Brief Algemene Rekenkamer : Fiscale stimulering van elektrische auto's

Nr. 60
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2019

Naar aanleiding van een verzoek vanuit uw Kamer (Kamerstuk 32 800, nr. 59), sturen wij u deze brief over de fiscale stimulering van elektrische auto’s. In
deze brief gaan wij eerst in op het verzoek van de Kamer en onze reactie daarop (§
1), daarna op de opvolging van onze eerdere onderzoeken over (semi-)elektrische auto’s
(§ 2) en tot slot op de vraag van de Tweede Kamer over de huidige fiscale stimulering
van elektrisch rijden (§ 3).

Deze brief past in het kader van een breder onderzoek naar de autobelastingen, dat
wij op dit moment uitvoeren en waarvan we de resultaten in een later stadium gefaseerd
zullen opleveren. Uiteraard ontvangt u te zijner tijd nadere informatie over de precieze
publicatiedata.

Zoals gebruikelijk hebben wij het kabinet in de gelegenheid gesteld te reageren op
onze brief. Van de Staatssecretarissen van Financiën en Infrastructuur en Waterstaat
hebben wij een reactie ontvangen en die hebben wij integraal opgenomen op onze website
(www.rekenkamer.nl).

1 Inleiding

1.1 Verzoek Tweede Kamer

Op 21 februari 2019 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen van de Kamerleden Omtzigt
en Lodders1, waarin de Algemene Rekenkamer wordt verzocht onderzoek te doen naar de doelmatigheid
van stimuleringsmaatregelen voor elektrische auto’s. Het verzoek d.d. 3 april 2019
behelst een nadere analyse en update van de stimuleringsmaatregelen voor elektrische
auto's. De Algemene Rekenkamer wordt tevens gevraagd aan te geven of er voldoende
opvolging is gegeven aan haar eerdere aanbevelingen op het gebied van stimulering
van elektrisch rijden.

1.2 Reactie op verzoek Tweede Kamer

De Algemene Rekenkamer heeft besloten aan het verzoek van de Tweede Kamer te voldoen
door het te betrekken bij een breder onderzoek naar de autobelastingen dat wij al
in voorbereiding hadden. Met een brief van 23 mei 2019 hebben wij u hierover geïnformeerd
(Kamerstuk 32 800, nr. 59).

Om tegemoet te komen aan het verzoek van de Tweede Kamer, publiceren we deze brief
vóór het zomerreces van 2019. U krijgt bij dezen feitelijke informatie over de opvolging
van onze eerdere aanbevelingen uit 2013 en 2014. Daarbij interpreteren we de vraag
of voldoende opvolging is gegeven in de zin dat we zijn nagegaan of toezeggingen zijn
gedaan en acties zijn ondernomen naar aanleiding van onze aanbevelingen. Vervolgens
gaan we in op de huidige stand van zaken van de fiscale stimulering van elektrisch
rijden. We belichten om welke stimuleringsmaatregelen het gaat, de (financiële) omvang
daarvan, de berekening van de kosten per bespaarde ton CO2 en de onderbouwing daarvan. In deze brief geven we een actualisering van de conclusies
uit onze verantwoordingsonderzoeken over 2013 en 2014 over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de (toenmalige) stimuleringsmaatregelen voor zuinige auto’s. In
een latere fase van dit onderzoek gaan wij in op de doeltreffend- en doelmatigheid
van de huidige autobelastingen, omdat daar meer onderzoek in breder verband voor nodig
is.

De resultaten van dit bredere onderzoek naar de autobelastingen leveren we in twee
volgende fasen op. De eerste fase betreft de fiscale prikkels in de autobelastingen.
We verwachten dit deelrapport in het najaar van 2019 te kunnen publiceren. De tweede
fase van het onderzoek omvat de resultaten van de meer diepgaande data-analyse en
onze beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de eerdergenoemde fiscale
prikkels in de autobelastingen. De planning is om dit deel van ons onderzoek in het
tweede kwartaal van 2020 te publiceren. Voor nadere informatie over het onderzoek
verwijzen we naar de informatie over onze lopende onderzoeken op de website van de
Algemene Rekenkamer (www.rekenkamer.nl).

2 Opvolging onderzoek 2013/2014

2.1 Bevindingen en aanbevelingen 2013

In ons verantwoordingsonderzoek over 2013 van de Ministeries van Financiën en Infrastructuur
en Milieu (IenM) hebben we onderzoek gedaan naar de (fiscale) stimulering van zuinige
en (semi-)elektrische auto’s, die is bedoeld om de uitstoot van CO2 te verlagen (bijlage bij Kamerstuk 33 942, nr. 1).

