Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 12 april 2019

I. Algemeen deel

1. Inleiding

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste kamercommissie
voor Justitie en Veiligheid over het onderhavige wetsvoorstel. Inbreng is geleverd
door de fracties van VVD, PVV, CDA, D66, GroenLinks, SP, PvdA, ChristenUnie en SGP.
Met genoegen constateer ik dat de leden van deze fracties blijk geven van een positieve
grondhouding ten aanzien van het wetsvoorstel en dat zij de uitgangspunten die hieraan
ten grondslag liggen op hoofdlijnen lijken te steunen. Graag ben ik bereid om de vragen
over het wetsvoorstel en de versterkte strafrechtelijke aanpak van verschillende actuele
delictsvormen te beantwoorden. Bij de beantwoording is, tenzij anders aangegeven,
de volgorde van het verslag leidend.

De leden van de VVD-fractie constateren dat het wetsvoorstel veel verschillende onderwerpen
behandelt, van haatzaaien, wraakporno, deelneming aan een criminele organisatie tot
kindermishandeling en het hinderen van hulpverleners. Deze leden vragen of deze onderwerpen
niet beter in verschillende wetsvoorstellen kunnen worden geregeld, wat het gemeenschappelijke
karakter is van de delicten in het wetsvoorstel en in hoeverre de maatschappelijke
opvattingen over elk van deze delicten zijn veranderd.

Het gemeenschappelijke karakter van de delicten is dat het vormen van criminaliteit
betreft waarmee de samenleving veelvuldig en indringend wordt geconfronteerd en die
in toenemende mate leiden tot maatschappelijke afkeuring en onrust. Alle wetswijzigingen
dragen bij aan een versterkte strafrechtelijke aanpak van actuele delictsvormen en
maken een passende bestraffing van daders mogelijk.

De leden van de SP-fractie geven aan het doel van dit wetsvoorstel, het verbeteren
van de veiligheid in Nederland, te steunen, maar constateren tegelijkertijd dat enkele
maatregelen die worden genoemd in het wetsvoorstel vragen oproepen, omdat niet geheel
duidelijk is hoe deze maatregelen hieraan concreet bijdragen. Voor het daadwerkelijk
verbeteren van de veiligheid in Nederland is het, aldus deze leden, vooral belangrijk
dat de overheid zorgt voor voldoende capaciteit bij de politie, het openbaar ministerie
en de rechtbanken om zaken op te lossen, daders te straffen en te zorgen voor gerechtigheid
voor slachtoffers. Volgens de leden van de SP-fractie is dat nu zwaar onder de maat,
hetgeen slecht is voor het vertrouwen van mensen in de rechtsstaat. Zij vragen de
regering hierop te reageren.

De regering investeert zowel incidenteel als structureel in de strafrechtketen. Zo
ontvangt de politie 291 miljoen euro, ontvangen de organisaties in de strafrechtketen
20 miljoen euro voor het opvangen van keteneffecten en is er 10 miljoen euro beschikbaar
gesteld voor structurele versterking van de aanpak van ondermijnende criminaliteit
door betrokken organisaties. Daarnaast is er incidenteel budget beschikbaar gesteld,
waaronder 100 miljoen euro incidenteel voor de versterking van de aanpak van ondermijning.
Er zijn noodzakelijke maatregelen in gang gezet en investeringen gedaan om het functioneren
van de keten als geheel te verbeteren. Belangrijk onderdeel daarvan is de extra investering
in digitalisering van de keten die de komende jaren oploopt tot een bedrag van opgeteld
bijna 300 miljoen euro. Doel hiervan is onder meer om efficiënter te werken, de kwaliteit
van de processen en de data in de gehele keten te vergroten en de dienstverlening
te verbeteren.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

2.1 Verhoging van het strafmaximum voor het aanzetten tot geweld, haat en discriminatie

De leden van de VVD-fractie vragen welke straffen in 2017 zijn opgelegd wegens het
overtreden van artikel 137d van het Wetboek van Strafrecht (Sr), wat de hoogste gevangenisstraf
was, of ooit het maximum van één jaar gevangenisstraf is opgelegd en zo nee, wat dan
de reden is van strafverhoging. Ook de leden van de SGP-fractie stellen vragen over
de hoogte van de strafmaat in de praktijk. De leden van de SP-fractie stellen de vraag
in hoeveel van de in 2017 behandelde zaken de rechter een hogere straf had willen
opleggen dan volgens de huidige wet mogelijk is.

Het is niet goed mogelijk om zonder aanvullend dossieronderzoek cijfers te genereren
over alle zaken die aan de rechter zijn voorgelegd waarin artikel 137d Sr (het aanzetten
tot geweld, haat en discriminatie) een rol speelt. De rechtspraak registreert zaken
per delictgroep, waardoor zonder nader onderzoek geen onderscheid kan worden gemaakt
in gevallen waarin artikel 137d Sr en gevallen waarin (ook) een ander discriminatieartikel,
zoals 137c Sr (groepsbelediging), ten laste werd gelegd. Daar komt bij dat het aanzetten
tot geweld, haat en discriminatie vaak in combinatie met andere strafbare feiten wordt
gepleegd. Dit betekent dat er naast strafzaken waarin alleen aanzetten tot geweld,
haat en discriminatie ten laste wordt gelegd, ook zaken zijn waarin het aanzetten
tot geweld, haat en discriminatie als discriminatoir aspect bij een ander delict (bijvoorbeeld
mishandeling) wordt meegewogen in het kader van strafeis en strafoplegging (de zogenoemde
codis-delicten). In de laatstgenoemde zaken wordt het aanzetten tot geweld, haat en
discriminatie niet in alle gevallen expliciet in de tenlastelegging genoemd, en dus
ook niet als zodanig door de rechtbank geregistreerd.

Uit opgevraagde cijfers bij de rechtspraak blijkt dat in 2017 in totaal negen strafzaken
in eerste aanleg door de rechter uitspraak is gedaan, waarin (ook) artikel 137c/137d
Sr expliciet ten laste is gelegd. In vijf van deze zaken volgde een veroordeling voor
dat feit, in twee zaken volgde een veroordeling wegens een ander feit en in twee zaken
volgde een algehele vrijspraak. In een van de zaken waarin een veroordeling voor artikel
137c/137d Sr werd uitgesproken werd een taakstraf van 40 uur opgelegd en in twee andere
zaken een taakstraf van 80 uur. In twee zaken werd een taakstraf opgelegd in combinatie
met een (deels) voorwaardelijke gevangenisstraf. Het ging om een taakstraf van 120
uur in combinatie met een voorwaardelijke gevangenisstraf van 30 dagen en een taakstraf
van 60 uur in combinatie met een gevangenisstraf van zeven dagen, waarvan zes dagen
voorwaardelijk.

De hoogste gevangenisstraf die werd opgelegd voor een zaak waarin (alleen) artikel
137c/137d Sr ten laste werd gelegd in de periode van 1 januari 2009 tot 1 januari
2019 betrof een gevangenisstraf van 180 dagen, waarvan 60 dagen voorwaardelijk. Voorbeelden
van zaken waarin de rechter een hogere straf dan het wettelijk strafmaximum had willen
opleggen zijn niet voorhanden. Het ligt overigens ook niet voor de hand dat een rechter
zich hierover in een concrete zaak zou uitspreken.

De leden van de VVD-fractie vragen waarom ervoor is gekozen alleen de strafmaat bij
artikel 137d Sr te verdubbelen en niet de strafmaat bij andere discriminatiedelicten.
De leden van de PvdA-fractie stellen een soortgelijke vraag.

In het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» 2017–2021 is opgenomen dat in verband
met de ernst van het delict haatzaaien de straf dient te worden verdubbeld. Met de
verhoging van de wettelijke strafbedreiging wordt recht gedaan aan de ernst van dit
delict. Artikel 137d Sr (aanzetten tot haat, discriminatie of geweld) kan ten opzichte
van artikel 137c Sr (groepsbelediging) worden beschouwd als een volgende stap op de
escalatieladder richting daadwerkelijke haatcriminaliteit en het gebruik van geweld.
Op dit moment worden beiden delicten echter met dezelfde straf bedreigd, namelijk
één jaar gevangenisstraf. Met de verhoging van de strafmaat voor artikel 137d Sr wordt
ook in de wet tot uitdrukking gebracht dat het aanzetten tot haat, discriminatie of
geweld de volgende stap op de discriminatieladder is. Het strafmaximum voor aanzetten
tot haat, discriminatie of geweld komt zo ook dichter in de buurt van opruiing (artikel
131 Sr), een delict dat onder omstandigheden verwant is aan de gedragingen in artikel
137d Sr.

De leden van de PVV-fractie vragen of de regering kan toelichten waarom het delict
aanzetten tot geweld, haat en discriminatie (artikel 137d Sr) meer maatschappelijke
afkeuring en onrust veroorzaakt dan bijvoorbeeld mishandeling (artikel 300 Sr), verkrachting
(artikel 242 Sr) of andere delicten.

Het is niet zo dat het delict aanzetten tot geweld, haat en discriminatie tot meer
maatschappelijke afkeuring leidt dan de door leden van de PVV-fractie genoemde gewelds-
en zedendelicten. De ernst van een bepaald delict, ook in relatie tot andere delicten,
wordt tot uitdrukking gebracht via het wettelijke strafmaximum. Op ernstige delicten
die veel maatschappelijke afkeuring en onrust veroorzaken, zoals gewelds- of zedendelicten
waarmee inbreuk wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit, staan hoge wettelijke
strafmaxima. Die kunnen in geval van aanwezigheid van strafverzwarende omstandigheden
oplopen tot achttien jaar gevangenisstraf. Op het delict aanzetten tot geweld, haat
en discriminatie staat een veel lager strafmaximum. Dit bedraagt nu ten hoogste een
jaar gevangenisstraf en wordt in dit wetsvoorstel verdubbeld tot twee jaren gevangenisstraf.
Met deze strafverhoging geeft het kabinet uitdrukking aan een verandering in de opvattingen
over de laakbaarheid en strafwaardigheid van deze gedragingen. Uit dit – ook na de
voorgestelde strafverhoging – ten opzichte van de gewelds- en zedendelicten aanmerkelijk
lager liggende strafmaximum kan worden afgeleid dat deze gedragingen minder laakbaar
en strafwaardig worden geacht dan gedragingen die daadwerkelijk een fysieke inbreuk
veroorzaken.

De leden van de PVV-fractie vragen of de regering op de hoogte is van het feit dat
grote democratieën, zoals de Verenigde Staten, een veel grotere mate van vrijheid
van meningsuiting kennen.

Het recht op vrijheid van meningsuiting is een groot goed. De vrijheid van meningsuiting
is evenwel geen absoluut recht. Beperkingen van dat recht zijn mogelijk en wenselijk,
in het bijzonder daar waar door de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting (fundamentele)
rechten van anderen in het gedrang dreigen te komen. Dit betekent dat bij het bepalen
van de grenzen van de vrijheid van meningsuiting sprake is van een belangenafweging.
Het resultaat van deze belangenafweging is mede afhankelijk van de historische, maatschappelijke
en culturele achtergrond van een land. Daarbij geldt over het algemeen dat in Europese
landen meer aandacht is voor de positieve verplichting van de overheid om de (fundamentele)
rechten van individuen, groepen en de gemeenschap als geheel te beschermen.1

De leden van de PVV-fractie vragen waarom een verhoging van de strafmaxima niet ook
doorgevoerd wordt bij de overige delicten in het Wetboek van Strafrecht.

