wijzen initiatiefnemers erop dat deze uitspraak in 2006 is gedaan naar
aanleiding van een rapport waarin geen duidelijke keuze voor of tegen toevoeging van
specifieke gronden aan artikel 1 van de Grondwet werd gemaakt. Verder zijn initiatiefnemers
van mening dat er sinds 2006 verdere ontwikkelingen zijn geweest die het noodzakelijk
en wenselijk maken om de gronden handicap en seksuele gerichtheid nu expliciet in
artikel 1 van de Grondwet op te nemen. Deze ontwikkelingen en de argumenten voor opname
zijn reeds breed uiteengezet in de hoofdstukken 1, 2 en 3 van deze nota. Op deze plek
volstaan initiatiefnemers daarom met een verwijzing naar deze hoofdstukken.
Karakter van de Nederlandse Grondwet
De leden van de CDA-fractie wezen op het sobere karakter van de Nederlandse Grondwet
en op de noodzaak dat een voorstel tot wijziging ervan voldoende uitgekristalliseerd
moet zijn. Zij vroegen ook of de Grondwet naar het oordeel van de indieners aanjager
is van het maatschappelijk debat en van bewustwording of juist de vrucht daarvan.
De leden van de fracties van de PVV, het CDA en de ChristenUnie maakten in hun inbreng
eveneens melding van het belang van een sobere Grondwet. De initiatiefnemers merken
hierover het volgende op.
De initiatiefnemers delen de algemeen heersende opvatting over de Nederlandse Grondwet,
namelijk dat deze een sober karakter heeft. De Raad van State heeft hierover eerder
geschreven: «de Nederlandse Grondwet [is] allereerst een staatkundig document, waarin de fundamentele
rechten van burgers en de positie van de belangrijkste staatsinstellingen in de vorm
van regels omtrent hun samenstelling, onderlinge verhoudingen en bevoegdheden staan
beschreven. De Grondwet bevat dus belangrijke waarden, zoals de waarborging van fundamentele
rechten, democratische besluitvorming en elementen van het legaliteitsbeginsel. Deze
zijn vastgelegd in een overwegend sober document, een karakter dat ook blijkt uit
de grondwetsherziening van 1983».40 De Staatcommissie Grondwet (Commissie Thomassen) schreef voorts in 2010 dat de Grondwet
zich vaak beperkt «tot onderwerpen waarvan het in een zekere periode nodig werd gevonden deze vast te
leggen, niet zelden op vooral politieke gronden».41 De Commissie Franken, die in 2000 onderzoek deed naar grondrechten in het digitale
tijdperk, stelde dat het sobere karakter van de Grondwet tot gevolg heeft dat een
grondrecht alleen in de Grondwet behoort te worden opgenomen «als dit recht waarlijk essentieel is voor het persoonlijk en maatschappelijk functioneren
van de burgers».42 Naast het sobere karakter van onze Grondwet, gaat zij uit van een open systeem en
is zij in verschillende opzichten een open wettelijke regeling. Besselink verwoordt
dat als volgt: «de Grondwet bevat geen volledige en uitputtende regeling van de staatsorganisatie.
Ze biedt een kader waarbinnen veranderingen in de maatschappelijke omstandigheden
en de opvattingen die daaromtrent worden gekoesterd, via wetgeving en andere overheidsactiviteiten
kunnen worden afgewikkeld».43 Tot slot wordt gezegd dat de Grondwet met name een registratiefunctie heeft, dat
aansluit bij het codificerend karakter.44 Zij verandert zelden de staande praktijk, maar codificeert standpunten die in de
maatschappij als gemeengoed worden ervaren. De Commissie Franken stelde daarom dat
het voor de hand ligt aanpassingen van de Grondwet: «in principe te beperken tot aanpassingen die het gevolg zijn van ontwikkelingen die
reeds in bestaande wetten of andere besluiten met voldoende maatschappelijk draagvlak
verankerd zijn».45 De regering en grondwetgever wijzen in dit verband ook wel op het bestaan van zogenoemde
constitutionele rijpheid en juridische en maatschappelijke noodzakelijkheid.46
Uit het voorgaande mag geconcludeerd worden dat de Grondwet alleen de essentiële zaken
bevat die van belang zijn voor de inrichting van ons staatsbestel. Denk hierbij aan
fundamentele rechten van burgers en de positie van de belangrijkste staatsinstellingen.
Ondanks het feit dat de Grondwet dus te karakteriseren valt als sober, open en codificerend
bestaat er over de functie van de Grondwet geen eenduidig omlijnde visie.
Volgens initiatiefnemers doorstaat deze aanpassing van de Grondwet de «toets» die
volgens onder andere de Commissie Franken noodzakelijk is voor aanpassing van de Grondwet,
namelijk dat «die het gevolg zijn van ontwikkelingen die reeds in bestaande wetten of andere besluiten
met voldoende maatschappelijk draagvlak verankerd zijn».47 Initiatiefnemers constateren dat sinds artikel 1 van de Grondwet in 1983 zijn huidige
vorm kreeg de samenleving niet heeft stilgestaan. Maatschappelijke veranderingen en
juridische en (inter)nationale ontwikkelingen laten zien dat de gelijke behandeling
van mensen ongeacht hun «handicap» of «seksuele gerichtheid» uitgekristalliseerde
waarden zijn. Dit standpunt hebben initiatiefnemers in voorgaande hoofdstukken reeds
toegelicht. Daarom volstaan initiatiefnemers op deze plek met een verwijzing naar
hetgeen in voorgaande hoofstukken is geschreven. Het wetsvoorstel – dat strekt tot
het met drie woorden toevoegen van twee gronden aan de vijf die al uitdrukkelijk in
het betrokken grondwetsartikel zijn vermeld – doet geen afbreuk aan het sobere karakter
van de Grondwet. Deze toevoeging voldoet aan het criterium van de «constitutionele
rijpheid», heeft het karakter van een afhechting (codificatie) van de genoemde ontwikkelingen,
en zij biedt een gegarandeerd minimum aan rechten en een aanmoediging voor mogelijke
verbeteringen in de toekomst (conform het open karakter van de Grondwet).
De leden van de CDA-fractie vroegen of deze wijziging niet kan via een algehele grondwetsherziening.
Initiatiefnemers menen met de leden van de CDA-fractie dat een onderwerp voldoende
uitgekristalliseerd moet zijn, voordat overgegaan wordt tot grondwetswijziging. Initiatiefnemers
hebben aan het begin van deze paragraaf reeds beargumenteerd waarom zij vinden dat
dit onderwerp uitgekristalliseerd is. Het vraagstuk over een algehele grondwetsherziening
is dat volgens initiatiefnemers (vooralsnog) niet, net zo min als het schrappen van
alle gronden uit artikel 1 van de Grondwet. Hierbij merken initiatiefnemers op dat
het niet ongebruikelijk is om de Grondwet artikelsgewijs bij te stellen. Dit is sinds
de laatste algehele herziening van 1983 achttien keer gebeurd.48 Op dit moment zijn, naast het onderhavige wetsvoorstel, nog vijf voorstellen tot
Grondwetsherziening in eerste lezing aanhangig. Dit zijn overigens allemaal initiatiefwetsvoorstellen.
5. Overige vragen
De leden van de CDA-fractie vroegen of het juist is dat het COC heeft gepleit voor
opneming van «handicap» en dat de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad (CG-Raad)
heeft gepleit voor opneming van «seksuele gerichtheid». Zowel het COC als de CG-raad
hebben er onder andere in 2004 al bij de toenmalige Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing
Thom de Graaf op aangedrongen artikel 1 van de Grondwet uit te breiden met «homoseksualiteit»
en «handicap».49 Het COC heeft ook in een brief aan de Tweede Kamer, aan de vooravond van een debat
met voornoemde Minister over uitbreiding van artikel 1 van de Grondwet, expliciet
gepleit voor opneming van «seksuele gerichtheid», maar benoemt in de brief ook dat
opneming van «handicap» noodzakelijk is.50 Deze organisaties hebben er bij herhaling dus op aangedrongen om artikel 1 van de
Grondwet uit breiden met zowel de grond «handicap» als de grond «seksuele gerichtheid».
De leden van de SGP-fractie vroegen of door de voorgestelde wijziging van de Grondwet
aanpassing van andere wetgeving nodig is. De initiatiefnemers menen dat dat niet het
geval is. De initiatiefnemers kunnen zich overigens wel voorstellen dat de voorgestelde
wetswijziging en de voorgenomen wijziging van de Awgb, zodanig dat ook daarin gekozen
wordt voor de term «seksuele gerichtheid», leidt tot een wijziging van andere wetten
waar (nog) gesproken wordt over «hetero- of homoseksuele gerichtheid».
De leden van de SGP-fractie vroegen om een nadere toelichting te geven op de reactie
van initiatiefnemers op het advies van de Raad van State, dat er «in onze huidige
samenleving nog steeds wetten en regels zijn die op genoemde gronden vormen van ongerechtvaardigde
ongelijke behandeling zijn». Uit deze reactie blijkt dat initiatiefnemers destijds
concrete wetten en regels die op genoemde gronden vormen van ongerechtvaardigde ongelijke
behandeling waren voor ogen hadden. De huidige initiatiefnemers zijn niet bekend met
dergelijke wetten en regels. Initiatiefnemers hebben met hun reactie in het advies
dat er nog steeds «wetten en regels zijn die op genoemde gronden vormen van ongerechtvaardigde
ongelijke behandeling zijn» niet gedoeld op strijdigheid van bv. de Embryowet met
de huidige Grondwet.
De leden van de SGP-fractie vroegen of de indieners hun opvatting delen dat discriminatie
van mensen met een handicap ook al (ver) voor hun geboorte moet worden voorkomen en
in hoeverre het opnemen van de grond «handicap» een meerwaarde biedt voor de bescherming
van hun rechten. De initiatiefnemers merken hierover op dat het juridisch zo is dat
een ongeboren vrucht slechts drager van rechten kan zijn, indien zij levend ter wereld
komt. Dat impliceert dat het wetsvoorstel geen betekenis heeft voor het vraagstuk
van de prenatale selectie.
De leden van de SGP-fractie vroegen of de grondrechten niet in de eerste plaats bedoeld
zijn als waarborg voor burgers tegen de overheid. Vanouds is dat bij de klassieke
grondrechten het geval, maar de horizontale doorwerking, dat wil zeggen doorwerking
in relaties tussen burgers c.q. maatschappelijke doorwerking, is zeker niet uitgesloten.
Bij gelijke behandeling is dat zelfs bij uitstek het geval. Immers, de Algemene wet
gelijke behandeling en de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische
ziekte kunnen gezien worden als een uitwerking van artikel 1 Grondwet en hebben vrijwel
uitsluitend betrekking op horizontale relaties. Hiernaar wordt ook verwezen door de
Commissie rechtsgevolgen non-discriminatiegronden Artikel 1 Grondwet.51 De maatschappelijke effecten van dit wetsvoorstel zijn ook in hoofdstuk 3 reeds aan
de orde gekomen.
De leden van de SGP-fractie vroegen of zij het goed begrijpen dat de indieners een
onderscheid maken tussen enerzijds de non-discriminatiegronden handicap, seksuele gerichtheid, ras en geslacht en anderzijds de andere gronden
die in artikel 1 zijn opgenomen. Zo ja, op basis waarvan wordt dit onderscheid gemaakt
en ontstaat daardoor geen verwarring over de precieze reikwijdte en hardheid van de
genoemde non-discriminatiegronden? De initiatiefnemers stellen in de toelichting dat «een van de belangrijke
eigenschappen van non-discriminatiegronden is dat zij kenmerken betreffen die nauw
samenhangen met de menselijke waardigheid en die door betrokkenen niet, of alleen
ten koste van de eigen identiteit, kunnen worden afgelegd. Dit geldt in ieder geval
voor de voorgestelde gronden handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid en is
daarbij verwant aan de andere fysieke gronden die al genoemd worden, te weten ras
en geslacht». Met deze passage doelden initiatiefnemers niet op het bestaan van een
onderscheid in hardheid of reikwijdte tussen enerzijds de non-discriminatiegronden
handicap, seksuele gerichtheid, ras en geslacht en anderzijds de andere gronden, zoals
godsdienst, levensovertuiging en politieke gezindheid. Alle genoemde gronden verdienen
eenzelfde «hardheid» en beschermingsniveau.
De leden van de SGP-fractie vroegen wat de indieners bedoelen met de opmerking dat
zij geen beperkingen willen opleggen inzake meningsuitingen. Volgens de initiatiefnemers gaat het bij het tegengaan van discriminatie
in de eerste plaats om gelijke behandeling. De vrijheid van meningsuiting is daarbij niet in het geding. De toevoeging van «handicap»
en «seksuele gerichtheid» in artikel 1 Grondwet beperkt de vrijheid van meningsuiting
niet, evenmin als bijvoorbeeld de in artikel 1 specifiek genoemde grond «ras» dat
doet. Wel kan het gedachtengoed waaruit artikel 1 Grondwet voortkomt aanleiding geven
tot het strafbaar stellen van bepaalde meningsuitingen. Die strafbaarstelling is voor
belediging en haat zaaien vastgelegd in de artikelen 137c en 137d van het wetboek
van Strafrecht. Daarin zijn «handicap» of «hetero- of homoseksuele gerichtheid» al
opgenomen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen om uiteen te zetten of, en zo ja welke,
problemen de indieners voorzien met de nadere invulling van de voorgestelde non-discriminatiegrond
van handicap. De initiatiefnemers voorzien op dit punt geen problemen. De Wet gelijke
behandeling op grond van handicap of chronische ziekte alsmede het Verdrag inzake
de rechten van personen met een handicap tonen aan dat het zeer wel mogelijk is om
invulling te geven aan het discriminatieverbod op grond van handicap.
6. Internationale vergelijking
De leden van de CDA-fractie vroegen de indieners de in de memorie van toelichting
opgenomen voorbeelden van landen waar handicap en/of hetero- of homoseksuele gerichtheid
als verboden gronden in de Grondwet zijn opgenomen, nader uit te werken. Zo willen
de leden graag informatie zien over de discriminatiegronden die nog meer in de Grondwet
van de genoemde landen worden vermeld, en of deze landen ook een verzamel- c.q. restclausule
kennen als gelijkluidend aan de tweede volzin van artikel 1 van de Nederlandse Grondwet,
te weten «of op welke grond dan ook». De initiatiefnemers hebben in dit verband de
database van Constitute (constituteproject.org) geraadpleegd.52 Opmerkelijk is dat in de meeste landen een verzamel- c.q. restclausule wordt gehanteerd,
óók als in de Grondwet van het land al (zeer) veel specifieke discriminatiegronden
zijn benoemd. Zie het volgende schema:
Land
Handicap opgenomen?
Seksuele gerichtheid opgenomen?
Andere opgenomen gronden
Verzamel- c.q. restclausule?
Angola
ja
nee
Voorouderschap, geslacht, ras, etnische afkomst, huidskleur, taal, geboorteplaats,
religie, politieke, ideologische of filosofische geloofsovertuiging, opleidingsniveau,
economische, sociale of professionele status.
nee
Armenië
ja
nee
Geslacht, ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische eigenschappen,
taal, religie, wereldbeeld, politieke of andere overtuigingen, minderheid, eigendomsstatus,
geboorte, leeftijd
ja
Belize
ja
nee
Ras, etnische afkomst, huidskleur, geloofsovertuiging, geslacht
nee
Bolivia
ja
ja
Geslacht, huidskleur, leeftijd, genderidentiteit, herkomst, cultuur, nationaliteit,
burgerschap, taal, godsdienst, ideologie, politieke of filosofische overtuiging, burgerlijke
staat, economische of sociale toestand, beroep, opleidingsniveau, zwangerschap
ja
Burundi
ja
nee
Afkomst, ras, etniciteit, geslacht, huidskleur, taal, sociale situatie, religieuze,
filosofische of politieke overtuigingen, dragen HIV of andere ongeneeslijke ziekten
nee
Canada
ja
nee
Ras, nationale of etnische afkomst, huidskleur, religie, geslacht, leeftijd
ja
Dominicaanse republiek
ja
nee
Geslacht, huidskleur, leeftijd, nationaliteit, familiebanden, taal, religie, politieke
of filosofische opvattingen, sociale of persoonlijke status
nee
Duitsland
ja
nee
Geslacht, afstamming, ras, taal, geboorteland, geloof, religieuze en politieke overtuiging
nee
Ecuador
ja
ja
Etnische afkomst, geboorteplaats, leeftijd, geslacht, genderidentiteit, culturele
identiteit, burgerlijke staat, taal, godsdienst, ideologie, politieke gezindheid,
juridisch verleden, sociaaleconomische status, immigratie-status, gezondheid, dragen
HIV, fysieke verschillen
ja
Egypte
ja
nee
Religie, geloof, geslacht, afkomst, ras, huidskleur, taal, geloofsovertuiging, sociale
status, politieke of geografische affiliatie
ja
Eritrea
ja
nee
Ras, etnische afkomst, taal, huidskleur, geslacht, religie, leeftijd, politieke overtuiging,
sociale of economische status
ja
Fiji
ja
ja
Ras, etnische afkomst, huidskleur, geboorteplaats, geslacht, seksuele gerichtheid,
moedertaal, economische status, leeftijd, meningen en geloof
ja
Finland
ja
nee
Geslacht, leeftijd, afkomst, taal, godsdienst, levensovertuiging, mening, gezondheid
ja
Guyana
ja
nee
Ras, geboorteplaats, politieke overtuigingen, huidskleur, geloofsovertuiging, leeftijd,
huwelijkse staat, geslacht, taal, geboorte, sociale status, zwangerschap, religie,
geweten, geloof of cultuur
Nee
Hongarije
ja
nee
Ras, huidskleur, geslacht, taal, religie, politieke of andere overtuigingen, nationale
of sociale afkomst, eigendom, geboorte
ja
Ivoorkust
ja
nee
Ras, etniciteit, clan, stam, huidskleur, geslacht, regio, sociale afkomst, religie
of geloof, opvattingen, geluk, verschil in cultuur of taal, sociale status.
nee
Kenia
ja
nee
Ras, geslacht, zwangerschap, huwelijkse staat, gezondheid, etnische of sociale afkomst,
huidskleur, leeftijd, religie, geweten, geloof, cultuur, kleding, taal, geboorte.
ja
Kirgizië
ja
nee
Geslacht, ras, taal, etniciteit, geloof, leeftijd, politieke en andere overtuigingen,
onderwijsniveau, achtergrond, eigendom
ja
Kosovo
ja
ja
Ras, huidskleur, geslacht, taal, religie, politieke of andere opinies, nationaliteit,
afkomst, relatie tot enige gemeenschap, eigendom, economische en sociale status, geboorte
ja
Malawi
ja
nee
Ras, huidskleur, geslacht, taal, religie, politieke of andere overtuiging, nationaliteit,
etnische of sociale afkomst, eigendom, geboorte
ja
Malediven
ja
nee
Ras, nationale afkomst, huidskleur, geslacht, leeftijd, politieke of andere overtuiging,
eigendom, geboorte, eiland van herkomst.
ja
Malta
nee
Ja
Ras, geboorteplaats, politieke overtuiging, huidskleur, geloofsbelijdenis, geslacht,
genderidentiteit.
nee
Marokko
ja
nee
Geslacht, huidskleur, geloofsovertuigingen, cultuur, sociale of religieuze afkomst,
taal
ja
Mexico
ja
Ja
Etnische of nationale afkomst, geslacht, leeftijd, sociale status, medische conditie,
religie, opvattingen, huwelijkse staat
ja
Mozambique
ja
nee
Huidskleur, ras, geslacht, etnische afkomst, geboorteplaats, religie, opleidingsniveau,
sociale status, huwelijkse staat van hun ouders, beroep, politieke voorkeuren.
nee
Nepal
ja
nee
Afkomst, religie, ras, kaste, stam, geslacht, fysieke toestand, gezondheid, huwelijkse
staat, zwangerschap, economische omstandigheden, taal of geografische regio, ideologisch,
gemeenschap, beroep
nee
Nicaragua
ja
nee
Geboorte, nationaliteit, politieke overtuiging, ras, geslacht, taal, religie, opinie,
afkomst, economische of sociale status.
nee
Nieuw-Zeeland
ja
ja
Geslacht (waaronder zwangerschap en bevalling), huwelijke staat, geloofsovertuiging,
ethische overtuigingen, huidskleur, ras, etnische of nationale afkomst, leeftijd,
politieke overtuiging, werkzame status, sociale status
nee
Niger
ja
nee
Geslacht, sociale, raciale, etnische of religieuze afkomst.
nee
Oostenrijk
ja
nee
Geboorte, geslacht, stand, klasse, religie.
nee
Panama
ja
nee
Ras, geboorte, sociale status, geslacht, religie of politieke ideologie
nee
Portugal
ja
ja
Afkomst, geslacht, ras, taal, geboorteland, godsdienst, politieke overtuiging, opleiding,
economische situatie, sociale toestand
nee
Rwanda
ja
nee
Etnische afkomst, familie of voorouderschap, clan, huidskleur, geslacht, regio, economische
categorieën, religie of geloofsovertuiging, opinie, geluk, culturele verschillen,
taal, economische status
ja
Servië
ja
nee
Ras, geslacht, nationale afkomst, sociale afkomst, geboorte, religie, politieke of
andere overtuigingen, eigendom, cultuur, taal, leeftijd.
nee
Slovenië
ja
nee
Ras, geslacht, taal, religie, politieke of andere overtuigingen, materiele staat,
geboorte, opleidingsniveau, sociale status
ja
Somalië
ja
nee
Geslacht, religie, sociale of economische status, politieke opvatting, clan, beroep,
geboorte of dialect, leeftijd, huidskleur, stam, etniciteit, cultuur, rijkdom.
nee
Swaziland
ja
nee
Geslacht, ras, huidskleur, etnische afkomst, stam, geboorte, geloofsovertuiging of
religie, sociale of economische status, politieke overtuiging, leeftijd.
nee
Thailand
ja
nee
Herkomst, ras, taal, geslacht, leeftijd, gezondheid, persoonlijke status, economische
en sociale status, religieuze overtuigingen, onderwijsniveau en politieke overtuigingen
die niet strijdig zijn met de Grondwet
ja
Timor-Oost
ja
nee
Huidskleur, ras, huwelijkse staat, sociale of economische status, politieke of ideologische
overtuigingen, religie, onderwijsniveau.
nee
Zimbabwe
ja
nee
Nationaliteit, ras, huidskleur, stam, geboorteplaats, etnische of sociale afkomst,
taal, klasse, religieuze overtuiging, politieke affiniteit, opinie, gebruiken, cultuur,
geslacht, huwelijkse staat, leeftijd, zwangerschap, economische of sociale status,
buitenhuwelijkse geboorte.
nee
Zuid-Afrika
ja
ja
Ras, geslacht, zwangerschap, huwelijkse staat, etnische of sociale afkomst, huidskleur,
seksuele gerichtheid, leeftijd, religie, geweten, geloof, cultuur, taal en geboorte
ja
Zuid-Soedan
ja
nee
Religie, etniciteit, regio, geslacht, gezondheid.
nee
Zweden
ja
ja
Etnische afkomst, huidskleur, geslacht, geslacht, huidskleur, nationale of etnische
afkomst, taalkundige of religieuze affiliatie, leeftijd
ja
Zwitserland
ja
nee
Herkomst, ras, geslacht, leeftijd, taal, sociale status, levenswijze, religieuze,
ideologische of politieke overtuiging.
ja
Bergkamp Özütok Van der Hul
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
V.A. Bergkamp, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
N. Özütok, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
K.A.E. van den Hul, Tweede Kamerlid
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.