Op basis van dit onderzoek hebben we geconcludeerd dat het stimuleringsbeleid sinds
2007 ongeveer € 5 miljard heeft gekost en bovendien minder CO2-besparing heeft opgeleverd dan uit de officiële cijfers blijkt. In de praktijk bleek
het brandstofverbruik namelijk tot 35% hoger te liggen dan de officiële testresultaten
volgens de NEDC-testmethodiek.2 De testresultaten werkten door in de energielabels en de brandstofverbruiksboekjes,
die consumenten zouden moeten helpen bij de keuze voor een zuinige auto.

Volgens berekeningen van het Ministerie van Financiën kwamen de kosten van het stimuleringsbeleid
uit op ongeveer € 1.000 per vermeden ton CO2. Rekening houdend met de afwijking van de officiële testresultaten lagen de kosten
in werkelijkheid hoger. Wij oordeelden daarom dat het beleid «per bespaarde ton CO2 relatief duur» is.

Op grond van ons onderzoek hebben we naar aanleiding van ons verantwoordingsonderzoek
over 2013 aanbevelingen gedaan om:

• de schatting van de belastingderving door de lage bijtelling te verbeteren;

• na te gaan of er in Nederland kosteneffectievere maatregelen mogelijk zijn, door binnen
de sector verkeer en vervoer andere instrumenten in te zetten of door in andere sectoren
extra CO2-reductie te realiseren;

• in Europees verband in te blijven zetten op een verbetering van de testmethode, zodat
de testresultaten het praktijkverbruik beter weerspiegelen;

• consumenten door aanpassing van het brandstofverbruiksboekje te laten weten dat de
rangschikking van zuinige / minder zuinige auto’s in de praktijk onzeker is;

• jaarlijks een totaaloverzicht van de budgettaire effecten van het beleid voor zuinige
auto’s naar de Tweede Kamer te sturen en dit overzicht zoveel mogelijk te verbinden
met de resultaten van het beleid.

De verantwoordelijke bewindspersonen hebben toegezegd dat onze aanbevelingen zouden
worden meegenomen bij het opstellen van Autobrief II (Kamerstuk32 800, nr. 27), die op dat moment in ontwikkeling was.

2.2 Bevindingen en aanbevelingen 2014

In het verantwoordingsonderzoek over 2014 hebben we opnieuw aandacht gevraagd voor
de stimulering van (semi-)elektrische auto’s (Kamerstuk 34 200, nr. 2). Dit onderzoek vormde een vervolg op en nadere toespitsing van het onderzoek naar
dit onderwerp dat we als onderdeel van het verantwoordingsonderzoek 2013 hadden uitgevoerd.
We constateerden in dit vervolgonderzoek dat de stimulering van (semi-)elektrische
auto’s hoofdzakelijk de vorm had van kortingen op de autobelastingen. Alternatieve
maatregelen om de verkoop van (semi-)elektrische auto’s te bevorderen, waren niet
uitgewerkt.

Uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)3 bleek dat het fiscale voordeel per auto over een periode van vijf jaar hoog kon oplopen.
Uitgaande van een eerste registratie in 2013 ging het voor een plug-in hybride als
de Mitsubishi Outlander om meer dan € 40.000 en voor een volledig elektrische Tesla
S Performance om circa € 85.000 per auto. Ondanks een versobering in 2014, bleef het
fiscale voordeel per auto aanzienlijk. Uit ons verantwoordingsonderzoek over 2014
bleek dat dit voordeel vooral terechtkwam bij de zakelijke rijder en nauwelijks bij
de particuliere automobilist. Evenals in ons verantwoordingsonderzoek over 2013 constateerden
we dat de milieuwinst beperkt was door de onvoorzien hoge CO2-uitstoot van plug-ins. Bovendien bleek uit ons verantwoordingsonderzoek over 2014
dat, in verband met de export van voertuigen, de verkoop van 300.000 (semi-)elektrische
auto’s moest worden gestimuleerd om de kabinetsdoelstelling van 200.000 (semi-)elektrische
auto’s in 2020 te kunnen halen. Verder bleek dat het behalen van de doelstelling van
200.000 (semi-)elektrische auto’s in 2020 mogelijk slechts «in beperkte mate milieuwinst»
zou opleveren, omdat veel auto’s in de praktijk minder zuinig rijden dan in de test.

We hebben de verantwoordelijke Ministers de volgende aanbevelingen gedaan:

• Breng de niet-fiscale alternatieven voor stimuleringsmaatregelen in kaart, inclusief
de voor- en nadelen van deze alternatieven. Besteed hierbij expliciet aandacht aan
de kosteneffectiviteit. De maatregelen moeten een voldoende aanvullende werking hebben
op de Europese regelgeving. Enkele voorbeelden van alternatieve stimuleringsmaatregelen
zijn: subsidiëring, kilometerbeprijzen en het gericht inzetten van de inkoopmacht
van de overheid.

• Voer op basis van deze alternatieven een discussie met het parlement over hoe het
gebruik van (semi-)elektrische auto’s (maar ook van andere vormen van emissievrij
rijden) effectief en efficiënt kan worden gestimuleerd.

De bewindspersonen hebben toegezegd onze aanbevelingen over te nemen.

2.3 Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer

In deze paragraaf geven we een toelichting op de opvolging van onze aanbevelingen.
Dit doen we afzonderlijk voor de fiscale en de niet-fiscale stimuleringsmaatregelen.
De aanbevelingen en de opvolging per aanbeveling hebben we ook in een overzicht samengevat
en in de bijlage bij deze brief opgenomen.

Fiscale stimulering

Zoals in § 2.1 en 2.2 geschetst, hebben de resultaten van de verantwoordingsonderzoeken
over 2013 en 2014 voornamelijk betrekking op de periode waarin Autobrief I van kracht
was (dit was tot en met 2016) (Kamerstuk 32 800, nr. 1). De fiscale stimulering van (semi-)elektrische auto’s is gewijzigd bij de introductie
van Autobrief II voor de periode 2017 tot en met 2020. In de memorie van toelichting
van de Wet uitwerking Autobrief II4 is uitvoerig verwezen naar de conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer.
De wetgever achtte een herijking van het bestaande fiscale instrumentarium noodzakelijk
uit oogpunt van kosteneffectiviteit. Er zijn maatregelen getroffen om de CO2-afhankelijkheid van de Belasting van Personenauto’s en Motorrijwielen (BPM) te verminderen.
Verder is de fiscale stimulering van plug-in hybride elektrische personenauto’s met
de introductie van Autobrief II aanzienlijk versoberd. Voor plug-in hybrides is een
aparte tarieftabel in de Wet BPM opgenomen om in te spelen op het (hogere) praktijkverbruik.
De korting op de bijtelling is afgebouwd tot het algemene bijtellingspercentage van
22% en de voorwaarden van de milieu-investeringsaftrek (MIA) zijn aangescherpt.

Anders dan ten tijde van Autobrief I, betreft de fiscale stimulering onder het regime
van Autobrief II (Kamerstuk 32 800, nr. 27) vooral nog de voertuigen die tijdens het rijden geen CO2 uitstoten (nulemissieauto’s). In tegenstelling tot plug-in hybrides, speelt bij nulemissieauto’s
niet het probleem dat de uitstoot van CO2 tijdens het gebruik in de praktijk afwijkt van de officieel geregistreerde uitstootwaarden.

Met de introductie van de Wet uitwerking Autobrief II is de regeling voor de fiscale
bijtelling in verband met privégebruik van een zakelijke auto aangepast. In afwijking
van het algemene bijtellingspercentage van 22%, geldt voor nulemissieauto’s een bijtelling
van 4%. Vanaf 2019 is de korting niet meer van toepassing op het deel van de waarde
van de auto boven € 50.000, tenzij de auto wordt aangedreven met behulp van waterstof.
In dit kader heeft de Staatssecretaris van Financiën de raming van de belastingderving
door de lage bijtelling geactualiseerd.

Op basis hiervan constateren we dat bij de introductie van Autobrief II rekening is
gehouden met onze aanbevelingen, vooral als het gaat om de fiscale stimulering van
plug-in hybride voertuigen.

Niet-fiscale maatregelen

Naar aanleiding van onze aanbevelingen zijn ook stappen gezet op het gebied van de
niet-fiscale maatregelen.

In de eerste plaats betreft dit de Nederlandse inzet in Europa om een strengere normering
voor de CO2-uitstoot te bereiken. In Autobrief II staat het gegeven centraal dat de CO2-uitstoot van nieuw verkochte auto’s op Europese schaal niet door Nederlandse belastingmaatregelen,
maar vooral door Europees beleid wordt beïnvloed. De Nederlandse inzet in Europa is
er dan ook op gericht om de CO2-normen verder omlaag te krijgen.

Het kabinet heeft zich ook ingezet om te komen tot een meer realistische testcyclus
in het kader van de overgang naar de Worldwide Harmonized Light Vehicles Test Procedure
(WLTP). De WLTP sluit beter aan bij de praktijkomstandigheden dan de verouderde NEDC-testmethode
en biedt daardoor beter inzicht in de werkelijke CO2-uitstoot van personenauto’s. Sinds 1 september 2018 moeten alle nieuwe auto’s in
de Europese Unie conform de WLTP zijn getest. De Staatssecretaris van Financiën heeft
de Tweede Kamer via een brief van 19 oktober 2018 geïnformeerd over de implementatie
van de WLTP en de resultaten van onderzoek dat TNO hiernaar doet.5

Onze aanbeveling om consumenten te laten weten dat de rangschikking van zuinige en
minder zuinige auto’s in de praktijk onzeker is, is verwerkt in het brandstofverbruiksboekje
van de Rijksdienst Wegverkeer (RDW). Op bladzijde 14 van het brandstofverbruiksboekje
2019 is de volgende tekst opgenomen: «Het verschil tussen het verbruik in de praktijk
en het verbruik tijdens de typekeuringstest is voor het ene model groter dan voor
het andere model. In dit boekje wordt een rangschikking van auto’s naar het verbruik
volgens de typekeuring gegeven. Doordat het verschil tussen praktijk- en normverbruik
voor elke auto’s niet hetzelfde is [sic], kan de rangschikking van auto’s naar het
verbruik in de praktijk afwijken van de rangschikking van auto’s naar normverbruik.»

Aan onze aanbeveling om de Tweede Kamer inzicht te bieden in de budgettaire effecten
van het beleid voor zuinige auto’s is tegemoet gekomen, doordat in de bijlagen bij
de miljoenennota ieder jaar het budgettair belang is vermeld van de fiscale faciliteiten
voor zuinige auto’s. Onze aanbeveling luidde om naast het inzicht in de kosten deze
kosten ook zoveel mogelijk te koppelen aan de resultaten van het beleid, in dit geval
aan vermeden CO2-uitstoot. Aan dit laatste deel van onze aanbeveling wordt in de bijlagen bij de miljoenennota
geen aandacht besteed. Wel is de Staatssecretaris hier uitgebreid op ingegaan bij
de beantwoording van diverse Kamervragen.

Naar aanleiding van vragen van de Kamerleden Omtzigt en Mulder heeft de Staatssecretaris
van Financiën op 28 januari 2019 geantwoord dat, mede op aanbeveling van de Algemene
Rekenkamer, is gewerkt aan niet-fiscale alternatieven voor de stimulering van emissievrij
rijden.6 Hij noemt daarbij onder andere enkele zogeheten Green Deals7 als voorbeelden. Deze Green Deals zijn in 2016 geëvalueerd8, waarbij aandacht is besteed aan de voor- en nadelen van deze initiatieven en deels
ook aan de kosteneffectiviteit.

Resumerend constateren we dat de verantwoordelijke bewindspersonen acties hebben ondernomen
om onze aanbevelingen ten aanzien van niet-fiscale maatregelen op te volgen. Zoals
we in de inleiding van deze brief hebben aangegeven, geven wij geen oordeel over de
effecten van de ondernomen acties, omdat daar meer onderzoek in breder verband voor
nodig is. Op de bedoelde effecten komen wij in onze latere publicaties terug.

3 Huidige fiscale stimulering elektrisch rijden

3.1 Huidige regelgeving

Autobrief II

De huidige fiscale stimulering van elektrisch rijden berust in hoofdzaak op de Wet
uitwerking Autobrief II. In de memorie van toelichting bij deze wet9 is een overzicht gegeven van de fiscale maatregelen die in de periode tot en met
2020 gelden voor de stimulering van elektrisch rijden. De stimulering richt zich in
hoofdzaak op elektrische auto’s zonder CO2-uitstoot (nulemissieauto’s). Zoals in § 2.3 al geschetst, is de fiscale stimulering
van plug-in hybride personenauto’s versoberd. Zo is de bijtellingskorting voor dit
type voertuigen vervallen, maar voor plug-in hybrides met een CO2-uitstoot tot en met 50 gram/km geldt nog wel een halftarief voor de Motorrijtuigenbelasting.

Volledig elektrische auto’s, zowel batterij-elektrisch als waterstof-elektrisch met
0 gram CO2-uitstoot per kilometer, zijn tot en met 2020 vrijgesteld van de Belasting van Personenauto’s
en Motorrijwielen (BPM) en Motorrijtuigenbelasting (MRB).

De bijtelling voor het privégebruik van een elektrische zakelijke auto in de loon-
of inkomstenbelasting (LB/IB) is 4% in plaats van 22%. Met ingang van 1 januari 2017
is deze milieukorting op de bijtelling alleen nog van toepassing voor nulemissieauto’s.
Als gevolg van de horizonbepalingen in de Wet uitwerking Autobrief II vervalt deze
korting per 1 januari 2021. Met ingang van 1 januari 2019 is voor nulemissieauto’s
de korting niet van toepassing op het deel van de waarde van de auto boven € 50.000,
tenzij de auto wordt aangedreven met behulp van waterstof.

Overige regelgeving

In aanvulling op de fiscale maatregelen in Autobrief II geldt tot en met 2020 een
verlaagd tarief voor de energiebelasting voor openbare laadpalen met een vaste aansluiting.
Het tarief over de eerste 10.000 kWh elektriciteit (eerste schijf) die wordt geleverd
aan een oplaadinstallatie voor elektrische voertuigen is verlaagd tot het (lagere)
tarief van de tweede schijf van de energiebelasting. Volgens de memorie van toelichting
van de Wet tijdelijk verlaagd tarief laadpalen met een zelfstandige aansluiting komt
dit neer op een voordeel van 1 à 2 euro per volle accu en een budgettaire derving
van ongeveer € 1,7 miljoen in 2018.10

Voor de stimulering van elektrisch rijden zijn daarnaast de milieu-investeringsaftrek
(MIA) en de Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil) van belang. Deze
regelingen leveren een fiscaal voordeel op voor investeringen in milieuvriendelijke
producten of bedrijfsmiddelen, waaronder elektrische voertuigen of een oplaadpunt.

In 2019 kan voor waterstofauto’s 36% MIA en 75% Vamil worden bedongen tot een maximumbedrag
van € 50.000. Voor volledig elektrische auto’s (anders dan waterstofauto’s) zonder
CO2-uitstoot geldt 27% MIA tot een bedrag van € 40.000. Deze elektrische auto’s komen,
evenals hybride auto’s, niet meer in aanmerking voor de Vamil.

3.2 Stand van zaken

Omvang fiscale stimulering elektrische auto’s

De omvang en doelmatigheid van de stimulering van elektrische auto’s is eind 2018
en begin 2019 uitgebreid aan bod gekomen in de vorm van beantwoording van Kamervragen,
schriftelijk overleg en algemeen overleg. Daarbij is de vraag aan de orde geweest
of het bedrag van de fiscale stimulering niet te hoog is in relatie tot de vermindering
van de CO2-uitstoot, zowel per auto als in totaal.

Ook in onze verantwoordingsonderzoeken over 2013 en 2014 is deze vraag gesteld. We
hebben toen geconcludeerd dat de fiscale stimulering van zuinige auto’s, gegeven de
door het Ministerie van Financiën berekende belastingderving van € 1.000 per vermeden
ton CO2, relatief duur is en dat het kabinet vermoedelijk meer CO2 had kunnen besparen bij een andere besteding van dat geld.

Eind januari 2019 zijn Kamervragen beantwoord van de leden Omtzigt en

Agnes Mulder over de kosten van de stimulering van elektrische auto’s.11 De Staatssecretaris gaat in zijn antwoorden ook in op de vraag naar de kosteneffectiviteit
van de fiscale stimulering van elektrisch rijden. Vanuit het perspectief van de overheid
is volgens hem het totale budgettaire beslag van alle maatregelen in relatie tot de
vergroeningswinst van belang. Als alleen wordt gekeken naar de omvang van de BPM-vrijstelling
(vaste voet), de MRB-vrijstelling, de milieukorting op de bijtelling (LB/IB) en de
MIA, is het budgettaire beslag volgens de Staatssecretaris € 700 miljoen voor de periode
2018–2022.12 Dit bedrag is berekend door de «normale» belastingtarieven toe te passen voor de
25.068 in 2018 verkochte EV’s. Het gaat dus om een bedrag van circa € 28.000 per verkochte
EV in 2018 over een periode van vijf jaar, oftewel ongeveer € 5.600 per auto per jaar.
Waar de kosten per vermeden ton CO2 in onze verantwoordingsonderzoeken over 2013 en 2014 nog € 1.000 bedroegen, komen
deze volgens cijfers van de Staatssecretaris thans op een bedrag van zo’n € 1.700
per vermeden ton CO2. Afhankelijk van de bij de berekening gehanteerde aannames, kan dit bedrag onzes
inziens oplopen tot € 2.000. Wij lichten dit verderop in deze brief toe.

In het in 2016 verschenen «Rapport IBO kostenefficiëntie CO2-reductiemaatregelen»13 worden verschillende minder kostbare maatregelen genoemd om CO2-uitstoot te reduceren. Deze maatregelen behelzen onder andere de sluiting van kolencentrales
van vóór 1990 (kosten € 25 per vermeden ton in 2020), de SDE+-regeling biomassameestook
kolencentrales (kosten € 53 per vermeden ton in 2020) en de SDE+-regeling wind op
land (kosten € 73 per vermeden ton in 2020). Verder blijkt uit gegevens van de Nederlandse
Emissieautoriteit (NEa) dat begin 2019 de prijs van een emissierecht per ton CO2 ongeveer € 25 bedroeg.14 Daarnaast werkt het kabinet aan een minimumprijs voor emissierechten, die naar verluidt
zo’n € 12 per ton CO2 zal bedragen. Hoewel ten behoeve van deze brief (nog) geen formele norm door ons
is geïdentificeerd of geformuleerd en ook de gehanteerde kostenbegrippen uiteen kunnen
lopen, achten wij het op basis van bovenstaande gegevens onwaarschijnlijk dat wij
ten aanzien van de huidige fiscale stimuleringsmaatregelen tot een andere conclusie
zullen komen dan destijds in 2013 en 2014.

Wij waren en zijn van mening dat de fiscale stimulering van zuinige auto’s een dure
maatregel is (geweest) voor het verminderen van CO2-uitstoot, en dat meer doelmatige alternatieven eerder in beeld hadden moeten worden
gebracht. In het vervolg van ons lopende onderzoek naar autobelastingen zullen wij
een oordeel vellen over de doeltreffend- en doelmatigheid van de huidige fiscale stimuleringsmaatregelen
voor nulemissieauto’s.

Onderbouwing gegevens over omvang fiscale stimulering

Omdat de omvang van de fiscale stimulering, vooral in relatie tot de bespaarde hoeveelheid
CO2-uitstoot, een belangrijke rol speelt in de discussie over de inzet van publieke middelen
ten behoeve van het bevorderen van elektrisch rijden, hebben wij de onderbouwing van
de beantwoording van de Kamervragen op dit punt geanalyseerd. Op basis daarvan plaatsen
we de volgende kanttekeningen:

• Het eerdergenoemde bedrag aan inzet van publieke middelen van ongeveer € 5.600 per
auto per jaar is tot stand gekomen door het totale bedrag van de fiscale stimulering
voor elektrische voertuigen (cumulatief € 700 miljoen) te delen door het aantal auto’s
en het aantal jaren (5) waarvoor de berekening is gemaakt. Het gaat hierbij nadrukkelijk
om een gemiddeld bedrag per auto. Voor duurdere modellen, zoals de Tesla S, Tesla
X en Jaguar I-Pace, kan het stimuleringsbedrag aanzienlijk hoger zijn. Voor privé
aangeschafte elektrische auto’s, waarop de bijstellingskorting en de MIA niet van
toepassing zijn, komt het fiscale stimuleringsbedrag juist aanmerkelijk lager uit
dan het gemiddelde.

• De berekening van het bedrag van de fiscale stimulering per auto is voor een deel
gebaseerd op benaderingen. Volgens het Ministerie van Financiën is dit onvermijdelijk
bij gebrek aan (tijdig beschikbare) realisatiegegevens. Daarbij gaat het onder meer
om de volgende gegevens:

– het deel van de zakelijk aangeschafte auto’s dat, meestal via een leaseregeling, leidt
tot een bijtelling in de loon-/inkomstenbelasting;

– de (gemiddelde) catalogusprijs en het marginale tarief dat van toepassing is voor
de bijtelling in de loon-/inkomstenbelasting;

– het (gemiddelde) gewicht van de auto’s;

– het deel van de elektrische auto’s, waarvoor gebruik wordt gemaakt van de Milieu-investeringsaftrek
(MIA).

Als gevolg hiervan moet ermee rekening worden gehouden dat de uitkomsten van de berekening
in zekere mate kunnen fluctueren, afhankelijk van de precieze invulling van de parameters.

• Het door de Staatssecretaris van Financiën genoemde stimuleringsbedrag van € 1.700
per bespaarde ton CO2 is bepaald door het bedrag van € 5.600 te delen door een (veronderstelde) hoeveelheid
bespaarde CO2. Om die berekening te kunnen maken, moeten aannames worden gedaan over de auto’s
die de plaats in zouden nemen van de nulemissievoertuigen, als de fiscale stimulering
niet zou bestaan (oftewel de «counterfactual»). Afhankelijk van de aannames waarmee
wordt gerekend, kunnen de uitkomsten van de berekeningen fluctueren en dus lager of
hoger uitkomen dan het door de Staatssecretaris genoemde bedrag van € 1.700 per bespaarde
ton CO2.

Uit de beantwoording van de Kamervragen15 blijkt dat de Staatssecretaris van Financiën de volgende aannames doet:

– als alternatief voor een elektrische auto zal in 80% van de gevallen een benzineauto
worden aangeschaft en in 20% van de gevallen een dieselauto;

– de gemiddelde CO2-uitstoot van een in 2018 nieuw verkochte benzineauto is gesteld op circa 136 g/km
en van een dieselauto circa 125 g/km;

– voor de benzineauto’s is gerekend met gemiddeld 23.000 kilometer per jaar en voor
dieselauto’s met 34.000 kilometer per jaar.

Bij onze analyse van de aannames van de Staatssecretaris van Financiën hebben we geconstateerd
dat de gehanteerde hoeveelheden CO2 per km zijn gebaseerd op ongewogen gemiddelden van RDW-gegevens. De gewogen gemiddelde
CO2-uitstoot is lager, namelijk 114 g/km voor benzineauto’s en 111 g/km voor dieselauto’s.
Bij toepassing van gewogen gemiddelden komt het bedrag van de fiscale stimulering
per bespaarde ton CO2, onder gelijkblijvende uitgangspunten, hoger uit dan € 1.700: het loopt op tot bijna
€ 2.000 per ton CO2.

Dit illustreert de afhankelijkheid van aannames bij de berekening van de kosten van
fiscale stimulering per bespaarde ton CO2.

Gevoeligheidsanalyse stimuleringsbedrag per bespaarde ton CO2

Om meer inzicht te bieden in de gevoeligheid van de berekening van het stimuleringsbedrag
per bespaarde ton CO2, hebben we voor een deel van de gegevens in de berekening van het Ministerie van
Financiën een beperkte gevoeligheidsanalyse uitgevoerd.16 We willen daarmee laten zien welk effect wijzigingen in de basisgegevens of aannames
hebben op de einduitkomst van de berekening. In tabel 1 is voor enkele basisgegevens
getoond welk effect een mutatie van plus of min 10% heeft op het stimuleringsbedrag
per bespaarde ton CO2. Dit effect hebben we ook uitgedrukt als percentage van het eerder aan de Tweede
Kamer gerapporteerde bedrag van € 1.700 per bespaarde ton CO2.17

Tabel 1: Effect (in € en in % van € 1.700) op het stimuleringsbedrag per bespaarde
ton CO2 van mutaties in enkele basisgegevens voor de berekening

Basisgegeven berekening

+ 10%

– 10%

gemiddelde cataloguswaarde

€ 1.843

(+ 8,4%)

€ 1.554

(– 8,6%)

gemiddeld gewicht

€ 1.715

(+ 0,9%)

€ 1.666

(– 2,0%)

aandeel (lease)auto’s met bijtelling

€ 1.843

(+ 8,4%)

€ 1.554

(– 8,6%)

aandeel benzine

€ 1.758

(+ 3,4%)

€ 1.644

(– 3,3%)

CO2-uitstoot diesel- en benzineauto’s

€ 1.544

(– 9,1%)

€ 1.888

(+ 11,0%)

Tabel 1 laat bijvoorbeeld zien dat een 10% hogere gemiddelde cataloguswaarde tot een
stijging van 8,4% leidt van het stimuleringsbedrag per bespaarde ton CO2. Daar staat tegenover dat een 10% lagere gemiddelde cataloguswaarde leidt tot een
daling van het stimuleringsbedrag per bespaarde ton CO2 in eenzelfde orde van grootte.

Uit tabel 1 blijkt dat mutaties in de gemiddelde cataloguswaarde, het aandeel (lease)auto’s
met bijtelling en de (veronderstelde) CO2-uitstoot meer effect hebben op de einduitkomst van de berekening, dan bijvoorbeeld
het gemiddelde gewicht van de auto’s. Het effect van parameters kan dus variëren,
bijvoorbeeld afhankelijk van het aantal jaren waarin een parameter doorwerkt in de
berekening.

Budgettaire gevolgen fiscale stimulering elektrische auto’s

De budgettaire gevolgen van de stimulering van elektrische auto’s omvatten meer dan
alleen de directe derving van belastingopbrengsten door de fiscale stimuleringsmaatregelen.
Dit wordt onder andere veroorzaakt door de volgende effecten:

• Voor personenauto’s geldt voor de BPM een progressief tariefstelsel dat is gebaseerd
op de uitstoot van CO2. Voor nulemissievoertuigen is, zonder vrijstelling, alleen het BPM-bedrag van de
vaste voet van toepassing. Een toename van het aandeel elektrische voertuigen in het
wagenpark, ten koste van modellen die wel CO2 uitstoten, leidt dus tot een vermindering van de BPM-opbrengsten.

• Een toename van het aandeel elektrische auto’s zal ook de accijnsopbrengsten van benzine,
diesel en LPG doen dalen, omdat volledig elektrische auto’s geen fossiele brandstoffen
gebruiken. Dit wordt voor een deel gecompenseerd door extra energiebelasting voor
het opladen van elektrische auto’s.

Naarmate het aandeel van elektrische auto’s in het Nederlandse wagenpark stijgt, treden
dus effecten op die leiden tot een verdere daling van de opbrengsten uit de autobelastingen.
Daarbij moet ook rekening gehouden worden met de derving van btw die wordt berekend
over BPM- en accijnsopbrengsten.

3.3 Verdere ontwikkelingen fiscale stimulering elektrische auto’s

Tijdens een algemeen overleg op 13 februari 201918 is de fiscale stimulering van elektrisch rijden besproken in de Tweede Kamer. De
Staatssecretaris van Financiën heeft bij dit overleg erkend dat de fiscale stimulering
fors is en dat het huidige beleid niet de meest kosteneffectieve methode is om CO2-uitstoot terug te dringen. Hij heeft daarbij benadrukt dat de fiscale stimulering
niet alleen van belang is om CO2-uitstoot te reduceren, maar dat ook de beperking van de uitstoot van andere schadelijke
stoffen (luchtkwaliteit) en het terugdringen van geluidsoverlast een rol spelen. Ook
heeft hij gewezen op de innovatieve aspecten van de ontwikkeling van emissievrije
technieken. Het gaat dan volgens de Staatssecretaris om initiële investeringen om
de markt op gang te helpen. De Staatssecretaris plaatst de stimulering in het perspectief
van de doelstelling van het kabinet dat in 2030 alle nieuw gekochte auto’s emissievrij
zijn. Verder wijst hij op nieuwe voorstellen voor de stimulering van elektrische auto’s
in het (ontwerp) Klimaatakkoord.19

Omdat de horizon van Autobrief II zich uitstrekt tot en met 2020, is besluitvorming
nodig over de vormgeving van de autobelastingen in de periode vanaf 2021. Mede met
het oog daarop hebben wij een breder onderzoek naar de autobelastingen in uitvoering
genomen. Zoals in de inleiding van deze brief toegelicht, verwachten we dit najaar
de eerstvolgende rapportage over dit onderzoek te kunnen uitbrengen.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris

Bijlage Opvolging aanbevelingen uit 2013 en 2014

Aanbevelingen

Opvolging

2013

 

De schatting van de belastingderving door de lage bijtelling te verbeteren.

In het kader van de introductie van Autobrief II is de raming van de belastingderving
door de lage bijtelling geactualiseerd.

Ga na of er in Nederland kosteneffectievere maatregelen mogelijk zijn, door binnen
de sector verkeer en vervoer andere instrumenten in te zetten of door in andere sectoren
extra CO2-reductie te realiseren.

Nederland heeft zich in Europees verband ingezet om een strengere normering voor de
CO2-uitstoot te bereiken. Ook heeft het kabinet in de vorm van zogeheten Green Deals
gewerkt aan niet-fiscale alternatieven voor de stimulering van emissievrij rijden.

Blijf in Europees verband inzetten op een verbetering van de testmethode, zodat de
testresultaten het praktijkverbruik beter weerspiegelen.

Het kabinet heeft zich ervoor ingezet om te komen tot een meer realistische testcyclus
in het kader van de overgang naar de Worldwide Harmonized Light Vehicles Test Procedure
(WLTP). De WLTP sluit beter aan bij de praktijkomstandigheden dan de verouderde NEDC-testmethode
en biedt daardoor beter inzicht in de werkelijke CO2-uitstoot van personenauto’s.

Laat consumenten door aanpassing van het brandstofverbruiksboekje weten dat de rangschikking
van zuinige / minder zuinige auto’s in de praktijk onzeker is.

Het brandstofverbruiksboekje 2019 bevat een passage op dit punt.

Stuur jaarlijks een totaaloverzicht van de budgettaire effecten van het beleid voor
zuinige auto’s naar de Tweede Kamer en verbind dit overzicht zoveel mogelijk met de
resultaten van het beleid.

Hieraan is tegemoet gekomen, doordat in de bijlagen van de miljoenennota ieder jaar
het budgettair belang is vermeld van de fiscale faciliteiten voor zuinige auto’s.

2014

 

Breng de niet-fiscale alternatieven voor stimuleringsmaatregelen in kaart, inclusief
de voor- en nadelen van deze alternatieven. Besteed hierbij expliciet aandacht aan
de kosteneffectiviteit. De maatregelen moeten een voldoende aanvullende werking hebben
op de Europese regelgeving. Enkele voorbeelden van alternatieve stimuleringsmaatregelen
zijn: subsidiëring, kilometerbeprijzen en het gericht inzetten van de inkoopmacht
van de overheid.

In de vorm van zogeheten Green Deals heeft het kabinet gewerkt aan niet-fiscale alternatieven
voor de stimulering van emissievrij rijden. Deze green deals zijn in 2016 geëvalueerd,
waarbij aandacht is besteed aan de voor- en nadelen van deze initiatieven en deels
ook aan de kosteneffectiviteit.

Voer op basis van deze alternatieven een discussie met het parlement over hoe het
gebruik van (semi-)elektrische auto’s (maar ook van andere vormen van emissievrij
rijden) effectief en efficiënt kan worden gestimuleerd.

Onder andere in het kader van de introductie van Autobrief II is met het parlement
van gedachten gewisseld over de stimulering van (semi-)elektrische auto’s.