Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2 INITIATIEFNOTA

Samenvatting

Gemeenten zijn soms eigenaar van de grond waarop woningen en bedrijven gebouwd worden.
De grond kan verkocht worden, maar gemeenten kunnen ook eigenaar blijven en de grond
in erfpacht uitgeven. Erfpacht kan echter ook grote onzekerheid geven. Woning- en
bedrijfeigenaren kunnen woningen en bedrijven niet verplaatsen, waardoor een ongelijke
verhouding kan ontstaan tussen gemeenten als eigenaar van de grond en woning- en bedrijfeigenaren
als erfpachter van de grond. De nota moet leiden tot een gelijke verhouding tussen
gemeenten en woning- en bedrijfeigenaren. Enerzijds moeten gemeenten niet langer extra
eisen aan ontwikkelaars en bouwers opleggen op erfpachtgrond ten opzichte van eigen
grond. Iedereen kent wel een starter die een goede en betaalbare woning zoekt. Door
niet langer extra eisen aan ontwikkelaars en bouwers op te leggen, kunnen starters
in de toekomst ook een goede en betaalbare woning vinden. Anderzijds moeten bestaande
erfpachters snellere en goedkopere procedures krijgen om naar eeuwigdurende erfpacht
over te stappen, erfpacht eeuwigdurend af te kopen en om eeuwigdurend afgekocht erfpachtgrond
om te zetten naar eigen grond.

Inleiding

Gemeenten hebben verschillende instrumenten om op grondgebruik te sturen. Dat is belangrijk,
want gemeenten zijn verantwoordelijk voor woning- en bedrijvenbouw. Gemeenten gebruiken
grondbeleid om op grondgebruik te sturen en bijvoorbeeld landbouwgrond naar woning-
en bedrijvenbouwgrond om te zetten. Afhankelijk van de maatschappelijke opgave kan
de rol van de gemeente hierin verschillen. De afgelopen tientallen jaren hebben gemeenten
steeds meer beleidsinstrumenten gekregen om op grondgebruik te sturen. Daardoor zijn
er de volgende drie vormen van grondbeleid ontstaan: actief grondbeleid, faciliterend
grondbeleid, en publiek-private samenwerking. Erfpachtbeleid is een vorm van actief
grondbeleid. Bij actief grondbeleid exploiteert de gemeente de grond. De gemeente
gaat de lening aan, koopt de grond aan, maakt het bouwrijp en verkoopt de grond aan
marktpartijen. Die marktpartijen bouwen vervolgens woningen en bedrijven en verkopen
die aan woning- en bedrijfeigenaren (inclusief de grond). Bij erfpachtbeleid is er
één belangrijk verschil. De gemeente verkoopt dan niet de grond, maar geeft het in
erfpacht uit aan marktpartijen. Die marktpartijen bouwen vervolgens woningen en bedrijven
en verkopen dan die woningen en bedrijven inclusief het erfpachtrecht aan erfpachters
(exclusief de grond).

Het instrument erfpacht is dus één van de beleidsinstrumenten die gemeenten hebben
om op het grondgebruik te sturen. De woning- en bedrijfeigenaar wordt dan «erf»pachter,
in plaats van grondeigenaar. Dat recht wordt door een volgende woning- en bedrijfeigenaar
«geërfd». In 1893 voerde de gemeente Vlaardingen als eerste gemeente erfpacht in voor
ruimtelijk ontwikkeling. In die tijd hadden gemeenten nog geen publiekrechtelijke
instrumenten om op grondgebruik te sturen en gingen het privaatrechtelijk instrument
erfpacht gebruiken.

Casussen

De gemeente waar de meeste erfpachters wonen is Amsterdam. Dit jaar wonen er in Amsterdam
204.500 erfpachters (zie de brief van het college aan de raad van 11 december 2018
over de Buurtstraatquote 2019 en de Grondwaardebepaling voor bestaande erfpachters).
Andere gemeenten zijn Den Haag, Rotterdam en Utrecht, maar ook Vlaardingen, Schiedam,
Purmerend, Zaanstad en Leiden. In 2011 wonen er in andere gemeenten 58.000 erfpachters
(zie het rapport «Ervaringen met erfpacht» van Companen).

In 1896 voerde de gemeente Amsterdam erfpacht in. In de eerste erfpachtvorm van Amsterdam,
tijdelijke erfpacht, was bepaald dat het erfpachtrecht na een tijdvak van 75 jaar
automatisch zou eindigen en dat de opstal (de woning en het bedrijf op de erfpachtgrond)
automatisch eigendom van de gemeente zou worden. Voor erfpachters was dit begin 1900
geen goed vooruitzicht. In de publieke discussie die daarop volgde kwam naar voren
dat dit ook voor de gemeente geen goed vooruitzicht zou zijn, omdat de erfpachter
aan het einde van een tijdvak niet meer aan onderhoud zou doen. In 1915 voerde Amsterdam
daarop de tweede erfpachtvorm in, voortdurende erfpacht. Daarin was bepaald dat het
erfpachttarief (canon) voor een eerste tijdvak van 75 jaar zouden worden vastgesteld
en dat daarop telkens een nieuw tijdvak van 50 jaar zou volgen waarvoor het erfpachttarief
opnieuw zou worden vastgesteld. In 2016 heeft Amsterdam daarop de derde erfpachtvorm
ingevoerd, eeuwigdurende erfpacht, waarin een erfpachttarief voor een eeuwigdurend
tijdvak en een afkoop is geïntroduceerd. Eind 2017 heeft Amsterdam de overstap ingevoerd,
waarin erfpachters kunnen overstappen naar eeuwigdurende erfpacht. De overstap is
niet automatisch, maar pas als een erfpachter een aanvraag indient.

Toen het college het voorstel naar de raad stuurde, was de overstap niet gunstig voor
de meeste woningeigenaren en ontstond echter grote onzekerheid over hoe de gemeente
het eeuwigdurende erfpachttarief en de afkoop eenzijdig had vastgesteld. Onder de
druk van de raad heeft het college de maximale grondquote verlaagd van 89% naar 49%
en de korting is verhoogd van 10% naar 25%. Het nieuwe college heeft de korting vervolgens
verder verhoogd naar 35%. De grondquote is het percentage van de woningwaarde die
de grondwaarde moet reflecteren. Omdat de woningwaarde van 2014 wordt gebruikt en
de woningprijzen nu fors zijn gestegen, is de overstap nu gunstig voor de meeste woningeigenaren.
De gemeente heeft nu echter te weinig capaciteit en te langzame en te dure procedures
om de meeste woningeigenaren snel en goedkoop te laten overstappen naar eeuwigdurend
erfpacht. Als een erfpachter nu een aanvraag indient, blijft die echter wel het recht
houden op de overstap die nu geldt.

Vooruitlopend op Amsterdam hebben alle andere gemeenten hun erfpachtbeleid al bijna
afgeschaft. Den Haag voerde in 1986 eeuwigdurende erfpacht in, Rotterdam in 2002 en
Utrecht in 2015. Alle gemeenten geven erfpachters de mogelijkheid om krijgen om naar
eeuwigdurende erfpacht over te stappen, erfpacht eeuwigdurend af te kopen en om eeuwigdurend
afgekocht erfpachtgrond om te zetten naar eigen grond. Alleen Amsterdam biedt de laatste
mogelijkheid nog niet, maar is ook de laatste gemeente die eeuwigdurend erfpacht heeft
ingevoerd.

Probleemstelling

Meer zekerheid voor toekomstige erfpachters, ontwikkelaars en bouwers

Het tekort aan woningen loopt op. Om precies te zijn: er is op dit moment een tekort
aan 200.000 woningen. De middellange- en lange termijn huishoudensprognose laat zien
dat Nederland de komende 15 jaar ruim 1 miljoen woningen moet bouwen en hiervoor vaak
bedrijventerreinen moet verplaatsen, waarvan Amsterdam ruim 100.000 woningen moeten
bouwen. Dat is een groot deel van de woningen die Nederland moet bouwen. Tegelijkertijd
is Amsterdam van plan om alle toekomstige projecten op erfpachtgrond uit te geven
en om extra eisen aan ontwikkelaars en bouwers op te leggen. Gemeenten zijn echter
verantwoordelijk voor woning- en bedrijvenbouw en moeten geen extra eisen aan toekomstige
erfpachters, ontwikkelaars en bouwers opleggen.

Begin 2018 is grote onzekerheid voor ontwikkelaars en bouwers is ontstaan over hoe
Amsterdam in de bijzondere voorwaarden van eeuwigdurend erfpacht eenzijdig extra eisen
heeft opgelegd en onder andere hierdoor is geen enkel groot plan meer rondgekomen.
Alle grote plannen die nu ontwikkeld en gebouwd worden, zijn rondgekomen voor eind
2017. Voorbeelden hiervan zijn Amstelkwartier en Kop Weespertrekvaart, Buiksloterham,
Houthaven, IJburg, Zeeburgereiland, Zuidas, Oostenburg (zie www.amsterdamwoont.nl/nieuwbouwlocatie).

Meer zekerheid voor bestaande erfpachters

Grote onzekerheid voor bestaande erfpachters kan ontstaan door te weinig transparantie
over toekomstige erfpachtlasten en door te langzame en te dure procedures. Gemeenten
publiceren vaak niet de berekening van huidige en toekomstige erfpachttarieven. Als
de overstap dan niet gunstig is, kan grote onzekerheid ontstaan door te weinig transparantie.

Om over te stappen naar eeuwigdurend erfpacht, erfpacht eeuwigdurend af te kopen en
eeuwigdurend afgekocht erfpachtgrond om te zetten naar eigen grond, moeten erfpachters
een aanvraag indienen en moet de notaris een eigendomsakte opmaken en de toestemming
van de bank vragen. Gemeenten hebben vaak te weinig capaciteit om aanvragen van erfpachters
te verwerken en twee banken geven zelfs volledig nieuwe hypotheken en vragen notarissen
ook een volledig nieuwe hypotheekakte op te maken. Notarissen geven echter aan dat
een volledig nieuwe hypotheekakte niet nodig is, behalve natuurlijk als een erfpachter
extra hypotheekfinanciering nodig heeft om een afkoop te financieren. Als de overstap
dan gunstig is, kan grote onzekerheid ontstaan door langzame en dure procedures.

De raad vertegenwoordigt ook bestaande erfpachters. Het college handelt echter als
privaatrechtelijke eigenaar van de grond (Gemeentewet artikel 160, eerste lid, sub
e), waardoor rechtsbescherming en democratische controle die horen bij publiekrechtelijke
bevoegdheden niet standaard zijn geregeld. Het risico daarvan is dat toekomstige erfpachtlasten
te hoog worden.

Bestaande wet- en regelgeving

Meer zekerheid voor toekomstige erfpachters, ontwikkelaars en bouwers

Met de in 1966 en 2008 ingevoerde Wetten ruimtelijke ordening (Wro 1966 en Wro 2008)
hebben gemeenten de publiekrechtelijke bevoegdheden gekregen om op grondgebruik te
sturen. De Wro 2008 heeft kortgezegd sturingsinstrumenten op grondgebruik verplaatst
van het Rijk en provincies naar gemeenten. De belangrijkste verbetering is dat gemeenten
nu het Bestemmingsplan hebben gekregen om sturing te kunnen geven op grondgebruik
zonder de grond in bezit te hebben. Met de in 2017 ingevoerde wijziging van het Besluit
ruimtelijke ordening in verband met het aanwijzen van geliberaliseerde woningen voor
middenhuur, hebben gemeenten de publiekrechtelijke bevoegdheid gekregen om zowel sociale
huur als middenhuur aan te wijzen. Daardoor kunnen gemeenten met publiekrechtelijke
bevoegdheden nu hetzelfde bereiken als met het privaatrechtelijke instrument van erfpachtbeleid.
Zo hebben zij meer sturing gekregen op woningcategorieën, waardoor alsnog de gewenste
aantallen goedkope en middeldure huur- en koopwoningen gebouwd kunnen worden, als
de gemeente een woonvisie heeft vastgesteld. Met de nieuwe Omgevingswet zullen gemeenten
het Omgevingsplan krijgen om op een flexibelere mogelijkheid te sturen op grondgebruik.

Eeuwigdurend erfpacht blijft onzekerheid voor toekomstige erfpachters, ontwikkelaars
en bouwers geven, omdat gemeenten in de bijzondere voorwaarden privaatrechtelijk extra
eisen aan projecten kunnen opleggen op erfpachtgrond ten opzichte van wat gemeenten
publiekrechtelijk kunnen opleggen op eigen grond. De probleemstelling geeft in ieder
geval aan dat er iets moet gebeuren. Er is namelijk geen enkel groot plan in Amsterdam
meer rondgekomen, waardoor het tekort aan woningen oploopt.

Toekomst

Meer zekerheid voor toekomstige erfpachters, ontwikkelaars en bouwers

Amsterdam werkt nu de gemeentelijk plancapaciteit van 100.000 nieuwbouwwoningen uit.
Dat is een groot deel van de woningen die Nederland moet bouwen. Iedereen kent wel
een starter die een goede en betaalbare woning zoekt, maar die niet kan vinden. Door
die woningen te bouwen, kunnen bijvoorbeeld starters in de toekomst ook een goed en
betaalbaar huis vinden. Voor al deze toekomstige projecten moeten niet alleen toekomstige
erfpachters meer zekerheid krijgen, maar ook ontwikkelaars en bouwers. Het is belangrijk
dat grote plannen wel rondkomen. Gemeenten moeten hiervoor niet langer extra eisen
aan ontwikkelaars en bouwers kunnen opleggen op erfpachtgrond ten opzichte van eigen
grond.

Meer zekerheid voor bestaande erfpachters

Grote onzekerheid voor bestaande erfpachters kan ontstaan door te weinig transparantie
over toekomstige erfpachtlasten en door te langzame en te dure procedures. Bestaande
erfpachters moeten volledige transparantie over toekomstige erfpachtlasten krijgen.
Dat kan door gemeenten te vragen om de berekening van huidige en toekomstige erfpachttarieven
te publiceren.

Om over te stappen naar eeuwigdurend erfpacht, erfpacht eeuwigdurend af te kopen en
eeuwigdurend afgekocht erfpachtgrond om te zetten naar eigen grond, moeten erfpachters
een aanvraag indienen en moet de notaris een eigendomsakte opmaken en de toestemming
van de bank vragen. Erfpachters moeten snellere en goedkopere procedures krijgen.
Dat kan door gemeenten te vragen om de capaciteit te vergroten om aanvragen van erfpachters
te verwerken. En dat kan door banken te vragen niet langer een volledig nieuwe hypotheek
te geven en een volledig nieuwe hypotheekakte te laten opmaken, behalve natuurlijk
als een erfpachter extra hypotheekfinanciering nodig heeft om een afkoop te financieren.

De raad vertegenwoordigt ook bestaande erfpachters. Het college handelt echter als
privaatrechtelijke eigenaar van de grond (Gemeentewet artikel 160, lid 1, sub e).
Om te voorkomen dat rechtsbescherming en democratische controle die horen bij publiekrechtelijke
bevoegdheden niet standaard geregeld zijn, is het belangrijk dat de raad het college
standaard controleert voor (grond- en) erfpachtbeleid. Dit terwijl het college (grond-)
en erfpachtbeleid gebruikt als een soort publiekrechtelijke bevoegdheid. Het is belangrijk
dat het college de raad standaard goedkeuring laat geven en de gemeentelijke rekenkamer
of rekenkamerfunctie de raad advies kan geven voor (grond- en) erfpachtbeleid (maar
niet voor iedere privaatrechtelijke (grond- en) erfpachthandeling).

Voorstellen

Meer zekerheid voor toekomstige erfpachters, ontwikkelaars en bouwers

Om toekomstige erfpachters, ontwikkelaars en bouwers meer zekerheid te geven, is een
aanpassing van de Gemeentewet en/of de Wet ruimtelijke ordening nodig.

Door gemeenten niet langer extra eisen aan toekomstige woning- en bedrijvenprojecten
te laten opleggen op erfpachtgrond ten opzichte van eigen grond, krijgen toekomstige
erfpachters, ontwikkelaars en bouwers meer zekerheid. Door ontwikkelaars en bouwers
meer zekerheid te geven, kunnen starters in de toekomst ook een goed en betaalbaar
huis vinden.

Meer zekerheid voor bestaande erfpachters

Om bestaande erfpachters volledige transparantie over toekomstige erfpachtlasten te
geven, is een aanpassing van de Gemeentewet nodig.

Door erfpachters volledig transparantie over toekomstige erfpachtlasten te geven,
krijgen ook bestaande erfpachters meer zekerheid.

Om bestaande erfpachters snellere en goedkopere procedures te geven om naar eeuwigdurend
erfpacht te laten overstappen, erfpacht eeuwigdurend te laten afkopen en eeuwigdurend
afgekocht erfpachtgrond te laten omzetten naar eigen grond, is enerzijds een vergroting
van de capaciteit van gemeentenen een landelijk expertteam om gemeenten te ondersteunen
nodig en is anderzijds een aanpassing van het erfpachtbeleid van banken nodig.

Door erfpachters snellere en goedkopere procedures te geven om naar eeuwigdurend erfpacht
te laten overstappen, erfpacht eeuwigdurend te laten afkopen en om eeuwigdurend afgekocht
erfpachtgrond te laten omzetten naar eigen grond, krijgen bestaande erfpachters meer
zekerheid.

De raad vertegenwoordigt ook bestaande erfpachters. Om het college de raad standaard
goedkeuring te laten geven voor (grond- en) erfpachtbeleid (maar niet voor iedere
(grond- en) erfpachthandeling), is ook een aanpassing van de Gemeentewet (en een uitzondering
op Gemeentewet artikel 160, lid 1, sub e) nodig.

Door het college de raad standaard goedkeuring te laten geven voor (grond-) en erfpachtbeleid,
krijgen bestaande erfpachters meer zekerheid.

Beslispunten

De Kamer wordt gevraagd in te stemmen de regering te verzoeken om zo spoedig mogelijk:

– de Gemeentewet en/of de Wet ruimtelijke ordening aan te passen, zodat gemeenten niet
langer extra eisen aan toekomstige woning- en bedrijvenprojecten kunnen opleggen op
erfpachtgrond ten opzichte van eigen grond.

– de Gemeentewet aan te passen, zodat gemeenten erfpachters volledige transparantie
over toekomstige erfpachtlasten moeten geven, inclusief de berekening van huidige
en toekomstige erfpachttarieven.

– gemeenten de capaciteit te laten vergroten om erfpachters te laten overstappen en
om een landelijke expertteam erfpacht op te richten om gemeenten te ondersteunen.

– banken niet langer een volledig nieuwe hypotheek te laten geven en een volledig nieuwe
hypotheekakte te laten opmaken, behalve als erfpachters extra hypotheekfinanciering
nodig hebben om een afkoop te financieren.

– de Gemeentewet aan te passen, zodat het college de raad standaard goedkeuring moet
laten geven voor (grond- en) erfpachtbeleid.

Financiële consequenties

De voorstellen hebben geen financiële consequenties.

Koerhuis