Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag en nota naar aanleiding van het verslag van de Staten van Aruba, Curaçao, respectievelijk Sint Maarten

Nr. 12 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG EN NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG VAN
DE STATEN VAN ARUBA, CURAÇAO, RESPECTIEVELIJK SINT MAARTEN

Ontvangen 26 juni 2019

1. Algemeen en voorgeschiedenis

De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van de verslagen van de Staten
van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en van de Tweede Kamer. Bij de beantwoording van
de daarin opgenomen vragen houdt zij zoveel mogelijk de volgorde aan van het verslag
van de Tweede Kamer. Met het oog op de leesbaarheid van de nota en het feit dat deze
nota tevens reflecteert op de verslagen van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten,
zijn sommige vragen echter in samenhang beantwoord en op enkele plekken paragrafen
toegevoegd.

De leden van de fractie van de VVD merken op dat het goed is dat er nu een voorstel
van rijkswet voorligt, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 12a van het Statuut
voor het Koninkrijk. Mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken
wil ik deze opmerking graag onderschrijven.

Ten aanzien van de inhoud van het voorstel vragen de leden van de fracties van de
PAR, het CDA en de ChristenUnie zich af in hoeverre dit beantwoordt aan de ambitie
waarmee artikel 12a in 2010 in het Statuut is opgenomen. Brengt het rijkswetsvoorstel,
zo voegen de leden van de fracties van het CDA en D66 hieraan toe, een volledige respectievelijk
adequate onafhankelijke voorziening tot beslechting van juridische geschillen ten
aanzien van de interpretatie van de bepalingen van het Statuut tot stand? De leden
van de fracties van de MEP, AVP, POR en RED beantwoorden deze laatste vraag ontkennend
in het Verslag van de Staten van Aruba en bekritiseren het voorstel daarom.

In 2010 heeft de regering de intentie uitgesproken tot het instellen van een onafhankelijke
instantie die juridische geschillen over de interpretatie van het Statuut kan beslechten.
(Kamerstukken II 2009–2010, 32 213 (R 1903), nr. 11, p. 2–3). Het nu voorliggende voorstel van rijkswet beantwoordt naar mijn mening
aan deze intentie. Het voorstel brengt, na aanpassingen hieraan in de fase van het
nader rapport, een voorziening tot stand voor de beslechting van rechtmatigheidsvragen
en kent de bevoegdheid om over deze vragen te oordelen toe aan een onafhankelijke
instantie, de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk. Als uitgangspunt
geldt dat de Rijksministerraad hiervan niet zal afwijken. Dit uitgangspunt komt duidelijk
tot uitdrukking in het voorstel, nu het gewicht van de oordelen van de Afdeling is
verzwaard ten opzichte van de maatstaf waarin het voorstel oorspronkelijk voorzag.

Ik beschouw de aldus getroffen voorziening dan ook als adequaat. Externe juridische
controle als bedoeld in het onderhavige voorstel is van groot belang. De rechtsstaatgedachte
is hiermee gediend. Tegelijkertijd leert de ervaring dat er zich in de praktijk binnen
het Koninkrijk ontwikkelingen kunnen voordoen, die een breder perspectief rechtvaardigen
dan dat van een enkel rechtsmatigheidsoordeel in een specifieke casus. Met het oog
op die situaties is ervoor gekozen om aan de oordelen van de in het voorstel aangewezen
geschilinstantie geen bindend karakter te geven. Voor een nadere duiding van dit type
situaties verwijs ik naar paragraaf 3.4.

De leden van het CDA verzoeken om aan te geven welke ervaringen tot de afweging hebben
geleid om dit bindende karakter aan de betreffende oordelen te onthouden. Ook werpen
deze leden de vraag op of de regering op termijn een scenario ziet waarin op het vlak
van onafhankelijke geschilbeslechting meer toegewerkt wordt naar een regeling die
overeenkomt met de intenties van 2010. In antwoord op de eerste vraag denk ik bijvoorbeeld
aan situaties waarin het bredere belang van de democratische rechtsstaat, in het bijzonder
gericht op de integriteit van het openbaar bestuur, naar mijn oordeel heeft te prevaleren
boven een eventueel oordeel dat vooral ziet op een procedureel gebrek in een specifiek
geval. Verder denk ik aan situaties waarin een plotselinge of radicale verslechtering
van omstandigheden noopt tot herwaardering van het juridische oordeel omtrent het
geschil. Wat de tweede vraag die de leden van het CDA stellen betreft, wijs ik graag
op de evaluatiebepaling die in het voorstel is opgenomen. De mate waarin de Rijksministerraad
is gehouden oordelen van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
op te volgen, is zeker een van de kwesties die in een evaluatie aan de orde kan komen.
Ik wil daar nu echter niet op vooruitlopen.

In het verlengde van hun vragen over de bedoeling achter artikel 12a Statuut, stellen
de leden van de fracties van D66, de PAR en de ChristenUnie de vraag of de regering,
conform de motie-Van Laar, bij het opstellen van het voorstel de criteria afgesproken
tijdens het IPKO van mei 2015 als uitgangspunt heeft genomen.

Bindende geschilbeslechting is een van de uitgangspunten die tijdens het IPKO van
mei 2015 werd geformuleerd en in de motie-Van Laar wordt overgenomen. In zoverre wijkt
het voorstel inderdaad af van de motie. De leden van de MAN-fractie vragen in dit
verband hoe belangrijk de continuïteit van wensen verbonden aan moties van de Tweede
Kamer voor de Koninkrijksregering is.

Zoals hierboven uiteengezet, ben ik van mening dat de motie-Van Laar in veel opzichten
door de regering wordt gerespecteerd met het onderhavige voorstel. Er ligt met dit
voorstel een voorziening voor de beoordeling van juridische geschillen met betrekking
tot Statutaire bepalingen en deze beoordeling wordt opgedragen aan een instantie binnen
een Hoog College van Staat, de Raad van State van het Koninkrijk. Tot slot vind ik
het belangrijk om te benadrukken dat dit voorstel verenigbaar is met de tekst van
artikel 12a Statuut.

De leden van de fracties van de MAN, D66, GroenLinks, de PvdA en de SP stellen het
belang van draagvlak voor de geschillenregeling aan de orde en vragen de regering
hierop te reflecteren. Vooropgesteld zij dat de regering het uiteraard van groot belang
vindt dat wetsvoorstellen die zij bij de Tweede Kamer indient op draagvlak kunnen
rekenen. Dit is niet anders bij het onderhavige voorstel van rijkswet. Tegelijkertijd
moet de regering constateren dat het creëren van breed draagvlak voor wetgeving politiek
niet altijd mogelijk blijkt. Zoals al eerder gememoreerd, vormt het tot stand brengen
van een geschillenregeling echter op grond van artikel 12a Statuut een verplichting
voor de rijkswetgever. Toen deze verplichting in 2010 in het Statuut werd opgenomen,
hebben de regeringen van de vier landen aanvankelijk getracht om in onderlinge samenwerking
uitvoering hieraan te geven. Deze samenwerking belandde echter op een gegeven moment
in een impasse. Om die te doorbreken heeft de regering van het Koninkrijk op voordracht
van mijn ambtsvoorganger in 2016 een voorstel van rijkswet in procedure gebracht.
Inmiddels zijn we weer drie jaar verder en heeft het IPKO mij en mijn ambtsvoorganger
in de tussenliggende jaren meermaals opgeroepen met een regeling te komen. Met het
voorliggende voorstel, dat is gebaseerd op het voorstel van mijn ambtsvoorganger,
geef ik aan deze oproepen gehoor.

De leden van de GroenLinks-factie vragen zich af of het ontworpen voorstel in lijn
is met de maatstaven van evenredige gezagsverhoudingen, daar binnen het Koninkrijk
de autonomie van de afzonderlijke landen geëerbiedigd dient te worden.

De voorgestelde geschillenregeling brengt geen verandering aan in de autonomie van
de vier landen en loopt daarmee ook niet uit de pas met eventuele maatstaven van evenredige
gezagsverhoudingen. De totstandkoming van een voorziening voor de behandeling van
Koninkrijksgeschillen is een aangelegenheid van het Koninkrijk. De autonomie van de
landen is dan ook niet in het geding.

Door de leden van de ChristenUnie-fractie en de GroenLinks-fractie wordt stilgestaan
bij de weerstand waarop het voorstel stuit bij de Caribische landen. Zij vragen hoe
de regering verwacht dat een dergelijk voorstel zal leiden tot een effectieve praktijk
van geschilbeslechting die door alle partijen als gezaghebbend en rechtmatig wordt
ervaren. De leden van de fractie van de PvdA begrijpen dat de regering gezien de lange
voorgeschiedenis tot een geschillenregeling wil komen, maar willen weten waarom dit
leidt tot een regeling die eerder voor meer onenigheid binnen het Koninkrijk zorgt
dan minder.

Of het voorstel, zoals de leden van de ChristenUnie-fractie en GroenLinks zich afvragen,
zal leiden tot een effectieve en gezaghebbende praktijk van geschilbeslechting, moet
worden afgewacht en zal ongetwijfeld aan bod komen in de in het voorstel voorziene
evaluatie. Zelf ben ik er in ieder geval van overtuigd dat dit voorstel de benodigde
ingrediënten bevat voor een dergelijke praktijk. Dat een regeling die geschillen beoogt
op te lossen nu voor zoveel onenigheid zorgt, vind ik spijtig, maar ontslaat mij niet
van de verantwoordelijkheid om uitvoering te geven aan artikel 12a Statuut.

Bovenstaande reflectie op het draagvlak voor het rijkswetsvoorstel biedt al een begin
van een antwoord op verschillende vragen die in de Verslagen zijn gesteld over de
mate waarin Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn geconsulteerd over de implementatie
van artikel 12a Statuut en is gezocht naar consensus hierover. Zo vragen de leden
van de PAR-fractie waarom de parlementen van deze landen niet zijn geraadpleegd en
waarom niet is gezocht naar draagvlak vanuit de landen bij de voorbereiding van het
voorstel. De leden van de fracties van de SP, de ChristenUnie en GroenLinks informeren
bij de regering naar de wijze waarop de landen zijn betrokken bij de vervaardiging
van een geschillenregeling en wanneer ik voor het laatst met de landen heb overlegd
over een gezamenlijk voorstel.

Als gezegd is aanvankelijk actief gezocht naar consensus tussen de landen wat betreft
de inhoudelijke vormgeving van de geschillenregeling. Dit gebeurde op het niveau van
de regeringen van de vier landen, in een werkgroep ingesteld tijdens de Koninkrijksconferentie
van 2011. Nadat de ingestelde werkgroep in een impasse was beland en ook latere initiatieven
niets opleverden, is mijn ambtsvoorganger begin 2016 met een concept voor een voorstel
van rijkswet gekomen. Uitgangspunt hiervoor was een concept voor een tijdelijke regeling
uit 2015, waarin de idee van een kroonberoepprocedure ingebed in het voortgezet overleg
van artikel 12 Statuut voor de eerste maal op papier werd gezet. Dit voorstel is per
brief aan de Minister-Presidenten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten voorgelegd.

Hoewel niet met instemming op het voorstel werd gereageerd, heeft mijn ambtsvoorganger,
in het licht van de jaren die reeds waren verstreken sinds de totstandkoming van artikel 12a,
toen besloten een reguliere rijkswetsprocedure op te starten. De voorschriften met
betrekking tot deze procedure zijn steeds door de regering van het Koninkrijk in acht
genomen. De Caribische landen zijn via hun vertegenwoordiging in de Rijksministerraad
dan ook steeds onderdeel geweest van het besluitvormingsproces. Wel is er in 2017
voor gekozen om het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk niet onmiddellijk met de Caribische landen te delen. Deze afwijking was
het gevolg van het feit dat op dat moment in Nederland over een nieuw kabinet werd
onderhandeld en na de vorming hiervan in de boezem van het kabinet werd nagedacht
over de wijze waarop aan het advies gevolg zou moeten worden gegeven.

Teneinde zoveel mogelijk de uitgangspunten voor ogen te houden die in het amendement-Wever/Thijsen
zijn geformuleerd en later tijdens het IPKO zijn uitgewerkt, heeft een en ander geresulteerd
in een wijziging van het voorstel van rijkswet. In de eerste plaats weegt het oordeel
van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk thans zwaarder.
In verband hiermee is oordeelsbevoegdheid van de Afdeling beperkt tot de juridische
dimensie van geschillen. De leden van de D66-fractie vragen uiteen te zetten waarom
het in die fase gewijzigde rijkswetsvoorstel niet opnieuw ter overweging aan de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is voorgelegd. Zoals toegelicht
in het nader rapport, volgde de eerstgenoemde aanpassing en indirect ook de tweede
aanpassing op commentaar van de Afdeling advisering in haar advies op het rijkswetsvoorstel.
Over deze overwegingen heb ik indertijd overleg gevoerd op basis van artikel 24 van
de Wet op de Raad van State. De uitkomst van dit overleg was dat beide aanpassingen,
in samenhang gezien, niet noodzaakten tot een nieuwe ronde van advisering.

Vanwege de voorbereiding van het onderhavige voorstel als regeringsinitiatief, via
de reguliere rijkswetsprocedure, heeft het ook niet op mijn pad gelegen om hierover
actief de Staten van de Caribische landen te consulteren. De parlementen van Aruba,
Curaçao en Sint Maarten hebben een eigen, in het Statuut vastgelegde rol binnen de
rijkswetsprocedure. Deze rol werd geactiveerd na de indiening van het voorstel van
rijkswet bij de Tweede Kamer. De Staten van alle Caribische landen hebben ook gebruik
gemaakt van hun bevoegdheid om verslag uit te brengen. Deze nota is ook hierop een
reactie. Voorts kunnen de Staten uiteraard nog een rol spelen bij de verdere behandeling
van het voorstel; zij kunnen bij de mondelinge behandeling van voorstellen van Rijkswet
bijzondere gedelegeerden afvaardigen die namens de Staten een bijdrage aan het debat
zullen leveren. In dat kader kunnen zij ook voorstellen tot wijziging doen. Gelet
op de actieve opstelling die de Staten op dit dossier steeds hebben getoond, zie ik
uit naar onze gedachtewisseling over dit voorstel.

Aangezien het door de regering ingediende voorstel van rijkswet niet kan rekenen op
breed draagvlak, vragen de leden van de fracties van GroenLinks en de SP zich af of
het niet beter is om alsnog met een gezamenlijk voorstel te komen. Hiertoe, zo opperen
de fractieleden van GroenLinks, zouden enkele gezaghebbende juristen of oud-politici
kunnen worden benaderd.

Het staat de leden van de Tweede Kamer uiteraard vrij om, eventueel in samenwerking
met de Gevolmachtigde Ministers van de Caribische landen, zelf een rijkswetsvoorstel
ter uitvoering van artikel 12a Statuut aanhangig te maken. Een dergelijk voorstel
zal echter ook op de steun moeten kunnen rekenen van de regering. Om redenen die hierboven
en in andere stukken behorend bij het voorstel zijn geschetst, is de regering echter
geen voorstander van een procedure van geschilbeslechting waarin een externe instantie
een oordeel bindend kan opleggen aan de Rijksministerraad.

De leden van de SP-fractie stellen de vraag waarom het zo moeilijk is om tot een gezamenlijke
regeling te komen. Zij willen weten of ik hun vermoeden deel dat een onduidelijke
verdeling van verantwoordelijkheden van de landen in het Statuut mede een oorzaak
is van geschillen tussen de landen. In het verlengde hiervan vragen zij of ik ook
de opvatting ben toegedaan dat een goede geschillenregeling alleen mogelijk is als
die verantwoordelijkheden tussen de landen duidelijk zijn. Zo ja, zou ik bereid zijn
om in het verlengde van dit voorstel samen met de regeringen van Aruba, Curaçao en
Sint Maarten gesprekken te beginnen over een nadere invulling van de verantwoordelijkheden,
in het bijzonder die verantwoordelijkheden die voortkomen uit de waarborgfunctie?

Het complexe politieke karakter van het zoeken naar consensus met betrekking tot een
geschillenregeling vloeit naar mijn mening voort uit het feit dat de belangen van
Nederland enerzijds en Aruba, Curaçao en Sint Maarten anderzijds binnen het Koninkrijk
soms uiteenlopen. De behoefte aan een geschillenregeling leeft vooral sterk bij de
Caribische landen. Binnen de rechtsorde van het Koninkrijk zijn zij, als gevolg van
demografische, historische en economische redenen, in institutionele zin anders gepositioneerd
dan het land Nederland. Een goed voorbeeld biedt de door de leden van de SP-fractie
genoemde waarborgfunctie van het Koninkrijk (artikel 43, tweede lid, Statuut). Deze
strekt zich formeel gezien ook uit over Nederland. Vanwege het feit dat de samenstelling
van de Koninkrijksregering in hoge mate identiek is aan de Nederlandse regering, is
er echter voor gekozen om de functie niet te operationaliseren met betrekking tot
het land Nederland (zie artikel 50 en 51 Statuut). Behalve een staatsrechtelijke vraag
is de vraag of de waarborgfunctie in een concreet geval aan de orde is, daarmee inherent
ook een politieke vraag. Als regel zal de Rijksministerraad zich gehouden voelen om
ter zake uitgesproken juridische oordelen door de Afdeling advisering van de Raad
van State van het Koninkrijk in het kader van deze geschillenregeling of in een adviesprocedure
te respecteren. Zoals hierboven uitgelegd, leert de ervaring echter dat er zich situaties
kunnen voordoen waarin zo’n oordeel botst met andere belangen van het Koninkrijk en
die andere belangen in dat concrete geval zwaarder wegen.

In antwoord op de vraag hoe geschillen tussen het Koninkrijk en de landen kunnen worden
verklaard, ben ik het met de leden van de SP-fractie eens dat de verdeling van verantwoordelijkheden
in het Statuut inderdaad een belangrijke factor in dit verband is. Of die verdeling,
zoals de leden van de SP-fractie stellen, ook onduidelijk is, vind ik echter een tweede.
Zoals elke constitutie met een verdeling van bevoegdheden die federaal is georiënteerd,
bevat het Statuut begrippen die voor uiteenlopende interpretatie vatbaar zijn (buitenlandse
betrekkingen, deugdelijkheid van bestuur etc.). Een aanscherping of nieuwe verdeling
van deze bevoegdheden zal naar mijn mening weer nieuwe interpretatievragen oproepen,
die op hun beurt weer aanleiding kunnen geven tot nieuwe geschillen.

Nu de verdeling van bevoegdheden in het Statuut tussen het Koninkrijk en de landen
in mijn ogen niet per se onduidelijk is, zie ik geen noodzaak om, in het verlengde
van dit voorstel, samen met de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten gesprekken
te starten over een nadere invulling van de verantwoordelijkheden over en weer.

De leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA kaarten voorts nog aan of is overwogen
– en wenselijk wordt gevonden – om in de voorgestelde geschillenregeling ruimte te
geven aan bemiddeling en mediation. Hiervoor is niet gekozen. Voor bemiddeling en mediation zou normaal gesproken ruimte worden ingebouwd in de fase voorafgaand aan een formele
geschilprocedure. Ter zake van Koninkrijksgeschillen is dan door het Statuut voorzien
in het voortgezet overleg, een interne procedure binnen de Rijksministerraad. Deze
procedure, die zelf al als een vorm van bemiddeling kan worden beschouwd, valt niet
goed te verenigen met inbreng van derde partijen.

2. De geschillenregeling

2.1. Voortgezet overleg

De leden van de fracties van het CDA en D66 zouden graag willen weten hoe vaak gebruik
wordt gemaakt van de mogelijkheid van voortgezet overleg, zoals beschreven in artikel 12
van het Statuut. Begrijpen de leden van de CDA-fractie het goed dat, nu de geschillenregeling
door de regering gezien wordt als een stap binnen het proces van voortgezet overleg,
naar verwachting in slechts een fractie van deze zaken de geschillenregeling toegepast
zal worden? Of verwacht de regering juist een «aanzuigende werking», waardoor eerder
en vaker van het voortgezet overleg gebruik zal worden gemaakt?

Van de procedure van voortgezet overleg wordt zelden gebruik gemaakt. Of dit gegeven
betekent dat de geschillenregeling in de praktijk slechts zelden zal worden toegepast
of dat het aantal voortgezette overleggen juist zal toenemen, is op voorhand niet
te zeggen. Feit is wel dat de behoefte aan een geschillenregeling bij de Caribische
landen gedeeltelijk voortkomt uit de omstandigheid dat zij het voortgezet overleg
als zodanig onvoldoende geschikt achten als forum voor de beslechting van conflicten.

Door de leden van de CDA-fractie wordt verzocht om in te gaan op de kritiek van prof.
Hoogers, in een notitie voorbereid voor de commissie Koninkrijksrelaties, dat het
onderhavige rijkswetsvoorstel materieel neerkomt op een wijziging van het Statuut,
doordat het leidt tot een extra stap in de in artikel 12 van het Statuut beschreven
procedure voor voortgezet overleg. Van dezelfde strekking is commentaar van de leden
van de fracties van de MEP, AVP, POR en RED, dat het voorstel van rijkswet geen uitvoering
geeft aan artikel 12a Statuut, maar artikel 12 Statuut nader invult. Wat deze leden
betreft, staat de opdracht gericht tot de rijkswetgever om artikel 12a Statuut te
implementeren dan ook nog altijd open.

Het klopt dat de voorgestelde geschilprocedure een extra element toevoegt aan de procedure
van voortgezet overleg. Deze constatering rechtvaardigt echter niet de conclusie dat
artikel 12 Statuut daarmee door het voorstel wordt gewijzigd, noch dat de taakopdracht
neergelegd in artikel 12a Statuut onvervuld is gebleven. Van wijziging zou sprake
zijn, indien de procedure van voortgezet overleg anders zou worden ingericht of indien
hier andere rechtsgevolgen aan zouden worden verbonden. Dat is met dit voorstel niet
het geval. De werkwijze en samenstelling van dit overleg blijven hetzelfde en de Rijksministerraad
oordeelt nog steeds overeenkomstig de uitkomst hiervan, zoals wordt voorgeschreven
door artikel 12, vijfde lid, Statuut. Het voorstel voorziet er wel in dat het voortgezet
overleg tijdelijk, in afwachting van een oordeel over een geschil door de Afdeling
advisering, kan worden opgeschort. De grondslag hiervoor wordt de rijkswetsgever verleend
in artikel 12a Statuut.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen om toelichting ten aanzien van de inrichting
en procedure van het voortgezet overleg. Ook stellen zij de vraag wat van onderlinge
geschiloplossing te verwachten valt als de getalsmatige verhouding in de Rijksministerraad,
waarbinnen sprake is van het geschil, hetzelfde blijft.

De procedure van het voortgezet overleg is een conflictenregeling, die als sluitstuk
geldt van de bepalingen in het Statuut met betrekking tot de Rijksministerraad. Zij
wordt gestart indien de Gevolmachtigde Minister van Aruba, Curaçao of Sint Maarten
in de Rijksministerraad namens zijn of haar land aangeeft ernstige bezwaren te hebben
tegen een voorgenomen beslissing van de raad. In dat geval wordt het overleg over
de voorgenomen beslissing voortgezet in een klein comité, dat blijkens artikel 12,
derde en vierde lid, Statuut wordt gevoerd door de Minister-President, twee Nederlandse
Ministers, de bezwaar makende Gevolmachtigde Minister en een Minister of bijzondere
gemachtigde van het desbetreffende Caribische land. Wensen ook andere Gevolmachtigde
Ministers deel te nemen aan het overleg, dan schuift tevens voor elke andere Gevolmachtigde
Minister een Nederlandse Minister aan. Getalsmatig hebben de Nederlandse Ministers
dus inderdaad een overwicht binnen het voortgezet overleg.

Het voortgezet overleg kan een nuttige functie vervullen in het zichtbaar maken van
conflicten in de Rijksministerraad en het bemiddelen ten aanzien hiervan.

Tot slot werpen de leden van de GroenLinks-fractie de vraag op of de voorgestelde
geschillenregeling geen bevestiging vormt van het achter de ongelijke stemverhoudingen
in het voortgezet overleg schuilgaande democratische deficit.

Het is waar dat de vier landen binnen de organen van het Koninkrijk niet op gelijke
wijze worden vertegenwoordigd. Hier zijn naar mijn mening goede redenen voor aan te
wijzen. Deze constatering wettigt in mijn ogen echter niet de conclusie dat het onderhavige
voorstel een bevestiging vormt van democratische ongelijkheid. Veeleer is het erop
gericht de scherpe kanten van deze, op zichzelf verdedigbare situatie af te halen.

2.2. Aard van de geschillen

De leden van de fracties van de VVD en de ChristenUnie wensen verduidelijking van
de keuze om enkel juridische geschillen binnen het kader van de geschillenregeling
te laten vallen. Wat wordt precies onder juridische geschillen verstaan? In hoeverre
kan een onderscheid worden gemaakt tussen juridische geschillen en bestuurlijke kwesties?
Wat als het in een kwestie om juridische en bestuurlijke kwesties gaat? De leden van
de ChristenUnie-fractie vragen om in dit verband in te gaan op de opmerking van de
Afdeling advisering, in haar recente voorlichting, dat de belangenafweging bij geschillen
ter zake van de interpretatie van Koninkrijksrecht per definitie politiek-bestuurlijke
elementen bevat.

Zoals ik in het nader rapport heb toegelicht, komt de keuze voor een beperking van
de oordeelsbevoegdheid van de Afdeling advisering tot geschillen met een juridisch
karakter voort uit twee overwegingen. In de eerste plaats vond ik deze aanpassing
van het voorstel aangewezen, nadat, in verband met het advies van de Afdeling advisering,
was besloten om het gewicht van oordelen van de Afdeling te verzwaren. In de tweede
plaats kan deze keuze worden verklaard door het feit dat een regeling beperkt tot
juridische geschillen een van de leidende uitgangspunten in het amendement-Wever/Thijsen
en de motie Van Laar vormt.

Ik deel de analyse van de Afdeling advisering dat interpretatiekwesties inzake bepalingen
van het Statuut en ander Koninkrijksrecht (zoals rijkswetgeving) zich niet beperken
tot strikt juridische vragen. Het antwoord op de vraag of in een gegeven geval in
een Caribisch land de deugdelijkheid van bestuur wordt geschonden, valt bijvoorbeeld
gedeeltelijk binnen de beleidsvrijheid van de regering van het Koninkrijk. Dat neemt
echter niet weg dat deugdelijkheid van bestuur ook een juridisch, in het Statuut opgenomen
begrip is, en dus in aanmerking komt voor juridische toetsing. Uiteindelijk gaat het
om de beoordeling van de vraag of met het voorgenomen Koninkrijkshandelen een rechtsnorm
wordt geschonden. Het is aan de geschilinstantie om in een dergelijk geval te bepalen
waar de beleidsvrijheid van de regering ophoudt en de normatieve begrenzing begint.
Tot die markering acht ik de Afdeling advisering prima in staat. Ook in haar reguliere
adviespraktijk komt het immers geregeld voor dat zij ten aanzien van Statuutsbepalingen
moet aangeven wat hun normatieve betekenis is.

De markering van juridische grenzen en politiek-bestuurlijke vrijheid zal in het ene
geval anders uitpakken dan in het andere geval. Een begrip als deugdelijkheid van
bestuur is bijvoorbeeld moeilijker juridisch te bepalen dan een ook door de waarborgfunctie
van het Koninkrijk bestreken fundamenteel recht uit het EVRM. Ook in het laatste geval
zal de Afdeling evenwel kunnen oordelen dat zij niet kan treden in de belangenafweging
die een politiek orgaan ten aanzien van een bepaald besluit heeft verricht.

Overigens is de interactie met politiek-bestuurlijke aspecten niet eigen aan het Statuut,
maar inherent aan het recht. Het Statuut bevat goede handvatten voor juridische toetsing.
Dit is ook de reden dat vanuit de Caribische landen steeds is aangedrongen op een
regeling die beperkt is tot geschillen met een juridische dimensie. Juist ten aanzien
van rechtmatigheidsvragen is de verwachting dat een onafhankelijke instantie in staat
zal zijn om klare wijn te schenken. Als deze rechtmatigheidsvragen worden vermengd
met politiek-bestuurlijke overwegingen, zoals het oorspronkelijke voorstel deed, dan
bestaat het risico dat in het Statuut en lager Koninkrijksrecht neergelegde normen
niet nauwkeurig te bepalen zijn. Hoewel breder van opzet, is de mate van rechtsbescherming
waarin een geschillenregeling voorziet dan eerder beperkter dan ruimer.

De leden van de fractie van de SP haken bij bovenstaande vragen aan door enkele vragen
te plaatsen in de sleutel van een casus. Zij modelleren deze casus op de uitspraak
van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de Corallo-zaak. In deze uitspraak uit 2018 werd het Koninkrijk veroordeeld vanwege een schending
van artikel 3 EVRM, in verband met inhumane detentie-omstandigheden in Sint Maarten.
De leden van de SP-fractie stellen de vraag of een conflict over een naar aanleiding
van een dergelijke uitspraak te betalen boete de inzet kan vormen van een geschilprocedure
op grond van de rijkswet Koninkrijksgeschillen. Zij vragen ook of hier sprake zou
zijn van een juridisch of van een politiek geschil en wie in dit geval een beroep
zou kunnen doen op de regeling.

Een dergelijk conflict zou naar mijn oordeel juridisch van aard zijn en dus onder
de werking van het onderhavige voorstel kunnen vallen. Het geschil zou dan gaan om
de vraag wie, op basis van het Statuut, gehouden is binnen de rechtsorde van het Koninkrijk
een boete te betalen: het Koninkrijk, tegen wie de veroordeling op het niveau van
het internationale recht wordt uitgesproken, of het land waarin zich de schending
heeft voorgedaan en dat verantwoordelijk is voor het detentiewezen. Het past mij niet
op de uitkomst van zo’n hypothetisch geschil vooruit te lopen. Wel is duidelijk dat
de voorgestelde geschillenregeling alleen aan de Caribische landen de mogelijkheid
biedt om een procedure te starten. Het land Nederland beschikt niet over deze mogelijkheid.

2.3. Reikwijdte van de geschillenbepaling

De leden van de PvdA-fractie vragen waarom een geschillenregeling alleen zou moeten
gelden voor geschillen tussen een land of landen met het Koninkrijk? Zou een geschillenregeling
voor geschillen tussen landen onderling niet wenselijk zijn? En is het mogelijk het
nu voorliggende voorstel daartoe aan te passen?

Uit de tekst van artikel 12a Statuut volgt dat het is gericht op een regeling voor
de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen. De bepaling biedt
derhalve geen grondslag voor een voorziening voor de behandeling van geschillen tussen
landen onderling. Zoals de leden van de PvdA-fractie aangeven, is de grondslag voor
een dergelijke geschillenregeling te vinden in artikel 38a Statuut. Dat in het Statuut
voor beide categorieën van geschillen twee verschillende grondslagen zijn opgenomen,
valt te verklaren uit het feit dat geschillen tussen de landen onderling geen betrekking
hebben op een aangelegenheid van het Koninkrijk. Het ligt voor de hand om een voorziening
voor zulke geschillen te treffen in een onderlinge regeling, gebaseerd op het principe
van consensus.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering uiteen te zetten welke besluiten van
de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk wel en niet onder de werking van de Rijkswet
Koninkrijksgeschillen komen te vallen. Zij willen ook weten of met deze geschillenregeling
niet het gevaar ontstaat dat de Gouverneur in de uitvoering van zijn werkzaamheden,
meer dan voorheen, geremd wordt in het adequaat kunnen nemen van besluiten?

De voorgestelde geschillenregeling heeft betrekking op voorgenomen beslissingen van
de Rijksministerraad. Besluiten van de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk vallen
om die reden als zodanig in beginsel in alle gevallen buiten de reikwijdte van het
voorstel. Indirect kan het (beoogde) handelen van de Gouverneur echter wel onderdeel
van een geschilprocedure zijn. Dat is het geval wanneer de Koninkrijksregering de
Gouverneur van een land een aanwijzing geeft, op grond van artikel 15 van het Reglement
Gouverneur, om een bepaalde, hem in de tweede afdeling van het Reglement toegekende
bevoegdheid uit te oefenen. In één enkel geval kan dergelijk handelen niet het voorwerp
vormen van een geschil. Dat is wanneer de Gouverneur ingevolge artikel 21 van het
Reglement besluit om een landsverordening of landsbesluit niet vast te stellen, vanwege
veronderstelde strijd met internationaal recht of Koninkrijksrecht. In een dergelijke
situatie is de Gouverneur verplicht de landsverordening of het landsbesluit in kwestie
terstond voor te leggen aan de regering van het Koninkrijk, die, na de Raad van State
van het Koninkrijk hierover te hebben gehoord, besluit of genoemde strijd aanwezig
is of niet. Omdat over dit koninklijk besluit de Raad van State van het Koninkrijk
wordt gehoord, bepaalt artikel 1, eerste lid, onder c, van het voorstel van rijkswet
dat een voorgenomen beslissing hierover buiten de reikwijdte van de regeling valt.
Het aan dit koninklijk besluit ten grondslag liggende optreden van de Gouverneur kan
dan ook niet worden getoetst in het kader van een geschilprocedure.

Ik ben niet bang dat het onderhavige rijkwetsvoorstel ertoe leidt dat de Gouverneur
in de uitvoering van zijn werkzaamheden geremd wordt in het adequaat kunnen nemen
van besluiten. Zoals hierboven toegelicht, heeft het voorstel primair betrekking op
beslissingen van de Rijksministerraad.

De leden van de D66-fractie vragen de regering, naar aanleiding van het bepaalde in
artikel 1, eerste lid, onder a, van het voorstel van rijkswet, een overzicht te bieden
in welke bijzondere rijkswetten of algemene maatregelen van rijksbestuur reeds in
een eigen beroepsgang wordt voorzien en samen te vatten hoe de betreffende beroepsgangen
eruitzien.

Op dit moment staat in twee rijksregelingen een bijzondere beroepsgang open. Dat is
het geval in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (Rft) respectievelijk
in de Samenwerkingsregeling waarborging plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint
Maarten (Swr, een algemene maatregel van rijksbestuur). In beide gevallen gaat het
om consensusregelingen, die tot stand zijn gebracht op grond van artikel 38, tweede
lid, Statuut. De in de regelingen neergelegde beroepsprocedures – te vinden in artikel 26
Rft resp. artikel 39 Swr – zijn nagenoeg identiek aan elkaar. Beide procedures voorzien
erin dat binnen dertig dagen na verzending van een koninklijk besluit als bedoeld
in de betreffende regelingen door het betrokken land (Curaçao of Sint Maarten) een
kroonberoep kan worden ingesteld bij de Raad van State van het Koninkrijk. De Raad
bereidt vervolgens binnen in de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijnen een
ontwerpbesluit voor. De Koninkrijksregering kan niet van dit advies afwijken, voor
zover het uitsluitend is gebaseerd op rechtmatigheidsgronden, en voor het overige
uitsluitend indien zeer zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven. Het beroep
heeft geen schorsende werking.

Door de leden van de fractie van D66 wordt daarnaast geïnformeerd of rijkswetten en
algemene maatregelen van rijksbestuur waarover de Afdeling advisering van de Raad
van State van het Koninkrijk heeft geadviseerd, nadat zij zijn bekrachtigd, openstaan
of worden uitgesloten voor geschilbeslechting door de voorgestelde regeling. Als alle
rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur waarover de Afdeling advisering
adviseert worden uitgesloten, hebben Aruba, Curaçao en Sint Maarten dan een mogelijkheid
om bezwaren aan de Afdeling advisering kenbaar te maken? Ten slotte vragen de leden
van de D66-fractie de regering toe te lichten op welke manier een interpretatiegeschil
over een rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur voorgelegd kan worden.

Als zodanig kunnen (bekrachtigde) rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur
niet het voorwerp vormen van een geschilprocedure zoals voorzien in het onderhavige
voorstel van rijkswet. De procedure heeft namelijk alleen betrekking op bepaalde voorgenomen
beslissingen van de Rijksministerraad. Indirect acht ik het echter wel denkbaar dat
de interpretatie van een rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur de inzet
vormt van een geschilprocedure. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer in de Rijksministerraad
een beslissing wordt genomen ter zake van een (klein) koninklijk besluit of ministeriële
regeling met een grondslag in zo’n rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur.
In een dergelijk geval kan de vraag rijzen hoe een bepaling uit een rijkswet of algemene
maatregel van rijksbestuur dient te worden uitgelegd.

Voorts is het mogelijk dat de Rijksministerraad, op verzoek van een of meer Gevolmachtigde
Ministers, de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk vraagt
in te gaan op een bepaalde interpretatiekwestie in haar reguliere advies over een
voorstel van rijkswet of een ontwerp van een algemene maatregel van rijksbestuur.
In dit geval wordt de Afdeling dus buiten het kader van de voorgestelde geschillenregeling
om een expliciet oordeel verzocht.

De leden van de fracties van de PAR en de PvdA vragen waarom voorstellen van rijkswet
en ontwerpen van algemene maatregelen van rijksbestuur worden uitgesloten van de reikwijdte
van het rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Is dat louter omdat de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk over dergelijke zaken al eerder heeft geadviseerd
of zijn er andere meer inhoudelijke gronden, willen de leden van de PvdA-fractie weten.
Deze leden vragen zich af of niet juist ook geschillen over voorstellen van rijkswet
en ontwerp algemene maatregelen van rijksbestuur aan een onafhankelijke geschilbeslechter
moeten kunnen worden voorgelegd. De politieke vertegenwoordigers van Aruba, Curaçao
en Sint Maarten, aldus de leden van de PvdA-fractie, kunnen immers al niet mee stemmen
over dergelijke voorstellen noch invloed uitoefenen op dergelijke ontwerpen.

De voorgestelde geschillenregeling heeft een aanvullend karakter. Zij opent de mogelijkheid
van een geschilprocedure in die gevallen dat ten aanzien van een voorgenomen beslissing
in de Rijksministerraad niet reeds is voorzien in een gang naar de Raad van State
van het Koninkrijk of de Afdeling advisering hiervan. Voorstellen van rijkswet en
ontwerpen van algemene maatregelen van rijksbestuur worden op grond van artikel 13,
derde lid, Statuut voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering. Zij zijn om
die reden uitgesloten van de reikwijdte van het onderhavige voorstel. Wat betreft
voorstellen van rijkswet komt hierbij dat Nederland geen traditie kent van constitutionele
toetsing van wetgeving door een rechter, ook niet als deze wetgeving zich nog in de
voorstelfase bevindt. Zou de Raad van State van het Koninkrijk of een andere geschilinstantie
bevoegd worden gemaakt om zich op een andere dan adviserende manier uit te laten over
de constitutionaliteit van een rijkswetsvoorstel, dan wordt het parlement voor een
voldongen feit geplaatst. Dat past niet in de Nederlandse benadering van de trias
politica, waarin de Staten-Generaal zelf geacht worden een constitutionele toetsing
te verrichten.

De leden van de PvdA-fractie suggereren dat de gekozen ratio van de geschillenregeling
als aanvullende regeling iets zegt over de geschiktheid van de Afdeling als geschillenbeslechter.
Naar de mening van deze leden zijn het geven van advies vooraf en het – zij het niet
bindend – adviseren in het kader van een geschil achteraf twee verschillende zaken
waarbij andere afwegingen moeten worden gemaakt. Bij de advisering vooraf gaat het
daarbij niet alleen om juridische aspecten maar ook om een doelmatigheidstoetsing
van een voorstel. Daarnaast werpen de leden van de PvdA-fractie op dat geschillenbeslechting
tot nu toe geen taak vormt van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk.

Ik deel de mening van de leden van de PvdA-fractie dat advisering over een (rijks)wetsvoorstel
en de beoordeling van een geschil over een dergelijk voorstel niet volledig op één
lijn kunnen worden gezet. Laatstgenoemde beoordeling zou geschieden in een procedure
tussen partijen, terwijl reguliere advisering in een open setting plaatsvindt, zonder
inkadering door partijen. Dit verschil maakt de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk in mijn ogen echter niet ongeschikt als geschilinstantie.
Ook in haar reguliere adviespraktijk ziet de Afdeling zich gesteld voor rechtmatigheidsvragen.
Zoals hierboven al werd opgemerkt, kan het daarnaast voorkomen dat de Rijksministerraad
de Afdeling gerichte juridische vragen voorlegt. Tot slot merk ik graag op dat de
Afdeling advisering reeds in bepaalde gevallen optreedt als geschilinstantie. Dit
is het geval in het kader van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten
en de Samenwerkingsregeling waarborging plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint
Maarten. De betreffende regelingen kennen de bevoegdheid om geschillen te beoordelen
weliswaar toe aan de Raad van State van het Koninkrijk, maar op grond van een procesreglement
rijksbestuursgeschillen is intern bij de Raad de keuze gemaakt om deze geschilbeoordeling
op te dragen aan de Afdeling advisering. (Zie hiertoe ook de voorlichting van de Afdeling
over het onderhavige voorstel; W04.19.0051/1/Vo/K).

2.4 Vaststelling van het geschil

De leden van de fractie van de PAR wensen te vernemen wanneer sprake is van een geschil
in de zin van de voorgestelde geschillenregeling.

Wanneer sprake is van een geschil in de zin van de Rijkswet Koninkrijksgeschillen,
is in eerste instantie aan de Gevolmachtigde Minister om te bepalen. Die kan namelijk
op grond van artikel 1, eerste lid, van het voorstel ter zake van een geschil over
de interpretatie van het Statuut of daarop gebaseerd Koninkrijksrecht verzoeken dat
de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk wordt gehoord. Aangenomen
dat dit verzoek vervolgens niet wordt afgewezen door de voorzitter van de Rijksministerraad
op de in artikel 1, tweede lid, van het voorstel genoemde gronden, beoordeelt de Afdeling
advisering voorts of het verzoek om geschilbeslechting ontvankelijk is. Dit is het
geval wanneer de Afdeling vaststelt dat er 1) sprake is van een geschil tussen het
Koninkrijk en een of meer Caribische landen, 2) dat juridisch van aard is en 3) niet
buiten de reikwijdte van de voorgestelde regeling valt.

De leden van de fracties van D66, GroenLinks en de PvdA verzoeken de regering nader
in te gaan op de bevoegdheid van de voorzitter van de Rijksministerraad in het voorstel
van rijkswet om een verzoek om geschilbeslechting af te wijzen, indien een zwaarwegend
belang van het Koninkrijk onverwijlde besluitvorming vergt. Wanneer is van zo’n zwaarwegend
belang sprake en in welke situatie vergt dit belang onverwijlde besluitvorming? De
leden van de PAR-fractie vragen zich af of de betreffende bevoegdheid van de voorzitter
van de Rijksministerraad wel in de geest van gelijkwaardigheid van het Statuut past.

De in artikel 1, tweede lid, van het voorstel van rijkswet neergelegde bevoegdheid
van de voorzitter van de Rijksministerraad om een verzoek tot geschilbeoordeling af
te wijzen, is gecreëerd voor uitzonderlijke situaties. Wil de voorzitter van de Rijksministerraad
van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken, dan moeten blijkens de tekst van de bepaling
twee voorwaarden worden vervuld. Er moet een zwaarwegend belang van het Koninkrijk
in het geding zijn en dat zwaarwegende belang moet onverwijlde besluitvorming in de
Rijksministerraad vergen. Het ligt in de rede om te veronderstellen dat een dergelijke
situatie zich alleen kan voordoen indien het Koninkrijk zich geconfronteerd ziet met
een crisissituatie – ten gevolge van bijvoorbeeld een natuurramp, spanningen met het
buitenland, financiële onrust – en deze crisissituatie het Koninkrijk dreigt te ontwrichten
als niet onmiddellijk door de Rijksministerraad wordt ingegrepen. In zo’n situatie
kan de voorzitter van de Rijksministerraad tot het oordeel komen dat het rechtsstatelijke
belang van het volgen van een geschilprocedure niet opweegt tegen het belang om dreigende
ontwrichting te voorkomen.

Naar mijn mening is de betreffende bevoegdheid van de voorzitter van de Rijksministerraad
niet in strijd met de geest van gelijkwaardigheid van het Statuut. De gelijkwaardigheid
van de landen is gecodificeerd in de preambule van het Statuut. Het beginsel vormt
aldus een belangrijk interpretatief richtsnoer voor de overige bepalingen van het
Statuut, waaronder ook artikel 12a. Het brengt tot uiting dat de bevoegdheidsverdeling
tussen het Koninkrijk en de landen niet tot een feitelijke ondergeschiktheid van het
ene land aan het andere land mag leiden. Dat is met artikel 1, tweede lid, van het
voorstel niet het geval. Deze bepaling maakt deel uit van een regeling die als oogmerk
heeft de in Aruba, Curaçao en Sint Maarten ervaren ongelijkheid op het bestuurlijke
niveau van het Koninkrijk juist te verminderen. De bevoegdheid van de voorzitter van
de Rijksministerraad om in uitzonderlijke omstandigheden een geschilprocedure af te
wijzen, vormt in mijn ogen een onmisbare component om deze regeling functioneel te
maken.

De leden van de fractie van de PvdA willen daarnaast graag weten of een besluit van
de voorzitter van de Rijksministerraad ingevolge artikel 1, tweede lid, van het voorstel
een beschikking in de zin van het bestuursrecht vormt. Bestaan er bezwaarmogelijkheden
voor de Gevolmachtigd Minister indien de voorzitter van de Rijksministerraad een verzoek
tot geschilbeslechting blokkeert? Zo ja, bij wie? Zo nee, waarom niet?

Een besluit van de voorzitter van de Rijksministerraad ex artikel 1, tweede lid, van
het voorstel vormt geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
Organen van het Koninkrijk vallen namelijk niet onder de werking van deze wet, behalve
wanneer een rijkswet haar hierop van overeenkomstige toepassing verklaart. Er bestaat
voor de Gevolmachtigd Minister derhalve geen mogelijkheid open om tegen een afwijzing
van zijn verzoek op te komen bij de bestuursrechter.

2.5 Geschilinstantie en consequenties van het oordeel

De leden van de fracties van de PAR, VVD en ChristenUnie vragen de regering nader
uiteen te zetten waarom wordt voorgesteld om de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk te bekleden met de bevoegdheid om ter zake van een Koninkrijksgeschil
een oordeel te geven. Ziet de regering mogelijkheden om, conform de uitgangspunten
van het IPKO van mei 2015, de behandeling van deze geschillen bij een orgaan neer
te leggen dat verder van het wetgevingsproces afstaat? Zou de betreffende bevoegdheid
bijvoorbeeld bij een aparte en onafhankelijke kamer binnen de Raad van State kunnen
worden neergelegd, zo vragen de leden van de fracties van de MAN en ChristenUnie zich
af?

Artikel 12a Statuut kan op verschillende manieren worden uitgevoerd. Door de regering
is ervoor gekozen om de daarin vereiste voorziening in te bedden in de procedure van
voortgezet overleg. Aldus wordt gewaarborgd dat de procedure snel kan volgen op de
besluitvorming in de Rijksministerraad. Om redenen die eerder in deze nota zijn beschreven,
vindt de regering het daarnaast van belang dat de beslissing over een geschil in laatste
instantie bij deze raad berust. Beide overwegingen in ogenschouw nemende, is de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk naar het oordeel van de regering
het beste geëquipeerd om als geschilinstantie op te treden. De Afdeling is een van
de regering onafhankelijk orgaan, dat ervaring en affiniteit heeft met het type interbestuurlijke
vraagstukken dat in het kader van de voorgestelde regeling aan haar kan worden voorgelegd.
Verder heeft belegging van de oordeelsbevoegdheid bij de Afdeling advisering als belangrijke
meerwaarde dat staatsraden voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen deelnemen aan
een geschilprocedure.

De leden van de fracties van de PAR, D66 en GroenLinks stellen vraagtekens bij de
onafhankelijkheid van de voorgestelde procedure, nu de geschilbevoegdheid wordt neergelegd
bij een instantie die geen bindende oordelen kan vellen. De leden van de D66-fractie
halen hiertoe een passage aan uit een voorlichting van de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk uit 2010 (W03.10.0370/II/K), waarin geadviseerd
wordt om in een geschillenregeling enige afstand in te bouwen ten aanzien van de adviseringstaak
van de Afdeling advisering. De leden van de MAN-fractie vragen zich in verband hiermee
af of de Rijksministerraad bevreesd is om geschillen te laten behandelen door een
onafhankelijk instantie.

Het is juist dat het voorstel van rijkswet niet voorziet in bindende geschilbeslechting
door een extern orgaan. Tegelijkertijd benadruk ik wel het onafhankelijke karakter
van de Afdeling advisering als zodanig. Daarnaast wil ik erop wijzen, zoals hierna
nog uitvoeriger aan de orde komt, dat de Rijksministerraad op grond van het voorstel
in beginsel gehouden is oordelen van de Afdeling advisering op te volgen.

De leden van de PAR-fractie stellen de vraag hoe de Caribische landen worden vertegenwoordigd
binnen de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk. Ook vragen
deze leden of de Afdeling advisering is betrokken bij processen voorafgaand aan de
totstandkoming van rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur. Zo ja, werpen
de leden van de PAR-fractie op, leidt de geschilbevoegdheid van de Afdeling advisering
in het voorstel van rijkswet dan niet tot belangenverstrengeling?

Op grond van artikel 13, tweede lid, Statuut benoemt de regering van het Koninkrijk
voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten in de Raad van State een lid, indien de regering
van het land in kwestie daartoe de wens te kennen geeft. De benoeming geschiedt in
overeenstemming met de regering van het betrokken land. Op dit moment wordt elk van
de Caribische landen vertegenwoordigd in de Raad door een lid. Deze staatsraden nemen
op grond van artikel 13, derde lid, Statuut deel aan de werkzaamheden van de Afdeling
advisering, indien deze wordt gehoord over voorstellen van rijkswetten of ontwerpen
van algemene maatregelen van bestuur die in hun land zullen gelden of over andere
aangelegenheden die de landen raken.

De leden van de D66-fractie constateren dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State reeds bevoegd is om in bestuursrechtelijke zaken tussen Nederlandse
overheden een uitspraak te doen. Zij vragen aan de regering een indicatie te geven
hoe vaak bestuursrechtelijke geschillen tussen Nederlandse overheden voorkomen en
om de aard van de meest voorkomende geschillen te duiden.

Zuiver bestuursrechtelijke geschillen tussen Nederlandse overheden komen niet vaak
voor. In een vorige week aan de Tweede Kamer aangeboden rapport van de Rijksuniversiteit
Groningen, dat in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
is uitgevoerd, komt naar voren dat zich in de periode juli 2017 tot en met juni 2018
slechts drie van zulke geschillen hebben voorgedaan. Eenmaal draaide een geschil om
een uitkering uit het gemeentelijk participatiefonds, tweemaal om een huishoudelijke
hulp toelage op grond van de Financiële-verhoudingswet.

Door de leden van de PvdA-fractie wordt opgemerkt dat de regering, de Eerste en de
Tweede Kamer de Afdeling advisering om voorlichting kunnen verzoeken over aangelegenheden
met betrekking tot wetgeving. Zij willen weten of voorlichting ook gevraagd kan worden
ter zake van geschillen tussen landen en het Koninkrijk. Hieraan voegen zij de vraag
toe of de bevoegdheid om voorlichting te vragen aan de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk ook openstaat voor de Caribische landen van het
Koninkrijk om voorlichting van vragen. En zo ja, of deze voorlichting dan ook juridische
geschillen over de interpretatie van het Statuut mag betreffen. Tot slot werpen de
leden van de PvdA-fractie op wat de voorliggende geschillenregeling toevoegt aan de
bestaande mogelijkheden tot het vragen van voorlichting, nu in deze regeling de Rijksministerraad
het laatste woord over een geschil houdt.

De mogelijkheid om voorlichting te vragen aan de Afdeling advisering ter zake van
wetgeving en bestuur is geregeld in artikel 21a van de Wet op de Raad van State. Deze
mogelijkheid staat op grond van deze bepaling alleen open voor Ministers, de Tweede
Kamer en de Eerste Kamer. Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen hierom dus niet verzoeken,
ook niet via de Gevolmachtigde Ministers. Zolang kwesties raken aan wetgeving of bestuur,
kan een voorlichting ook worden aangegrepen om helderheid te verschaffen over juridische
geschillen. Een voorbeeld van een dergelijk advies is de voorlichting van de Afdeling
van 17 september 2015 over het geven van aanwijzingen aan de Gouverneurs van de landen
in het Caribische deel van het Koninkrijk (W04.15.0112/I/Vo). Het verzoek om deze
voorlichting was afkomstig van de Tweede Kamer en had als directe aanleiding de op
11 juli 2014 aan de Gouverneur van Aruba gegeven aanwijzing inzake de begroting van
het Land Aruba voor het jaar 2014 (koninklijk besluit nr. 2014–0000354235).

3. Verloop van de procedure

3.1. Verzending van het verzoek aan de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk

De leden van de fractie van de PAR stellen een vraag over artikel 2 van het voorstel
van rijkswet. Deze bepaling belegt de taak van het verzenden van een verzoek tot geschilbeslechting
aan de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk bij de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Waarom is hier gekozen voor de Minister,
willen deze leden weten. Waarom kan de Gevolmachtigde Minister niet rechtstreeks een
verzoek tot de Afdeling advisering richten?

Voor de toekenning van de bevoegdheid aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
om verzoeken aan de Afdeling advisering te verzenden, is gekozen vanwege diens beleidsverantwoordelijkheid.
Het betreft een gebonden bevoegdheid. De Minister beschikt inzake deze verzending
derhalve niet over enige beleidsvrijheid.

3.2. Termijnen voor het geschil

De leden van de fractie van de PAR constateren dat in artikel 2 van het voorstel van
rijkswet termijnen worden gesteld met betrekking tot het aanhangig maken van een geschil.
Zij vragen zich af waarom geen opschortingsbepaling is opgenomen in het voorstel.
Er kunnen zich volgens de leden van de PAR-fractie immers situaties voordoen waarbij
de gevolgen van een geschil zijn uitgewerkt in het betreffende land.

In de voorgestelde geschillenregeling worden enkele termijnen genoemd waarbinnen de
procedure zich maximaal dient te voltrekken (artikel 2, eerste en derde lid; artikel 5,
eerste en derde lid; artikel 6 eerste en tweede lid). Het staat de partijen die binnen
deze termijnen moeten opereren uiteraard vrij om sneller te handelen. Mochten de gevolgen
van een geschil in een bepaalde casus zijn uitgewerkt, is het aan de Afdeling advisering
om te beoordelen welke gevolgen zij hieraan verbindt.

3.3. Het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk

De leden van de VVD-fractie stellen enkele vragen naar aanleiding van artikel 7 van
het voorstel van rijkswet. In deze bepaling is bepaald dat de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk niet meer dan eenmaal wordt gehoord over
een geschil. Deze leden wensen te vernemen hoe is gegarandeerd dat niet meerdere procedures
per geschil kunnen plaatsvinden. Ook stellen zij de vraag wie beslist of al een procedure
heeft plaatsgevonden over een geschil.

Artikel 7 van het voorstel berust op de gedachte van litis finiri oportet: zowel voor het land in kwestie als het Koninkrijk is het van belang dat er een einde
komt aan een gerezen geschil. Een waarborg voor de naleving van deze bepaling ligt
in het feit dat de Rijksministerraad beslist over het geschil, nadat de Afdeling advisering
haar oordeel ter kennis van de raad heeft gebracht. Het voortgezet overleg is daarmee
formeel afgerond; een nieuw verzoek om de Afdeling advisering te horen over een geschil
is alleen mogelijk met betrekking tot een andere voorgenomen beslissing door de Rijksministerraad.
Het is denkbaar dat de rechtsvraag in een dergelijk geschil grote overeenkomsten vertoont
met de rechtsvraag in een reeds gevolgde procedure. Daarmee valt het geschil echter
niet binnen het toepassingsgebied van artikel 7 van het voorstel. Wel kan de Afdeling
advisering in haar oordeel over een dergelijk geschil uiteraard verwijzen naar haar
oordeel in de eerdere procedure.

3.4. Beslissing op het geschil

De leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66, de PvdA en de ChristenUnie vragen
de regering om toe te lichten wat wordt bedoeld met het begrip «zwaarwegende gronden»,
zoals geformuleerd in artikel 8 van het voorstel van rijkswet. Wanneer is sprake van
zulke zwaarwegende gronden? En kan de regering uitleggen, zo willen de leden van de
D66 fractie weten, waarom zij voor een open grond kiest in plaats van de gronden te
benoemen?

Vooropgesteld: ik denk niet, zoals de leden van de CDA-fractie opperen, dat het criterium
«zwaarwegende gronden» in artikel 8 de werking van de voorgestelde geschillenregeling
in hoge mate zal beïnvloeden. Zoals ik aan het begin van deze nota al naar voren heb
gebracht, ligt aan de bepaling het uitgangspunt ten grondslag dat de Rijksministerraad
zich conformeert aan het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk over een geschil. Ook de redactie van artikel 8 geeft hiervan blijk.
Niettemin heeft de regering het wenselijk geacht om de mogelijkheid open te houden
dat de Rijksministerraad van een oordeel van de Afdeling advisering kan afwijken;
en wel, indien zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven. Bewust is gekozen voor
een open maatstaf. Wat als zwaarwegende grond heeft te gelden, zal afhangen van de
specifieke context van het geval en laat zich om die reden niet eenvoudig kwalificeren.
Wel is het, meer in abstracte zin, mogelijk bepaalde omstandigheden te onderscheiden,
waarin het denkbaar is de Rijksministerraad zwaarwegende gronden laat prevaleren boven
een rechtmatigheidsoordeel van de Afdeling advisering. Te denken valt aan situaties
waarin een zwaarwegend belang van het Koninkrijk prevaleert:

– boven een oordeel van de Afdeling dat niet een ondubbelzinnige juridische richting
op wijst, terwijl de voorgenomen beslissing van de Rijksministerraad geschraagd kan
worden door een juridische redenering die ook verdedigbaar wordt geacht;

– boven een door de Afdeling advisering geconstateerd procedureel defect aan een voorgenomen
beslissing van de Rijksministerraad, terwijl dit procedurele defect het wezen van
de beslissing intact laat;

– vanwege nieuwe relevante feiten en omstandigheden, die de Afdeling advisering niet
heeft kunnen verdisconteren in haar oordeel, terwijl deze dit oordeel in een ander
perspectief stellen.

Deze opsomming is niet uitputtend bedoeld en ik kan niet uitsluiten dat de Rijksministerraad
gebruik maakt van zijn afwijkingsbevoegdheid in een andere situatie dan hierboven
beschreven. Wel wil ik graag benadrukken dat ik mij niet goed kan voorstellen dat
de Rijksministerraad afwijkt van een oordeel van de Afdeling advisering, indien dit
oordeel eenduidig van aard is en een ernstig juridisch gebrek aan het licht brengt.
Daarbij zal de Rijksministerraad steeds moeten motiveren dat een zwaarwegende grond
hem ertoe dwingt af te wijken van een oordeel van de Afdeling.

Kanttekeningen bij het niet-bindende karakter van de oordelen van de geschilinstantie
worden geplaatst in de verslagen van alle vier de parlementen, door uiteenlopende
fracties; in de Curaçaose Staten specifiek door de leden van de PAR-fractie; in de
Nederlandse Tweede Kamer door de leden van de fracties van D66, GroenLinks, de PvdA
en de ChristenUnie. De leden van de in de Sint Maartense en Arubaanse Staten vertegenwoordigde
fracties stellen geen vragen over de bepaling, maar wijzen dit onderdeel van het voorstel
wel categorisch af.

In antwoord op een vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie merk ik op dat de
afwijkingsbevoegdheid van de Rijksministerraad inderdaad afwijkt van de oorspronkelijke
bedoeling achter artikel 12a Statuut. Wel benadruk ik nogmaals dat artikel 8 van het
voorstel de raad geen bevoegdheid verleent om op arbitraire wijze de oordelen van
de Afdeling naast zich neer te leggen. Verder roep ik de ratio achter de in artikel 8
verleende bevoegdheid in herinnering. Het Koninkrijk der Nederlanden is een staatsrechtelijke
en politieke constructie met een bijzondere dynamiek en werkelijkheid. Ervaringen
uit het verleden leren dat deze constructie er niet altijd bij gebaat is wanneer uitsluitend
rekening wordt gehouden met juridische regels. Soms, op momenten van grote politieke
intensiteit, kan het doelmatig zijn dat een meer bestuurlijke benadering voorrang
krijgt of althans tot een andere juridische analyse van een bepaald probleem leidt.
Niet omdat het afzonderlijke belang van het land Nederland daarmee gediend is, maar
omdat de gemeenschappelijke belangen van het Koninkrijk dit vereisen.

De leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA menen dat aangenomen mag worden
dat eventuele zwaarwegende gronden reeds meegenomen zullen worden door de Afdeling
advisering in haar oordeelsvorming. Waarom dan toch nog een laatste woord voor de
Rijksministerraad, vragen zij zich af?

Zonder twijfel zullen de in artikel 8 bedoelde zwaarwegende gronden inderdaad normaal
gesproken onderdeel uitmaken van een geschilprocedure. Het voorstel van rijkswet stelt
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties immers in staat om de zienswijze
omtrent een geschil aan de Afdeling advisering kenbaar te maken. Zoals ik hierboven
heb beschreven, kunnen er zich echter omstandigheden voordoen waarin zulke gronden
niet of niet voldoende in een procedure worden meegewogen of dat een juridische toetsing
van een voorgenomen beslissing ruimte laat voor een afwijkend standpunt.

De leden van de fracties van de PAR en de VVD vragen de regering om in te gaan op
de maatstaven gekozen in artikel 26, tiende lid, van de Rijkswet financieel toezicht.
Waarom is niet geopteerd voor dezelfde terminologie en zouden deze maatstaven in te
passen zijn in het onderhavige rijkswetsvoorstel?

De Rijkswet financieel toezicht maakt een onderscheid tussen enerzijds advisering
gebaseerd op rechtmatigheidsgronden en anderzijds advisering gebaseerd op doelmatigheidsgronden.
In het eerste geval is (een deel van) een advies bindend voor de Koninkrijksregering,
in het tweede geval kan laatstgenoemde alleen van dit (deel van het) advies afwijken
indien zeer zwaarwegende gronden hiertoe aanleiding geven. Het hier beschreven onderscheid
kan in het onderhavige voorstel niet worden gemaakt. Kortheidshalve verwijs ik in
dit verband naar mijn opmerkingen in het nader rapport hierover (Kamerstukken II 2018/19,
35 099 (R2114), nr. 4, p. 7). Omdat de maatstaf «zwaarwegend» beter aansluit bij bestaande wetgeving is
voorts niet overwogen om de Rijkswet financieel toezicht in dit laatste opzicht te
volgen.

De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of de overweging, in weerwil van het oordeel
van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk, dat een geschil
niet juridisch van aard is, een zwaarwegende grond kan vormen om van het betreffende
oordeel af te wijken.

Dat kan ik mij niet goed voorstellen. Op het moment dat de Afdeling advisering een
geschil ontvankelijk verklaart, zal de Rijksministerraad haar hierin volgen.

De leden van de VVD-fractie informeren wat de status is van de uiteindelijke beslissing
over het geschil door de Rijksministerraad. Is dat een koninklijk besluit, willen
zij weten?

Nee, deze beslissing is geen koninklijk besluit. De beslissing over het geschil op
grond van artikel 8 van het rijkwetsvoorstel is het sluitstuk van het voortgezet overleg
en vormt aldus een beslissing van de Rijksministerraad. Het betreft een besluit met
zogenaamde interne werking. Dat wil zeggen dat het alleen verbindend is voor de leden
van de Rijksministerraad zelf. De binding voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten komt
tot stand via de vertegenwoordiging van deze landen in de raad door de Gevolmachtigde
Ministers. Dit interne karakter staat echter niet in de weg aan publicatie van de
beslissing.

De leden van de fractie van de PAR merken op dat artikel 9 van het voorstel van rijkswet
regelt dat de uitkomst van het voortgezet overleg en het oordeel van de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk openbaar wordt gemaakt, maar de beslissing
over het geschil van de Rijksministerraad niet. Zij wensen te vernemen waarom dit
het geval is.

Artikel 9 van het voorstel verplicht tot «openbaarmaking in de Staatscourant van de
beslissing van de raad van Ministers van het Koninkrijk over de uitkomst van het voortgezet
overleg alsmede van het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk». In het eerste deel van deze plicht tot openbaarmaking komt tot uiting
dat de beslissing over het geschil, bedoeld in artikel 8 van het voorstel, het sluitstuk
van het voortgezet overleg is, hetwelk met deze beslissing kan worden afgerond. De
beslissing van de Rijksministerraad over het geschil wordt dus wel degelijk openbaar
gemaakt in de Staatscourant.

4. Artikel 10

De leden van de fracties van de PAR, de VVD, het CDA en D66 vragen de regering om
toe lichten hoe zij de evaluatieopdracht voor zich ziet. Wie zal de evaluatie uitvoeren?
Zullen vertegenwoordigers van alle landen van het Koninkrijk hieraan bijdragen? De
leden van de CDA-fractie juichen de evaluatiebepaling toe, maar vragen zich af hoe
bij een beperkt aantal te verwachten geschillen een evaluatiecommissie tot een gedegen
oordeel kan komen. Kan deze commissie, informeren de leden van de fracties van de
VVD en het CDA, ook kennisnemen van kwesties die niet tot een geschilprocedure hebben
geleid?

Ik acht een gedegen evaluatie van de rijkswet van groot belang en deel dan ook de
opvatting van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk in haar
recente voorlichting aan de Tweede Kamer, dat het zaak is tijdig met alle betrokkenen
te komen tot afspraken over de opzet, methodologie en criteria voor de evaluatie en
de onafhankelijke instantie die deze evaluatie moet gaan uitvoeren (W04.19.0051/I/Vo/K).
Op de precieze invulling van deze opzet, methodologie en criteria kan ik niet vooruitlopen.
Het ligt echter in de rede om te veronderstellen dat het aantal gevolgde geschilprocedures,
de aard van de daarin voorgelegde geschillen en de uitkomst van de betreffende procedures
in ieder geval onderdeel zullen zijn van de evaluatie. Daarnaast is voor mij evident
dat de evaluatiecommissie deels zal moeten bestaan uit deskundigen afkomstig uit Aruba,
Curaçao en Sint Maarten. Of in vijf jaar tijd maar een beperkt aantal geschillen te
verwachten zijn, durf ik niet te voorspellen. Wel zou ik willen opmerken dat een beperkt
aantal geschillen niet automatisch kan worden opgevat als een teken van gebrekkig
functioneren van de geschillenregeling. Van een goede geschillenregeling gaat immers
een preventieve werking uit. Wel is denkbaar dat deze preventieve werking meetbaar
is in het aantal gevoerde voortgezette overleggen over een periode van vijf jaar.
Ik kan de vraag van de leden van de fracties van de VVD en het CDA of een evaluatiecommissie
kennis kan nemen van kwesties die niet tot een geschilprocedure hebben geleid, dan
ook goed plaatsen. Voor een gedegen evaluatie is uiteraard van groot belang dat dit
gefaciliteerd wordt. Over de wijze waarop dit geschiedt, zal bij de instelling van
de evaluatiecommissie een voorziening worden getroffen.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops