Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het nader verslag

Nr. 8
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG

Ontvangen 19 juni 2019

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het nader verslag van de vaste commissie
voor Economische Zaken en Klimaat. Graag ga ik hieronder in op de gestelde vragen.

ALGEMEEN

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de nota naar
aanleiding van het verslag van het voorliggende wetsvoorstel. Hierover hebben deze
leden nog enkele vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de nota naar aanleiding van het
verslag van het voorliggende wetsvoorstel. Hierover hebben deze leden nog enkele vragen.

De leden van de D66-fractie bedanken de regering voor de nota naar aanleiding van
het verslag. Zij hebben nog enkele nadere vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de nota naar aanleiding
van het verslag van het voorliggende wetsvoorstel. Zij hebben hier nog enkele vervolgvragen
over.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de nota naar
aanleiding van het verslag van het voorliggende wetsvoorstel.

1. Aanleiding en doel wetsvoorstel

De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering aangeeft dat een vertraging
van de behandeling van dit wetsvoorstel betekent dat voordelen, te weten de zekerheid
van het bouwen van het windpark, pas later kunnen worden toegepast. Kan de regering
aangeven in hoeverre dit wetsvoorstel voorziet in het inbouwen van zekerheden rondom
de bouw van windparken ten opzichte van het systeem van Contract for Difference (CfD)?

Het wetsvoorstel verplicht het stellen van een waarborgsom of bankgarantie. Deze eis
wordt gesteld omdat er anders geen consequenties zijn verbonden aan het niet realiseren
van het windpark als de vergunning is verleend. Deze zekerheden zijn ook gevraagd
voor de vergunningen die met de procedure met subsidie zijn verleend: daarbij werd
in de subsidie-uitvoeringsovereenkomst de eis gesteld tot het stellen van een bankgarantie.
Net zoals het verlenen van SDE+ geen garantie geeft dat de subsidieontvanger het windpark
realiseert, zal ook het verlenen van een subsidie in de vorm van «contract for difference»
die garantie niet geven. Het stellen van een financiële zekerheid is daarom een noodzakelijke
eis die ongeacht de toe te passen procedure van vergunningverlening, die bepaalt wie
het windpark mag bouwen en exploiteren, opgelegd zal moeten worden. Tijdige behandeling
van het wetsvoorstel maakt het mogelijk om de bankgarantie bij de eerstvolgende tender
ongeacht de gekozen procedure in te zetten.

Deze leden merken op dat de regering in zijn beantwoording daarnaast aangeeft dat
een belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de doelstellingen voor uitrol
van windenergie op zee gehaald worden tegen zo laag mogelijk maatschappelijke kosten.
Overwegende dat de hogere financieringskosten voor bedrijven die een veilingprocedure
met zich meebrengt, worden doorberekend aan consumenten, kan de regering toelichten
hoe dit wetsvoorstel de ruimte biedt om de uitrol van windenergie te realiseren tegen
de laagst mogelijke maatschappelijke kosten?

De prijs die producenten voor de verkoop van elektriciteit ontvangen wordt in hoge
mate bepaald door vraag en aanbod op de markt; die markt is een Noord-Europese markt
waarbij een individuele producent de prijs niet kan beïnvloeden. In het geval een
veiling wordt toegepast zullen de financieringskosten in mindering worden gebracht
op het bod dat geboden wordt. Producenten die een bieding willen doen zullen bij de
hoogte van hun bod rekening (moeten) houden met prijs die zij op de markt kunnen ontvangen.
Een bedrag bieden dat boven de draagkracht ligt zou een zeer risicovol besluit van
een partij zijn.

In de nota naar aanleiding van het verslag lezen de leden van de VVD-fractie dat de
totale kosten voor dit netwerk op zee voor de gehele afschrijvingsperiode zijn berekend
op 4 miljard euro, waarvan circa 2 miljard euro investeringskosten. Deze leden lezen
dat deze kosten zijn berekend door netbeheerder Tennet. Kan de regering aangeven of
er een partij is die deze berekeningen controleert?

De genoemde bedragen betreffen de kosten van het net op zee voor de windparken die
tot en met 2023 gebouwd en in gebruik genomen worden. De aandeelhouder van TenneT
(de Minister van Financiën) moet investeringen van meer dan € 200 miljoen goedkeuren
en heeft daarmee een controlerende taak ten aanzien van de investeringen die door
de netbeheerder van het net op zee worden gedaan. Daarnaast worden de toegestane inkomsten
van de netbeheerder van het net op zee gereguleerd door de Autoriteit Consument en
Markt (ACM). ACM stelt jaarlijks de toegestane inkomsten van TenneT vast en toetst
daarbij de door TenneT aangeleverde kostenopgaven. Daarbij kijkt ACM ook naar de doelmatigheid
van de gemaakte kosten voor investeringen. In een eerder stadium heb ik de kosteninschatting
van TenneT laten valideren door DNV-GL (Kamerstuk 33 561, nr. 21). Ook heeft de Algemene Rekenkamer recent gekeken naar de kosten van windenergie
op zee, waaronder het net op zee (Kamerstuk 33 561, nrs. 43 en 45).

Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie of er door het plaatsen van meer windmolens
op zee ook kosten moeten worden gemaakt voor de verzwaring van het net op land. Zij
willen daarbij graag weten wat de extra kosten van het verzwaren van het net op land
bedragen. Dienen de kosten van het verzwaren van het net op land ook te worden toegerekend
aan de kosten van de windparken op zee?

Voor de geplande windparken op zee hoeft het net op land niet extra te worden aangepast
of verzwaard. De benodigde aanpassingen of uitbreidingen van de bestaande TenneT-stations
nabij de kust waarop de windparken worden aangesloten vormen onderdeel van de kosten
van het net op zee en zijn dus meegerekend in de kosten van het net op zee. Er is
geen sprake van verzwaring of uitbreiding van bestaande hoogspanningsverbindingen
op land als gevolg van de komst van windparken op zee. Bij de verkenning van de aanlanding
van de aansluitingen van de windparken die tussen 2023 en 2030 gebouwd en in gebruik
worden genomen was het vermijden van investeringen in het hoogspanningsnet op land
juist een randvoorwaarde. Om die reden worden die aansluitingen verspreid over de
diverse TenneT-stations nabij de kust. Daarmee wordt congestie op het hoogspanningsnet
op land vermeden, en daarmee de noodzaak voor netverzwaringen op land. Ik heb u hierover
geïnformeerd in mijn brief over de voortgang van de routekaart windenergie op zee
van 5 april 2019 (Kamerstuk 33 561, nr. 48).

De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet heeft niettemin de verplichting
om de capaciteit van zijn net af te stemmen op de gevraagde transportcapaciteit. De
kosten hiervan worden verrekend in het transporttarief en niet op individuele basis
in rekening gebracht bij een specifieke eindafnemer. Producenten betalen sowieso geen
transporttarief. Het is ook lastig om deze kosten toe te rekenen aan bepaalde producenten
of eindafnemers: de belasting van het net, en daarmee de gewenste transportcapaciteit,
is een optelsom van de gevraagde transportcapaciteit van alle aangesloten producenten
en eindafnemers, en is niet toe rekenen aan een bepaalde producent of eindafnemer.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de stand van zaken ten aanzien van het akkoord
voor de Noordzee en het Noordzeetransitiefonds. Deze leden vragen hoe het gezamenlijk
onderzoek met de sector naar de verdere ontwikkeling van wind op zee eruit ziet, welke
verwachtingen de regering daarvan heeft en hoe dit onderzoek ingezet gaat worden.

Het Overleg Fysieke Leefomgeving is verzocht om medio 2019 met stakeholders en Rijk
tot een Noordzeeakkoord te komen, met daarin gedragen keuzes en afspraken voor beleid
die de opgaven voor visserij, natuur en windenergie concreet in balans brengen. Het
beleid zelf staat niet in de Wet windenergie op zee en wordt ook niet door deze wet
bepaald. Het wetsvoorstel geeft mij de instrumenten om de gedragen keuzes en afspraken
voor beleid uit het Noordzeeakkoord uit te (blijven) voeren. Op 5 april 2019 heb ik
u per brief geïnformeerd over de voortgang van de routekaart windenergie op zee 2030
(Kamerstuk 33 561, nr. 48), waarmee ik uitvoering geef aan de afspraken in het regeerakkoord over de bijdrage
van windenergie op zee aan de vermindering van de CO2-uitstoot. Met deze routekaart verwacht ik ook de bijdrage van 49 TWh uit het ontwerp
van het Klimaatakkoord geheel te kunnen invullen.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat voor de bevordering van draagvlak
het goed zou zijn dat inwoners in de vorm van bijvoorbeeld dorpsmolens op zee kunnen
deelnemen aan windenergie op zee projecten, zoals volksvertegenwoordigers uit Friesland
bepleiten. In hoeverre wordt deelname door inwoners op deze wijze meegewogen in de
huidige tender, zo vragen deze leden. Zo ja, op welke wijze?

In de recent gesloten tender zonder subsidie (Kamerstuk 33 561, nr. 47) op basis van de Regeling vergunningverlening windenergie op zee kavels III en IV
Hollandse Kust (zuid) is deelname door inwoners geen rangschikkingscriterium. In deze
tenderregeling zijn vooraf de criteria waarop de aanvragen worden beoordeeld uiteengezet
en toegelicht. Het is niet mogelijk om dit aspect alsnog mee te laten wegen bij de
beoordeling van de aanvragen. Dan zouden de spelregels veranderen tijdens de wedstrijd.
Aanvragers moet wel voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in het kavelbesluit, waaronder
een inspanningsverplichting voor een bijdrage aan de lokale en regionale economie.
Deelname door inwoners kan een van de bijdrages aan de lokale en regionale economie
zijn.

Daarnaast vragen zij of de regering bereid is draagvlak door participatie te bevorderen
door met een ministeriële regeling te komen waarmee het mogelijk wordt om bij de weging
van de inschrijvingen dit positief mee te kunnen wegen.

Per tender zal een afweging worden gemaakt over de wijze waarop de vergunning verleend
wordt. Indien wordt gekozen voor een procedure van een vergelijkende toets (al dan
niet met financieel bod), kan bepaald worden of deelname door inwoners een rangschikkingscriterium
is. Met het wetsvoorstel is hiervoor meer maatwerk mogelijk. Ik wil niet op de stoel
van marktpartijen gaan zitten door gedeeltelijke financiering door middel van burgerparticipatie
verplicht te stellen in toekomstige tenders of hiervoor bij een vergelijkende toets
meer punten toe te laten kennen. Ik constateer uit de mediaberichten dat bij de recente
tender voor Hollandse Kust (zuid) een van de aanvragers al uit eigen beweging gebruik
wil maken van burgerparticipatie. Dat sterkt mij in de overtuiging dat marktpartijen
en burgerparticipatiefondsen in beginsel in staat moeten worden geacht om vrijwillig,
zonder overheidsingrijpen, tot afspraken te komen.