Sinds het ontstaan van het Wetboek van Strafrecht is het oordeel over de ernst van
het feit het belangrijkste ijkpunt voor het te bepalen strafmaximum. Daarbij is er
oog voor afstemming met de strafmaxima bij vergelijkbare delicten. De leidende gedachte
is dat de strafmaxima in hun onderlinge verhouding de ernst van de verschillende delicten
tot uitdrukking brengen. Naar aanleiding van een onderzoek naar de wettelijke strafmaxima
zijn in 2006 op die plaatsen waar inconsistenties waren of waar maatschappelijke opvattingen
waren veranderd, de strafmaxima in aangepast.2 Ook bij de sindsdien ingevoegde delicten geldt als richtsnoer dat rekening wordt
gehouden met de aan het Wetboek ten grondslag liggende systematiek om de ernst van
het strafbare feit tot uitdrukking te laten komen in de strafmaat. De strafverhoging
voor enkele actuele delictsvormen past binnen voornoemde kaders. Hiermee wordt recht
gedaan aan veranderende opvattingen over de ernst van veelvoorkomende en indringende
vormen van criminaliteit.

De leden van de PVV-fractie vragen of de delictsomschrijving in artikel 137d Sr voldoende
duidelijk is en op geen enkele manier strijdig is met het lex certa beginsel.

Artikel 137d Sr bestaat in zijn huidige opzet sinds 1971. In 1992 en 2005 werden enkele
discriminatiegronden toegevoegd. De gebruikte bewoordingen in artikel 137d Sr – waarin
overigens met dit wetsvoorstel geen wijzigingen worden aangebracht – sluiten aan bij
bepalingen in diverse internationale en Europese instrumenten, waaronder artikel 2
van het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie,
artikel 2 van het Aanvullend protocol bij het Cybercrimeverdrag betreffende de strafbaarstelling
van handelingen van racistische en xenofobische aard verricht via computersystemen
en artikel 1, onder a, van kaderbesluit 2008/913/JHA van 28 november 2008 betreffende
de bestrijding van bepaald vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door
middel van het strafrecht. Uit jurisprudentie blijkt niet van problemen ten aanzien
van artikel 137d Sr in verhouding tot het lex certa-beginsel.

De leden van de PVV-fractie vragen of kan worden aangegeven op welke gegevens de regering
baseert dat in de samenleving expliciet behoefte bestaat om te voorkomen dat het recht
op de vrijheid van meningsuiting wordt misbruikt, in hoeverre hiernaar onderzoek is
gedaan, of een peiling is gehouden onder burgers en waarop de regering de verwachting
baseert dat het verhogen van het strafmaximum voor het aanzetten tot geweld, haat
en discriminatie acceptabel is.

Het beeld van de regering is dat er binnen de samenleving veel aandacht voor dit onderwerp
bestaat, mede als gevolg van de toenemende mogelijkheden om via internet en sociale
media een podium te zoeken voor discriminatie, haat en geweld. Hierbij baseert de
regering zich onder meer op het feit dat incidenten vrijwel altijd tot maatschappelijke
onrust en kamervragen leiden. Concrete onderzoeksgegevens zijn niet voorhanden. Van
de strafverhoging gaat het duidelijke signaal uit dat het aanzetten tot geweld, haat
en discriminatie niet acceptabel is en harder zal worden aangepakt.

De leden van de GroenLinks-fractie delen de zorgen over de ontwrichtende werking van
discriminerende en tot haat en geweld aanzettende uitingen. Deze leden vragen of er
naast de strafverhoging voor het aanzetten tot geweld, haat en discriminatie niet
moet worden voorzien in strafverzwaring voor een bredere groep delicten die bekend
staan als «hate crimes» en of de regering de mening deelt dat geweldsdelicten die
zijn begaan met een racistisch of discriminatoir oogmerk met een hogere straf zouden
moeten worden bedreigd. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering
de mening deelt dat de dreiging ook in het geval van een racistisch, religieus, homofoob
of antisemitisch oogmerk bij bijvoorbeeld vernieling, mishandeling of geweld, verder
reikt dan het individu waarop deze vernieling, mishandeling of geweld is gericht,
doordat deze handelingen zijn gericht tegen het individu als lid van een vermeend
minderwaardige groep. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat de regering
vindt van het voornemen van deze fractie om samen met de GroenLinks-fractie te komen
met een initiatiefwetsvoorstel waarin een discriminatoir oogmerk als een wettelijke
strafverzwaringsgrond wordt geïntroduceerd.

Evenals de leden van de GroenLinks-fractie en de ChristenUnie-fractie vindt de regering
het van belang dat in strafzaken aandacht wordt besteed aan een discriminatoir motief.
Misdrijven als vernieling, mishandeling of openlijke geweldpleging maken een inbreuk
op belangrijke rechtsgoederen als lijf en goed. Wanneer daarbij sprake is van een
discriminatoir motief raakt dat eveneens belangrijke uitgangspunten van de (pluriforme)
samenleving, zoals aanspraken van burgers op gelijkheid en het zijn van volwaardig
burger. Wanneer een discriminatoir motief heeft meegespeeld bij het plegen van een
commuun delict als mishandeling of openlijke geweldpleging, ook wel aangeduid als
codis-feit, dan leidt dit dan ook tot een hogere strafeis. Op grond van de Aanwijzing
discriminatie3 en de Richtlijn voor strafvordering discriminatie4 van het openbaar ministerie wordt in dat geval het discriminatie-aspect in het requisitoir
benadrukt en als strafverzwarende omstandigheid in de strafeis betrokken. Als gevolg
daarvan zal een strafeis tot 50% of – bij een ingrijpend delict – tot 100% hoger uitvallen.
Het strafmaximum dat geldt voor het delict kan daarbij niet worden overschreden.

Zoals is uiteengezet in de brief van 19 juni 20185 aan de Kamer kan het introduceren van een discriminatoir motief als een wettelijke
strafverzwaringsgrond een mogelijke aanvulling vormen op het bestaande beleid. Tegelijkertijd
moet worden voorkomen dat introductie van een strafverzwarende omstandigheid in de
wet de vervolging van codis-feiten juist moeilijker maakt, in het bijzonder omdat
in dat geval het discriminatoir motief steeds wettig en overtuigend moet zijn bewezen.
Om deze reden is in eerdergenoemde brief aangegeven dat eerst een onderzoek zal worden
verricht, dat uit twee delen bestaat. Het eerste gedeelte van het onderzoek zal rechtsvergelijkend
van aard zijn. Bezien zal worden hoe verschillende ons omringende landen een discriminatoir
oogmerk als strafverzwarende omstandigheid bij de straftoemeting betrekken en hoe
dit in de praktijk uitwerkt. In het tweede gedeelte van het onderzoek zal worden getracht
inzicht te krijgen in hoeverre de beleidsintensiveringen van de afgelopen jaren hebben
bijgedragen aan het goed toepassen van de huidige strafverzwaringsgrond bij delicten
met een discriminatie-aspect. Daarbij zal ook worden bezien of er andere beleidsintensiveringen
denkbaar zijn om de huidige werkwijze te verbeteren. Dit onderzoek wordt in de loop
van 2019 uitgevoerd.

De leden van de SP-fractie vragen op basis van welke gegevens de regering oordeelt
dat de huidige maximumstraf die op overtreding van artikel 137d Sr staat niet afdoende
is.

Met het verhoogde strafmaximum wordt recht gedaan aan de veranderde maatschappelijke
opvattingen over de ernst van het feit en wordt het strafmaximum tevens meer in evenwicht
gebracht met strafmaxima die gelden voor aanverwante delicten. Van de strafverhoging
gaat het duidelijke signaal uit dat het delict haatzaaien een passende bestraffing
behoeft.

De leden van de SP-fractie vragen om een reactie op de punten in de brief van het
COC over het wetsvoorstel, te weten het verdubbelen van de strafmaat en het creëren
van duidelijkheid over het verbod op discriminatie wegens genderidentiteit, -expressie,
geslachtskenmerken en seksuele gerichtheid. Specifiek verzoeken deze leden om daarbij
in te gaan op de herziene richtlijn van het openbaar ministerie waarin met ingang
van 1 januari 2019 de strafeis voor het beledigen of mishandelen van mensen vanwege
hun genderidentiteit wordt verhoogd.

Op grond van artikel 137d Sr is het aanzetten tot haat, discriminatie of geweld tegen
personen wegens onder meer hun geslacht of hun homo- of heteroseksuele gerichtheid
strafbaar. Onder «homo- of heteroseksuele gerichtheid» vallen ook lesbische en biseksuele
gerichtheid. Onder «geslacht» vallen ook geslachtskenmerken, genderidentiteit en genderexpressie.
Om die reden zie ik geen aanleiding de discriminatiegronden in artikel 137d Sr aan
te passen. Anders dan in artikel 137d Sr is in artikel 137c Sr de discriminatiegrond
«geslacht» niet opgenomen. Er bestond destijds brede overeenstemming dat opname van
deze discriminatiegrond in artikel 137c Sr niet wenselijk was. De Emancipatieraad
– van 1981 tot 1997 een officieel adviesorgaan van de regering op het terrein van
roldoorbreking, herverdeling, participatie, gelijkheid en zelfstandigheid van mannen
en vrouwen – meende dat met opname van deze grond in artikel 137c Sr de vrijheid van
meningsuiting te zeer zou worden ingeperkt. Ook vreesde de Emancipatieraad dat een
dergelijk discriminatieverbod eerder negatief zou uitpakken, omdat het gebruikt zou
kunnen worden ter bescherming van gevestigde belangen, bijvoorbeeld om uitlatingen
van feministische auteurs te verbieden. Door de wetgever werd belediging van mannen
of vrouwen als beledigingsgrond te onbepaald geacht en daarmee als een te grote inbreuk
op het recht op vrijheid van meningsuiting beschouwd.6

Het ontbreken van «geslacht» als discriminatiegrond heeft tot gevolg dat situaties
waarin enkel sprake is van belediging van trans- en intersekse personen als groep
niet op basis van artikel 137c Sr strafbaar zijn. Wel kan belediging van een trans-
of intersekse persoon wegens diens genderidentiteit- of expressie langs andere weg
strafbaar zijn, namelijk indien de belediging plaatsvindt in een directe relatie tot
de desbetreffende persoon. Persoonlijke belediging is strafbaar op grond van artikel
266 Sr. In de Aanwijzing discriminatie is opgenomen dat ook als het discriminatie-aspect
is gelegen in een genderidentiteit die niet past bij het geboortegeslacht, dit wordt
beschouwd als een commuun delict met discriminatie-aspect. Dit betekent dat wanneer
commune delicten worden gepleegd waarbij genderidentiteit als motief of aanleiding
heeft gespeeld, of gebruikt is om het delict indringender te plegen, eveneens sprake
is van een codis-feit. Als gevolg daarvan zal een strafeis in dergelijke gevallen
50% of 100% hoger uitvallen. Trans- en intersekse personen worden eveneens beschermd
tegen discriminatie door de artikelen 137g Sr en 429quater Sr in welke bepalingen,
net als in artikel 137d Sr, «geslacht» als discriminatiegrond is opgenomen. Ik ben
bereid te onderzoeken of het in aanvulling op deze bestaande strafrechtelijke bescherming
wenselijk is de discriminatiegrond genderidentiteit- en expressie in artikel 137c
Sr op te nemen. Ik zal daarom bij het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie van
het OM nagaan of er feiten zijn waaruit blijkt dat de geschetste bescherming op grond
van het Wetboek van Strafrecht in de praktijk onvoldoende is om in gevallen waarin
dit is aangewezen, strafrechtelijk op te treden. Ook zal ik het COC en TNN vragen
of zij over voorbeelden beschikken waarin strafrechtelijk optreden niet mogelijk bleek.

De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de verhoging van het strafmaximum zich verhoudt
tot de aangescherpte Aanwijzing discriminatie van het openbaar ministerie.

Evenals aan de strafverhoging ligt aan de vernieuwde Aanwijzing het uitgangspunt ten
grondslag dat discriminatiefeiten een grote maatschappelijke impact hebben. Waar een
strafbaar en bewijsbaar discriminatiefeit een grote maatschappelijke impact heeft
(gehad) neemt de opportuniteit tot vervolging toe. De Aanwijzing bevat onder meer
wegingsfactoren om te bepalen of er sprake is van een grote maatschappelijke impact
en handvatten om een selectie te maken uit grote aantallen strafbare uitingen op social
media waarvan aangifte is gedaan en draagt aldus bij aan een effectieve aanpak van
discriminatiefeiten. In de Aanwijzing wordt tot uitdrukking gebracht dat in de strafmaat
de maatschappelijke afwijzing van discriminatie duidelijk naar voren dient te komen.
Het verhoogde strafmaximum biedt het OM de mogelijkheid om een aangescherpt strafvorderingsbeleid
te voeren.

2.2. Zelfstandige strafbaarstelling van misbruik van seksueel beeldmateriaal

De leden van de VVD-fractie vragen naar de concrete meerwaarde van de zelfstandige
strafbaarstelling van misbruik van seksueel beeldmateriaal. Deze leden wijzen op verschillende
in de memorie van toelichting genoemde voorbeelden van nieuwe ongewenste activiteiten,
zoals het plaatsen van filmpjes op gluurwebsites, sexting, exposing of het filmen
onder de rok of jurk en vragen of zij het juist zien dat deze gedragingen nu al strafbaar
zijn gesteld via delicten als het gebruik van een verborgen camera, smaad, laster,
belediging en bedreiging en welke concrete situatie de regering strafbaar wil stellen
die nu nog niet strafbaar is.

Het huidige juridische kader biedt aanknopingspunten voor de aanpak van de in de memorie
van toelichting genoemde vormen van misbruik van seksueel beeldmateriaal, maar kent
tegelijkertijd beperkingen, omdat de huidige algemeen geformuleerde strafbepalingen
onvoldoende de kern van het strafbare handelen tot uitdrukking brengen. Het nieuwe
artikel 139h Sr is specifiek toegesneden op veelvoorkomende vormen van misbruik van
seksueel beeldmateriaal. Hierdoor worden naar verwachting de opsporing, vervolging
en bewezenverklaring van dit delict eenvoudiger. De nieuwe strafbaarstelling breidt
de strafbaarheid van misbruik van seksueel beeldmateriaal op verschillende punten
uit. Ten eerste wordt het heimelijk vervaardigen van seksueel beeldmateriaal, zoals
het filmen onder een jurk of rok, strafbaar gesteld ongeacht de plaats waar dit gebeurt
of het middel dat hiervoor wordt gebruikt, alsmede het de beschikking hebben over
en openbaar maken van op deze wijze tot stand gekomen beeldmateriaal (artikel 139h,
eerste lid). Heimelijk filmen is nu onder bepaalde omstandigheden al strafbaar op
grond van de artikelen 139f Sr en 441b Sr. Maar deze strafbaarstellingen hebben een
te beperkt toepassingsbereik. Het misdrijf in artikel 139f Sr mist toepassing bij
het heimelijk filmen op voor publiek toegankelijke plaatsen. Een belangrijke beperking
in artikel 441b Sr is dat de camera ergens op of in moet zijn aangebracht. Deze strafbaarstellingen
schieten te kort als het gaat om het op straat heimelijk filmen met een smartphone
onder een rok of jurk.

Ten tweede wordt het strafbaar om seksueel beeldmateriaal van een ander te openbaren
met het oogmerk van benadeling (artikel 139h, tweede lid, Sr). Verspreiding van seksueel
beeldmateriaal is nu onder bepaalde omstandigheden al strafbaar, namelijk als er sprake
is van aanranding van iemands eer of goede naam (belediging) al dan niet door tenlastelegging
van een bepaald feit (smaad) of van bedreiging. Door de strafrechtelijke aansprakelijkheid
te verleggen naar openbaarmaking met het oogmerk de afgebeelde te benadelen kunnen
situaties als het bewust zonder toestemming van de afgebeelde handelen of het delen
van persoonlijke gegevens van de afgebeelde bij het beeldmateriaal, zoals het telefoonnummer
of de adresgegevens, een strafbare handeling opleveren. Onder openbaarmaking valt
zowel het aan één of meer personen bekend maken. Dit houdt in dat de dader zich wendt
tot het publiek of iemand in het publiek; van de dader moet gezegd kunnen worden dat
hij moet hebben willen openbaar maken.7

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre is er sprake van georganiseerde criminaliteit
als in groepen via gluurwebsites seksueel beeldmateriaal illegaal wordt gedeeld en
of het met de introductie van de zelfstandige strafbaarstelling van misbruik van seksueel beeldmateriaal gemakkelijker
wordt daders in groepsverband aan te pakken.

De nieuwe strafbaarstelling maakt het naar verwachting eenvoudiger voor het openbaar
ministerie om daders van misbruik van seksueel beeldmateriaal op te sporen, te vervolgen
en te veroordelen. Het strafrechtelijk optreden zal gericht zijn op de vervaardiger
die opzettelijk en zonder medeweten of toestemming van de afgebeelde seksueel beeldmateriaal
vervaardigt en de verspreider die beeldmateriaal openbaar maakt met het oogmerk de
afgebeelde persoon te beschadigen. Het strafrechtelijk optreden zal nader worden uitgewerkt
in het strafvorderingsbeleid van het OM. Hierbij kunnen aspecten als stelselmatigheid
en grootschaligheid van het handelen worden betrokken en in de strafeis tot uitdrukking
worden gebracht.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de strafbaarstelling van misbruik van seksueel
beeldmateriaal zich verhoudt tot grooming, waarbij het seksuele beeldmateriaal wordt
gebruikt ter chantage maar nog niet is gepubliceerd.

Grooming betreft het online benaderen van een kind met als uiteindelijk doel het plegen
van seksueel misbruik met dat kind. Grooming van kinderen beneden de leeftijd van
zestien jaren is strafbaar gesteld in artikel 248e Sr als zedendelict. De delictsgedraging
is het doen van een voorstel tot een ontmoeting met een kind, gevolgd door een handeling
gericht op het verwezenlijken van die ontmoeting. Bepaalde vormen van grooming kunnen
onder de delictsomschrijving van artikel 248a Sr worden gebracht. Dit zedendelict
heeft betrekking op situaties waarin een minderjarige via internet met gebruik van
middelen (giften, beloften of misbruik van uit feitelijke verhoudingen voortvloeiend
overwicht) wordt aangezet tot het aannemen van seksueel getinte houdingen of het plegen
van seksuele handelingen met zichzelf of met een derde en dit voor de verdachte te
zien is op een webcam. Verder kan het enkele vervaardigen of het bezitten van kinderpornografisch
beeldmateriaal (een afbeelding waarop een seksuele gedraging waarbij een kind is betrokken)
al een zedendelict opleveren (artikel 240b Sr). Als seksueel beeldmateriaal niet openbaar
wordt gemaakt, maar wordt gebruikt als chantagemiddel voor seksueel misbruik van kinderen,
dan ligt vervolging wegens een van deze ernstiger zedendelicten in de rede.

De leden van de fractie van D66 vragen om een nadere toelichting op de plaatsing van
de strafbaarstelling van misbruik van seksueel beeldmateriaal in Titel V, Misdrijven
tegen de openbare orde in plaats van in Titel XIV, Misdrijven tegen de zeden. Deze
leden vragen of de regering erkent dat het brengen van een slachtoffer in een compromitterende
situatie de kern van het verwijt is en dat ook andere afbeeldingen van onwenselijke
situaties, al dan niet compromitterend gemaakt met teksten en vrijgegeven persoonsgegevens,
eveneens de persoonlijke levenssfeer kunnen aantasten.

Met de plaatsing van de strafbaarstelling in Titel V, Misdrijven tegen de openbare
orde wordt tot uitdrukking gebracht dat de kern van het strafrechtelijke verwijt is
dat inbreuk wordt gemaakt op de (seksuele) privacy van een ander. Het gevolg hiervan
is dat gedragingen die een evidente privacy-schending opleveren, zoals het zonder
medeweten en/of toestemming van tot stand brengen van seksueel beeldmateriaal (eerste
lid) en het openbaar maken van seksueel beeldmateriaal om de afgebeelde schade te
berokkenen, strafbaar worden. Door de afbakening tot seksueel beeldmateriaal wordt
de strafrechtelijke bescherming toegespitst op evidente privacyschendingen. Een strafbaarstelling
van iedere openbaarmaking van beeldmateriaal waardoor de afgebeelde in een compromitterende
situatie wordt gebracht zou dermate ruim zijn dat deze op gespannen voet kan komen
te staan met het legaliteitsbeginsel en de vrijheid van meningsuiting.

De leden van de fractie van D66 vragen of stiekem gemaakt beeldmateriaal van seksuele
aard, al dan niet geplaatst op gluurwebsites, onder de reikwijdte van de strafbepaling
valt.

Het stiekem vervaardigen van afbeeldingen van seksuele aard alsmede het hierover beschikken
en openbaar maken hiervan valt onder de reikwijdte van het nieuwe artikel 139h, eerste
lid, onder a en b, Sr. Indien stiekem gemaakt beeldmateriaal op internet wordt geplaatst
met het oogmerk om de afgebeelde te benadelen kan er tevens sprake zijn van een strafbare
gedraging in de zin van artikel 139h, tweede lid, Sr.

De leden van de D66-fractie merken op dat de strafrechtpraktijk gebaat is bij een
werkbare definitie van het bestanddeel «afbeelding van seksuele aard» en vragen om
een toelichting in welke gevallen een afbeelding van seksuele aard is en in welke
gevallen niet.

Een afbeelding van «seksuele aard» is een afbeelding die een zodanig intiem seksueel
karakter heeft dat deze door ieder redelijk denkend mens als privé zal worden beschouwd.
Onder «afbeelding» worden alle vormen van beeldmateriaal verstaan, zoals foto’s, videomateriaal
en live streamingbeelden. Bij afbeeldingen van seksuele aard kan het gaan om beeldmateriaal
waarop het ontblote lichaam van iemand is te zien. Of om beeldmateriaal waarop het
deels ontblote lichaam is te zien en lichaamsdelen als borsten of billen of geslachtsdelen
prominent in beeld worden gebracht. Ook beeldmateriaal van iemand die, al dan niet
(deels) ontbloot, seksuele handelingen verricht met of aan het eigen lichaam of iemand
met wiens lichaam seksuele handelingen worden verricht, kunnen een afbeelding van
seksuele aard opleveren.

De leden van de fractie van D66 kunnen zich voorstellen, mede gelet op de intieme
en gevoelige aard van het beeldmateriaal, dat de behoefte van het slachtoffer om aangifte
te doen bepalend kan zijn. Zij vragen de regering toe te lichten waarom er niet voor
is gekozen misbruik van seksueel beeldmateriaal alleen op klacht van degene tegen
wie het misdrijf is gepleegd te vervolgen.

Klachtdelicten vormen een uitzondering in het Wetboek van Strafrecht. Ook bij delicten
die niet zijn aangemerkt als klachtdelict wordt rekening gehouden met de behoefte
van slachtoffers om tot vervolging over te gaan. Als de politie of het openbaar ministerie
een zaak op het spoor komen zonder dat zich een slachtoffer heeft gemeld zullen zij
proberen het slachtoffer te achterhalen en met het slachtoffer in gesprek gaan over
de wenselijkheid van vervolging.

De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen dat op advies van de Raad voor de rechtspraak
een vorm van voorwaardelijk opzet aan de delictsomschrijving is toegevoegd. Deze leden
vragen om concrete voorbeelden waarmee het redelijke vermoeden kan worden gepreciseerd.
Hoe moet de situatie worden geduid waarin bijvoorbeeld een derde rechtmatig toegang
heeft tot de cloud van verdachte, waarin dergelijk vervaardigd beeldmateriaal voorhanden
is?

In artikel 139h, eerste lid, onder b, Sr wordt strafbaar gesteld het beschikking hebben
of openbaar maken van een afbeelding van seksuele aard in de wetenschap of het redelijke
vermoeden dat deze afbeelding door of als gevolg van een onder a strafbaar gestelde
handeling is verkregen. Met de formulering «weten of redelijkerwijs moet vermoeden
dat een afbeelding door of als gevolg van een onder a strafbare handeling is verkregen»
wordt qua schuldverband aangesloten bij de formulering in artikel 139f onder 2° Sr,
zoals dat artikel luidde tot 1 maart 2019. De opzetvariant betreft het weten dat de
afbeelding heimelijk en/of zonder toestemming is vervaardigd. Hieronder valt ook voorwaardelijk
opzet (de aanmerkelijke kans hierop aanvaarden). De schuldvariant is het redelijkerwijs
moeten vermoeden dat de afbeelding heimelijk en/of zonder toestemming is vervaardigd.
Deze schuldvariant is mede in reactie op de ontvangen adviezen toegevoegd aan artikel
139h, eerste lid, onder b, Sr. Voor bewezenverklaring is niet nodig dat bewezen kan
worden dat de beschikker of openbaarmaker wist dat de afbeelding heimelijk of zonder
toestemming is gemaakt – bijvoorbeeld omdat hij de afbeelding zelf heeft gemaakt –
maar wel dat hij aanmerkelijk onvoorzichtig handelde en dit bij enig nadenken wel
had kunnen vermoeden. Bij het enkele rechtmatig toegang hebben tot de cloud van een
verdachte zal hier over het algemeen geen sprake van zijn, hiervoor zijn bijkomende
omstandigheden vereist.

De leden van de SP-fractie vragen of de regering kan verduidelijken of internet service
providers en bedrijven zoals Facebook, Google en WhatsApp wel of niet het nieuwe artikel
139h Sr overtreden als wraakporno niet wordt verwijderd of wanneer zij onvoldoende
maatregelen nemen om verspreiding van wraakporno tegen te gaan.

Als internet service providers (ISP’s) en andere tussenpersonen meewerken aan de Notice
& Takedown procedure die ertoe dient strafbaar materiaal van een Nederlandse server
verwijderd te krijgen, dan geldt de vervolgingsuitsluitingsgrond in artikel 54a Sr
en zal strafrechtelijk optreden niet aan de orde zijn. Met betrekking tot aanbieders
van een communicatiedienst die niet reageren op aan hen gestuurde meldingen in het
kader van de Notice & Takedownprocedure of die de code niet ondertekend hebben kan
de officier van justitie op basis van artikel 125p van het Wetboek van Strafvordering
bevelen dat de nodige maatregelen worden getroffen om het materiaal ontoegankelijk
te maken. Bij niet meewerken kan strafrechtelijk worden opgetreden wegens het niet
voldoen aan een bevoegd gegeven ambtelijk bevel (184 Sr) dan wel voor het plegen of
medeplegen van het strafbare feit.

De leden van de SP-fractie vinden het belangrijk in de strijd tegen misbruik van seksueel
beeldmateriaal dat ook het Expertisecentrum Online Kindermisbruik (EOKM) zijn werk
goed kan doen. Deze leden vragen of gegarandeerd kan worden dat het EOKM de komende
jaren voldoende financiële middelen krijgt om het toenemend aantal meldingen van online
seksueel misbruik het hoofd te kunnen bieden.

Het EOKM is een belangrijke partner in de aanpak van online seksueel kindermisbruik
en vervult een spilfunctie in de zelfregulering die door het bedrijfsleven plaatsvindt
om kinderporno te verwijderen. Het EOKM ontvangt – naast financiering vanuit de Europese
Unie, private partijen en enkele gemeenten – jaarlijks financiering voor de afhandeling
van meldingen van online seksueel kindermisbruik (het Meldpunt Kinderporno). Daarnaast
draagt het EOKM sinds 2018 bij aan de hernieuwde aanpak van online seksueel kindermisbruik.
Daarvoor ontvangt het EOKM in 2019 en in 2020 additionele financiering. Zo ontvangt
het EOKM extra financiering voor de hulplijn Stop it Now, ten behoeve van de hulpverlening
aan downloaders van kinderpornografisch materiaal, om het aantal toekomstige meldingen
van kinderpornografisch materiaal terug te dringen. De acties uit de «Hernieuwde aanpak
online seksueel kindermisbruik» kunnen tot een herschikking van de rollen van betrokken
partijen leiden, waaronder die van het EOKM, bijvoorbeeld wanneer een bestuursrechtelijke
aanpak gestalte krijgt. Ook moeten de acties op den duur leiden tot een afname van
kinderpornografisch content en daarmee van de meldingen bij het EOKM.

De leden van de SP-fractie vragen of onder het begrip «openbaar maken» ook valt het
enkele tonen van een afbeelding aan iemand anders, bijvoorbeeld, door op een telefoon
de foto of het filmpje aan een vriend of vriendin te laten zien.

Onder de term «openbaar maken» in artikel 139h Sr valt het aan één of meer personen
bekend maken. Dit houdt in dat de dader zich wendt tot het publiek of iemand in het
publiek; de dader moet de wil gehad hebben om openbaar te maken.8 Bij het tonen van een afbeelding aan een groep omstanders zal dit over het algemeen
kunnen worden aangenomen, maar bij het enkele tonen van de afbeelding aan één persoon
zal hier niet onder alle omstandigheden sprake van zijn. Voor strafbaarheid is voorts
vereist dat de degene die openbaar maakt weet of het redelijke vermoeden heeft dat
de afbeelding door of als gevolg van een strafbare handeling is vervaardigd (eerste
lid) dan wel dat degene die de afbeelding openbaar maakt dit doet met het oogmerk
van benadeling (tweede lid).

De leden van de SP-fractie vragen naar het verschil tussen artikel 139h Sr (nieuw)
en artikel 240b Sr en naar voorbeelden van afbeeldingen die wel onder artikel 139h
Sr zouden vallen, maar niet onder artikel 240b Sr.

Artikel 139h Sr beschermt tegen misbruik van beeldmateriaal met een privékarakter.
De strafbaarstelling van (onder meer) het vervaardigen en verspreiden van kinderpornografisch
materiaal in artikel 240b Sr heeft tot doel het tegengaan van seksueel misbruik van
kinderen, de exploitatie daarvan, het aanmoedigen en verleiden van kinderen aan seksueel
gedrag en het tegengaan van een subcultuur die seksueel misbruik van kinderen bevordert.

Een afbeelding van seksuele aard in de zin van artikel 139h Sr is een afbeelding die
een zodanig intiem seksueel karakter heeft dat deze door ieder redelijk denkend mens
als privé zal worden beschouwd. Een kinderpornografische afbeelding in de zin van
artikel 240b Sr is een afbeelding van een (kennelijk) minderjarige die (schijnbaar)
betrokken is bij een seksuele gedraging.

Dit kan een afbeelding zijn die een gedraging van een minderjarige van expliciet seksuele
aard toont, die reeds door haar karakter strekt tot het opwekken van seksuele prikkeling.
Maar ook een afbeelding die gelet op de wijze waarop zij tot stand is gekomen strekt
tot het opwekken van seksuele prikkeling, zoals een afbeelding van een minderjarige
in een houding of omgeving die op zichzelf of in andere omstandigheden «onschuldig»
zou kunnen zijn, maar die in het concrete geval een onmiskenbaar seksuele strekking
heeft.9

Voorbeelden van afbeeldingen die aangemerkt kunnen worden als een afbeelding in de
zin van 139h Sr, maar niet als een afbeelding in de zin van artikel 240b Sr, zijn
afbeeldingen van volwassenen waarop het ontblote lichaam van iemand te zien is of
het deels ontblote lichaam te zien is en lichaamsdelen als borsten of billen of geslachtsdelen
prominent in beeld worden gebracht of afbeeldingen waarop seksuele handelingen waarbij
het lichaam van een volwassene is betrokken te zien zijn.

2.3 Verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor deelneming aan een ernstig
ondermijnende criminele organisatie en liquidatiegeweld

De leden van de VVD-fractie geven aan blij te zijn dat gevolg is gegeven aan de langgekoesterde
wens van deze leden om de straffen voor deelneming aan een criminele organisatie en
bezit van automatische vuurwapens te verhogen. Deze leden vragen of de regering kan
ingaan op de jurisprudentie op grond van artikel 140 Sr en artikel 55 van de Wet wapens
en munitie (Wwm), hoe hoog de straffen die tot nu toe op grond van die artikelen zijn
opgelegd en hoe vaak het huidige strafmaximum is opgelegd.

Uit de jurisprudentie van de afgelopen jaren blijkt dat artikel 140 Sr meestal in
combinatie met andere delicten ten laste wordt gelegd, waarbij de andere delicten
veelal de gronddelicten betreffen waar de criminele organisatie zich mee bezig houdt.
In de afgelopen drie jaren is artikel 140 Sr op jaarbasis bewezen verklaard in tussen
de 100 en 170 zaken in eerste aanleg, zo blijkt uit de registratie van vonnissen door
de Raad voor de rechtspraak. Van die zaken betroffen jaarlijks gemiddeld tien zaken
gevallen waarin alleen artikel 140 Sr bewezen is verklaard. De hoogte van de straffen
in deze zaken varieert sterk. De hoogste straf in een zaak waarin enkel artikel 140
Sr bewezen is verklaard betreft een gevangenisstraf van vijf jaar en tien maanden.
In andere dergelijke zaken varieerden de straffen tussen een aantal maanden en bijna
het strafmaximum van zes jaar gevangenisstraf. Bij de zaken waarin artikel 140 Sr
bewezen is verklaard naast andere delicten variëren de straffen vanzelfsprekend nog
meer, afhankelijk van de andere (grond-)delicten die mede ten laste zijn gelegd. Zo
zijn in verschillende zaken gevangenisstraffen opgelegd van zeven, acht of negen jaren,
die boven het strafmaximum voor artikel 140 Sr liggen. In enkele zaken zijn beduidend
hogere gevangenisstraffen opgelegd, van elf jaar en zes maanden en negentien jaar
en zes maanden. De gemiddelde straf die is opgelegd in de zaken waarin artikel 140
Sr mede ten laste is gelegd in de afgelopen drie jaren ligt tussen de twee jaar en
zes maanden en drie jaar. Onder deze zaken vallen zowel zaken waarin artikel 140,
eerste lid, Sr bewezen is verklaard als – in kleinere aantallen – zaken waarin het
huidige artikel 140, derde lid, Sr bewezen is verklaard. Op basis van de beschikbare
cijfers is niet aan te geven in hoeveel zaken het strafmaximum is opgelegd of in hoeveel
zaken het opgelegde strafmaximum voor artikel 140 Sr deel uitmaakt van een hogere
opgelegde gevangenisstraf.

De hoogste straf die is opgelegd in een zaak in eerste aanleg waarin alleen artikel
55 van de Wwm bewezen is verklaard was in 2016 150 dagen onvoorwaardelijke gevangenisstraf,
in 2017 90 dagen voorwaardelijke gevangenisstraf en in 2018 120 dagen gevangenisstraf,
waarvan de helft voorwaardelijk.

De leden van de CDA-fractie uiten zich positief over de verruiming van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid voor deelneming aan een ernstig ondermijnende criminele organisatie
en liquidatiegeweld en zien deze maatregel als onderdeel van een breder pakket dat
zal bijdragen aan een effectieve aanpak van georganiseerde criminaliteit. Deze leden
merken op dat criminelen die in georganiseerd verband actief zijn, met name in de
hogere echelons, vaak calculerend te werk gaan, waarbij de pakkans en de strafmaat
een belangrijke rol spelen. Volgens de leden van de CDA-fractie komt uit de opsporingspraktijk
naar voren dat georganiseerde criminaliteit in Nederland aan terrein won mede vanwege
de lage straffen op zware delicten. Deze leden verzoeken de regering hierop te reflecteren.

De strafverhoging is een maatregel binnen het bredere pakket aan maatregelen om de
aanpak van ondermijnende criminaliteit te versterken. Voor een uitgebreide beschrijving
van het totale pakket aan maatregelen verwijs ik naar mijn brief aan de Kamer van
11 juli 2018.10 Zoals de leden van de CDA-fractie aangeven kan worden verondersteld dat criminelen
die in georganiseerd verband actief zijn en zich bezig houden met bijvoorbeeld grootschalige
drugshandel of witwaspraktijken, voor een deel ook calculerend te werk gaan. Hoewel
er nauwelijks onderzoeksgegevens beschikbaar zijn, valt te verwachten dat zaken als
pakkans en strafmaat een rol spelen bij dergelijke calculatie, evenals andere factoren
zoals de verwachte winsten van de desbetreffende gronddelicten, de mate waarin men
aan benodigde middelen (bijvoorbeeld grondstoffen, wapens) kan komen, de risico’s
die men loopt en de acceptatie in de eigen omgeving. Een voorbeeld van concrete indicaties
van dergelijke calculatie komt naar voren in recent onderzoek van de universiteiten
van Tilburg, Gent en Leuven11 waarin wordt verwezen naar interviews met voor drugshandel of -productie veroordeelde
gedetineerden, waaruit kan worden afgeleid dat criminele betrokkenen op zoek gaan
naar locaties waar de objectieve pakkans lager wordt ingeschat. De mate waarin ze
ervan overtuigd zijn dat de politiediensten meer of minder bewust oog hebben voor
mogelijke drugsmisdrijven speelt een rol bij de keuze om in een bepaald gebied actief
te worden. Verder verwijst dit onderzoek naar onrust in het criminele milieu die is
ontstaan door de intensivering van de geïntegreerde aanpak van drugscriminaliteit
in Brabant en Zeeland in de afgelopen jaren, en die ook een rol heeft gespeeld bij
expansie van de drugsproductie buiten Nederland. Bij de overweging om over te gaan
tot verhoging van de maximumstraf speelt het afschrikwekkende effect van hogere straffen
in relatie tot deze calculerende houding veelal een rol.

In meer algemene zin is georganiseerde criminaliteit naar zijn aard een fenomeen dat
zich in belangrijke mate in het verborgene afspeelt. Harde gegevens over de omvang
ontbreken daarom veelal wat het onder andere bemoeilijkt om harde uitspraken te doen
over oorzaken en gevolgen bij geconstateerde trends. Periodieke rapportages zoals
het Nationaal Dreigingsbeeld en de Monitor Georganiseerde Criminaliteit geven wel
een beeld van globale ontwikkelingen binnen de georganiseerde criminaliteit, en gaan
waar mogelijk ook in op oorzakelijke verbanden. Over de aanname dat de georganiseerde
criminaliteit in Nederland aan terrein zou hebben gewonnen mede vanwege lage straffen
op zware delicten, zijn geen onderzoeksgegevens beschikbaar. Dergelijke trends zijn
van een dusdanig complex aan factoren afhankelijk – waaronder factoren op het vlak
van preventie, repressie en omgeving, maar ook internationale ontwikkelingen in de
«markten van georganiseerde misdaad» – dat een dergelijke observatie zich moeilijk
laat staven.

De leden van de SP-fractie erkennen dat ondermijnende criminaliteit een groot probleem
is en tevens een steeds groter probleem lijkt te worden en vragen de regering om te
onderbouwen waarom ernstige ondermijnende criminaliteit zal afnemen als de strafmaxima
verhoogd worden voor handel in en bezit van automatische vuurwapens en voor deelneming
aan een criminele organisatie met een ernstig crimineel oogmerk. Deze leden stellen
de vraag of het niet nuttiger kan zijn daarnaast de pakkans te verhogen, en meer agenten
op straat te hebben lopen die ook echt door kunnen rechercheren.

Terecht vragen de leden van de SP-fractie aandacht voor de noodzaak van een brede
aanpak om ondermijnende criminaliteit terug te dringen. Daarbij gaat het om het verminderen
van de gelegenheid voor deze vormen van criminaliteit, in combinatie met een krachtiger
aanpak in termen van handhaving, opsporing en vervolging. De verhoging van het strafmaximum
voor deelneming aan een criminele organisatie met een ernstig crimineel oogmerk moet
worden gezien als een maatregel ter versterking van het strafrechtelijk instrumentarium.
Daarom maakt dit voorstel ook onderdeel uit van de wetgevingsagenda ondermijning,
één van de pijlers van het Programma Anti-ondermijning van mijn ministerie. Binnen
dit pakket draagt deze specifieke maatregel bij aan een effectievere aanpak van ondermijning.
Deze maatregel geeft gevolg aan de praktijkconstatering dat er een categorie criminele
organisaties is waarbij het huidige strafmaximum voor deelneming aan een criminele
organisatie onvoldoende recht doet aan de ernst van de delicten waar deze organisatie
zich aan schuldig maakt en/of waartoe voorbereidingen worden getroffen. Het gaat hierbij
niet om grote aantallen criminele organisaties, maar wel om criminele organisaties
die qua ernst van hun activiteiten de grootste ondermijnende effecten teweeg brengen,
waar zware straffen gepast zijn. In combinatie met alle overige maatregelen, zoals
ook op het terrein van versteviging van de intelligencepositie en intensivering van
de geïntegreerde aanpak, wordt hiermee de aanpak van dergelijke groepen versterkt.

De leden van de SP-fractie vragen of er voorbeelden zijn van zaken waarin de rechter
wel een hogere straf uit had willen delen, maar dat volgens de huidige wet niet mogelijk
was.

Concrete voorbeelden van zaken waarin de rechter een hogere straf uit had willen delen,
maar dat volgens de huidige wet niet mogelijk was, zijn niet voorhanden. Het ligt
overigens ook niet voor de hand dat een rechter zich hierover in het vonnis zou uitlaten.

De leden van de SGP-fractie vragen of kan worden toegelicht in welke situaties artikel
140 Sr op dit moment wordt ingezet, hoe vaak dit gebeurt en wat de opgelegde straffen
zijn.

De zaken waarin artikel 140 Sr ten laste wordt gelegd variëren, maar betreffen over
het algemeen de uiteenlopende vormen van ondermijnende criminaliteit zoals georganiseerde
drugshandel, witwassen of fraude. Ook gaat het om ernstigere gevallen waarbij criminele
organisaties zich bezig houden met liquidaties of de voorbereiding daarvan.

In het recente WODC-onderzoek «Criminele samenwerkingsverbanden – trends in aanpak
en ontwikkelingen in effectiviteit» wordt aandacht besteed aan de praktijksignalen
omtrent de aanpak van criminele organisaties en de inzet van artikel 140 Sr daarbij.
Uit interviews en expertmeetings met officieren van justitie en politiefunctionarissen
komt naar voren dat artikel 140 Sr gericht wordt ingezet, bijvoorbeeld al naar gelang
de vraag hoe de gronddelicten bij de verschillende betrokken (mede)verdachten kunnen
worden bewezen, of wat de verwachte impact is van het mede ten laste leggen van artikel
140 Sr op de uiteindelijke strafmaat. Uit dit onderzoek komt daarmee het beeld naar
voren dat niet in alle gevallen waarin een criminele organisatie voldoet aan de vereisten
aan een criminele organisatie onder artikel 140 Sr, dit delict daadwerkelijk ook ten
laste zal worden gelegd. Wat betreft de hoogte van de opgelegde straffen wordt verwezen
naar het antwoord hiervoor op een soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie.

2.4 Verhoging van het strafmaximum voor diefstal in een woning overdag

De leden van de D66-fractie merken op dat artikel 311 Sr slechts een aantal variaties
van oplichting en bedrog kent die strafverhogend werken bij diefstal en wijzen erop
dat tegenwoordig ook vaak gebruik wordt gemaakt van een overtuigend (oplichtings-)verhaal
jegens bewoners (veelal ouderen en zwakkeren) om de woning of het pand binnen te treden.
Deze leden vragen of de regering dit herkent en of het denkbaar wordt geacht deze
variatie toe te voegen aan het wetsvoorstel.

Het is mij bekend dat de leden van de fractie van D66 en de SP-fractie na het uitbrengen
van het verslag over dit wetsvoorstel een amendement hebben ingediend dat ertoe strekt
artikel 311 Sr zodanig te wijzigen dat ook diefstal waarbij de toegang tot de plaats
van het misdrijf heeft plaatsgevonden door listige kunstgrepen, of door een samenweefsel
van verdichtsels als gekwalificeerde diefstal waarvoor een hoger strafmaximum geldt
wordt aangemerkt. Met deze formulering wordt aangesloten bij de in artikel 326 Sr
genoemde oplichtingsmiddelen. Ik onderschrijf de aanpak van zogenaamde «babbeltrucs»
en zie de verdere behandeling van dit amendement met belangstelling tegemoet.

De leden van de SP-fractie merken op dat de NOvA in het advies over het wetsvoorstel
terecht wijst op het feit dat de huidige richtlijn van het Landelijk Overleg Vakinhoud
Strafrecht (LOVS) voor woninginbraak voor frequente recidivisten zeven maanden onvoorwaardelijke
gevangenisstraf is, terwijl de huidige maximumstraf zes jaren gevangenisstraf is.
Deze leden vragen de regering uiteen te zetten wat de noodzaak is van de verhoging
van het strafmaximum voor het delict diefstal in een woning gedurende de dag.

Met de strafverhoging wordt het duidelijke signaal afgegeven dat diefstal in een woning,
ongeacht het tijdstip waarop de diefstal plaatsvindt, als ernstiger vorm van diefstal
wordt beschouwd, gelet op de inbreuk die hiermee wordt gemaakt op de persoonlijke
levenssfeer. Hiervan gaat een onmiskenbaar normerende werking uit. Het bijkomende
effect is dat door de strafverhoging voorbereidingshandelingen bij woninginbraak overdag
ook strafbaar worden (ingevolge artikel 46 Sr). Uit onderzoek blijkt dat politie en
OM toegevoegde waarde zien in de mogelijkheid om eerder in te kunnen grijpen bij woninginbraak.

De leden van de SGP-fractie vragen of er in de huidige praktijk onderscheid bestaat
in opgelegde straffen tussen diefstal die ’s nachts en diefstal die overdag plaatsvindt,
welke straffen worden opgelegd en in hoeverre het strafmaximum wordt benaderd.

Zowel het vorderen van de strafeis voor deze high impact crime door het openbaar ministerie
als het opleggen van de straf door de rechter is maatwerk. Voor het openbaar ministerie
geldt dat het wettelijke strafmaximum eerst in zicht zal zijn als er sprake is van
vele woninginbraken in verband met recidive in combinatie met bijvoorbeeld geweld,
het plegen in vereniging en zorgwekkende persoonlijke omstandigheden. Omstandigheden
die een rol kunnen spelen bij de strafoplegging zijn onder meer de professionaliteit/geraffineerdheid
van de dader, het gebruik van geweld, mobiel banditisme, de waarde van de goederen,
maar ook de nachtelijke uren waarin iemand slaapt of thuis was.

2.5 Zelfstandige strafbaarstelling van het hinderen van hulpverleners

De leden van de CDA-fractie constateren dat in de voorgestelde bepaling de zinsnede
«gedurende de uitoefening van zijn bediening» niet vooraf wordt gegaan door het woord
«rechtmatige» en vragen uiteen te zetten waar de grenzen van de zinsnede «gedurende
de uitoefening van zijn bediening» precies liggen. De leden lezen dat zowel de Afdeling
advisering van de Raad van State als de NOvA hier in hun advies op in zijn gegaan
en vragen de regering toe te lichten waarom hier geen gehoor aan is gegeven. De leden
van de SP-fractie vragen onder verwijzing naar deze adviezen eveneens aandacht voor
het ontbreken van het woord «rechtmatige» in het nieuwe artikel 426ter, hetgeen volgens
deze leden verstrekkende ongewenste gevolgen heeft. Zij wijzen op het voorbeeld van
de NOvA dat verzet van een burger tegen reanimatie door ambulancepersoneel strafbaar
zou kunnen worden en vragen of de regering kan bevestigen dat dit niet de bedoeling
van het wetsvoorstel is.

Artikel 426ter beoogt het lastigvallen of hinderen van hulpverleners tijdens de uitvoering
van hun, vaak levensreddende, werkzaamheden strafbaar te stellen. Met de zinsnede
«gedurende de uitoefening van zijn bediening» in de bij de Kamer ingediende versie
van het wetsvoorstel wordt beoogd tot uitdrukking te brengen gebracht dat het lastigvallen
of hinderen plaats dient te vinden op het moment dat de hulpverlener zijn hulpverlenende
taak uitoefent. Met deze formulering wordt aangesloten bij gebruikelijke terminologie
in het Wetboek van Strafrecht met betrekking tot de publieke taakoefening, onder meer
in de artikelen 366 en 368 Sr. Op andere plaatsen in het Wetboek, bijvoorbeeld in
de artikelen 267 en 304 Sr, wordt ook wel de formulering «ambtenaar werkzaam in de
rechtmatige uitoefening van zijn bediening» gebruikt. Het bestanddeel «rechtmatige»
komt hierin steeds voor in combinatie met het bestanddeel «ambtenaar». Artikel 426ter
Sr biedt zowel ambtelijke als niet ambtelijke hulpverleners strafrechtelijke bescherming
tegen lastigvallen en hinderen. Gelet hierop is in de bij de Kamer ingediende versie
van het wetsvoorstel afgezien van het gebruik van het woord «rechtmatige» voorafgaand
aan «uitoefening van zijn bediening».

In het licht van gerezen vragen met betrekking tot de betekenis van het bestanddeel
«bediening» in het voorgestelde artikel 426ter Sr, ook in relatie tot de reikwijdte
van het begrip «hulpverlener», zie ik aanleiding om bij nota van wijziging de tekst
van de voorgestelde strafbepaling te verduidelijken en «uitoefening van zijn bediening»
te vervangen door: uitoefening van zijn beroep. Het begrip beroep veronderstelt een
bezoldigde betrekking. Onder uitoefening van het beroep wordt verstaan uitoefening
van het beroep in overeenstemming met de hiervoor geldende voorschriften. Met deze
wijziging wordt beoogd te verduidelijken dat de strafbaarstelling van het lastigvallen
of hinderen zowel betrekking heeft op ambtelijke als niet ambtelijke hulpverleners
gedurende de uitoefening van hun hulpverlenende taak.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom ervoor gekozen is het hinderen van hulpverleners
strafbaar te stellen als overtreding in plaats van een misdrijf en of de regering
vindt dat het hinderen van hulpverleners en de straf die daarop staat hiermee voldoende
gewicht krijgen.

Bij de strafbaarstelling van het hinderen van hulpverleners is aangesloten bij de
strafbaarstelling in artikel 426bis Sr, waarin het hinderen op de openbare weg strafbaar
is gesteld als overtreding. Het verschil tussen een misdrijf en een overtreding is
dat voor strafbaarheid van de dader geen bewijs van opzet of schuld is vereist. Ten
opzichte van het «gewone» hinderen geldt een hoger strafmaximum van hechtenis van
ten hoogste drie maanden of geldboete van de derde categorie. De regering acht dit
strafmaximum in overeenstemming met de aard en ernst van het delict.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de reikwijdte van het begrip «hulpverlener»,
in hoeverre dit begrip afwijkt van het begrip «werknemer met een publieke taak» en
of een burger die een andere burger in een noodsituatie helpt ook onder het begrip
«hulpverlener» valt. De leden van de GroenLinks-fractie vragen wie precies als hulpverlener
wordt beschouwd en of daaronder ook iemand valt die eerste hulp verleent (EHBO-er,
BHV-er), niet zijnde een medisch hulpverlener.

Onder hulpverlener als bedoeld in artikel 426ter Sr vallen zowel ambtelijke als niet
ambtelijke hulpverleners die werkzaam zijn bij de hulpdiensten, zoals politieagenten,
ambulancemedewerkers en brandweerlieden. Bij nota van wijziging wordt verduidelijkt
dat in artikel 426ter Sr wordt strafbaar gesteld het lastigvallen of hinderen van
hulpverleners gedurende de uitoefening van hun beroep, zodat boven alle twijfel verheven
is dat de strafbaarstelling zowel betrekking heeft op ambtelijke als niet ambtelijke
hulpverleners. Burgers die hulp verlenen aan andere burgers in een noodsituatie oefenen
geen beroepsmatige activiteit uit en vallen niet onder het bereik van het voorgestelde
artikel 426ter Sr.

Onder hulpverlener in de zin van artikel 426ter Sr wordt niet hetzelfde verstaan als
werknemer met een publieke taak. Het begrip werknemer met een publieke taak heeft
een ruimere reikwijdte dan het begrip hulpverlener en omvat naast hulpverleners die
werkzaam zijn bij de hulpdiensten bijvoorbeeld ook onderwijzers, medewerkers van gemeentelijke
diensten en OV-personeel.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de delictsomschrijving ook voorziet in
het strafbaar stellen van het vervaardigen van beeldmateriaal tijdens ongevallen,
politieacties en het delen van beelden op sociale media.

De strafbaarstelling in artikel 426ter Sr stelt het vervaardigen van beeldmateriaal
van ongevallen als zodanig niet strafbaar. Het strafrechtelijke verwijt is het lastigvallen
of hinderen van hulpverleners tijdens de uitvoering van hun werkzaamheden. Als filmende
omstanders de hulpverlening hinderen, bijvoorbeeld door in de weg te staan, kan er
sprake zijn van strafbaar handelen in de zin van dit artikel. Het publiceren van beeldmateriaal
van ongevallen valt niet onder de reikwijdte van de voorgestelde strafbaarstelling
van het hinderen van hulpverleners. Wanneer er beelden van slachtoffers of anderszins
hulpbehoevende personen worden verspreid kan het slachtoffer een beroep doen op het
beschermen van zijn of haar persoonsgegevens. Daarnaast kan er een beroep worden gedaan
op het portretrecht wanneer er een redelijk belang tegen publicatie van een dergelijk
filmpje is.12

3. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

3.1 Aanpak van misbruik van seksueel beeldmateriaal

De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken nader toe te lichten hoe de strafbaarstelling
in artikel 139h Sr zich verhoudt tot vervolging van sexting in het geval van een minderjarige
en wanneer een strafrechtelijke afdoening op grond van artikel 240b Sr dan wel het
nieuwe 139h Sr gewenst is.

Bij sexting in de zin van uitwisselen van seksueel beeldmateriaal tussen jongeren
onderling kan naar de letter sprake zijn van zowel strafbaar handelen in de zin van
het nieuwe artikel 139h Sr als in de zin van artikel 240b Sr (strafbare kinderpornografie).
Beide strafbaarstellingen beogen verschillende belangen te beschermen. In artikel
240b Sr, een zedendelict, staat de kinderpornografische aard van het materiaal voorop.
Het beschermde belang is het tegengaan van kindermisbruik. Artikel 139h Sr biedt bescherming
tegen evidente privacyschendingen. Bij de vervaardiging, het bezit en de verspreiding
van kinderpornografisch materiaal zal de afdoening in de context van het ernstiger
zedendelict in artikel 240b Sr worden bezien. In de praktijk is er sprake van een
grote variatie in de ernst van deze zaken, die onder andere gerelateerd is aan de
mate van vrijwilligheid waarmee het beeldmateriaal tot stand is gekomen, de aard van
het beeldmateriaal, de wijze en mate van verspreiding en de relatie tussen de betrokkenen.
De Leidraad Afdoening sextingzaken van het openbaar ministerie maakt de criteria inzichtelijk
op grond waarvan bepaald wordt wat de mate en wijze van onderzoek en vervolgens de
afdoening van deze zaken door politie en openbaar ministerie kan zijn. De nieuwe strafbaarstelling
van misbruik van seksueel beeldmateriaal in artikel 139h Sr laat dit afdoeningsbeleid
onverlet.

De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken toe te lichten of en op welke wijze
de introductie van de zelfstandige strafbaarstelling van misbruik van seksueel beeldmateriaal
bij kan dragen aan de strafbaarheid van het bezit van materiaal dat seksueel misbruik
van kinderen kan bevorderen, zoals het zogenoemde pedohandboek dat op het darkweb
circuleert.

Strafrechtelijk optreden tegen het vervaardigen, voorhanden hebben of verspreiden
van een dergelijk handboek is, afhankelijk van de concrete feiten en omstandigheden
van het geval, mogelijk op grond van opruiing (artikel 131 Sr), de verspreiding van
een opruiend geschrift (artikel 132 Sr) en (de verspreiding van) het aanbod tot medeplichtigheid
(artikelen 133 en 134 Sr). Ook is denkbaar dat strafrechtelijk wordt opgetreden op
grond van artikel 46 Sr, de strafbare voorbereiding. Als het een handboek betreft
waarin kinderpornografische afbeeldingen zijn opgenomen, dan kan strafrechtelijke
aansprakelijkheid worden aangenomen op grond van artikel 240b Sr. Bij vervaardiging,
bezit of verspreiding van kinderpornografie ligt vervolging wegens dit ernstiger zedendelict
in de rede en ligt strafrechtelijk optreden op grond van artikel 139h Sr, zoals in
antwoord op de vorige vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie al is toegelicht,
minder voor de hand.

3.2 Aanpak van verwijdering van online geplaatst materiaal

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan aangeven hoe berichtendiensten
als WhatsApp en Telegram hun beleid ten aanzien online geplaatst beeldmateriaal hebben
ingericht nu er vaak sprake is van chat-groepen waar dergelijk beeldmateriaal wordt
verspreid.

Grote sociale mediabedrijven hanteren beleid en huisregels met betrekking tot content
die op hun platform wordt geplaatst. Hoewel de inhoud van het beleid en de huisregels
varieert, mede afhankelijk van de specifiek aangeboden dienst (inhoud, doelgroep,
locatie etcetera), is doorgaans sprake van strikt beleid en een handelend optreden
na meldingen met betrekking tot illegale online content. In Nederland wordt veel gebruik
gemaakt van Whatsapp. Whatsapp hanteert strikte huisregels over wat gebruikers is
toegestaan om via hun berichtendienst te delen. Ook wordt voorzien in informatie voor
gebruikers wat ze kunnen doen om hun Whatsapp-omgeving veilig te houden en waar ze
kunnen rapporteren ingeval van misbruik van (seksueel) beeldmateriaal. Indien materiaal
strijdig met de huisregels is geplaatst, kan door Whatsapp handelend worden opgetreden.13

4. Adviezen

4.1 Algemeen

De leden van de VVD-fractie wijzen op de redelijk kritische adviezen van het College
van procureurs-generaals en de NOvA over de strafbaarstelling van wraakporno in het
voorgestelde artikel 139h Sr. Deze leden vragen op welke onderdelen de terminologie
als gevolg van deze adviezen is aangepast, wat de eerder voorgestelde tekst van artikel
139h Sr was, hoe de kritiek van het College is ondervangen dat het artikel in de praktijk
niet werkbaar zou zijn en wat er is gebeurd met het advies van de NOvA om een klachtdelict
te introduceren.

Ten opzichte van de consultatieversie is artikel 139h Sr, mede naar aanleiding van
de ontvangen adviezen over het wetsvoorstel, op een drietal punten aangepast en meer
in lijn gebracht met gebruikelijke terminologie in het wetboek. Ten eerste is in het
eerste lid en tweede lid de term «seksueel beeldmateriaal» vervangen door: afbeelding
van seksuele aard. Ten tweede is in het eerste lid, onderdeel b, tevens strafbaar
gesteld het beschikken over een afbeelding van seksuele aard in het redelijke vermoeden
dat deze afbeelding door als gevolg van een onder a strafbaar gestelde handeling is
verkregen. Door de toevoeging van een schuldvariant wordt het bewijsvereiste verlaagd.
Ten derde is in hetzelfde artikelonderdeel «aan een ander bekend maakt» geschrapt,
omdat dit gelijkgesteld kan worden aan «openbaar maakt». Het advies van NOvA om een
klachtdelict te introduceren is niet overgenomen. Voor een nadere toelichting wordt
verwezen naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van D66-fractie
onder 2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag.

De leden van de VVD-fractie vragen om een reactie op adviezen die vanuit het COC zijn
binnengekomen over het wetsvoorstel.

In reactie op deze vraag van de leden van de VVD-fractie verwijs ik naar het antwoord
op een soortgelijke vraag van de leden van de SP-fractie onder 2.1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.

4.2 Strafbaarstelling van het faciliteren van illegale prostitutie in samenhang bezien
met het wetsvoorstel regulering prostitutiebranche

De leden van de ChristenUnie-fractie en de leden van de SGP-fractie constateren dat
de strafbaarstelling van het uit winstbejag behulpzaam zijn bij illegale prostitutie
niet langer deel uitmaakt van dit wetsvoorstel en in samenhang met de aanpassing van
het wetsvoorstel regulering prostitutiebranche zal worden bezien. Deze leden wensen
te vernemen wanneer de Kamer deze wetswijzigingen tegemoet kan zien.

Om misstanden, waaronder mensenhandel, in de prostitutiebranche nog beter aan te kunnen
pakken wordt het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche
geïncorporeerd in een nieuw wetsvoorstel, waarin ook de afspraken worden verwerkt
die zijn gemaakt in het regeerakkoord (vergunningplicht voor zelfstandig werkende
prostituees en een wettelijke basis voor een intakegesprek). Dat voorstel zal naar
verwachting op korte termijn in consultatie worden gebracht, samen met de daarmee
samenhangende wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met het in het regeerakkoord
aangekondigde pooierverbod.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Considerans

De leden van de VVD-fractie wijzen op een tekstuele onvolkomenheid in de considerans
en vragen voorts of duidelijker kan worden gemaakt in de considerans op welke ontwikkelingen
in de samenleving wordt gedoeld.

In een considerans worden de strekking van en, indien daartoe aanleiding is, het motief
tot de vaststelling van de wet in hoofdzaak kort weergegeven (Aanwijzingen voor de
regelgeving, Aanwijzing 4.12). De formulering «in verband met ontwikkelingen in de
samenleving» is hiermee in lijn. In het algemeen deel van de memorie van toelichting
worden de ontwikkelingen in de samenleving die ten grondslag liggen aan de wetswijzigingen
nader toegelicht. Het betreft criminaliteitsvormen waarmee de samenleving in toenemende
mate indringend wordt geconfronteerd en die sterk worden afgekeurd. De tekstuele onvolkomenheid
in de considerans waar de leden van de VVD-fractie terecht op wijzen wordt hersteld
bij nota van wijziging.

Onderdeel C (wijziging artikel 139h Sr)

De leden van de VVD-fractie lezen dat strafbaar wordt gesteld het opzettelijk en wederrechtelijk
van een persoon een afbeelding van seksuele aard vervaardigen en vragen wanneer deze
handeling wederrechtelijk wordt verricht.

Van wederrechtelijke vervaardiging van een afbeelding van seksuele aard is sprake
als de afbeelding zonder medeweten en/of zonder toestemming van de afgebeelde is vervaardigd.
Voorbeelden hiervan zijn heimelijke gemaakte opnames in ruimtes waar iemand zich onbespied
mag wanen, zoals sauna’s, kleed- of doucheruimtes of hotelkamers.

De leden van de VVD-fractie lezen dat het strafbaar is beschikking te hebben over
een afbeelding van seksuele aard die opzettelijk en wederrechtelijk is vervaardigd
en vragen of zij het goed begrijpen dat iemand al strafbaar is als hij of zij een
afbeelding toegestuurd krijgt, bijvoorbeeld via Whatsapp, ook als dat ongevraagd en
ongewenst is. Deze leden vragen hoe de regering in dat licht aankijkt tegen het onderzoek
van Rutgers waaruit blijkt dat 43,5% van de jongeren van 16 of 17 jaar wel eens een
intieme foto heeft ontvangen.

In artikel 139h, eerste lid, onder b, Sr wordt strafbaar gesteld het beschikking hebben
over een afbeelding van seksuele aard in de wetenschap of het redelijke vermoeden
dat deze afbeelding door of ten gevolge van een onder a strafbaar gestelde handeling
is verkregen. Of anders gezegd dat deze afbeelding is verkregen door of ten gevolge
van opzettelijk en wederrechtelijke vervaardiging. Voor bewezenverklaring is nodig
dat bewezen kan worden dat degene die over de afbeelding beschikt wist dat de afbeelding
heimelijk of zonder toestemming is gemaakt – bijvoorbeeld omdat hij de afbeelding
zelf heeft gemaakt – of dat hij aanmerkelijk onvoorzichtig handelde en dit bij enig
nadenken wel had kunnen vermoeden. In het geval van het ongevraagd en ongewenst ontvangen
via Whatsapp van een afbeelding van seksuele aard zal hiervan over het algemeen geen
sprake zijn. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden vereist.

De leden van de VVD-fractie vragen naar het verschil tussen de delictsomschrijving
in het eerste lid, aanhef en onder b, en het tweede lid van het voorgestelde artikel
139h Sr. In beide leden wordt het openbaar maken van een afbeelding van seksuele aard
strafbaar gesteld. Deze leden vragen of zij het goed begrijpen dat in het tweede lid
een hogere straf wordt gesteld op openbaarmaking met het oogmerk van benadeling van
de persoon van wie de afbeelding is gemaakt.

In artikel 139h, eerste lid, onder b, Sr wordt strafbaar gesteld het openbaar maken
van een afbeelding van seksuele aard in de wetenschap of het redelijke vermoeden dat
deze afbeelding door of ten gevolge van een onder a strafbaar gestelde handeling is
verkregen. In artikel 139h, tweede lid, Sr wordt strafbaar gesteld het openbaar maken
van een afbeelding van seksuele aard met het oogmerk van benadeling van de afgebeelde
persoon. Voor strafbaarheid op grond van het tweede lid is niet relevant of het beeldmateriaal
door of als gevolg van een strafbare handeling is verkregen. Het openbaar maken van
seksueel beeldmateriaal dat oorspronkelijk vrijwillig is vervaardigd en gedeeld door
de afgebeelde valt ook onder het bereik van het tweede lid. Voor strafbaarheid op
grond van het tweede lid is vereist dat de openbaarmaking van het beeldmateriaal plaatsvindt
met het oogmerk van benadeling van de afgebeelde.

De leden van de VVD-fractie lezen in de artikelsgewijze toelichting dat sprake moet
zijn van een doelbewust kwaadaardig handelen en vragen om een toelichting hierop.
Specifiek vragen deze leden in wat voor gevallen intieme foto’s worden verspreid zonder
het oogmerk van benadeling en waar de grens precies ligt. Ook de leden van de fractie
van D66 stellen hierover vragen. Deze leden begrijpen dat in het voorgestelde tweede
lid van artikel 139h Sr is gekozen voor het hoogste niveau van opzet, namelijk «oogmerk»
van benadeling en dat de regering de bedoeling heeft alleen de pleger die tot doel
heeft gehad de afgebeelde op enige wijze te benadelen en zich hier ook van bewust
was onder het bereik van deze strafbepaling te laten vallen. Deze leden menen met
de Raad voor de rechtspraak dat hierdoor mogelijk een bewijsprobleem voor het openbaar
ministerie wordt gecreëerd en vragen om een nadere toelichting op welke manier en
in hoeverre met de keuze voor deze opzetvariant de implicaties voor de opsporing en
vervolging zijn onderkend.

Het strafrecht heeft de rol van ultimum remedium. Er is aanleiding voor strafrechtelijke
handhaving bij ernstige normschendingen. Niet iedere openbaarmaking van beeldmateriaal
die schade veroorzaakt is strafwaardig. De inzet van het strafrecht komt in beeld
bij doelbewust kwaadaardig handelen. Met de oogmerkvariant van het opzetvereiste wordt
dit in artikel 139h, tweede lid, Sr tot uitdrukking gebracht. Voor strafbaar handelen
is vereist dat openbaarmaking van een afbeelding van seksuele aard plaatsvindt met
het oogmerk van benadeling van de afgebeelde persoon. Het bewijs voor het oogmerk
van benadeling kan worden afgeleid uit omstandigheden als het bewust zonder toestemming
van de afgebeelde handelen, het plaatsen van denigrerende opmerkingen of seksualiserende
teksten over de afgebeelde bij het beeldmateriaal (wraakporno) of het delen van persoonlijke
gegevens van de afgebeelde bij het beeldmateriaal, zoals het telefoonnummer of de
adresgegevens (exposen). Het strafrechtelijk optreden van politie en het openbaar
ministerie zal zich als gevolg hiervan toespitsen op situaties waarin sprake is van
evidente privacyschendingen.

De leden van VVD-fractie lezen in het subkopje op pagina 22 van de memorie van toelichting
dat artikel 139f Sr wordt gewijzigd en nemen aan dat dit een fout is, nu het voorstel
is wraakporno strafbaar te stellen door introductie van artikel 139h Sr en niet door
wijziging van artikel 139f Sr.

De leden van de VVD-fractie constateren hier terecht een onvolkomenheid, de artikelsgewijze toelichting betreft het nieuwe artikel 139h Sr.

De leden van de D66-fractie lezen in het voorgestelde artikel 139h, eerste lid, onderdeel
b, Sr dat een onderdeel van de strafbepaling is «de beschikking heeft over». Zij begrijpen
daaruit dat bewust is gekozen voor een formulering waaruit beschikkingsmacht over
de afbeeldingen van seksuele aard blijkt in tegenstelling tot een formulering als
«in bezit hebben» of «voorhanden hebben» en vragen of de regering haar keuze kan toelichten.

Met de formulering van de delictsgedragingen in het eerste lid onder b, het beschikking
hebben over en openbaar maken, wordt aangesloten bij de formulering van de delictsgedragingen
in artikel 139f, onder 2°, Sr zoals dat artikel luidde tot 1 maart 2019. Voor strafbaarheid
is vereist dat het beschikking hebben over geschiedt in de wetenschap of het redelijke
vermoeden dat de afbeelding van seksuele aard is verkregen door of ten gevolge van
opzettelijke en wederrechtelijke vervaardiging.

De leden van de SGP-fractie vragen of de gekozen formulering «afbeelding van seksuele
aard»werkelijk alle gevallen betreft die als privé ervaren worden en of het niet denkbaar
is dat afbeeldingen wel privé zijn, maar niet of nauwelijks een seksueel karakter
hebben. Voorts vragen deze leden of het risico niet aanwezig is dat er in de rechtszaal
een discussie gevoerd zal worden over de vraag of de afbeeldingen wel echt «van seksuele
aard» zijn.

Een afbeelding van «seksuele aard» is een afbeelding die een zodanig intiem seksueel
karakter heeft dat deze door ieder redelijk denkend mens als privé zal worden beschouwd.
Hierbij kan het gaan om beeldmateriaal waarop het ontblote lichaam van iemand te zien.
Of om beeldmateriaal waarop het deels ontblote lichaam te zien is en lichaamsdelen
als borsten of billen of geslachtsdelen prominent in beeld worden gebracht. Ook beeldmateriaal
van iemand die, al dan niet (deels) ontbloot, seksuele handelingen verricht met of
aan het eigen lichaam of iemand met wiens lichaam seksuele handelingen worden verricht,
kunnen een afbeelding van seksuele aard opleveren.

Als openbaar gemaakte afbeeldingen wel privé zijn, maar niet of nauwelijks een seksueel
karakter hebben, kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, strafrechtelijk
worden opgetreden op grond van andere strafbepalingen. Als bijvoorbeeld vertrouwelijk
beeldmateriaal waartoe rechtmatig toegang bestaat wederrechtelijk wordt overgenomen
kan er sprake zijn van strafbaar handelen in de zin van artikel 138c Sr. Dit artikel
stelt het overnemen van niet openbare gegevens strafbaar.

De leden van de SGP-fractie wijzen op het verschil in strafmaat tussen het eerste
en tweede lid en vragen of er met name bij het onder het eerste lid, onder a, genoemde
«opzettelijk en wederrechtelijk vervaardigen» van een afbeelding van seksuele aard
geen sprake is van een delict wat van dezelfde orde is als het «openbaar maken met
het oogmerk van benadeling».

Het openbaar maken van een afbeelding van seksuele aard met het oogmerk van benadeling
van de afgebeelde is een ernstiger privacyschending, waarbij sprake is van doelbewust
kwaadaardig handelen. De aard en ernst van dit delict rechtvaardigen een hoger strafmaximum.

De leden van de SGP-fractie merken op dat de regering aangeeft dat het bij «openbaar
maken» ook om openbaar maken aan één persoon kan gaan en vragen of dit concreet betekent
dat elke handeling van het versturen van een afbeelding van seksuele aard aan één
persoon tegen de zin van de belanghebbende altijd «openbaar maken» is?

Onder openbaar maken in de zin van artikel 139h, tweede lid, Sr kan ook het versturen
van een afbeelding aan één persoon vallen. Voor strafbaarheid ingevolge het tweede
lid is vereist dat de openbaarmaking plaatsvindt met het oogmerk van benadeling van
de afgebeelde persoon. Voor bewezenverklaring van het oogmerk de afgebeelde persoon
te benadelen is niet zozeer de beleving van de afgebeelde persoon van belang, maar
zijn de intentie van de openbaarmaker en de context van de openbaarmaking relevant.

Onderdeel D (Wijziging artikel 140 Sr)

De leden van de D66-fractie begrijpen dat met de voorgestelde wijziging van artikel
140 Sr wordt beoogd een meer gedifferentieerd wettelijk strafmaximum te introduceren
al naar gelang de ernst van de door de organisatie beoogde misdrijven en verzoeken
om een toelichting op het verhogen van de vereisten voor het bewijzen van het oogmerk
van de criminele organisatie tot het plegen van zeer ernstige misdrijven.

Met de voorgestelde strafverhoging beoogt de wetgever een duidelijk signaal af te
geven dat deelname aan criminele organisaties die zeer ernstige misdrijven plegen
een passende bestraffing behoeft. Aan artikel 140 Sr wordt een derde lid toegevoegd
waarin als strafverzwarend strafbaar wordt gesteld het deelnemen aan een criminele
organisatie indien de organisatie tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven waarop
naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaar of meer is gesteld.
In dat geval kan de gevangenisstraf ten opzichte van het basisdelict in het eerste
lid worden verhoogd van ten hoogste zes jaren naar ten hoogste tien jaren. Met het
oogmerkvereiste in het derde lid wordt de lat voor het bewijs hoger gelegd. Dit ligt
ook in de rede omdat het delict onder de in het derde lid beschreven omstandigheden
met een aanmerkelijk hogere straf wordt bedreigd. In die zin kan een vergelijking
worden getrokken met artikel 140a Sr, waarin deelname aan een organisatie die tot
oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven strafbaar wordt gesteld.

Onderdeel F (Wijziging artikel 304 Sr)

De leden van de D66-fractie lezen in de voorgestelde wijziging van artikel 304 Sr
dat in het geval van stelselmatige mishandeling van een minderjarige als strafverzwarende
omstandigheid met «stelselmatig» wordt gedoeld op een bepaalde intensiteit, duur of
frequentie van de mishandeling. Deze leden begrijpen hieruit dat het niet uitsluitend
gaat om voorafgaande veroordelingen en vragen of de regering dit kan bevestigen.

Ik deel de interpretatie van de leden van de D66-fractie dat het bij stelstelmatige
mishandeling niet alleen om voorafgaande veroordelingen gaat. Overigens worden voorafgaande
veroordelingen specifiek als strafverzwarende omstandigheid aangemerkt in de recidiveregeling
in artikel 43a Sr. In geval van recidive kan het geldende strafmaximum gedurende een
bepaalde termijn met een derde worden verhoogd.

Onderdeel H (nieuw artikel 426ter Sr)

De leden van de D66-fractie lezen dat in het voorgestelde nieuwe artikel 426ter Sr
het lastigvallen en hinderen van hulpverleners bij de uitoefening van hun taak zelfstandig
strafbaar wordt gesteld. Deze leden herinneren zich de parlementaire discussie over
de afbakening van het begrip «hulpverlener» bij de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel
van het lid Verhoeven inzake majesteitsschennis en belediging bevriende staatshoofden
en vragen toe te lichten waarom de definitie in dit wetsvoorstel voldoende is afgebakend.
Deze leden verzoeken daarbij in te gaan op de opmerking in het advies van het openbaar
ministerie dat de tekst «gedurende de uitoefening van zijn bediening» het vermoeden
wekt dat het hier alleen om ambtelijke hulpverleners gaat gezien het gebruik van het
begrip «bediening» op andere plaatsen in het Wetboek.

Hiervoor is in onderdeel 2.5 van deze nota naar aanleiding van het verslag in antwoord
op een soortgelijke vraag van leden van de CDA-fractie aangegeven dat de strafbaarstelling
in artikel 426ter betrekking heeft op het lastigvallen en hinderen van ambtelijke
en niet ambtelijke hulpverleners die werkzaam zijn bij de hulpdiensten. In het licht
van de gerezen vragen met betrekking tot de betekenis van het bestanddeel «bediening»,
ook in relatie tot de reikwijdte van het begrip «hulpverlener», is aangegeven dat
bij nota van wijziging de tekst van de voorgestelde strafbepaling wordt verduidelijkt
en dat «de uitoefening van zijn bediening» wordt vervangen door: de uitoefening van
zijn beroep. Hiermee wordt boven twijfel verheven dat het hinderen van zowel ambtelijke
als niet ambtelijke hulpverleners gedurende de uitoefening van hun hulpverlenende
taak binnen het bereik van de strafbepaling valt.

De leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor de formulering van artikel 426ter
Sr, waarin wordt aangesloten bij de tekst van de artikelen 366 en 368 Sr. Deze leden
wijzen erop dat het in die artikelen gaat het om een (deels) verkeerde uitoefening
van zijn bediening. Hier is de ambtenaar de dader, waardoor het niet logisch is te
spreken over de «rechtmatige uitoefening». In de voorgestelde bepaling is de ambtenaar
echter het slachtoffer. Deze leden zijn dan ook van mening dat de Afdeling advisering
van de Raad van State terecht de aandacht vraagt voor afstemming met de artikelen
267 en 304 Sr die ook over de ambtenaar als slachtoffer gaan en vragen of het niet
logisch zou zijn bij die bepalingen aan te sluiten.

Terecht wijzen de leden van de SGP-fractie erop dat op andere plaatsen in het Wetboek,
zoals de artikelen 267 en 304 Sr, ook wel de formulering «ambtenaar werkzaam in de
rechtmatige uitoefening van zijn bediening» wordt gebruikt. In deze artikelen komt
het bestanddeel «rechtmatige» steeds voor in combinatie met het bestanddeel «ambtenaar».
Artikel 426ter Sr biedt zowel ambtelijke als niet ambtelijke hulpverleners strafrechtelijke
bescherming tegen lastigvallen en hinderen. Gelet hierop is in de bij de Kamer ingediende
versie van het wetsvoorstel afgezien van het gebruik van het woord «rechtmatige» voorafgaand
aan «uitoefening van zijn bediening». Zoals hiervoor is aangegeven wordt bij nota
van wijziging «de uitoefening van zijn bediening» omwille van de duidelijkheid vervangen
door: de uitoefening van zijn beroep. Onder uitoefening van het beroep wordt verstaan
uitoefening van het beroep in overeenstemming met de hiervoor geldende voorschriften.

Artikel IV (Wijziging Wet wapens en munitie)

De leden van de D66-fractie vragen waarom artikel 27, eerste lid, Wwm waarin het dragen
van een wapen van de categorie II, II en IV strafbaar is gesteld niet aan de opsomming
van strafbare gedragingen in artikel 55 Wwm is toegevoegd.

Overtreding van het draagverbod is strafbaar gesteld in artikel 54 van de Wwm. Op
grond van artikel 56 Wwm zijn de in artikel 54 Wwm strafbaar gestelde feiten overtredingen.
De in artikel 55 Wwm strafbaar gestelde feiten zijn misdrijven.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus