Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de stand van zaken fosfaatrechtenstelsel

Nr. 359 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 16 juli 2019

De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een aantal vragen
en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
over de brief van 24 mei 2019 inzake stand van zaken fosfaatrechtenstelsel (Kamerstuk
33 037, nr. 355).

De vragen en opmerkingen zijn op 19 juni 2019 aan de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit voorgelegd. Bij brief van 12 juli 2019 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Kuiken

De adjunct-griffier van de commissie, Kouwenhoven

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de Minister

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de brief inzake de stand van
zaken met betrekking tot de fosfaatrechten en de verschillende bijlagen over het fosfaatrechtenstelsel.
Tijdens het wetgevingsoverleg over de Wijziging van de Meststoffenwet in verband met
tijdelijke verhoging van het afromingspercentage bij overgang van een fosfaatrecht
(Kamerstuk 35 208, nr. 2) op 29 mei 2019 was deze brief met bijlagen al geagendeerd. Deze leden hebben echter
nog een aantal zorgen, vragen en opmerkingen.

De leden van de VVD-fractie maken zich grote zorgen over de ongeveer 760.000 fosfaatrechten
die naar verwachting worden toebedeeld aan de vleesveehouders voor het houden van
jongvee (op dit moment zijn er al 460.000 uitgegeven en de verwachting is dat dit
oploopt tot 760.000). De Minister heeft meerdere keren bevestigd dat deze 760.000
fosfaatrechten niet onder het fosfaatplafond voor de melkveehouderij zullen vallen.
Maar omdat deze rechten niet gelabeld zijn, kunnen deze rechten bij verkoop aan een
melkveehouder worden verkocht. In die situatie zal de melkveehouderij het plafond
overschrijden. Dit is volgens de leden van de VVD-fractie een zeer onwenselijke situatie.
Deze leden vragen wat de Minister gaat doen om de fosfaatrechten die niet onder het
fosfaatrechtenstelsel vallen, te labelen of te duiden als fosfaatrechten voor de vleesveehouderij.
Als dit niet gebeurt en de rechten vervallen bij verkoop aan een melkveehouder, dan
kan het niet anders dan dat het plafond overschreden wordt. Dit is een onwenselijke
situatie omdat deze immers op dit moment te overzien is en een oplossing vraagt en
omdat de melkveehouderij bij een overschrijding van het plafond negatief in het nieuws
komt.

Fosfaatrechten zijn nodig voor melkvee zoals dat is gedefinieerd in de Meststoffenwet.
Onder het begrip melkvee vallen dieren die worden gehouden voor de melkveehouderij
en het jongvee voor de vleesveehouderij dat bestemd is om in de toekomst melk te gaan
produceren. Ook voor vrouwelijk jongvee voor de vleesveehouderij dat bestemd is om
een kalf te krijgen zijn dus fosfaatrechten nodig. Bij de totstandkoming van het fosfaatrechtenstelsel
heeft de wetgever, in lijn met de al langer bestaande dierrechtenstelsels, gekozen
voor een stelsel van verhandelbare rechten. Fosfaatrechten zijn overdraagbaar tussen
landbouwers. Het klopt dat een vleesveehouder fosfaatrechten kan overdragen aan een
melkveehouder en vice versa. Hierbij is het wel van belang dat rechten alleen kunnen
worden overgedragen indien de landbouwer deze rechten zelf niet nodig heeft, bijvoorbeeld
omdat hij stopt met zijn bedrijfsvoering. Vleesveehouders die fosfaatrechten toegekend
hebben gekregen hebben deze fosfaatrechten ook nodig indien zij jongvee houden dat
bestemd is om een kalf te krijgen. Vleesveehouders die de rechten niet nodig hebben
omdat ze meedoen aan de Vrijstellingsregeling zoogkoeienhouderij, moeten hun rechten
inleveren en kunnen deze dus niet verhandelen.

Het labelen of duiden van fosfaatrechten voor de vleesveehouderij met het doel om
te voorkomen dat deze verkocht kunnen worden aan de melkveehouderij, zou twee aparte
stelsels en markten creëren. Dit zou een wetswijziging en een hernieuwde staatssteunprocedure
zou vergen. In de praktijk kan een dergelijke wetswijziging problematisch uitpakken,
bijvoorbeeld voor landbouwers die zowel melkvee als vleesvee houden. Verder heeft
er al handel heeft plaatsgevonden tussen melkveehouders en vleesveehouders, deze landbouwers
zouden dan bevoordeeld worden ten opzichte van de landbouwers die te maken zullen
krijgen met gelabelde fosfaatrechten en een voorgesteld handelsverbod.

Ik deel met de leden van de VVD-fractie dat het onwenselijk zou zijn als de melkveehouderij
het sectorale plafond zou overschrijden als gevolg van een te hoog aanbod fosfaatrechten.
Daarom heb ik besloten het afromingspercentage bij overdracht van fosfaatrechten tijdelijk
te verhogen van 10 naar 20%. Wanneer het totaal aantal rechten onder het sectorplafond
is gebracht, wordt het afromingspercentage teruggebracht naar 10%. Ik verwacht dat
dit niet eerder zal zijn dan in 2020.

Omdat de vleesveehouders niet onder het melkveefosfaatplafond vallen is het ook legitiem
om deze rechten in het cluster overig beschikbaar te houden. De leden van de VVD-fractie
vragen de Minister hoe zij gaat borgen dat deze rechten behouden blijven voor de vleesveehouders.
Deze leden vragen zich tevens af hoe een vleesveehouder die jongvee wil gaan houden
aan nieuwe rechten kan komen. Kan de Minister deze situatie uitgebreid omschrijven?

Een vleesveehouder die jongvee wil gaan houden dat bestemd is om een kalf te krijgen,
gaat rundvee houden dat melkvee is in de zin van de Meststoffenwet. Een vleesveehouder
heeft hiervoor – net als andere landbouwers die melkvee houden – fosfaatrechten nodig.
Een landbouwer kan deze fosfaatrechten kopen of leasen van een andere landbouwer.
Indien een vleesveehouder niet onder de voorwaarden van het fosfaatrechtenstelsel
wil vallen, kan de vleesveehouder ervoor kiezen mee te doen aan de Vrijstellingsregeling
zoogkoeienhouderij. Een vleesveehouder die mee doet aan de vrijstellingsregeling heeft
geen fosfaatrechten meer nodig voor jongvee dat bestemd is om een kalf te krijgen.

Het is niet mogelijk fosfaatrechten voor vleesvee beschikbaar te houden in het cluster
«overig». Dit zou betekenen dat er twee aparte stelsels en aparte markten ontstaan.
Zie hiervoor het antwoord op de voorgaande vraag.

Kan de Minister een actuele stand van zaken geven over de afwikkeling van zaken en
de gevolgen voor toedeling van rechten in zowel de melkveehouderij als jongvee vleesveehouderij?

Op 28 juni jl. heb ik uw Kamer diverse voortgangsrapportages van het mestbeleid toegestuurd.
Onderdeel daarvan is het volgende overzicht van de stand van zaken van bezwaar en
beroep in het kader van het fosfaatrechtenstelsel.

Stand van zaken bezwaar fosfaatrechtenstelsel per 19 juni 2019

Aantallen

Ingediende bezwaren

8.638

Afgehandelde bezwaren

6.966

Bezwaren nog in behandeling

1.672

Stand van zaken beroep fosfaatrechtenstelsel per 19 juni 2019

Aantallen

Ingediende beroepen

1.395

Afgehandelde beroepen

399

Beroepen nog in behandeling

996

Stand van zaken knelgevallenregeling per 19 juni 2019

Aantallen

Aantal bedrijven aangemeld

2.820

Aantal bedrijven geheel of gedeeltelijk toegekend

708

Te beoordelen aanvragen

7

De aanvragen voor de knelgevallenregeling zijn bijna allemaal door RVO.nl beoordeeld.
RVO.nl kan 7 dossiers nog niet beoordelen omdat de bezwaarmakers nog gegevens moeten
aanleveren.

Ongeveer de helft van de bezwaren die nog in behandeling zijn bij RVO.nl vergt een
beoordeling of sprake is van een individuele disproportionele last. Het overige deel
van de bezwaren komt vanuit de vleesveesector. Een deel van deze bezwaarmakers heeft
ook een beroep gedaan op de knelgevallenregeling, deze bezwaarmakers ontvangen één
besluit waarin de zaken tezamen worden beoordeeld. RVO.nl heeft met veel bezwaarmakers
procesafspraken gemaakt.

Het aantal fosfaatrechten op 19 juni 2019 betreft ca. 85,8 miljoen kg fosfaat, hierbij
zijn nog niet de extra uit te geven rechten aan jongvee in de vleesveehouderij als
gevolg van de recente uitspraken van het CBb meegenomen. Door de Vrijstellingsregeling
zoogkoeienhouderij en afroming bij overdracht is ruim 600.000 kg fosfaat uit de markt
gehaald. Het aantal fosfaatrechten in de markt is sinds mei 2019 licht gedaald als
gevolg van extra handel en afroming.

Is een fosfaatrecht een financieel product? Hoe groot is de omvang van de fosfaatrechtenmarkt
in miljarden euro’s en de stand van de marktwaarde op 1 juni 2019? Kan de Minister
aangeven of zij van mening is dat de omvang van de fosfaatmarkt zodanig is dat wettelijk
toezicht verplicht is conform de Wet toezicht effectenverkeer? Zo nee, waarom niet?

Het fosfaatrecht dat op een bedrijf rust is de hoeveelheid dierlijke meststoffen,
uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ten hoogste met melkvee
mag worden geproduceerd en heeft als zodanig een marktwaarde. Het is geen financieel
product in de zin van de Wet op het financieel toezicht en geen effect in de zin van
de Wet toezicht effectenverkeer. De handel in fosfaatrechten valt derhalve niet onder
het toezicht op de naleving van beide wetten. Hetzelfde geldt voor de handel in varkensrechten
en pluimveerechten. Zoals ik uw Kamer al eerder heb laten weten heb ik – ook niet
via RVO.nl die de kennisgevingen van overdracht registreert – geen inzicht in de prijs
van fosfaatrechten. De handel in fosfaatrechten is een zaak van de desbetreffende
bedrijven.

Waarom geeft de Minister aan geen inzicht te willen in de prijs voor fosfaatrechten
vanwege de private aangelegenheid, maar laat zij vervolgens wel de hoogleraar Mededingingsrecht
dit aspect meenemen in zijn onderzoek naar het functioneren van de fosfaatrechtenmarkt?
Wil de Minister inzicht in de prijsvorming van de fosfaatrechtenmarkt? Zo ja, waarom
gaat de Minister dan niet over tot een onafhankelijke marktmeester of toezichthouder
die toeziet op de handel in fosfaatrechten en kan ingrijpen bij beleidsmededelingen
die invloed hebben op prijsontwikkeling en bij misbruik of misstanden? Zo nee, waarom
niet?

Ten algemene deel ik de mening van de VVD-fractieleden dat het van groot belang is
dat het fosfaatrechtenstelsel eerlijk en transparant functioneert en wil ik misbruik
te allen tijde voorkomen. Ik blijf de fosfaatrechtenmarkt nauwlettend in de gaten
houden. Het monitoren van de fosfaatrechtenmarkt door de hoogleraar mededingingsrecht
helpt hierbij.

Er is geen gereguleerde prijs voor fosfaatrechten maar de prijs van fosfaatrechten
wordt in de markt bepaald. Naar aanleiding van de motie Lodders c.s. (Kamerstuk 33 037, nr. 304) heeft het onafhankelijke onderzoeksbureau Ecorys het functioneren van de fosfaatrechtenmarkt
in beeld gebracht en onderzocht of er sprake is van een eerlijke en transparante handel.
De onderzoekers concluderen dat zij geen fundamentele marktproblemen hebben waargenomen
waarvoor nu interventie is vereist en zij achten invoering van (additioneel) markttoezicht
prematuur. Ecorys adviseert om de ontwikkelingen op de fosfaatrechtenmarkt te monitoren,
deze aanbeveling volg ik op. Een hoogleraar Mededingingsrecht zal het functioneren
van de fosfaatrechtenmarkt monitoren en halfjaarlijks aan mij rapporteren. De prijs(vorming)
is een onderdeel van de fosfaatrechtenmarkt die ook door de hoogleraar Mededingingsrecht
wordt gemonitord. Daarnaast kunnen eventuele misstanden worden gemeld bij deze hoogleraar,
welke vervolgens door hem zullen worden geduid. Indien nodig kan deze hoogleraar mij
adviseren maatregelen te nemen.

De leden van de VVD-fractie zien graag een uitgebreide toelichting op het overnemen
van de aanbeveling om de ontwikkelingen van de fosfaatrechtenmarkt te laten monitoren
door een hoogleraar Mededingingsrecht. Waarom heeft de regering gekozen voor een hoogleraar
in plaats van bijvoorbeeld een onafhankelijke derde partij met ervaring in financiële
markten? Waarom is er gekozen voor specifiek deze hoogleraar? Waarom is er gekozen
voor een halfjaarlijkse rapportagefrequentie? De hoogleraar duidt eventuele misstanden.
Wie houdt toezicht op de objectiviteit hiervan? Wat is de Minister voornemens te gaan
doen met het uiteindelijke advies van de hoogleraar?

Ecorys adviseert om de ontwikkelingen op de fosfaatrechtenmarkt te monitoren, om zo
een solide informatiebasis te creëren die later kan helpen bij het in kaart brengen
en beoordelen van eventuele maatregelen om het functioneren van de markt te verbeteren.
De hoogleraar Mededingingsrecht is onafhankelijk en heeft relevante kennis en ervaring
om het eerlijke en transparante functioneren van de fosfaatrechtenmarkt te monitoren.
Deze hoogleraar heeft expertise in het Europees en Nederlands Mededingingsrecht, Europees
recht en milieurecht.

De ervaring met de dierrechtenstelsels en het fosfaatrechtenstelsel afgelopen jaar
laten zien dat het merendeel van de handel aan het eind van het kalenderjaar plaatsvindt.
Dit maakt dat een halfjaarlijkse rapportagefrequentie voldoende lijkt. Vanzelfsprekend
zal mijn ministerie vaker dan halfjaarlijks contact met de hoogleraar onderhouden.
Indien blijkt dat het monitoren al eerder dan halfjaarlijks bijzonderheden oplevert
zal ik uw Kamer hier al eerder over informeren.

Zoals gezegd is de hoogleraar onafhankelijk en beschikt hij over relevante kennis
en ervaring om eventuele misstanden te kunnen duiden. Het advies van de hoogleraar
zal ik zelf ook duiden, en indien nodig en mogelijk, opvolgen.

Welk enquêtebureau gaat de enquête ontwikkelen? De leden van de VVD-fractie zijn bang
dat een enquête door fosfaatrechtenhandelaren en andere belanghebbenden als te vrijblijvend
wordt beschouwd. Hoe zorgt de Minister ervoor dat de enquête een reëel inzicht geeft
in de markt en de handel? Herkent de Minister zich in deze vrijblijvendheid? Zo ja,
waarom? Zo nee, waarom niet?

De hoogleraar Mededingingsrecht zal de markt monitoren. Hij zal hierbij onder andere
gebruik maken van de gegevens die voortvloeien uit de enquête. Marktonderzoeksbureau
Geelen Consultancy zal de enquête ontwikkelen. Geelen Consultancy is gespecialiseerd
in marktonderzoek in de landbouwsector. Het klopt dat een enquête vrijblijvend is.
Het verplicht stellen van de enquête komt de betrouwbaarheid van de antwoorden niet
ten goede. Ik zal alle landbouwers die fosfaatrechten (hebben) overgedragen of (hebben)
ontvangen vragen de enquête in te vullen. Geelen Consultancy ontwikkelt een laagdrempelige
enquête. Daarnaast verwacht ik dat landbouwers die een mening hebben over het functioneren
van de fosfaatrechtenmarkt deze mening ook kenbaar willen maken.

Naast de gegevens uit de enquête zal de hoogleraar ook gebruik maken van gegevens
van RVO.nl en informatie van openbare bronnen. Deze informatie gezamenlijk geeft een
goed beeld van de fosfaatrechtenmarkt.

Heeft de Minister inzicht in wanneer de markt in fosfaatrechten volledig ontwikkeld
is? Hoe kan de Minister in deze markt in ontwikkeling enige mate van transparantie
aanbrengen?

Ik ben met de leden van de VVD-fractie van mening dat het van groot belang is dat
het fosfaatrechtenstelsel eerlijk en transparant functioneert. Zoals Ecorys in het
rapport al aangeeft vergt het enige tijd voordat een nieuwe markt evenwicht heeft
gevonden. In de fosfaatrechtenmarkt speelt met name mee dat landbouwbedrijven in 2018
een balans moesten vinden tussen de initieel toegekende rechten en de feitelijke productie
en daarin een strategie moesten bepalen. Daarnaast lopen er nog juridische procedures,
het afwikkelen van deze procedures zal helpen bij het vinden van een evenwicht in
de markt. Ik zal uw Kamer blijven informeren over de voortgang van de afwikkeling
van de juridische procedures.

Hoe denkt de Minister over het inzichtelijk maken van een meldingsplicht bij transacties?
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat de markt dan beter gereguleerd kan
worden en de indicatieprijs voor de handel in fosfaatrechten duidelijk is. Want welke
straffen of maatregelen zijn er nu voorhanden om de misstanden in de markt aan te
pakken?

De overdracht van fosfaatrechten (zowel lease als koop) moet reeds worden gemeld door
landbouwers en wordt geregistreerd door RVO.nl. Door deze registratietaak heeft RVO.nl
zicht op de actuele omvang van het fosfaatrecht van elk bedrijf. RVO.nl registreert
daarbij de prijs van de fosfaatrechten niet. Wel zal de al eerder genoemde enquête
ook vragen naar de prijs(vorming).

Ik heb landbouwers meerdere keren opgeroepen om eventuele (signalen over) misstanden
in de markt bij RVO.nl te melden, onder andere in de Kamerbrief van 2 mei 2018 (Aanhangsel
Handelingen II 2017/18, nr. 2025) maar ook al tijdens eerdere debatten met uw Kamer. Ecorys heeft additionele oproepen
geplaatst. In totaal heeft Ecorys 14 reacties ontvangen, deze reacties zijn te lezen
in het onderzoeksrapport van Ecorys. Eventuele (signalen over) misstanden kunnen nog
steeds bij RVO.nl worden gemeld en tevens wordt mogelijk gemaakt dat deze misstanden
ook bij de hoogleraar kunnen worden gemeld.

Ecorys heeft in beeld gebracht wat een goed werkende markt kenmerkt en vervolgens
de fosfaatrechtenmarkt beoordeeld. Hierbij is gekeken of er belemmeringen en risico’s
bestaan die het optimaal functioneren van een eerlijke en transparante markt tegenwerken.
Hierbij is specifiek gekeken naar speculatie, kartelvorming (artikel 6 Mededingingswet)
en misbruik van een economische machtspositie (artikel 24 Mededingingswet). De Autoriteit
Consument en Markt (ACM) houdt hier toezicht op.

Op welke manier heeft het onderzoeksbureau aandacht gegeven en in beeld gebracht op
welke manier er gefraudeerd kan worden? Kan de Minister dit toelichten?

Ecorys heeft in beeld gebracht wat een goed werkende markt kenmerkt en vervolgens
de fosfaatrechtenmarkt beoordeeld. Hierbij is gekeken of er belemmeringen en risico’s
bestaan die het optimaal functioneren van een eerlijke en transparante markt tegenwerken.
Hierbij is specifiek gekeken naar speculatie, kartelvorming (artikel 6 Mededingingswet)
en misbruik van een economische machtspositie (artikel 24 Mededingingswet).

Kan de Minister bevestigen dat bij ieder verzoek tot verhandeling en overdracht van
fosfaatrechten waarbij afroming van rechten niet van toepassing is een controle plaatsvindt
op de uitzonderingen waar beide partijen aan moeten voldoen? Zo nee, waarom niet?
Zo ja, wie doet deze controle en zijn hier in 2018 en de eerste helft van 2019 overtredingen
geconstateerd?

In een aantal gevallen is er bij de overdracht van fosfaatrechten geen sprake van
afroming:

• erfopvolging;

• bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad;

• een overdracht van fosfaatrechten naar het landbouwbedrijf waar ze datzelfde kalenderjaar
vandaan kwamen (verleasen).

Bij het terugleasen van fosfaatrechten controleert RVO.nl de relatienummers en of
het aantal ontvangen rechten door de leaser gelijk is aan het aantal rechten dat weer
terug gaat naar verleaser. Indien de teruglease niet in hetzelfde kalenderjaar plaatsvindt
worden daarbij alsnog rechten afgeroomd.

Controle op overdracht van rechten bij overdracht in familieverband of erfopvolging
gebeurt op basis van de door de gegevens die door de partijen wordt verstrekt en de
bij RVO.nl bekende gegevens. De indieners (zowel de vervreemder als de verwerver)
verklaren hiernaast het formulier naar waarheid te hebben ingevuld.

Er zijn geen overtredingen geconstateerd. Wel zijn er verzoeken ingediend die niet
aan de voorwaarden voldeden en waarbij wél afroming heeft plaatsgevonden of waarbij
de transactie niet is doorgegaan. Indien een overdracht niet aan de voorwaarden voldoet,
dan wordt door RVO.nl met de relaties contact opgenomen om de overdracht te corrigeren.
Dit kan alleen door de aanvankelijke overdracht in te trekken en daarna opnieuw (gecorrigeerd)
in te dienen.

De leden van de VVD-fractie lezen in de Monitor fosfaat- en stikstofexcretie in dierlijke
mest dat de excretiefactoren per dier worden vastgesteld door de Werkgroep Uniformering
berekening Mest- en mineralencijfers (WUM). Kan de Minister inzage geven in de werking
van de berekening fosfaat- en stikstofexcretie? Is alleen de berekening van de excretie
voor runderen aangepast in 2018 of is dit ook bij andere diercategorieën gebeurt?
Vindt het aanpassen van de peildatum vaker plaats? Zo ja, waarom en wanneer? Op basis
van welke informatie zijn de factoren aangepast?

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) rapporteert ieder kwartaal over de fosfaat-
en stikstofexcretie door de Nederlandse veestapel. Hierin wordt een momentopname gegeven
aan de hand van de feitelijke situatie van dat moment en voorlopige cijfers over de
verwachte fosfaat- en stikstofexcretie over het hele jaar, op basis van het gemiddeld
aantal gehouden dieren. Daarnaast rapporteert het CBS jaarlijks in juni de definitieve
cijfers over de fosfaat- en stikstofexcretie in het voorgaande kalenderjaar.

Indien nieuwe inzichten het CBS aanleiding geven om de feitelijke fosfaat- en stikstofexcretie
anders te berekenen dan kan het CBS dit doorvoeren. De Werkgroep Uniforming berekening
Mest- en mineralencijfers (WUM)1 stelt jaarlijks standaardfactoren vast voor de berekening van de totale mestproductie
en mineralenuitscheiding per diercategorie in Nederland. Ook kan de sector voorstellen
voor een meer accurate berekening doen. Deze voorstellen worden beoordeeld door de
WUM en/of het CBS. Voorbeelden van recente wijzigingen zijn het baseren van het aantal
gehouden runderen op I&R Rund in plaats van de landbouwtelling, het aanpassen van
het gewicht en de voederbehoefte van melkkoeien en het meenemen van uitval (sterfte)
bij de berekening van de excretie door pluimvee.

Van de berekeningswijze van de feitelijke fosfaat- en stikstofexcretie door het CBS
moeten de door de Minister vastgestelde forfaitaire normen voor de fosfaat- en stikstofexcretie
worden onderscheiden. Op basis van deze forfaits wordt bijvoorbeeld bepaald hoeveel
fosfaatrechten iemand nodig heeft om dieren te houden of hoeveel mestproductie een
veehouder moet verantwoorden. Deze forfaitaire normen worden in principe iedere drie
jaar geactualiseerd. Wanneer de forfaitaire normen worden geactualiseerd worden ook
aanpassingen die zijn doorgevoerd bij de berekening van de feitelijke fosfaat- en
stikstofexcretie, indien relevant, meegenomen.

Op welke manier zijn de sectorpartijen voornemens de boodschap in de Sectoraanpak
terugdringen stikstofproductie naar de veehouders te communiceren? Op welke manier
wordt getoetst of de sectoraanpak het gewenste effect heeft?

De communicatie met veehouders loopt via de standaard communicatiekanalen van de sectororganisaties,
via een persmoment, (agrarische) media, maar ook middels een gezamenlijke communicatielijn
die ook wordt afgestemd met erfbetreders, zoals voeradviseurs.

Over de feitelijk gerealiseerde stikstofexcretie wordt ieder kwartaal gerapporteerd
door het CBS.

De leden van de VVD-fractie zijn teleurgesteld in de uitwerking van het onderzoek
naar markttoezicht, zoals geschetst in het Eindrapport Marktscan fosfaatrechten en
verkenning noodzaak markttoezicht. De leden van de VVD-fractie constateren dat de
markt voor fosfaatrechten een markt met een behoorlijke financiële omvang is. Toch
gaat de Minister niet over tot het instellen van een marktmeester of financieel toezicht.
Kan de Minister dit motiveren, ook in relatie tot andere financiële producten?

De Mededingingswet biedt de mogelijkheid om eventuele kartelvorming en misbruik van
een economische machtspositie aan te pakken. Hierop vindt regulier markttoezicht plaats
door de ACM. Ecorys heeft geen fundamentele marktproblemen waargenomen, maar adviseert
wel om de ontwikkelingen op de fosfaatrechtenmarkt te monitoren, om zo een solide
informatiebasis te creëren die later kan helpen bij het in kaart brengen en beoordelen
van eventuele maatregelen om het functioneren van de markt te verbeteren. Dit advies
volg ik op. De hoogleraar Mededingingsrecht zal deze monitoringstaak uitvoeren. Een
hoogleraar Mededingingsrecht is onafhankelijk en heeft relevante kennis en ervaring
om het eerlijke en transparante functioneren van de fosfaatrechtenmarkt te monitoren.
Het advies van de hoogleraar zal ik zelf ook duiden, en indien nodig en mogelijk,
opvolgen.

De Minister herhaalt in haar brief dat het onderzoeksbureau concludeert dat de markt
nog niet optimaal functioneert. Is de Minister het met de leden van de VVD-fractie
eens dat juist in een markt die nog in ontwikkeling is toezicht nodig is? Zo nee,
waarom niet?

Ecorys concludeert dat de aandachtspunten vooral voortvloeien uit de opstartfase waarin
de fosfaatrechtenmarkt zich bevindt. Ecorys adviseert om de ontwikkelingen op de markt
goed te monitoren (trends; handel; prijsverloop; ervaringen met platforms) om zo een
informatiebasis te creëren die kan helpen bij het beoordelen van eventuele maatregelen
om het functioneren van de markt zo nodig op termijn toch te verbeteren. Deze aanbeveling
volg ik op, een hoogleraar mededingingsrecht zal de fosfaatrechtenmarkt monitoren.
De hoogleraar zal hierbij gebruik maken van de gegevens die voortvloeien uit de enquête
van Geelen Consultancy, gegevens van RVO.nl en openbare bronnen.

De leden van de VVD-fractie vragen zich af waarom het gerechtvaardigd is dat financiële
producten onder toezicht staan en fosfaatrechten (met een markt die een substantiële
waarde vertegenwoordigt) niet?

Bij de totstandkoming van het fosfaatrechtenstelsel heeft de wetgever, in lijn met
de al langer bestaande dierrechtenstelsels, gekozen voor een stelsel van verhandelbare
rechten. De overdracht van rechten (zowel lease als koop) wordt door landbouwers gemeld
en door RVO.nl geregistreerd. De Mededingingswet biedt de mogelijkheid om eventuele
kartelvorming en misbruik van een economische machtspositie aan te pakken. Hierop
vindt regulier markttoezicht plaats door de ACM. Ecorys heeft geen fundamentele marktproblemen
waargenomen, maar adviseert wel om de ontwikkelingen op de fosfaatrechtenmarkt te
monitoren, om zo een solide informatiebasis te creëren die later kan helpen bij het
in kaart brengen en beoordelen van eventuele maatregelen om het functioneren van de
markt te verbeteren. Dit advies volg ik op.

De markt beweegt op ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld het naar buiten brengen van
beleidsinformatie. Kan de Minister aangeven op welke manier toezicht op de markt heeft
plaatsgevonden op het moment dat de brief van 24 mei 2019 over het ophogen van het
afromingspercentage naar buiten kwam? Welke ontwikkelingen zijn op dat moment geconstateerd?

Tussen de aankondiging van de verhoging van het afromingspercentage bij overdracht
van fosfaatrechten op 24 mei 2019 en de inwerkingtreding hiervan op 13 juni 2019 is
een verhoogde handel in fosfaatrechten zichtbaar. Dit is het – voorziene – aankondigingseffect
van het wetsvoorstel, zoals in de memorie van toelichting staat. Dit is te zien in
onderstaande tabel:

Periode

Aantal ingediende transacties van fosfaatrechten

1 januari 2019 – 24 mei 2019

1.616

25 mei 2019 – 12 juni 2019

1.751

13 juni 2019 – 18 juni 2019

7

De leden van de VVD-fractie vragen waarom er gekozen is Ecorys het onderzoek naar
markttoezicht uit te laten voeren, terwijl er met de Autoriteit Financiële Markten
(AFM) en de Autoriteit Consument en Markt (ACM) al onafhankelijke markttoezichthouders
zijn met veel ervaring en kennis op het onderzochte gebied.

Ik hecht eraan beleid en toezicht vanwege de onafhankelijkheid van de AFM en de ACM
gescheiden te houden. Wel is zowel met de AFM als de ACM gesproken, zowel bij het
zoeken naar een geschikte onderzoeksinstelling, als door Ecorys tijdens het onderzoek
naar de fosfaatrechtenmarkt.

Kan de Minister aangeven op welke manier de ACM op dit moment toezicht houdt? Kan
de Minister aangeven welke acties en of toezichtstaken in 2018 zijn uitgevoerd?

De ACM is belast met het toezicht op de Mededingingswet zodat er sprake is van goed
functionerende markt waarin bedrijven eerlijk met elkaar concurreren. Indien een bedrijf
de regels van mededinging overtreedt, kan de ACM het bedrijf een boete of dwangsom
opleggen. Hier is in het kader van de fosfaatrechtenmarkt nog geen aanleiding voor
geweest.

Veel onderzoeken start de ACM naar aanleiding van concrete tips. Deze tips kunnen
via ConsuWijzer of het bedrijfsleven komen, maar ook via anonieme informanten. De
ACM kan niet alle tips onderzoeken, daarom maakt de ACM keuzes op basis van prioriteringsbeleid.
Als de ACM een onderzoek start is iedereen verplicht mee te werken aan het onderzoek.
De ACM heeft de bevoegdheid om bij dit onderzoek plaatsen te betreden, inlichtingen
te vragen, inzage te vorderen en gegevens mee te nemen.

Met welke partijen of organisaties heeft het onderzoeksbureau gesproken om inzicht
te krijgen of bepaald gedrag in de markt wel of niet wenselijk is?

In het onderzoeksrapport van Ecorys staat een overzicht van de organisaties waarmee
Ecorys in het kader van dit onderzoek heeft gesproken. Het betreft qua beleid/uitvoering/toezicht
medewerkers van het Ministerie van LNV, medewerkers die actief zijn in de uitvoering
van het stelsel van RVO.nl en bredere markttoezichthouders van de Autoriteit Consument
en Markt, de Autoriteit Financiële Markten en de Nederlandse Emissieautoriteit. Qua
brancheorganisaties/marktpartijen betrof het een brede groep bestuurders en/of adviseurs
van LTO, NZO, NMV, ZuivelNL en eigenaren en experts/adviseurs van fosfaatplatform.nl,
fosfaatrecht.nl, quotum.nu, Doen Knook Advies&Bemiddeling en Poortman Makelaars. Verder
is gesproken met medewerkers van ABN AMRO actief in advisering agro-food.

Is er een verklaring voor de relatief grote fluctuatie in fosfaatrechten? Is de Minister
van mening dat het, onder andere vanwege de grote fluctuatie, juist belangrijk is
om toezicht te houden op deze relatief jonge maar omvangrijke markt? Zo nee, waarom
niet?

Hoe kan het grote aantal meldingen van handel in rechten in december worden verklaard?

Ik deel de mening niet dat er sprake is van een grote fluctuatie in fosfaatrechten.
De hoeveelheid fosfaatrechten in de markt is een gegeven en neemt alleen toe of af
ten gevolge van bezwaar en beroep resp. afroming bij overdracht. Fosfaatrechten worden
slechts toegekend indien een landbouwer hier recht op heeft op grond van de Meststoffenwet.
Net als bij de dierrechtenstelsels vindt ook bij het fosfaatrechtenstelsel de meeste
overdracht van fosfaatrechten plaats aan het einde van het kalenderjaar. Dit is te
verklaren doordat landbouwers de mestboekhouding aan het einde van het jaar sluitend
moeten maken.

In het Eindrapport Marktscan fosfaatrechten en verkenning noodzaak markttoezicht wordt
een overzicht gegeven van de fosfaatplatformen. Het rapport geeft onvoldoende inzicht
hoe handelingen plaatsvinden, waar fosfaatrechten mogelijk gestald kunnen worden en
op welke andere wijze regels omzeild kunnen worden. Kan de Minister hier inzicht in
bieden? Is voor de Minister duidelijk welke organisaties achter alle verschillende
platforms zitten die de prijsinformatie voor kooprechten en leaserechten laten zien?
Wat is de rol van deze platforms in de fosfaatrechtenmarkt? Kunnen de platforms de
markt zelfstandig beïnvloeden? Op welke manier profiteren de platforms van de handel
in fosfaatrechten? Verdienen de platforms geld aan de handel? Waarom is het niet duidelijk
in hoeverre er daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de genoemde platforms bij transacties?
De platforms ontvangen in sommige gevallen ook een marge. Moet dit worden doorgegeven
aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) of een andere toezichthouder?
Zo nee, waarom niet? En is er dan wel voldoende toezicht op de handel in fosfaatrechten?
Zo ja, dan zou toch duidelijk moeten zijn in welke mate van deze platforms gebruik
wordt gemaakt bij transacties?

Fosfaatrechten zijn overdraagbaar tussen landbouwers. RVO.nl checkt bij de overgang
van fosfaatrechten of sprake is van twee landbouwbedrijven in de zin van de Meststoffenwet.
Naast landbouwers zelf zijn ook bemiddelaars, adviseurs en platformen actief op de
markt voor fosfaatrechten. Zoals Ecorys in het eindrapport aangeeft faciliteren de
diverse platforms bij de handel in fosfaatrechten door onder andere vraag en aanbod
bij elkaar te brengen. Ecorys heeft in het onderzoeksrapport een overzicht van zes
van deze platformen opgenomen met hun belangrijkste kenmerken. Het staat landbouwers
vrij om wel of niet gebruik te maken van deze diensten. Het betreft private dienstverlening
en ik heb dan ook geen zicht in de marges die dergelijke partijen hiermee verdienen.

Ik hecht zeer aan een goed en eerlijk functionerende markt en onderschrijf dat een
transparante prijsvorming daaraan bijdraagt. Er is momenteel een aantal private platforms
waarop een actuele prijs van fosfaatrechten online inzichtelijk wordt gemaakt. Daarnaast
wordt in de enquête, die wordt afgenomen bij landbouwers en welke resultaten zullen
worden gebruikt bij de monitoring, ook specifiek naar de prijs van de overgedragen
fosfaatrechten en naar de eventuele rol van de bemiddelaars, adviseurs en platformen
bij de overdracht van fosfaatrechten gevraagd. Verder heb ik de hoogleraar Mededingingsrecht
verzocht om bij de monitoring ook de rol van de bemiddelaars, adviseurs en platformen
te onderzoeken en mij daarover te adviseren.

Ecorys geeft aan geen inzicht te hebben in de rol en/of belangen van de marktpartijen
verantwoordelijk voor de handel in fosfaatrechten vanwege onder andere verschillende
mogelijke motieven. Deelt de regering de mening dat als het belang en de rol van een
(tussen)handelaar niet duidelijk zijn, de markt niet transparant genoeg is? Zo nee,
waarom niet? Zo ja, dan ontvangen de leden van de VVD-fractie graag een toelichting.

Landbouwers zijn verantwoordelijk voor de handel in fosfaatrechten, overdracht kan
immers slechts plaatsvinden tussen landbouwbedrijven. Landbouwers kunnen er voor kiezen
gebruik te maken van een private partij, bijvoorbeeld een platform dat vraag en aanbod
bij elkaar brengt. Ook op andere markten gebeurt dat veel, Ecorys geeft als voorbeeld
aan dat de woningmarkt bijvoorbeeld Funda kent. Het belang van adviserende of faciliterende
partijen zal commercieel zijn en landbouwers kunnen zelf besluiten of zij al dan niet
gebruik willen maken van de aangeboden diensten. Mij zijn geen signalen bekend dat
landbouwers een handelsplatform nodig hebben om fosfaatrechten te kunnen overdragen.
Indien landbouwers toch belemmeringen ervaren in het zelfstandig kunnen besluiten
over het verhandelen van fosfaatrechten roep ik hen op dit te melden bij RVO.nl en/of
de hoogleraar Mededingingsrecht i.

Is de Minister van mening dat de mate van transparantie binnen de fosfaatrechtenmarkt
zonder overheidsregulering ook op het juist niveau komt?

Als risico wordt genoemd de afwezigheid van een centrale wederpartij. Juist het ontbreken
van een wederpartij die alles in goede banen kan leiden zorgt ervoor dat bepaalde
factoren als onzekerheid en zoekkosten in stand worden gehouden. Kan de regering dit
uitgebreider toelichten? De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat het ontbreken
van een wederpartij de transparantie van de markt geen goed doet, dat speculatie niets
bijdraagt aan de ontwikkeling van een volwassen fosfaatrechtenmarkt en de melkveehouderij
in zijn algemeenheid en dat alleen monitoren niet voldoende zal zijn omdat de markt
vele miljarden euro’s vertegenwoordigt. De leden van de VVD-fractie lezen in het rapport
van Ecorys duidelijk dat het ontbreken van een centrale wederpartij een risico kan
opleveren. Waarom herkent de Minister zich niet in deze zorgen?

Ecorys geeft aan – gelet op de opstartfase van de fosfaatrechtenmarkt – het nog niet
proportioneel te vinden op dit moment maatregelen door te voeren. Ecorys adviseert
om de ontwikkelingen op de markt te monitoren, om zo een solide informatiebasis te
creëren die later kan helpen bij het in kaart brengen en beoordelen van eventuele
maatregelen om het functioneren van de markt te verbeteren. De hoogleraar Mededingingsrecht
zal daarom de fosfaatrechtenmarkt monitoren en hierover rapporteren en adviseren.
De hoogleraar zal mij ook adviseren over de proportionaliteit van eventueel te nemen
maatregelen.

Wat verstaat de Minister onder het regelmatig publiceren van de gemiddelde transactieprijs?

Ecorys geeft in het eindrapport aan dat indien blijkt dat structurele knelpunten zich
voordoen, dan gedacht kan worden aan een aantal mogelijke interventies, waarvan aard,
nut, noodzaak en proportionaliteit nog nader onderzocht moeten worden op basis van
nieuwe informatie. Een maatregel waar dan aan gedacht kan worden is het regelmatig
publiceren van een gemiddelde transactieprijs door bijvoorbeeld de overheid. Indien
uit de monitoring van de hoogleraar Mededingingsrecht blijkt dat zich knelpunten in
de fosfaatrechtenmarkt voordoen die door een openbare marktprijs opgelost worden,
dan zal ik hem vragen in zijn advies ook aan te geven met welke regelmaat de gemiddelde
transactieprijs gepubliceerd zou moeten worden.

Het onderzoeksbureau geeft in haar conclusie aan dat invoering van markttoezicht prematuur
is. De Minister heeft deze conclusie onderschreven. Kan de Minister aangeven wanneer
markttoezicht wel wenselijk en of noodzakelijk wordt geacht?

De ACM is belast met het toezicht op de Mededingingswet zodat er sprake is van goed
functionerende markt waarin bedrijven eerlijk met elkaar concurreren. Het reguliere
markttoezicht is ook op de markt voor fosfaatrechten van toepassing. De fosfaatrechtenmarkt
zal worden gemonitord door een hoogleraar mededingingsrecht. De hoogleraar zal mij
ook adviseren over eventueel te nemen additionele maatregelen en of deze wenselijk
en noodzakelijk worden geacht. Het advies van de hoogleraar zal ik zelf ook duiden,
en indien nodig en mogelijk, opvolgen.

Hoeveel controles heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) uitgevoerd
op het verhandelen van fosfaatrechten in 2018 en wat zijn de uitkomsten hiervan?

De afhandeling van en controle op het verhandelen van fosfaatrechten is de verantwoordelijkheid
van RVO.nl. De NVWA controleert of melkveehouders met hun productie binnen hun fosfaatrechten
produceren. De hoeveelheid fosfaatrechten waarover melkveehouders beschikken, al dan
niet verworven via de handel in fosfaatrechten, is daarbij relevant. De NVWA zal vanaf
deze zomer specifiek gaan controleren en handhaven op het fosfaatrechtenstelsel, waarbij
rekening wordt gehouden met nog lopende bezwaar- en beroepsprocedures.

De leden van de VVD-fractie hebben tot slot nog twee vragen over het advies van de
Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) «Bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten».
Waarom worden de excretieforfaits pas iedere drie jaar herzien? Waarom is er door
RVO geen onderscheid aangebracht van de forfaitaire excretiecijfers tussen Zuid- en
Oost-Nederland en Noord- en West-Nederland?

De excretieforfaits worden in principe iedere drie jaar geactualiseerd, tenzij er
zwaarwegende redenen zijn om dit anders te doen. De introductie van het fosfaatrechtenstelsel
en de overschrijding van de stikstofproductie door de melkveehouderij hebben er de
afgelopen jaren toe geleid dat de actualisatie is uitgesteld om te voorkomen dat de
druk op de plafonds door actualisatie nog verder zou toenemen.

Het gebruikelijke ritme van eens in de drie jaar actualiseren is het resultaat van
een afweging tussen enerzijds voorspelbaarheid en zekerheid voor landbouwers en anderzijds
het aansluiten bij actuele ontwikkelingen. Een jaarlijkse aanpassing van de excretieforfaits
zou zorgen voor meer onzekerheid in de bedrijfsvoering voor landbouwers. Daarnaast
zouden de wijzigingen een dermate beperkt karakter krijgen dat de actualisatie niet
meer in verhouding zou staan tot de voor een actualisatie benodigde uitvoeringscapaciteit
als jaarlijks zou worden geactualiseerd.

De forfaitaire normen zijn algemene regels en per definitie geldend voor heel Nederland.
Ze zijn gebaseerd op de gemiddelde excretie in Nederland. In het kader van de bedrijfsspecifieke
verantwoording kijkt het CDM naar de mogelijkheid en de gevolgen van regionale forfaitaire
excretiecijfers. Wel is het zo dat er ook regionaal grote verschillen tussen landbouwbedrijven
bestaan waardoor een regionale specificering ook weer een willekeur kan veroorzaken.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de brief inzake de stand van
zaken met betrekking tot de fosfaatrechten. Hierover hebben deze leden nog vragen.

Tijdens het wetgevingsoverleg ten behoeve van de Wijziging van de Meststoffenwet in
verband met tijdelijke verhoging van het afromingspercentage bij overgang van een
fosfaatrecht op 29 mei 2019 heeft de Minister toegezegd binnen een week of op zeer
korte termijn nadere gegevens aan de Kamer te sturen ten aanzien van de gegevens over
2020, 2015, 2017, 2018 en nog niet 2019, de onderbouwing van de Eurofinscijfers en
meer informatie over verhouding fosfaat en stikstof. Helaas hebben de leden van de
CDA-fractie die gegevens nog niet gezien, terwijl de Minister letterlijk zei «...kan
ik ... volgende week doen.» Kunt u deze cijfers de Kamer alsnog zo snel mogelijk doen
toekomen?

Ja, het antwoord op deze vragen is deze week naar uw Kamer gestuurd.

De leden van de CDA-fractie zien dat het voor jonge, gestarte melkveehouders heel
moeilijk is, omdat de aanvraag van de startersregeling van knelgevallen heel strikt
wordt uitgelegd, de aanvraag voor disproportionele en individuele last op zich laat wachten en de huidige uitspraken niet hoopvol
stemmen, de fosfaatbank niet wordt opengesteld en het aanschaffen van fosfaatrechten
duurder wordt met de verhoging van het afromingspercentage. Deze leden beseffen dat
hier geen makkelijke oplossingen voor zijn. Ten aanzien van de knelgevallenregeling
lezen zij dat er nog acht aanvragen moeten worden beoordeeld en dat in deze zaken
nog stukken door de bezwaarmakers moeten worden aangeleverd. De leden van de CDA-fractie
vragen of hier ook knelgevallen tussen zitten van wie de zaak is samengevoegd met
de aanvraag van Individuele Disproportionele Last. Deze leden vragen daarnaast in
hoeverre het hebben van een milieuvergunning als voorwaarde wordt gesteld voor een
aanvraag van de startersregeling. Zij vragen of rekening wordt gehouden met het feit
dat sommige bedrijven deze vergunning niet hoeven te hebben en met gevallen waarin
de vergunning in kwestie wel tijdig was aangevraagd maar nog niet verstrekt. De leden
van de CDA-fractie hebben vernomen dat in ieder geval één van de bezwaarmakers met
een zoogveebedrijf met jongveeopfok al geruime tijd zijn bewijslast heeft ingeleverd
maar nog niet is beoordeeld. Kan de Minister ophelderen hoe dit zit? Daarnaast vragen
deze leden of de Minister mogelijkheden ziet om deze jonge, gestarte melkveehouders
te ondersteunen met het jongeboerenfonds.

De aanvragen voor de knelgevallenregeling zijn bijna allemaal door RVO.nl beoordeeld.
In totaal hebben 2.820 bedrijven zich direct of via de bezwaarprocedure aangemeld
voor de knelgevallenvoorziening. RVO.nl kan 7 dossiers nog niet beoordelen omdat de
bezwaarmakers nog gegevens moeten aanleveren.

Het actuele beeld, d.d. 19 juni jl. is dat er 8.638 bezwaren zijn ingediend, er zijn
nog 1.672 bezwaren in behandeling. Ongeveer de helft van deze bezwaren vergt een beoordeling
of sprake is van een individuele disproportionele last. Het overige deel van de bezwaren
komt vanuit de vleesveesector. Een deel van deze bezwaarmakers heeft ook een beroep
gedaan op de knelgevallenregeling, deze bezwaarmakers ontvangen één besluit waarin
de zaken tezamen worden beoordeeld. RVO.nl heeft met veel bezwaarmakers procesafspraken
gemaakt.

Wat betreft de vraag over de milieuvergunning als voorwaarde voor de startersregeling
(onderdeel van de knelgevallenvoorziening in het fosfaatrechtenstelsel) is het zo
dat voor het verkrijgen van extra fosfaatrechten de ondernemer dient te beschikken
over een vóór 2 juli 2015 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een
bedrijf voor het houden van melkvee of een vóór 2 juli 2015 ingediende melding als
bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van
melkvee. Deze omgevingsvergunning of melding Activiteitenbesluit dient verstrekt te
zijn aan of gemeld te zijn door de landbouwer (natuurlijke persoon, rechtspersoon
of het samenwerkingsverband dat enige vorm van landbouw uitoefent op het bedrijf).
Het kan hierbij niet gaan om een doorstart of voorzetting van een bestaand bedrijf.

Het bedrijfsovernamefonds jonge boeren ondersteunt jonge boeren om de overname van
het gezinsbedrijf en investeringen in innovatie te financieren. Aankoop van extra
fosfaatrechten wordt uitgesloten van het fonds vanwege het prijsopdrijvende effect.
Voor de invulling van het bedrijfsovernamefonds verwijs ik verder naar mijn brief
van 9 januari jl. aan uw Kamer (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 70).

De leden van de CDA-fractie vinden het goed dat is toegezegd dat vóór september een
voorstel aan de Kamer wordt gestuurd om de excretieforfaits te actualiseren. Deze
leden vragen of en op welke termijn de forfaitaire waarden voor de andere sectoren
kunnen worden onderzocht en beoordeeld. Zij vragen ook om een tijdlijn om te komen
tot een wijzigingsvoorstel dat het mogelijk maakt om een deel van de rechten die verleasd
worden in de melkveehouderij niet af te romen.

Het advies over de actualisatie van de forfaitaire normen omvat alle sectoren in de
veehouderij.

Zoals aangekondigd in de Kamerbrief van 24 mei 2019 (Kamerstuk 33 037, nr. 355) en bevestigd in het wetgevingsoverleg van 29 mei jl. onderzoek ik of ik – indien
het aantal rechten onder het plafond is – een aantal aanpassingen kan doorvoeren ten
aanzien van het leasen van fosfaat- en dierrechten. Ik kijk dan bijvoorbeeld naar
de mogelijkheden om voor een beperkt deel van de rechten die een veehouder bezit,
verlease zonder afroming mogelijk te maken (motie van de leden Geurts en Lodders,
Kamerstuk 33 037, nr. 317).

Indien het aantal rechten onder het plafond is en duidelijk is of er mogelijkheden
zijn om verlease zonder afroming mogelijk te maken, zal ik een wijziging daarvoor
meenemen in de aanpassing van de Meststoffenwet in lijn met de Beleidsregel fosfaatrechten
jongvee. Deze wijziging bereid ik nu al voor.

De leden van de CDA-fractie vragen ten aanzien van het monitoren van fosfaatrechten
in het vleesvee hoe en op welke termijn de Minister verwacht dit vorm te geven, en
of deze monitoring niet nodig is voor in de gesprekken met de Europese Commissie hierover.

De fosfaatrechtenmarkt wordt in den brede gemonitord. Als onderdeel daarvan monitort
RVO.nl de actuele omvang van het op elk bedrijf berustende fosfaatrecht. Indien fosfaatrechten
worden overgedragen, wordt dit immers geregistreerd door RVO.nl. Fosfaatrechten zijn
nodig voor melkvee in de zin van de Meststoffenwet. Jongvee in de zoogkoeienhouderij
dat bestemd is om een kalf te krijgen valt daar ook onder en betreft melkvee in de
zin van de Meststoffenwet. De fosfaat- en stikstofexcretie van dit jongvee valt alleen
niet onder de productieplafonds voor de melkveehouderij maar onder het plafond «overig».
Het CBS berekent de feitelijke fosfaat- en stikstofproductie. Bij het monitoren wil
ik in afstemming met de WUR en het CBS bekijken op welke manier we inzichtelijk kunnen
maken welke fosfaatrechten worden benut in de melkveehouderij en welke fosfaatrechten
worden benut in de zoogkoeienhouderij. Het klopt dat een goede monitoring zeer bruikbaar
is in de gesprekken met de Europese Commissie.

De leden van de CDA-fractie hebben ook nog vragen over de opkoopregeling fosfaatreductie
in 2017. Tijdens de Regeling fosfaatreductie en de opkoopregeling in 2017 is er € 0,18
per liter melk ingehouden. Deze leden hebben begrepen dat het hiermee geïnde geld
niet geheel besteed is. Kan de Minister aangeven wat er precies is gebeurd of gaat
gebeuren met niet bestede middelen?

De middelen die zijn ingehouden zijn besteed aan het uitbetalen van de bonussen die
ook vanuit deze Regeling verkregen konden worden en aan de uitvoering van deze Regeling.
Omdat op dit moment nog juridische procedures lopen en in sommige gevallen nog heffingen
geïnd moeten worden, is nog niet duidelijk of er uiteindelijk nog middelen over zullen
blijven. Als dit het geval is zal ik op dat moment in overleg met de sector besluiten
hoe deze middelen besteed zullen worden.

Nu de openstelling van de fosfaatbank is uitgesteld denken de leden van de CDA-fractie
dat het goed is om de regels rondom uitgifte uit de fosfaatbank opnieuw te bekijken.
De huidige regelgeving stelt dat jonge melkveehouders die maximaal vijf jaar melkveehouder
zijn, gebruik kunnen maken van de fosfaatbank. De eerste periode, waarin jonge boeren
samen met hun ouders in maatschap zitten, is niet de meest lastige periode. Met name
na de overname zouden jonge boeren een steuntje in de rug moeten krijgen. Deze leden
denken dat het bedrijfsovername zou bevorderen als de maximale termijn van vijf jaar
heroverwogen wordt. Is de Minister bereid om dit jaar te bekijken of de eisen die
gesteld worden aan uitgifte uit de fosfaatbank wel aansluiten bij de huidige praktijk
in de melkveehouderij? En zou de Minister kunnen aangeven hoeveel jonge boeren potentieel
binnen de regeling met de huidige definitie (tot vijf jaar) vallen?

Het is mij bekend dat jonge landbouwers van mening zijn dat de 5 jaarstermijn bij
de definitie van jonge landbouwers bij de fosfaatbank onwenselijk is omdat jonge landbouwers
een ondersteuning vanuit de fosfaatbank pas nodig hebben indien zij geheel zelfstandig
zijn en dit gemiddeld 10 jaar na overname is. Ik ben bereid opnieuw te bekijken of
ik de definitie van jonge landbouwers voor wat betreft de fosfaatbank aan kan passen,
en de 5 jaarstermijn bij de definitie van jonge landbouwers los kan laten. Ik zal
dit betrekken bij de herziening van de regeling mede naar aanleiding van moties van
uw Kamer (Kamerstuk 33 037, nrs. 333, 315 en 318).

Daarnaast hebben de leden van de CDA-fractie zorgen over de voorwaarde van grondgebondenheid.
Is de Minister bereid om grondgebondenheid uit te breiden met grond die bij het bedrijf
betrokken wordt door voermestcontracten, zoals natuurlijk grasland voor extensief
agrarisch gebruik of akkerbouwgronden?

Een melkveehouder is nu grondgebonden wanneer alle mest die op het bedrijf wordt geproduceerd
kan worden geplaatst op de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Op
verschillende manieren wordt grondgebondenheid in de melkveehouderij gestimuleerd.
In het kader van het fosfaatrechtenstelsel zijn grondgebonden boeren vrijgesteld van
een generieke korting en komen zij in aanmerking voor fosfaatrechten die in de vorm
van een ontheffing worden verleend uit de fosfaatbank. Ook maakt de wet grondgebonden
groei het voor niet-grondgebonden boeren onmogelijk om uit te breiden zonder hierbij
extra grond te verwerven.

Door het begrip grondgebonden groei uit te breiden met voer-mestcontracten is het
voor niet-grondgebonden bedrijven mogelijk uit te breiden zonder extra grond te verwerven
(tot wel 26%, zie ook Kamerstuk 33 037, nr. 281), mits zij ook de beschikking krijgen over de extra benodigde fosfaatrechten. Ook
zouden meer bedrijven aanspraak kunnen maken op fosfaatrechten uit de fosfaatbank
en vrijgesteld worden van een eventuele generieke korting in de toekomst.

De voorgestelde uitbreiding van de definitie grondgebondenheid zorgt er daarmee alleen
op papier voor dat meer bedrijven grondgebonden zijn, zonder dat dit ertoe leidt dat
meer bedrijven de door hen geproduceerde mest op de tot het bedrijf behorende landbouwgronden
kunnen plaatsen.

Ik heb daarom in bovengenoemde Kamerbrief aangegeven het begrip grondgebondenheid
niet uit te breiden met voeder-mestovereenkomsten.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de Minister inzake
de stand van zaken met betrekking tot de fosfaatrechten en bijbehorende bijlagen.
Hierover hebben de leden nog enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de D66-fractie lezen dat er een lichte overschrijding is van het stikstofproductieplafond
voor de melkveesector en maken zich hier zorgen over. Wordt er toegewerkt naar bepaling
van stikstofexcretie op bedrijfsniveau? Er zijn inmiddels al aanvullende maatregelen
genomen om de hoeveelheid fosfaatrechten terug te brengen. Kan de Minister inzicht
geven in de hoeveelheid afgeroomde fosfaatrechten tot en met mei 2019?

Zoals ik uw Kamer heb laten weten heeft de CDM een advies uit gebracht in het kader
van de bedrijfsspecifieke verantwoording (Kamerstuk 33 037, nr. 355). Ik volg het advies van de CDM op en zal de CDM vragen om de voor- en nadelen van
de vier opties van bedrijfsspecifieke verantwoording nader te duiden en zoveel mogelijk
te kwantificeren. Het bepalen van stikstofexcretie op bedrijfsniveau is hier onderdeel
van, waarbij ook nadrukkelijk breder wordt gekeken naar kringloopefficiëntie. De definitieve
cijfers over de fosfaat- en stikstofexcretie over 2018, waarover ik uw Kamer op 28 juni
jl. heb geïnformeerd (Kamerstuk 33 037, nr. 358), laten zien dat de stikstofexcretie net onder het nationale plafond blijft. Voor
de melkveesector is er nog sprake van een lichte overschrijding, maar lijkt de trend
wel dalende. Ik hou hier nadrukkelijk de vinger aan de pols en blijf met de sector
in gesprek over de maatregelen die zij kunnen nemen en hebben aangekondigd teneinde
de stikstofproductie door melkvee naar beneden te brengen.

Wat betreft de vraag over het aantal afgeroomde fosfaatrechten kan ik u melden dat
in 2018 ruim 422.000 fosfaatrechten zijn afgeroomd. In 2019 zijn tot en met mei bijna
65.000 rechten afgeroomd. Ruim de helft van deze rechten zijn afgeroomd in de maand
mei, toen het voornemen tot ophoging van het afromingspercentage bij overdracht bekend
werd gemaakt.

In de brief stelt de Minister dat de sector haar verantwoordelijkheid neemt om fosfaatexcretie
te verlagen met inzet op kennis en bewustwording en op algemene voer-management maatregelen
die de melkveehouderij kan nemen. De leden van de D66-fractie delen het standpunt
van de Minister dat het een goede zaak is dat de sector haar verantwoordelijkheid
neemt, maar vragen zich tevens af wat de uiteindelijke haalbaarheid van de plannen
is. Kan de Minister inzicht verschaffen in de te behalen verlaging van fosfaat- en
stikstofexcretie via dit spoor? Verder lezen de leden in de Sectoraanpak terugdringen
stikstofproductie dat het tankmelkureumgehalte wordt gezien als één van de indicatoren
om te sturen op stikstofgehalte op bedrijfsniveau. Op welke manier zijn deze gecorreleerd?
In hoeverre wordt het eiwit-, vet- en lactosegehalte in melk en in ruwvoeder meegenomen
op bedrijfsniveau om het stikstofgehalte te bepalen? Wordt de forfaitaire waarde van
0,97 gram fosfor per liter melk herzien? Deze hebben begrepen dat fosfor in melk goed
is in te schatten met een formule gebaseerd op het vet-, eiwit- en lactosegehalte.

De sectoraanpak richt zich voornamelijk op het omlaag brengen van de stikstofexcretie.
De fosfaatexcretie bevindt zich immers al ruim onder het plafond. Met het voerspoor
in 2017 heeft de sector laten zien dat het mogelijk is de fosfaatexcretie naar beneden
te brengen. Ook wat betreft stikstofproductie liggen hier mogelijkheden.

Het tankureumgehalte is inderdaad een indicator voor de stikstofproductie en nadrukkelijk
bedoeld om het gesprek met melkveehouders aan te gaan. Het kan fungeren als een indicator
om de eigen situatie te vergelijken met andere melkveehouders. Door op landelijk en
regionaal niveau inzichtelijk te maken hoe men scoort ten opzichte van collega’s kan
het gesprek gevoerd worden wat de mogelijkheden zijn voor een melkveehouder om hier
beter op te scoren.

De manieren om gehaltes van eiwit, vet en lactose in voer/melk mee te nemen voor de
verantwoording op bedrijfsniveau zijn onderdeel van het traject bedrijfsspecifieke
verantwoording fosfaatrechten. Ik zal uw Kamer na de zomer informeren over de verdere
uitwerking van dit traject naar aanleiding van het zojuist verschenen advies.

De forfaitaire waarde van 0,97 gram fosfor per liter melk is door de CDM meegenomen
in het advies over de actualisatie van de forfaitaire normen.

De leden van de D66-fractie lezen dat de Minister het advies van Ecorys overneemt
om de ontwikkelingen op de fosfaatrechtenmarkt te monitoren en zijn van mening dat
dit een goede beslissing is. Er wordt halfjaarlijks over de stand van zaken gerapporteerd.
Worden dit rapport en de bijbehorende adviezen gedeeld met de Kamer? Wanneer wordt
het eerste rapport verwacht?

Het rapport met bijbehorende adviezen van de hoogleraar zal ik delen met uw Kamer.
Het eerste rapport verwacht ik rond januari 2020.

De Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) stelt voor om de voor- en nadelen
van vier opties voor bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten nader te
duiden en zo veel mogelijk te kwantificeren. De leden van de D66-fractie zijn blij
te lezen dat de inzet van de Minister is om te onderzoeken hoe het fosfaatrechtenstelsel
kringlooplandbouw kan stimuleren. Kan de Minister toelichten welk tijdpad ze hiervoor
gaat volgen en wanneer de Kamer de eerste resultaten en conclusies kan verwachten?
Is de Minister tevens van mening dat de gewijzigde motie van het lid De Groot c.s.
(Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 59) hiermee nog niet volledig is uitgevoerd, aangezien er nog geen norm is ontwikkeld
voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau? Welke stappen worden er genomen om deze
norm verder te ontwikkelen?

De opzet van dit traject wordt deze zomer samen met de Commissie Deskundigen Meststoffenwet
(CDM) en sectorvertegenwoordiging nader uitgewerkt. De nadere analyse zal de rest
van dit jaar in beslag nemen en naar verwachting ook het eerste deel van 2020. Onderdeel
van deze analyse is het onderzoeken van manieren om kringlooplandbouw te stimuleren.
In het advies van de CDM is al kort ingegaan op de mogelijkheden om kringloopefficiëntie
op bedrijfsniveau te meten. In het advies stelt de CDM vast dat bij bedrijfsspecifieke
verantwoording van fosfaatexcreties bedrijven met weinig land (hoge melkproductie
per hectare) en geen weidegang, de meeste vrijheidsgraden hebben om de fosforgehaltes
in het rantsoen te verlagen en de fosfaat-efficiëntie van de melkproductie te verhogen.
Grondgebonden melkveehouderijbedrijven die weidegang toepassen hebben juist weinig
mogelijkheden om de fosforgehaltes in het rantsoen te verlagen en de fosfaat-efficiëntie
van de melkproductie te verhogen. Grondgebonden bedrijven zouden mogelijk worden benadeeld
indien zij bedrijfsspecifieke verantwoording van de excreties moeten toepassen. Dit
zou een onwenselijk effect zijn. De leden van de D66-fractie stellen terecht vast
dat de genoemde motie daarmee op dit moment nog niet volledig is uitgevoerd. Het ontwikkelen
van een norm zal in het vervolgtraject door de CDM worden meegenomen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met zorg de brief van de Minister inzake
de stand van zaken met betrekking tot de fosfaatrechten en de bijlagen daarbij gelezen.
Deze leden hebben vooral veel vragen over de effecten van het fosfaatrechtenstelsel
op de biologische sector maar zullen ook op de uitspraak van de Raad van State over
het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ingaan.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben zorgen over de uitkomsten van de Kwartaalrapportage
fosfaat- en stikstofexcretie door Nederlandse veestapel van het Centraal Bureau voor
de Statistiek (CBS). Hierin staat dat er een lichte overschrijding van het stikstofproductieplafond
voor de melkveesector is en dit ook zorgt voor een overschrijding van het nationale
stikstofproductieplafond. Dit is een zorgelijke ontwikkeling, zeker ook in relatie
tot de uitspraak van de Raad van State over het PAS. Deze leden zijn ervan overtuigd
dat wanneer de fosfaatproblematiek op de juiste manier bekeken zou worden ook het
stikstofprobleem minder groot zou zijn. Kan de Minister reflecteren op de onderlinge
samenhang tussen beide problemen? Welke ideeën heeft zij over hoe zij deze integraal
kan oplossen?

Deze twee problematieken hebben inderdaad een relatie met elkaar. In het kader van
de fosfaat- en stikstofproblematiek gaat het onder meer om de geproduceerde hoeveelheid
fosfaat en stikstof door de veehouderij. Of simpel gezegd: hetgeen onder de staart
vandaan komt. Voor het PAS gaat het om de depositie die deze meststoffen en andere
bronnen van stikstofproductie vervolgens veroorzaken. De omvang van deze depositie
hangt onder andere af van de stal waarin de dieren staan en de manier waarop mest
wordt toegepast op het land. Natuurlijk betekent een vergroting van de mestproductie
ook een mogelijke vergroting van de depositie. Via de stelsels van productierechten
stuur ik op de omvang van de stikstof- en fosfaatproductie van de veehouderij in Nederland
in lijn met de vastgestelde plafonds. Dat zal ik onverkort blijven doen. Ook de andere
maatregelen in kader van het mestbeleid gericht op stikstof zet ik door. In het zoeken
naar een oplossing voor het wegvallen van het PAS zullen alle opties, ook diegenen
die samenhangen met het mestbeleid, worden bezien.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn ervan overtuigd dat veel biologische melkveehouders
de koplopers zijn op het gebied van kringlooplandbouw. Helaas wordt juist deze groep
hard getroffen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Er wordt inmiddels
gesproken over tientallen biologische melkveehouders die (gaan) omvallen door dit
systeem. Erkent de Minister dat juist biologische en omschakelende melkveehouders
onevenredig hard geraakt worden door invoering van het fosfaatrechtenstelsel? Kan
de Minister uiteenzetten wat de gevolgen van de invoering van dit stelsel zijn voor
de biologische sector? Hoeveel biologische melkveehouders hebben een verzoek om ontheffing
ingediend bij RVO? Hoeveel biologische melkveehouders dreigen om te vallen door de
invoering van het stelsel en het recente doorhalen van de rechten uit de fosfaatbank?
Erkent de Minister dat het doorhalen van de rechten die in de fosfaatbank zaten, en
die ten goede zouden komen aan (jonge) voorlopers, biologische boeren extra benadeelt?

Biologische melkveehouders zijn vrijwel allemaal grondgebonden en daarmee uitgesloten
van de doorgevoerde generieke korting bij de toebedeling van de fosfaatrechten. Daarnaast
stimuleert de fosfaatbank de grondgebonden melkveehouderij. Het feit dat via de fosfaatbank
nog geen ontheffingen zijn verleend aan grondgebonden boeren, als gevolg van het te
veel aan fosfaatrechten in de markt, betreur ik maar zie ik niet als een extra benadeling,
aangezien niet-grondgebonden boeren sowieso niet voor de fosfaatbank in aanmerking
komen.

Biologische boeren hebben zich in verschillende samenstellingen georganiseerd en verzoeken
ingediend tot vrijstelling van het fosfaatrechtenstelsel. Ik heb al eerder aangegeven
hier niet in mee te gaan omdat de borging van het fosfaatrechtenstelsel daarmee in
gevaar komt. Ik heb geen zicht op het aantal bedrijven dat specifiek als gevolg van
de invoering van het fosfaatrechtenstelsel omvalt. Een dergelijk direct verband is
moeilijk te onderscheiden van andere zaken waardoor een bedrijf in de problemen komt.

De leden van de GroenLinks-fractie herinneren de Minister eraan dat op 4 juni 2019
de stichting SOS Bioboeren een breed gedragen verzoek voor ontheffing bij de Minister
heeft ingediend. De Minister heeft in een persoonlijk gesprek met deze boeren aangegeven
de mogelijkheden te onderzoeken om deze groep voorlopers te ontheffen. Is de Minister
voornemens het verzoek met zorg te behandelen en de uitkomsten van dit onderzoek te
delen met zowel SOS Bioboeren als de Kamer? Op welke termijn is zij van plan een reactie
te geven?

De leden van de GroenLinks-fractie hebben daarnaast zorgen over een mogelijk tekort
aan biologische mest door het fosfaatrechtenstelsel. Erkent de Minister dat dit tekort
aan biologische mest ontstaat en dat dit ook problematisch is voor de biologische
akkerbouw? Kan de Minister onderzoeken wat de gevolgen zijn van de fosfaatwetgeving
voor het mesttekort binnen de biologische akkerbouw?

De biologische grondgebonden melkveehouderij is in lijn met mijn visie van de kringlooplandbouw,
waar mogelijk zal ik daarom de biologische melkveehouderij stimuleren bijvoorbeeld
door middel van de fosfaatbank. Maar ook de biologische melkveehouderij valt onder
het fosfaatproductieplafond voor de melkveehouderij, daarom is de biologische melkveehouderij
niet uitgezonderd van het fosfaatrechtenstelsel.

De biologische melkveehouderij heeft mij al meerdere keren verzocht om vrijstelling
van het fosfaatrechtenstelsel. Over de biologische sector en het fosfaatrechtenstelsel
is al meermaals met uw Kamer van gedachten gewisseld.

De situatie omtrent de biologische melkveehouderij is niet gewijzigd. Ik heb het ontheffingsverzoek
in behandeling genomen, maar deel de in de vraag opgenomen weergave van het gesprek
d.d. 4 juni 2019 niet. Het buiten het stelsel brengen van deze categorie melkveehouders
zou betekenen dat de huidige borging van het sectorale fosfaatproductieplafond wordt
losgelaten zonder dat gezegd kan worden dat de omstandigheid van een biologische bedrijfsvoering
als zodanig een nadeel oplevert voor de toekenning van rechten onder het fosfaatrechtenstelsel.
Mede gelet op het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, de staatssteungoedkeuring
van het fosfaatrechtenstelsel en de (verwachte) derogatiebeschikking kan dat niet
aan de orde zijn. Overigens zullen biologische bedrijven vaak grondgebonden zijn,
waardoor de initiële generieke korting van 8,3% niet op hen van toepassing is geweest.
Dit betekent dat als deze bedrijven sinds 2 juli 2015 niet zijn gegroeid, en geen
sprake is van bijzondere omstandigheden, zij beschikken over voldoende fosfaatrechten
om hun bedrijfsvoering voort te zetten.

Voor de positionering van de biologische melkveehouderij binnen het fosfaatrechtenstelsel
verwijs ik verder naar de aanbiedingsbrief bij het wetsvoorstel van 8 september 2016
(Kamerstuk 33 979, nr. 141). Hierin wordt aangegeven dat de Europese Commissie voor het mestproductieplafond,
(in termen van stikstof en fosfaat), geen onderscheid maakt naar biologisch of gangbaar,
grondgebonden of niet-grondgebonden of naar de afzet van de geproduceerde mest.

Daarnaast hebben de leden van de GroenLinks-fractie nog enkele vragen over wat de
Minister vindt van de biologische sector als koploper van de kringlooplandbouw. Denkt
zij dat er geleerd kan worden van de biologische sector voor de uitvoering van de
kringlooplandbouw? Deelt de Minister de mening dat zij ervoor moet waken dat wetgeving
negatieve effecten voor deze sector heeft? Is de Minister bereid te onderzoeken of
nog meer wetgeving nadelig uitpakt voor de biologische sector? Is zij bereid stappen
te nemen om zulke beknellingen op te heffen, zeker in het licht van haar ambities
op het gebied van kringlooplandbouw?

Ik denk dat zowel op biologische als op gangbare bedrijven lessen geleerd kunnen worden
die zeer waardevol kunnen zijn bij de transitie naar kringlooplandbouw. Zoals aangegeven
is het fosfaatrechtenstelsel ook van toepassing op biologische melkveehouders en wordt
in het fosfaatrechtenstelsel al rekening gehouden met grondgebonden melkveehouders,
en daarmee ook met de meeste biologische melkveehouders.

Tot slot vragen de leden van de GroenLinks-fractie de Minister of zij de gevolgen
voor de biologische sector van de recente uitspraak van de Raad van State ten aanzien
van het PAS en de vergunningsplicht die hierdoor geldt voor weiden en bemesten onderzoekt.
Is zij bereid de Kamer hierover te informeren?

Op basis van de uitspraak van de Raad van State is er in beginsel een vergunning nodig
voor het weiden van vee en het bemesten van gronden. De consequenties van de uitspraak
zijn voor de biologische sector gelijk aan die voor andere bedrijven. De invulling
van deze vergunningplicht vergt een zorgvuldige inhoudelijke onderbouwing, waaraan
de bevoegde instanties de komende periode zullen werken. Voor aanvang van het volgende
beweidings- en bemestingsseizoen wordt alles op alles gezet om een aanpak beschikbaar
te hebben voor de legalisering van beweiden en bemesten, zoals ik ook heb aangegeven
in mijn brief met een nadere reactie naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (Kamerstuk 32 670, nr. 147).

Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de brief
van de Minister inzake de stand van zaken met betrekking tot de fosfaatrechten. Zij
hebben daarover de volgende vragen en opmerkingen.

De leden van de PvdA-fractie hebben inmiddels ingestemd met het wetsvoorstel dat diende
om het afroompercentage van 10% naar 20% te verhogen. Zij zien in dat met het afroompercentage
van 10% onvoldoende fosfaatrechten uit de markt genomen konden worden. Evenwel vragen
zij zich af in hoeverre het percentage van 20% gevolgen gaat hebben voor de omvang
van de handel in fosfaatrechten. Acht de Minister het mogelijk dat door dit hogere
percentage de handel in fosfaatrechten minder aantrekkelijk wordt en dat daardoor
weliswaar een relatief groter deel van de verhandelde fosfaatrechten wordt afgeroomd
maar dat in absolute getallen niet meer fosfaatrechten worden afgeroomd, temeer daar
de Minister een toekomstige verlaging van het percentage in het vooruitzicht heeft
gesteld? Zo ja, hoe monitort de Minister dit? Zo nee, waarom acht zij dit niet mogelijk?

Hoeveel gevolgen het afromingspercentage van 20% gaat hebben voor de omvang van de
handel in fosfaatrechten in de markt moet nog blijken. De verhoging van het afromingspercentage
kan de handel in fosfaatrechten minder aantrekkelijk maken, maar ik verwacht niet
dat in 2019 significant minder fosfaatrechten worden verhandeld dan zonder dit wetsvoorstel
het geval zou zijn geweest. Het aanbod van fosfaatrechten zal naar verwachting niet
significant afnemen omdat dit aanbod vooral komt van stoppende landbouwers en latente
ruimte. Een landbouwer die is gestopt met zijn bedrijfsvoering zal niet alsnog zijn
bedrijfsvoering willen voortzetten omdat het afromingspercentage is verhoogd naar
20%. De redenen om te stoppen blijven immers onverlet. Gezien de waarde van de fosfaatrechten
zal een stoppende landbouwer zijn fosfaatrechten niet onbenut willen laten en dus
overdragen. De vraag naar fosfaatrechten zal naar verwachting evenmin significant
afnemen omdat landbouwers nog in 2019 de mestboekhouding sluitend moeten maken. Hierdoor
is het niet mogelijk om het aanschaffen van fosfaatrechten uit te stellen tot het
volgende kalenderjaar. In mijn brief aan uw Kamer (Kamerstuk 33 037, nr. 355) heb ik daarnaast aangekondigd dat een verlaging van het afromingspercentage naar
10% niet eerder aan de orde zal zijn dan in 2020.

Acht de Minister het mogelijk dat indien met het huidige percentage onvoldoende fosfaatrechten
worden afgeroomd, een percentage van nog hoger dan 20% moet worden vastgesteld? Zo
ja, waarom? Zo nee, waarom niet? Kan doorberekend worden wat de te verwachten effecten
(in volumes afroming en op de prijzen) zijn als het percentage wordt verhoogd naar
30%, 40% of 50%?

Zoals ik uw Kamer al heb laten weten (Kamerstuk 33 037, nr. 355) zal ik overwegen het afromingspercentage in het najaar van 2019 verder te verhogen
indien blijkt dat het afromingspercentage van 20% onvoldoende zoden aan de dijk zet.
Het doorrekenen van een verdere verhoging van het afromingspercentage acht ik niet
zinvol omdat ook hierbij slechts gebruik kan worden gemaakt van aannames. Ik monitor
de daadwerkelijke effecten van de huidige verhoging van het afromingspercentage en
zal daar vervolgens op anticiperen.

De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat het fosfaatrechtenstelsel zoals dat
nu vormgegeven is onrechtvaardig uitpakt: stoppende verkopende ondernemers kunnen
hoge bedragen binnenhalen terwijl startende en uitbreidende ondernemers gebukt gaan
onder de hoge verwervingskosten. Kan de Minister hierop ingaan?

Het doel van het fosfaatrechtenstelsel is de beheersing van de productie van dierlijke
mest van melkvee. Het profijt dat stoppende boeren kunnen hebben is een consequentie
van het fosfaatrechtenstelsel met verhandelbare rechten.

In het kader van de knelgevallenregeling (artikel 72 Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet)
wordt rekening gehouden met startende ondernemers, ik verwijs hiervoor naar (Kamerstuk
33 037, nrs. 285 en nrs. 308).

Mocht blijken dat ondanks het hogere afroompercentage het aantal fosfaatrechten nog
steeds niet substantieel vermindert, hoe gaat de Minister dan nog voorkomen dat er
een generieke korting wordt opgelegd? Acht de Minister in dit geval een ander systeem
dan fosfaatrechten wenselijk om alsnog het beoogde doel van minder fosfaatrechten
te behalen? Zo ja, aan welke mogelijkheden valt daarbij te denken? Zo nee, waarom
niet?

De leden van de PvdA-fractie beseffen dat de in 2018 afgeroomde fosfaatrechten vervallen
zijn verklaard. De Minister schetst dat wanneer de hoeveelheid fosfaatrechten afdoende
is teruggebracht dat «dan de weg vrij is om maatregelen te nemen die bijdragen aan
het toekomstperspectief van de sector» (p. 5 van de brief van de Minister). Welke
maatregelen staan de Minister voor ogen?

Het verhogen van het afromingspercentage bij de overdracht van fosfaatrechten helpt
bij het reduceren van het aantal fosfaatrechten waardoor een nieuwe generieke korting
kan worden voorkomen. Ik verwacht met deze maatregel het aantal fosfaatrechten uiterlijk
1 januari 2020 onder het sectorale plafond voor de melkveehouderij te hebben gebracht.
Afgezien van de generieke korting kan het verminderen van het aantal fosfaatrechten
in de markt niet door middel van een ander systeem worden behaald. Daarnaast acht
ik rust in de sector van groot belang, zodat ik maatregelen kan nemen die bijdragen
aan het toekomstperspectief van de sector. Dit betreft maatregelen in de context van
het fosfaatrechtenstelsel die perspectief geven aan de landbouwer en ruimte bieden
voor ondernemerschap. Zo kunnen de rechten die worden afgeroomd nadat het aantal fosfaatrechten
is teruggebracht tot onder het plafond, worden benut via de fosfaatbank. Ook is het
dan mogelijk om de excretieforfaits te actualiseren zonder dat dit leidt tot een overschrijding
van het fosfaat- en/of stikstofplafond (motie van de leden Lodders en Geurts, Kamerstuk
35 208, nr. 12). Bij de actualisering zal ik tevens kijken naar het zogenaamde «knikje» aan de bovenkant
van de tabel (toezegging tijdens het AO van 16 november 2017 aan het lid De Groot
van D66, Kamerstuk 33 037, nr. 233) en naar de ondergrens van de tabel in relatie tot zeldzame runderrassen (motie van
de leden De Groot en Dik-Faber, Kamerstuk 35 208, nr. 13). Ook onderzoek ik of ik – indien het aantal rechten onder het plafond is – een aantal
aanpassingen kan doorvoeren ten aanzien van het leasen van fosfaat- en dierrechten.
Ik kijk dan bijvoorbeeld naar de mogelijkheden om voor een beperkt deel van de rechten
die een veehouder bezit, verlease zonder afroming mogelijk te maken (motie van de
leden Geurts en Lodders, Kamerstuk 33 037, nr. 317).

De leden van de PvdA-fractie zouden in het verband van het toekomstperspectief van
de sector bijzondere aandacht willen vragen voor de biologische melkveehouderij. Hoewel
die sector niet bijdraagt aan de fosfaatproblematiek vallen ook zij immers onder het
fosfaatrechtenstelsel. De Minister heeft in haar brief (p.7) al aangekondigd dat zij
laat onderzoeken hoe het fosfaatrechtenstelsel kringlooplandbouw kan stimuleren. Op
welke termijn kan de Kamer de resultaten van dit onderzoek tegemoetzien?

Recent is het advies van de CDM inzake de bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten
aan uw Kamer gestuurd. Ik heb toegezegd dat ik als onderdeel van de verdere uitwerking
van dit advies zal laten onderzoeken of het mogelijk is met het fosfaatrechtenstelsel
kringlooplandbouw te stimuleren. De opzet van dit traject wordt deze zomer samen met
de CDM en sectorvertegenwoordiging nader uitgewerkt. De nadere analyse zal de rest
van dit jaar in beslag nemen en naar verwachting ook het eerste deel van 2020.

Kent de Minister de huidige situatie waarin biologische melkveehouders zich bevinden?
Is het haar bekend dat er bio-boeren zijn die op de datum van aankondiging van het
stelsel in 2015, de peildatum, hun bedrijf nog niet op het niveau hadden waar zij
wel op geïnvesteerd hebben? En dat zij derhalve rechten moesten kopen die voor de
biologische sector bijna niet terug te verdienen zijn? Hoe kan worden voorkomen dat
juist deze boeren, die een bijdrage leveren aan de gewenste kringlooplandbouw, noodgedwongen
hun bedrijf moeten staken? Daarbij komt, zo menen de leden van de PvdA-fractie, dat
juist deze biologische melkveehouders door het doorhalen van de rechten uit de fosfaatbank
getroffen zijn. Zij hadden immers hun hoop erop gevestigd dat zij tenminste een deel
van die rechten zouden gaan krijgen. Erkent de Minister dit probleem? Zo ja, wat gaat
zij daaraan doen? Zo nee, waarom niet? Acht de Minister het mogelijk om op het gebied
van fosfaat, en waar nodig andere dossiers, een tweesporenbeleid toe te passen om
te voorkomen dat de biologische sector, als voorlopers op het gebied van kringlooplandbouw,
de dupe worden van generiek beleid? Acht u het mogelijk om aan afgeroomde rechten
die opnieuw worden uitgegeven voorwaarden te verbinden, bijvoorbeeld dat ze alleen
worden uitgegeven aan ondernemers die de principes van kringlooplandbouw volgen?

Ik verwijs hierbij naar het antwoord op een soortgelijke vraag van leden van de GroenLinks-fractie.
Ik betreur het dat het nog niet mogelijk is geweest de fosfaatbank open te stellen.
Het is mijn inzet om door middel van het verhogen van het afromingspercentage het
aantal rechten versneld onder het productieplafond te brengen waarna er ruimte ontstaat
om de fosfaatbank te openen. De rechten die worden afgeroomd – nadat het totaal aantal
rechten voor de melkveehouderij onder het plafond is gekomen – kunnen dan worden uitgegeven
aan (jonge) grondgebonden boeren in de vorm van ontheffingen.

Ik acht het stimuleren van grondgebonden boeren in lijn met mijn visie van de kringlooplandbouw.
Daarnaast ontziet het fosfaatrechtenstelsel zoals gezegd grondgebonden boeren reeds
door hen te vrijwaren van een generieke korting.

De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat ook de belangen van de biologische
sector meegenomen moeten worden in het beleid met betrekking tot fosfaatreductie.
Kan de Minister aangeven op welke manier, en in welke overleggen, de belangen van
de biologische sector mee worden genomen in haar uitvoeringsagenda kringlooplandbouw?

Binnen het fosfaatrechtenstelsel is geen uitzondering voor de biologische sector gemaakt.
Dit vanwege het feit dat ook de fosfaatproductie vanuit de biologische sector meetelt
onder het fosfaatplafond. Wel is bij de toekenning de opgelegde korting van 8,3% niet
toegekend aan grondgebonden bedrijven en worden rechten die, nadat het aantal rechten
in de markt is teruggebracht tot onder het plafond, in de fosfaatbank terecht komen
via ontheffingen aan (jonge) grondgebonden boeren toegekend.

Mijn realisatieplan is bedoeld voor de gehele agrarische sector, zowel biologische
bedrijven als niet biologische bedrijven. Het gaat om een beweging in den brede om
in te zetten op kringlooplandbouw. Vertegenwoordigers uit en kenners van de biologische
sector zijn zowel in de aanloop naar de visie als in de voorbereiding op het realisatieplan
aanwezig geweest bij voorbereidende bijeenkomsten en de biologische sector is ook
aanwezig in de klankbordgroep die ik heb ingesteld om te reflecteren op de vertaling
van de visie naar de praktijk.

Vragen en opmerkingen van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben kennisgenomen van de brief van
de Minister over de stand van zaken met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel.
Deze leden zien het fosfaatrechtenstelsel en de aanpassingen die hieraan moeten worden
gedaan omdat het nog altijd niet blijkt te voldoen, als het zoveelste voorbeeld van
trucjes die verzonnen worden om de uitwassen van een onhoudbaar systeem te beteugelen.

Gelet op alle doelen waar we voor staan op het gebied van natuur, milieu, klimaat,
biodiversiteit en dierenwelzijn, is het krampachtig vast proberen te houden aan het
huidige aantal dieren in de Nederlandse veehouderij volgens de leden van de Partij
voor de Dieren-fractie zeer onverstandig en kortzichtig, alsook oneerlijk naar veehouders
die daardoor nog altijd geen duidelijkheid hebben over hun toekomst. Door de problemen
niet integraal te benaderen, maar telkens (te) scherp te sturen op het halen van één
bepaald doel, ontstaat er een groot risico dat doelen op andere gebieden niet alleen
niet worden behaald, maar zelfs worden tegengewerkt. Het telkens maar verder opvoeren
van de melkproductie per koe is daar een voorbeeld van, net als het verder ophokken
van dieren in emissiearme stalsystemen, waardoor hun natuurlijke gedrag en natuurlijke
behoeften nog verder onmogelijk worden gemaakt. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie
wijzen op uitspraken van onderzoeker Theun Vellinga van Wageningen University & Research
(WUR) die constateert dat bij het verminderen van emissies tot nu toe alles is gericht
op het verbeteren van efficiëntie, met als gevolg dat de melkproductie per koe is
opgevoerd en in plaats van weidegang de koeien in dichte stallen worden gehouden2. Hij berekende een scenario door waarbij iedere melkveestal en mestopslag luchtdicht
is gemaakt en waarschuwt hierbij voor de kritiek die dit vanuit de maatschappij zal
opleveren. Erkent de Minister dat het kiezen voor deze technologische oplossingsrichtingen
als gevolg zal hebben dat de maatschappelijke kritiek alleen maar zal toenemen? Graag
ontvangen deze een reflectie daarop van de Minister.

Onlangs heb ik uw Kamer het realisatieplan van mijn visie op landbouw, natuur en voedsel
toegestuurd. Bij de omslag naar Kringlooplandbouw is onder andere het terugdringen
van emissies van belang. In mijn realisatieplan geef ik vanuit mijn brede visie op
de landbouw verschillende manieren aan hoe ik hier op in wil zetten. Daarbij benadruk
ik, evenals vragensteller, dat oplossingen een integraal karakter moeten hebben: de
oplossing voor één opgave (bijvoorbeeld reductie emissie) mag niet ten koste gaan
van een ander doel (bijvoorbeeld dierenwelzijn). Afhankelijk van de specifieke situatie
op een bedrijf of in een gebied zal steeds maatwerk nodig zijn. Voor het ene bedrijf,
bijvoorbeeld een bedrijf met open stallen, zal een aanpak bij de bron (het voer) voor
de hand liggen, terwijl voor andere bedrijven technologische oplossingen kunnen helpen
bij het omschakelen richting kringlooplandbouw. Ik zie de landbouwsector als een diverse
sector waar op verschillende manieren wordt bijgedragen aan het sluiten van de kringloop.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn van mening dat de boeren een beleid
verdienen waarbij ze weten waar ze aan toe zijn. Dat betekent dat de veestapel een
stuk kleiner moet om binnen alle grenzen op het gebied van natuur, milieu, klimaat,
biodiversiteit en dierenwelzijn te blijven. Dit betekent dat we niet meer voortdurend
op de grenzen moeten blijven balanceren, gevolgd door pijnlijke maatregelen voor dier
en boer als we hier voor de zoveelste keer overheen gaan.

De leden citeren hierbij nog maar eens de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
(Rli): «De raad acht het echter waarschijnlijk dat de veestapel op termijn kleiner
zal moeten worden om de klimaatdoelen te kunnen bereiken en de lasten evenwichtig
over de verschillende sectoren te spreiden. Het is belangrijk om in het voedselbeleid
nu al te anticiperen op de noodzakelijke veranderingen en de veehouderij een helder
perspectief te bieden. De economische schade voor individuele boeren zal dan kleiner
zijn en de maatschappelijke kosten zullen lager uitvallen.»3

De Minister bevestigde tijdens het wetgevingsoverleg ten behoeve van de Wijziging
van de Meststoffenwet in verband met tijdelijke verhoging van het afromingspercentage
bij overgang van een fosfaatrecht op 29 mei 2019 dat het afromingspercentage van 20%
nogal willekeurig is gekozen. Ook met deze «noodmaatregel», die met spoed door de
Tweede en Eerste Kamer werd geloodst, is er nog geen enkele garantie dat Nederland
aan het eind van dit jaar onder het stikstofplafond komt. Er is dan ook geen garantie
dat met deze maatregel wordt voorkomen dat aan het eind van het jaar wederom een groot
aantal koeien vroegtijdig naar de slacht zal worden afgevoerd. De leden van de Partij
voor de Dieren-fractie vragen om een plan B.

Welke voorbereidingen treft de Minister nog meer om te voorkomen dat het stikstofplafond
aan het eind van het jaar nog altijd wordt overschreden?

Bij de behandeling van de wetswijziging in verband met de tijdelijke verhoging van
het afromingspercentage bij overgang van een fosfaatrecht heb ik aangegeven dat bij
onvoldoende afroming de optie bestaat om het percentage verder te verhogen. Het enige
andere alternatief is een generieke korting. Mijn streven is echter die te voorkomen,
onder andere omdat die optie tot het vroegtijdig afvoeren van dieren kan leiden.

Eerder, toen na het loslaten van het melkquotum de melkproductie en daarmee de fosfaatproductie
door het dak schoten doordat de sector hierin werd vrijgelaten en een stelsel moest
worden opgetuigd om het mestoverschot weer in te perken, kreeg de Kamer telkens te
horen dat dit stelsel het enige mogelijke was. Dat dit niet juist was en dat er wel
degelijk andere mogelijkheden zijn, bevestigde de Minister onlangs op vragen van de
leden van de Partij voor de Dieren-fractie. Is de Minister bereid om een scenario
uit te werken voor een stelsel van graasdiereenheden waarbij de hoeveelheid grond
wordt gekoppeld aan het aantal dieren en de productie per dier wordt begrensd?

Ik ben momenteel bezig met het traject herbezinning mestbeleid. In dit traject heb
ik de afgelopen maanden vele ideeën opgehaald over hoe een toekomstig mestbeleid vormgegeven
kan worden. Momenteel werk ik verschillende denkrichtingen uit op basis van de verkregen
input.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie hebben een vraag met betrekking tot jongvee van vleesvee
waarvoor fosfaatrechten aangehouden moeten worden. Is er nog jongvee dat volgens de
CBS-gegevens bedoeld is voor vleesproductie of om zoogkoe te worden (en dat dus niet
meetelt voor het melkveefosfaatplafond), dat wel onder het fosfaatrechtenstelsel valt,
maar niet uitgezonderd wordt van de reductieopgave voor de staatssteunbeschikking,
bijvoorbeeld jongvee op gemengde bedrijven? De aanleiding voor deze vraag is dat deze
leden de 1,3 miljoen kilogram fosfaatproductie die het CBS toeschrijft aan jongvee
van vleesvee en zoogkoeien (referentiedatum 1 april 2019) niet kunnen rijmen met de
optelsom van 0,46 miljoen kilogram fosfaatrechten voor jongvee in de vleesveehouderij
die Nederland wil uitzonderen van de genoemde reductieopgave en de 0,4 miljoen kilogram
ingetrokken en «vrijgestelde» rechten.

De genoemde 1,3 miljoen kilogram fosfaatproductie is de berekende fosfaatproductie
(aantal dieren * forfaitaire excretienorm) van al het vrouwelijk jongvee in de vleesveehouderij.
Fosfaatrechten zijn in de vleesveehouderij alleen nodig voor vrouwelijk jongvee dat
bestemd is om een kalf te krijgen. Voor jongvee dat niet bestemd is om een kalf te
krijgen zijn geen fosfaatrechten nodig, maar zij tellen wel mee voor de berekende
fosfaatproductie van de vleesveehouderij. Daarnaast is er sprake van jongvee dat gehouden
wordt op bedrijven die meedoen aan de Vrijstellingsregeling zoogkoeienhouderij, in
totaal betreft dit ca. 2.150 bedrijven. Een gedeelte van deze bedrijven heeft fosfaatrechten
ingeleverd (ca. 140.000 kg fosfaat), de rest had initieel nog geen fosfaatrechten
toegekend gekregen. Omdat deze bedrijven meedoen aan de vrijstellingsregeling hebben
zij geen fosfaatrechten nodig, maar ook zij tellen wel mee voor de berekende fosfaatproductie
van de vleesveehouderij.

De Minister kijkt naar de mogelijkheden om voor een beperkt deel van de rechten die
een veehouder bezit, verlease zonder afroming mogelijk te maken. De leden van de SGP-fractie
horen graag welk tijdpad de Minister voor ogen heeft. Bereidt de Minister al een wetsvoorstel
voor, zodat verlease zonder afroming ingevoerd kan worden zodra dat mogelijk is?

Zie hiervoor ook het antwoord op een soortgelijke vraag van de CDA-fractie.

Indien het aantal rechten onder het plafond is en duidelijk is of er mogelijkheden
zijn om verlease zonder afroming mogelijk te maken, zal ik een wijziging daarvoor
meenemen in de aanpassing van de Meststoffenwet in lijn met de Beleidsregel fosfaatrechten
jongvee. Deze wijziging bereid ik nu al voor.

Sectorpartijen gaan werk maken van het terugdringen van de stikstofproductie door
onder meer voer- en managementmaatregelen. Dit kan tevens een bijdrage leveren aan
het terugdringen van de ammoniakemissie. Kan de Minister de sector ondersteunen bij
het nemen van deze maatregelen, zo vragen de leden van de SGP-fractie. En zo ja, hoe?

In de overeenkomst generieke maatregelen, die onderdeel vormde van het PAS, was afgesproken
dat ammoniakreductie middels voer- en managementmaatregelen op vrijwillige basis wordt
gerealiseerd. Hiervoor is gekozen omdat geschikte voer- en management maatregelen
en de reductiepotentie bij elke boer verschillend zijn.

In de kamerbrief van 11 juni jl. (Kamerstuk 32 670, nr. 147) met een nadere reactie naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State is door de Minister aangegeven dat er wordt doorgegaan met bron-
en herstelmaatregelen en er bovendien zal worden gezocht naar extra bronmaatregelen
in de diverse sectoren. Deze zomer wordt hieraan gewerkt.

Daarnaast wordt bekeken hoe de uitvoering van de Visie op kringlooplandbouw en de
uitvoering van het klimaatakkoord bijdragen aan ammoniakreductie middels (een omslag
in) voer- en management maatregelen.