De leden van de CDA-fractie verwachten dat voor de lange termijn het belangrijk is
dat met de elektriciteit opgewekt door windparken op zee waterstof opgewekt gaat worden.
Welke mogelijkheden ziet de regering om deze wenselijke ontwikkeling mee te wegen
in de weging van de tenderinschrijvingen? In hoeverre zou dat tot andere afwegingen
kunnen leiden wanneer ook verder dan 2030 wordt gekeken bij de keuze voor bijvoorbeeld
een kunstmatig eiland?

Ik verwijs ook naar het antwoord op de vorige vraag. Indien het wetsvoorstel tot wet
verheven wordt, is bij de keuze voor de procedure van een vergelijkende toets (al
dan niet met financieel bod), de bijdrage aan de energievoorziening een vast en altijd
geldend rangschikkingscriterium. Het produceren van waterstof met de elektriciteit
die wordt opgewekt door windparken op zee zou als bijdrage aan de energievoorziening
gezien kunnen worden.

Ik onderschrijf de noodzaak van voldoende vraag naar elektriciteit van windparken
op zee voor een verdere doorgroei daarvan. In mijn brief over de routekaart windenergie
op zee 2030 van maart 2018 (Kamerstuk 33 561, nr. 42) geef ik aan dat omzetting naar waterstof ter vervanging van fossiele brand- en grondstoffen
in de industrie daarbij een belangrijke rol kan spelen. Ik zie ook andere mogelijkheden
die kunnen zorgen voor voldoende vraag naar de elektriciteit van windparken op zee
tegen een aanvaardbare prijs, zoals het afsluiten van langjarige afnamecontracten
(zogenaamde PPA’s) of hedging, niet benadelen of uitsluiten. Ik zal de productie van
waterstof dus ook in die context bezien.

Voor eventuele grootschalige windparken ver weg op zee na 2030 is de productie en
het transport van waterstof op zee mogelijk een aantrekkelijk alternatief voor een
elektriciteitsnet op zee. De aanleg van een kunstmatig eiland om de waterstofproductie
te accommoderen is dan wellicht te overwegen. De toekomstige windparken in windenergiegebied
IJmuiden Ver, waarvoor ik een kunstmatig eiland heb overwogen, moeten in 2030 al volledig
in gebruik zijn om te voldoen aan de afspraken in het regeerakkoord en het ontwerp
van het Klimaatakkoord. Dat kan alleen op tijd als deze via een net op zee verbonden
worden met het hoogspanningsnet op land. De productie van waterstof via elektrolyse
staat nog in de kinderschoenen en dient eerst te worden opgeschaald en tegen concurrerende
kosten beschikbaar te komen. Naar de huidige verwachtingen zal dat niet voor 2030
het geval zijn. Die opschaling zal bovendien naar verwachting worden gerealiseerd
in elektrolyse-installaties op land omdat dat nu eenmaal goedkoper is dan het bouwen
van installaties op zee. Ik zie kunstmatige eilanden waarop de elektriciteit van windparken
wordt omgezet naar waterstof dus echt als een (nader te onderzoeken) mogelijkheid
voor eventuele windparken ver weg op zee die (ver) na 2030 in gebruik komen.

Deze leden zien dit wetsvoorstel als een wetsvoorstel voor de korte termijn. Overweegt
de regering een wetsvoorstel voor de middellange en lange termijn in te dienen, omdat
de onzekerheden dan waarschijnlijk groter zullen zijn en er dan ook serieus gekeken
kan worden naar andere vormen van tenderen?

Het wetsvoorstel voorziet in diverse manieren van tenderen en is daarmee toekomstbestendig
voor zowel de periode zoals nu dat er geen subsidie nodig is, als eventueel in de
toekomst als mocht blijken dat het laatste deel van de routekaart 2030 niet gerealiseerd
kan worden zonder subsidie. Het wetsvoorstel biedt met de vier vormen van tenderen
in het voorgestelde artikel 14a, de flexibiliteit om met de onzekerheden in de toekomst
om te gaan en per tender een keuze te maken voor een geschikte wijze van tenderen.
Met de voorgestelde wijzigingen in de definities en artikel 3, kan de Wet windenergie
op zee in de (verre) toekomst ook omgaan met andere energiedragers dan elektriciteit.

De leden van de D66-fractie vragen de regering naar aanleiding van de antwoorden op
een CfD of zij bereid is in gezamenlijkheid met de sector een vergelijking te maken
tussen de verschillende tendersystemen, waarbij maatschappelijke kosten een belangrijke
voorwaarde is.

De uitslag van de tweede tender in december 2016 (Kamerstuk 33 561, nr. 38) is voor mij aanleiding geweest om na te gaan denken over de voorstellen zoals verwoord
in het huidige wetsvoorstel. Na subsidieloze biedingen in Duitsland in april 2017
ben ik sinds de zomer van 2017 met de windsector in gesprek over de voor- en nadelen
van de verschillende tendersystemen. Deze vergelijkingen zijn dus al samen met de
sector gemaakt. De verschillen tussen de tendersystemen zijn bekend. Ik heb alleen
als Minister de plicht een bredere afweging te maken dan enkel het belang van de windsector.
Zo zal ik voorafgaand aan iedere tender de rentabiliteit van de businesscase voor
windenergie op zee onderzoeken om de zekerheid van realisatie van de windparken te
vergroten. Ik zal uw Kamer mede op basis hiervan telkens informeren over de vormgeving
van de eerstvolgende tender. Het wetsvoorstel geeft mij meer en betere instrumenten
voor een tender zonder subsidie, waar de huidige situatie om vraagt. Dit betreft bijvoorbeeld
de bankgarantie om de bouw van het windpark zekerder te stellen en de mogelijkheid
om de vergunning te verlengen waardoor de onzekerheid over voldoende inkomsten substantieel
daalt.

Deze leden vragen of de regering bereid is verlenging van vergunning, wat volgens
de sector een verlaging tot kosten kan leiden, te overwegen en nogmaals te verkennen
in samenwerking met de sector. Zo nee, waarom niet?

Op de Noordzee vinden vele activiteiten plaats. Een langdurige claim op een locatie
voor windenergie op zee betekent dat die locatie voor andere doeleinden beperkt of
niet kan worden gebruikt. In windparken is, vanwege veiligheidsredenen, slechts een
beperkt aantal activiteiten gelijktijdig mogelijk. Dat betekent dat een goede afweging
moet worden gemaakt tussen de betrokken belangen bij de keuze voor de duur waarvoor
een vergunning voor windenergie op zee wordt verleend. Bij een vergunningsduur van
veertig jaar kan een kostenreductie worden behaald en misschien nog wel belangrijker,
wordt zekerder dat er voldoende inkomsten komen om de gemaakte kosten terug te verdienen.
Deze extra inkomsten moeten worden afgewogen tegen de andere doeleinden waarvoor de
locatie in die langere periode niet kan worden gebruikt. Deze afweging valt niet op
voorhand uit in het voordeel van de windparken. Ook is de stand van techniek, die
steeds wijzigt, van belang bij het vaststellen van de vergunningsduur. Daarnaast wil
ik er op wijzen dat een lange vergunningsduur op termijn ook tot extra kosten kan
leiden, omdat de windparken dan minder snel meegroeien met de stand der techniek van
dat moment. Hierdoor kan het voorkomen dat er per saldo meer vierkante kilometers
aan windparken nodig zijn dan nodig zou zijn geweest als innovaties en nieuwe opwektechnieken
eerder hun intrede hadden kunnen doen. Als dit wetsvoorstel niet tot wet wordt verheven
blijft het bij de huidige maximaal dertig jaar. Om toch aan de wens van de sector
tegemoet te komen, is de optie tot verlenging met tien jaar in het wetsvoorstel opgenomen.

Een zekere voorspelbaarheid en zekerheid van de elektriciteitsprijs voor windenergie
op zee, is wenselijk voor de business case. Kan de regering verder toelichten welke
rol zij hierin kan spelen, gezien de verwachte groei aan windparken die allemaal op
hetzelfde tijdstip, wanneer de omstandigheden het positiefst zijn, zullen leveren?
Ziet de regering een risico op «kannibalisatie»? Zo ja, hoe kan deze wetswijziging
hiermee om gaan?

Het is zowel in het belang van de ontwikkelaars, als in het belang van de samenleving
om te zorgen dat de business case voor windparken op zee rendabel is, ook voor de
lange termijn en in principe zonder subsidie. Dit is nodig om de benodigde uitrol
van windenergie op zee te kunnen realiseren en de klimaatdoelen te halen. Zowel de
tender vorig jaar als de tender van dit jaar hebben meerdere inschrijvingen opgeleverd
(Kamerstuk 33 561, nrs. 41 en 47). Ik leid daar uit af dat het voor meerdere partijen aantrekkelijk is om onder de
huidige condities windparken op de Nederlandse Noordzee te ontwikkelen zonder subsidie.

Het is van belang dat de ontwikkeling van windenergie op zee ook in de toekomst aantrekkelijk
blijft. In het ontwerp van het Klimaatakkoord is daarom met de sector afgesproken
dat elke vijf jaar onderzocht wordt of de aanpak en het instrumentarium nog toereikend
is om de benodigde uitrol voor het behalen van de klimaatdoelen te kunnen realiseren.
Dit onderzoek is inmiddels gestart om, in samenwerking met de sector, in kaart te
brengen welke risico’s er zijn met betrekking tot de rentabiliteit van de businesscase
voor windenergie op zee op de lange termijn. De uitkomsten hiervan zullen rond de
zomer beschikbaar komen.

Ik zie een risico op «kannibalisatie» als er op de lange termijn als het waait meer
aanbod van elektriciteit is dan vraag. Met «contract for difference» zouden we op
kosten van de burger dan het aanbod blijven vergroten, waardoor de inkomsten uit marktprijzen
nog verder dalen en het probleem nog groter wordt. De oplossing zit aan de vraagkant.
We moeten zorgen dat de vraag voldoende is en zorgt voor een redelijke prijs voor
elektriciteit uit windenergie op zee. Prijsrisico’s hebben altijd bij marktpartijen
gelegen. Dat is niet nieuw voor de markt.

De sector staat niet stil, er zijn inmiddels technologische innovaties in voorbereiding
waar sprake is van een andere vorm windmolen, waarbij mogelijk zelfs geen sprake zal
zijn van een benodigde mast. Hoe houdt deze wet ruimte voor dergelijke innovaties
die mogelijk een ander ruimtegebruik zullen kennen, zo vragen de leden van de D66-fractie?

De Wet windenergie op zee en het onderhavige wetsvoorstel schrijven geen technieken
voor. De randvoorwaarden die aan een windpark worden gesteld worden per windpark opgenomen
in een kavelbesluit. Bij de voorbereiding van een kavelbesluit wordt gekeken naar
de stand van de techniek en de voorschriften worden daarop aangepast. Eerder werden
al drijvende windmolens toegestaan en voor nieuwe kavelbesluiten wordt mogelijk een
multirotorturbine in het milieueffectrapport onderzocht om deze toe te kunnen staan.
Een kavelbesluit schrijft niet een bepaald type fundering, mast of turbine voor, maar
staat een range aan opties en verschillende technieken toe. Er worden van verschillende
mogelijkheden de milieueffecten bepaald en de vergunninghouder kan binnen de bandbreedtes
van het kavelbesluit zelf bepalen welke techniek hij in zijn windpark toepast. Op
deze manier biedt de wet, en vooral de kavelbesluiten die op grond van de wet vlak
voor een tender genomen worden, nu en in de toekomst de ruimte aan innovaties.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn van mening dat het nodig is dat alle betrokken
partijen maximaal worden meegenomen in het wetgevingsproces om de energietransitie
te laten slagen Deze leden hebben echter de indruk dat dit niet het geval is: een
aantal marktpartijen wordt niet goed genoeg gehoord. Hiermee wordt kennis van de markt
niet goed genoeg gebruikt, wat niet bevorderlijk is voor de energietransitie. Is de
regering bereid om nog eens uitgebreid in overleg te treden met de sector over dit
wetsvoorstel, onder andere over CfD?

Bij het opstellen van dit wetsvoorstel is gesproken met meerdere partijen, waaronder
de windenergiesector. Het wetsvoorstel is ook openbaar geconsulteerd. Het wetsvoorstel
bevat ook een aantal wensen van de windsector zoals de bankgarantie om de bouw van
het windpark zekerder te stellen en de mogelijkheid om de vergunning te verlengen
waardoor de onzekerheid over voldoende inkomsten substantieel daalt. Ook geeft het
wetsvoorstel mij meer mogelijkheden om de vergunning op een eenduidige en transparante
wijze te verlenen door het toevoegen van een financieel bod aan de vergelijkende toets
of het houden van een veiling. Participatie door de sector betekent echter niet dat
alle wensen van de sector moeten worden overgenomen in een wetsvoorstel. Ik heb de
wensen van de sector gehoord, maar heb op een aantal punten een andere afweging gemaakt.
Het is ook mijn taak als Minister om alle belangen af te wegen en tot een voorstel
te komen, en niet alleen de wensen of de belangen van de sector over te nemen. In
tegenstelling tot de windsector wil ik bijvoorbeeld niet de burgers en andere elektriciteitsafnemers
onnodig een garantie op inkomsten voor het windpark laten afgeven. Ik zoek de oplossing
van teveel aanbod bij de vraag naar elektriciteit die moet zorgen voor een redelijke
prijs voor elektriciteit uit windenergie op zee. Ik ben dan ook van mening dat ik
met dit wetsvoorstel recht heb gedaan aan alle belangen; van zowel de sector, eindgebruikers
en belastingbetalers. Ik verwijs ook naar het antwoord op de derde vraag van de leden
van de D66-fractie.

De leden van de GroenLinks-fractie hechten grote waarde aan voldoende draagvlak voor
de energietransitie en zien graag dat er zoveel mogelijk burgers kunnen mee participeren,
zodat iedereen maximaal wordt betrokken bij de energietransitie en zoveel mogelijk
mensen zich hiermee verbonden voelen. Is het mogelijk om voordeel toe te kennen aan
windenergieproducenten die van plan zijn de mogelijkheid te bieden aan burgers om
financieel deel te nemen aan windparken?

Ja, ik verwijs naar de antwoorden op de tweede en derde vraag van de leden van de
CDA-fractie.

Deze leden lezen dat de regering kansen ziet voor nieuwe vormen van toerisme rondom
windparken op zee. Zij zijn hierdoor geïntrigeerd. en vragen welke nieuwe vormen van
toerisme worden mogelijk gemaakt door windparken op zee.

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland ondersteunt de kustgemeenten en -provincies
bij het ontwikkelen van mogelijkheden voor toerisme. Dit is een nog lopend proces.
Centrale thema’s zijn het promoten van een duurzame kust en het informeren van belangstellenden
over de windparken. In dit proces wordt samengewerkt met de vergunninghouders van
de windparken. Hierbij kan worden gedacht aan informatiepunten over windparken en
uitzichtpunten, maar ook bijvoorbeeld aan rondvaarten door of om de windparken op
zee. Ook kan een kustplaats zich mogelijk profileren als een duurzame kustplaats door
de grote hoeveelheid duurzame energie die er voor hun kust wordt opgewekt.

De leden van de GroenLinks-fractie zien in het veilingsysteem vooral een prikkel om
hogere energieprijzen te willen. Immers, als er eenmaal een bod is gedaan, staat dat
bedrag vast en rest er nog slechts winstmaximalisatie waarbij hoge energieprijzen
een voordeel zijn. Dit is een perverse prikkel. Bij een CfD is die prikkel weggenomen
en rest er slechts een prikkel om tegen zo laag mogelijke kosten windenergie te realiseren.
De totale maatschappelijke kosten gaan hiermee omlaag. Is de regering het hiermee
eens?

Bij de tenders waarbij aanvragers SDE+ hebben aangevraagd was feitelijk sprake van
een omgekeerde veiling. Aanvragers brachten een bod uit met wat zij berekend hadden
nodig te hebben om hun onrendabele top af te dekken, waarbij ze rekening moesten houden
met prijsschommelingen bij de verkoop. De producent aan wie de vergunning is verleend,
weet welk deel door de subsidie is afgedekt, maar zal verder net als andere producenten
moeten handelen op de elektriciteitsmarkt en zal daarbij streven naar winstmaximalisatie.
Ik zie dit bij een gewone veiling niet anders: aanvragers brengen een bod uit dat
zij, gelet op verwachte prijsschommelingen, kunnen opbrengen en zullen daarna handelen
op de elektriciteitsmarkt. Dat een producent streeft naar winstmaximalisatie is onderdeel
van het zijn van ondernemer. In Nederland (en de rest van de Noord-Europese markt)
is de productie van elektriciteit een geliberaliseerde markt. Met «contract for difference»
gaan de maatschappelijke kosten niet per sé omlaag. Er wordt immers een minimuminkomen
gegarandeerd dat opgebracht moet worden door burgers en bedrijven via de opslag duurzame
elektriciteit.

Deelt de regering het inzicht dat juist het beschikbaar stellen van garanties zorgt
voor minder risico en daarmee lagere kosten?

Ik deel dat het stellen van garanties waardoor risico’s worden weggenomen leidt tot
lagere kosten voor de exploitant van een windpark. Hier staan wel risico’s en daarmee
kosten voor de belastingbetaler tegenover. De laatste twee tenders hebben laten zien
dat het stellen van een garantie de afgelopen twee jaar niet nodig was.

Is de regering bereid om een onderzoek te laten uitvoeren over de maatschappelijke
kosten van de verschillende tendersystemen, waaronder CfD? Deze leden zijn van mening
dat het beter is om zo’n onderzoek af te wachten in plaats van overhaast een beslissing
te nemen. Dit kan de maatschappij potentieel veel geld schelen.

In de voorbereiding van dit wetsvoorstel, waarmee twee jaar geleden is gestart, is
met meerdere partijen gesproken. De windsector heeft daarbij voorgesteld om «contract
for difference» in het wetsvoorstel op te nemen. Die wens heb ik niet overgenomen;
ik wil geen subsidie verstrekken als dat niet nodig is en «contract for difference»
is ook een vorm van subsidiëring. Daarmee is er echter naar mijn mening geen sprake
van het nemen van een overhaaste beslissing. Ik verwijs ook naar het antwoord op derde
vraag van de leden van de D66-fractie.

De leden van de GroenLinks-fractie zouden graag willen dat er nog eens goed wordt
gekeken naar het instellen van een vergunningsduur van 40 jaar. Kan de regering uitwerken
wat de kostenvoordelen zijn indien de vergunning wordt verleend voor 20 + 10 jaar
versus 30 + 10 jaar? Kan hierover een gezamenlijk onderzoek met de sector worden gestart?

Volgens de huidige Wet windenergie op zee kan de vergunning worden verleend voor maximaal
dertig jaar zonder optie van verlengen. Dit is ook de toegepaste termijn voor de windparken
in de windenergiegebieden Borssele en Hollandse Kust (zuid en noord). Omdat de vergunningsduur
direct gaat lopen, de periode tot bouw circa vier jaar neemt en het laatste jaar nodig
is voor de verwijdering, kan het windpark effectief circa vijfentwintig jaar geëxploiteerd
worden. Het onderzoek van twintig plus tien jaar zou dus een stap achteruit zijn.
De sector wordt een stap vooruit geboden door de optie van tien jaar verlengen aan
de wet toe te voegen middels dit wetsvoorstel. Het windpark kan dan vijfendertig jaar
geëxploiteerd worden. Dit geeft daarmee een veertig procent langere exploitatieperiode
en bij een gelijkblijvende elektriciteitsprijs ook veertig procent extra inkomsten
voor het windpark. Ik verwijs verder naar het antwoord op de tweede vraag van de leden
van de D66-fractie.

De leden van de GroenLinks-fractie lezen in de beantwoording op een voorstel van deze
leden om de overwinsten in een apart fonds te stoppen dat de regering dit afwijst
met als argument dat dit tot identieke biedingen zou leiden. Dit klopt echter niet,
want de eventuele inkomsten worden in dit voorstel niet meegerekend in de bieding.
De bieding met de laagste kostprijs wint dus gewoon de tender. Deelt de regering dit
inzicht? Is de regering bereid om dit voorstel in overleg met de sector te onderzoeken?

In de derde en in vierde tender zijn er meerdere partijen geweest die een aanvraag
hebben gedaan om een windpark op zee zonder enige vorm van subsidie te realiseren.
Dit betekent dat al deze partijen de laagst mogelijke subsidie zouden hebben aangevraagd
om op die manier te kunnen winnen en de vergunning te verkrijgen. Daarmee zouden al
deze aanvragers dus exact dezelfde laagste kostprijs hebben aangeboden. Dit levert
geen onderscheidende manier op om te bepalen wie het windpark mag bouwen en exploiteren
en daarvoor de vergunning krijgt. Om die reden wordt met het wetsvoorstel voorgesteld
het mogelijk te maken dat marktpartijen wordt toegestaan om zich te kunnen onderscheiden
door het doen van een financieel bod in de procedure van een vergelijkende toets of
de mogelijkheid te creëren de procedure van een veiling toe te passen. Het voorstel
is onder de omstandigheden van de derde en vierde tender niet onderscheidend en levert
geen winnaar op in een tender. Om die reden heeft het geen zin dit verder met de windsector
te onderzoeken.

De leden van de PvdA-fractie hebben steeds vragen over de verdeelmethode van vergunningen
via veiling en alternatieve verdeelmethoden. In eerdere vragen hebben deze leden al
gevraagd naar de CfD-methode, waarbij de exploitant van een windpark bij een hoge
marktprijs aan de overheid betaalt en bij een lage marktprijs hij door de overheid
gesubsidieerd wordt. De regering geeft in haar antwoorden aan dat veilen ten opzichte
van de CfD-methode tot lagere kosten voor de burger zou leiden. Kijkt de regering
daarbij niet teveel naar alleen de kosten voor de overheid namelijk het vermeende
voordeel dat er bij veilingen geen garantie of subsidie wordt verstrekt?

In het wetsvoorstel kijk ik naar meer dan de kosten voor de overheid door bijvoorbeeld
het opnemen van de mogelijkheid om de vergunning te verlengen waardoor de onzekerheid
over voldoende inkomsten voor het windpark substantieel daalt. Bij «contract for difference»
wordt een subsidie betaald indien de elektriciteitsprijs onder een bepaald niveau
zakt. Die subsidie wordt opgebracht door burgers en bedrijven via de opslag duurzame
energie. Veilen zonder een subsidievoorziening leidt niet tot een verhoging van de
opslag duurzame energie.

Deze leden menen dat het geven van garanties juist heeft geleid tot lagere kosten
voor windenergie op zee. Zij vrezen dat een systeem van veilingen zal zorgen voor
meer financiële risico’s voor de exploitant en dus zal leiden tot hogere financieringskosten
die weer op de burger afgewenteld zullen gaan worden. Daar waar bij een CfD-systeem
er een «incentive» is om de kosten te reduceren, zal bij een veiling-systeem het gevolg
eerder zal zijn dat er hogere energieprijzen zullen ontstaan. Kan de regering hier
nader op ingaan en daarbij ook betrekken dat de Britse regering juist wel voor een
CfD-systeem heeft gekozen wind op zee te realiseren.

De kosten voor windenergie op zee zijn na de inwerkingtreding van de Wet windenergie
op spectaculair gedaald. Dit heeft verschillende oorzaken. Allereerst natuurlijk door
de wereldwijde ontwikkeling van windenergie op zee waardoor de kennis over bouwen
en exploiteren enorm is toegenomen wat heeft geleid tot een prijsdaling. Daarnaast
leidt het vooraf bieden van duidelijkheid tot verlaging van de risico’s en daarmee
tot een kostendaling. Om deze reden worden de onderzoeken die nodig zijn om een kavelbesluit
te kunnen nemen door de rijksoverheid gedaan, bieden de kavelbesluiten flexibiliteit
door het opnemen van een range aan mogelijkheden voor het ontwerp van een windpark
en bouwt de netbeheerder van het net op zee de transformatorstations nabij de kavels
zodat de aansluitkosten laag zijn. Door deze ontwikkelingen is er nu geen sprake meer
van een onrendabele top ten opzichte van de langetermijnelektriciteitsprijs en is
er vergunning zonder subsidie verleend en vindt op dit moment wederom de beoordeling
van de aanvragen voor vergunningverlening zonder subsidie plaats.

Voorafgaand aan de tender voor de vergunningverlening zal ik altijd onderzoeken wat
de meest geschikte verdeelmethode voor het betreffende kavel is. Als uit onderzoek
blijkt dat er sprake is van een onrendabele top tussen de kostprijs van een windpark
op zee in dat kavel, zal ik kiezen voor de verdeelmethode met SDE+. Maar als blijkt
dat er geen sprake is van een onrendabele top, dan vind ik veilen of een vergelijkende
toets met financieel bod een geschikte methode om de vergunning te verlenen. Producenten
die een bieding willen doen zullen bij de hoogte van hun bod rekening (moeten) houden
met prijs die zij op de markt kunnen ontvangen. Een bedrag bieden dat boven de draagkracht
ligt zou een zeer risicovol besluit van een partij zijn. De prijs die producenten
voor de verkoop van elektriciteit ontvangen wordt in hoge mate bepaald door vraag
en aanbod op de markt; die markt is een Noord-Europese markt waarbij een individuele
producent de prijs niet kan beïnvloeden.

De SDE is ingevoerd om het prijsverschil tussen de kosten van het produceren van energie
uit hernieuwbare energiebronnen en andere vormen van productie weg te nemen. Producenten
die SDE ontvangen worden gesteund doordat hun onrendabele top (gedeeltelijk) wordt
weggenomen. Voor het overige nemen zij deel aan de energiemarkt en staan zij bloot
aan dezelfde risico’s als andere producenten. Als er geen onrendabele top voor windparken
op zee is, worden producenten van windenergie op zee met «contract for difference»
niet als een gewone producent beschouwd. Met «contract for difference» wordt immers
een minimuminkomen gegarandeerd, waarbij een deel van de winst wordt afgeroomd omdat
in de jaren met een hoge elektriciteitsprijs er een bedrag aan de Staat moet worden
betaald. In het Verenigd Koninkrijk is «contract for difference» het alternatief voor
onze SDE+.

Kan de regering laten onderzoeken welk systeem voor de verdeling van vergunningen
de laagste maatschappelijke kosten met zich meebrengt en daarbij tenminste een vergelijking
laten maken tussen SDE+, veilen, veilen met een minimumprijs, CfD of een vergelijkende
toets?

Ik verwijs ook naar het antwoord op de eerste vraag van de leden van de D66-fractie.
Om meer windenergie op zee te realiseren zijn meer windparken nodig. Als dat doel
niet gerealiseerd kan worden zonder subsidie, heeft de tendersystematiek van de SDE+
de laagste maatschappelijke kosten. Deze systematiek is een omgekeerde veiling, waarbij
de producent zijn benodigde gegarandeerde minimale inkomsten als subsidiebehoefte
in een bod kenbaar maakt en de vergunning wordt verleend aan de producent die het
laagste bod heeft uitgebracht (onder de randvoorwaarde dat hij voldoet aan de wettelijke
eisen). In de tender van SDE+ houdt de producent zelf rekening met de wisselende opbrengsten.
Dat is niet het geval bij «contract for difference». Daarbij wordt een producent altijd
een minimuminkomen gegarandeerd. Aan het verlenen van een gegarandeerd minimuminkomen
zijn maatschappelijke kosten verbonden. Hoe hoog deze kosten zijn is onder meer afhankelijk
van de hoogte van het minimuminkomen dat wordt gegarandeerd. Dit geldt ook voor veilen
met een minimumprijs. Het garanderen van een minimumprijs is ook een vorm van een
gegarandeerd minimuminkomen. In deze systematiek heeft de producent vooraf een bod
uitgebracht voor zijn vergunning. Dat bod leidt tot inkomsten voor de Staat, waardoor
problemen met staatsteun ontstaan voor het tegelijk afgeven van een minimumgarantie.
Omdat de producent wel een bod moet doen dat binnen zijn draagkracht ligt, kan dit
ook een heel laag bod zijn. Dat zelfde geldt voor de procedure van enkel veilen of
de vergelijkende toets met financieel bod. Daarnaast wordt bij een vergelijkende toets
iets extra gevraagd van het windpark dat meeweegt in de rangschikking.

In de verslag hebben de leden van de PvdA-fractie al vragen gesteld over de vergunningsduur.
Zij zijn van mening dat een langere vergunningsduur vanaf het moment van bieden direct
40 jaar zou moeten zijn. De regering kiest daar evenwel niet voor. Kan de regering
concreet met een getallenvoorbeeld aangeven welke kostenvoordelen zij ziet indien
1) de vergunning na 20 jaar met 10 jaar zou kunnen worden verlengd (zoals het wetsvoorstel
nu aangeeft) en 2) vanaf de start de vergunning direct voor 40 jaar (30+10) zou worden
afgegeven?

Ik verwijs ook naar het antwoord op de tweede vraag van de leden van de D66-fractie.
In de huidige wet is geen mogelijkheid om de vergunning te verlengen en is de maximale
vergunningsduur dertig jaar. Deze maximale vergunningsduur van dertig jaar is en wordt
ook voor de windparken in de windenergiegebieden Borssele en Hollandse Kust (zuid
en noord) toegepast. Om aan de wensen van de windsector tegemoet te komen, wordt met
het wetsvoorstel de mogelijkheid gecreëerd om bovenop de vergunningsduur van dertig
jaar, de vergunning met nog eens maximaal tien jaar te verlengen. Een vergunning direct
voor veertig jaar verlenen zou tot een hoger financieel bod leiden of een lager basisbedrag
in de SDE+. Hoeveel hoger of lager hangt van veel factoren af, zoals de geschatte
extra kosten van duurzamer materialen, de opbrengsten uit de extra elektriciteitsverkoop,
de gehanteerde discontovoeten en de inschatting die op voorhand gemaakt wordt of de
vergunning voor afloop van de vergunning al dan niet verlengd kan worden. Daarnaast
zal alternatief gebruik van dat stuk Noordzee of een moderner windpark gedurende die
tien jaar hierop in mindering moeten worden gebracht. Gezien de verre toekomst is
een concreet getallenvoorbeeld weinig zinvol.

Wil de regering alsnog overwegen om de vergunningsduur te verlengen naar 40 jaar?
Zo nee, waarom niet? Kan de regering dit punt meenemen in het gezamenlijke onderzoek
met de windsector?

Ik verwijs naar het antwoord op de tweede vraag van de leden van de D66-fractie.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes